7.12.2004   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/1

I-XI

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AEIE

Agrupamento europeu de interesse económico. Trata-se de uma estrutura jurídica instituída pelo Regulamento (CEE) n.o 2137/85 do Conselho, de 25 de Julho de 1985 (JO L 199 de 31.7.1985, p. 1). Permite que pessoas colectivas e singulares pertencentes a diferentes Estados-Membros se agrupem juridicamente.

Autoridade de gestão

Autoridade ou organismo designado para gerir um programa de intervenção. É responsável, por um lado, pela eficácia e pela regularidade da gestão e, por outro, pela execução (recepção, exame e avaliação das operações propostas, recolha de dados, relatório anual, organização da avaliação intermédia, etc.).

Autoridade de pagamento

Autoridade ou organismo designado para elaborar e apresentar os pedidos de pagamento e receber os pagamentos da Comissão.

Comité de Acompanhamento

Instância nomeada para cada programa pelos Estados-Membros em causa. Tem a função de verificar a gestão efectuada pela autoridade de gestão, garantir o respeito pelas prioridades e normas de execução do programa e examinar a sua avaliação.

Comité de Direcção

Comité que garante a selecção comum dos projectos e o acompanhamento coordenado da sua execução. É composto por representantes dos diferentes países. As suas tarefas podem eventualmente ser desempenhadas pelo Comité de Acompanhamento.

EDEC

Esquema de desenvolvimento do espaço comunitário. Documento de natureza intergovernamental, indicativo e não vinculativo, adoptado em Potsdam, em Maio de 1999, durante o Conselho informal dos ministros responsáveis pelo ordenamento do território. Constitui um quadro de orientação política adoptado com vista a melhorar a cooperação das políticas sectoriais comunitárias com impacto significativo no território.

FE

Fundos Estruturais

FEDER

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

IC

Iniciativa comunitária. Uma das formas de intervenção dos Fundos Estruturais, juntamente com os programas operacionais, a assistência técnica e as acções inovadoras. Existem quatro: Interreg, Urban, Leader e Equal.

NUTS

Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas, que subdivide hierarquicamente cada Estado-Membro em regiões de nível NUTS I, sendo cada uma destas subdividida em regiões NUTS II e estas, por seu turno, em regiões NUTS III. O território da União Europeia engloba assim 78 regiões de nível NUTS I, 210 de nível NUTS II e 1 093 de nível NUTS III.

Objectivo n.o 1

Um dos três objectivos prioritários dos Fundos Estruturais. Visa o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas. Em geral, todos os Fundos contribuem para os programas destinados a estas regiões.

Objectivo n.o 2

Um dos três objectivos prioritários dos Fundos Estruturais. Visa a reconversão económica e social das zonas com dificuldades estruturais. Apenas o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo Social Europeu (FSE) intervêm neste quadro.

PIC

Programa de iniciativa comunitária

STC

Secretariado Técnico Conjunto. Presta assistência à autoridade de gestão no desempenho das suas tarefas.

SWOT

Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats (pontos fracos, fortes, oportunidades e ameaças). A análise SWOT constitui um instrumento de ajuda à definição de uma estratégia. Consiste em fazer o inventário dos pontos fortes e fracos, bem como das oportunidades e ameaças do domínio examinado, neste caso de um território.

Transeuropeu

Termo utilizado de forma genérica para as três vertentes da iniciativa: cooperação transfronteiriça (vertente A), cooperação transnacional (vertente B) e cooperação inter-regional (vertente C).

I.

A iniciativa comunitária (IC) Interreg foi criada em 1990 com base na constatação do isolamento das zonas fronteiriças. Esta iniciativa propõe que parceiros de diferentes Estados-Membros trabalhem em conjunto, contribuindo assim para a abertura das fronteiras. Esta iniciativa foi renovada para os períodos 1994-1999 (Interreg II) e 2000-2006 (Interreg III). Com dotações de autorização num montante de 4 875 milhões de euros, a Interreg III é a IC mais importante.

II.

A auditoria do Tribunal relativa à Interreg III abrangeu o período decorrido entre a elaboração das orientações pela Comissão e as primeiras decisões de adopção dos projectos dos beneficiários. O objectivo consistia em responder às seguintes questões:

III.

As orientações da Interreg III baseiam-se em normas de execução dos programas que visam um reforço da cooperação. Contudo, quando estas orientações foram disponibilizadas, a elaboração das propostas de PIC tinha começado há pelo menos um ano. Além disso, não prevêem objectivos orientados, mensuráveis e quantificáveis, nem existem indicadores que permitam medir, ao nível global, os progressos realizados.

IV.

A Comissão definiu e criou procedimentos de exame das propostas de PIC. Porém, os critérios de apreciação não foram devidamente preparados e algumas deficiências importantes notadas nas propostas não deram origem a melhorias suficientes. Os programas foram adoptados com atraso, o que provocou uma interrupção do processo de cooperação entre regiões elegíveis e uma subutilização das dotações disponíveis.

V.

A elaboração dos programas decorreu no quadro de um processo de consulta, como preconizado nas orientações. Os parceiros dos diferentes Estados-Membros contribuem geralmente para que se proceda à execução em cooperação. Persistem contudo obstáculos em matéria de criação de verdadeiras estruturas comuns de execução dos PIC e de afectação dos recursos financeiros do FEDER.

VI.

No que respeita à coerência, os programas das vertentes A e B contêm múltiplas análises. No entanto, a sua utilidade é reduzida. Na realidade, as prioridades e medidas foram determinadas com base em outras preocupações que os programas não explicam. Seguidamente, não se efectuaram escolhas para solucionar os problemas específicos relacionados com as fronteiras e as análises não permitem definir a situação de partida em relação à qual os progressos serão medidos. Os primeiros projectos adoptados foram elaborados e serão realizados mediante a cooperação dos diferentes parceiros implicados. Porém, o seu contributo para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras nem sempre é muito elevado pois certos projectos limitam-se a um intercâmbio de experiências.

VII.

Os indicadores não são suficientes para permitir a avaliação ex post dos progressos realizados, nem reflectem suficientemente os objectivos. Além disso, alguns deverão ser definidos e especificadas as fontes de informação a partir das quais eles serão calculados. Na maioria dos casos examinados, não existe ainda o instrumento informático necessário.

VIII.

Relativamente ao período actual, o Tribunal recomenda que sejam introduzidas melhorias e simplificações nos sistemas de indicadores de cada PIC de modo a permitir a medição útil do impacto destes. Os critérios de selecção dos projectos deverão ser reforçados para aumentar a sua mais-valia, ou seja, a sua contribuição para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras.

IX.

Caso a iniciativa seja renovada após 2006, a Comissão deverá proceder a uma análise para determinar os problemas subsistentes relacionados com as fronteiras. Independentemente da abordagem adoptada, esta análise servirá para estabelecer objectivos concretos considerados prioritários para a IC e que lhe conferem uma mais-valia. Em consequência, deverão ser determinados indicadores para cada vertente. Em seguida, a definição de critérios de apreciação pormenorizados das propostas de PIC pela Comissão deverá possibilitar uma atitude proactiva em relação aos Estados-Membros. As análises solicitadas para cada PIC deverão servir de base para a fixação dos objectivos específicos e a medição dos progressos a esse nível.

X.

As orientações e os documentos metodológicos deverão estar disponíveis antes de começar a elaboração dos PIC, devendo ainda ser clarificados a função do avaliador ex ante e o conteúdo do complemento de programação.

XI.

Por fim, para favorecer a cooperação, os recursos financeiros concedidos à iniciativa não deverão ser afectados por Estado-Membro e os trabalhos relativos aos instrumentos legais da cooperação deverão ser levados a termo e as recomendações postas em prática.

1.

A iniciativa comunitária (IC) Interreg foi criada em 1990 com base na constatação do isolamento das zonas fronteiriças. As fronteiras nacionais constituem um obstáculo ao desenvolvimento equilibrado e à integração do território europeu: por um lado, separam as comunidades fronteiriças económica, social e culturalmente, impedindo assim a sua gestão coerente (1) e, por outro, as zonas fronteiriças têm tendência a ser negligenciadas no quadro das políticas nacionais, o que lhes conferiu um carácter periférico dentro dos territórios nacionais. A IC foi renovada para o período 1994-1999 (Interreg II) e para o período 2000-2006 (Interreg III). Ao procurar nomeadamente favorecer a cooperação entre regiões de diferentes Estados-Membros, esta iniciativa encontra-se no centro da construção europeia.

2.

A iniciativa Interreg está explicitamente prevista na regulamentação de base dos Fundos Estruturais (FE) (2). É realizada por iniciativa da Comissão, que adopta as respectivas orientações descrevendo os objectivos, o âmbito de aplicação e as normas de execução. O quadro 1 indica a relação entre a regulamentação de base e os projectos que, no final, serão realizados pelos beneficiários da intervenção.

3.

Para o período 2000-2006, foram reservadas para esta iniciativa dotações de autorização num montante de 4 875 milhões de euros a título das intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), um dos quatro Fundos Estruturais, de um montante total de 10 432,5 milhões de euros previsto para as quatro IC (3). Trata-se da iniciativa mais importante. O quadro 2 apresenta um resumo, desde o início do período, da utilização das dotações disponíveis.

4.

O Tribunal examinou já a IC Interreg no final do primeiro período de execução (Interreg I) (4). As principais conclusões diziam respeito a:

5.

No final do segundo período de execução (Interreg II), a Comissão considerou que o carácter transfronteiriço dos projectos, a avaliação ex ante e os sistemas de indicadores deveriam ser melhorados (5).

6.

A Interreg III é constituída por três vertentes (6): uma vertente A relativa à cooperação transfronteiriça entre regiões contíguas (53 PIC), uma vertente B relativa à cooperação transnacional no interior de grandes agrupamentos de regiões (13 PIC) e uma vertente C de cooperação inter-regional em todo o território da Comunidade (4 PIC). As principais características de cada uma são apresentadas no quadro 3. A iniciativa já não se limita portanto à cooperação transfronteiriça, que constituiu a base da sua criação em 1990. Tornou-se uma iniciativa de cooperação transeuropeia (ver glossário) (7).

7.

Relativamente às gerações anteriores da iniciativa, as orientações da Interreg III foram significativamente reforçadas no que se refere às normas que visam uma melhor cooperação, principalmente no que diz respeito:

8.

A unicidade dos órgãos de execução e dos elementos financeiros deveria, em princípio, favorecer o surgimento de uma estratégia e de uma abordagem comuns para a zona em causa. Além disso, poderá facilitar a gestão dos PIC por parte da Comissão que, anteriormente, era confrontada separadamente com tantas partes e pedidos de pagamento quantos os Estados-Membros implicados em cada PIC.

9.

Por outro lado, as novas orientações introduzem a necessidade de acentuar a complementaridade com as outras intervenções dos FE e, num espírito de simplificação, a IC Interreg está agora unicamente a cargo do FEDER.

10.

Tendo em conta a importância da iniciativa (ver ponto 3), as dificuldades encontradas (ver pontos 4-5) e as alterações substanciais introduzidas para o período 2000-2006 (ver ponto 7), o Tribunal examinou a programação da Interreg III. O objectivo consistia em responder às seguintes questões, examinando igualmente o seguimento dado às observações formuladas pelo Tribunal quando da sua primeira investigação (ver ponto 4):

11.

A auditoria abrangeu o período decorrido entre a elaboração das orientações pela Comissão e as primeiras decisões de adopção dos projectos dos beneficiários. Estes projectos ainda não tinham dado origem a declarações de despesas. As duas primeiras questões foram examinadas ao nível da Comissão e as três seguintes ao nível dos Estados-Membros. Seleccionaram-se oito PIC, de forma a constituir uma amostra de diferentes situações encontradas, ou seja, das diferentes vertentes previstas nas orientações da Comissão, bem como de diferentes contextos (ver quadro 4). Representam 20 % do pacote orçamental consagrado à iniciativa. A auditoria não incidiu nos aspectos relacionados com a cooperação nas fronteiras externas, que são específicos, nomeadamente no que diz respeito à coordenação com outros instrumentos financeiros (10).

12.

Para uma IC, a Comissão estabelece orientações que devem especificar condições destinadas a garantir uma mais-valia relativamente às intervenções clássicas dos objectivos n.os 1 e 2 (ver glossário). O Tribunal considera que as orientações deverão definir exigências particulares relativas aos projectos que serão executados pelos beneficiários, normas de funcionamento específicas a nível dos PIC e as zonas elegíveis. Devem ser igualmente definidos objectivos específicos, operacionais e mensuráveis, bem como medidas orientadas. Para poderem ser tidas em consideração de forma satisfatória, é importante que as orientações estejam disponíveis antes de se iniciar a elaboração dos PIC.

13.

O projecto transeuropeu (11) foi definido pela Comissão nas orientações no que respeita à sua execução e ao seu impacto: as operações devem ser «seleccionadas conjuntamente e executadas quer em dois ou mais Estados-Membros ou países terceiros quer num único Estado-Membro em que seja possível mostrar que a operação tem um impacto significativo noutros Estados-Membros da Comunidade ou em países terceiros» (12). As orientações especificam igualmente que a mais-valia da abordagem transeuropeia deve ser demonstrada relativamente a todas as medidas e projectos.

14.

É portanto ao nível de cada PIC que importa tornar operacional a definição do projecto transeuropeu e garantir que os projectos contribuem para resolver os problemas relacionados com a existência de fronteiras (ver pontos 66-69).

15.

Foram já formuladas diferentes recomendações em matéria de execução na avaliação ex post da Interreg I realizada a pedido da Comissão. Posteriormente, no âmbito do projecto «Assistência técnica e promoção da cooperação entre as regiões transfronteiriças europeias» (LACE) (13), foi elaborada uma tipologia dos PIC Interreg II em função das normas de execução dos programas, destacando as práticas mais integradas. As recomendações, que estão reflectidas nas orientações (ver ponto 7), referiam-se:

16.

As orientações consideram a constituição de agrupamentos europeus de interesse económico (AEIE) (ver glossário), a fim de permitir a execução da cooperação através de verdadeiras estruturas comuns. Contudo, os Estados-Membros levantaram problemas de natureza jurídica e a Comissão já não teve tempo de os aprofundar (ver ponto 44). Em Janeiro de 2003, a Comissão lançou um estudo relativo aos instrumentos legais que podem ser utilizados no quadro da cooperação transeuropeia.

17.

Em matéria de objectivos e de indicadores, a avaliação ex post da Interreg I chamava já a atenção para:

18.

A Comissão redigiu, na expectativa do parecer do Parlamento sobre as orientações da Interreg III, um curto documento de informação que constitui um primeiro balanço da Interreg II (14). Contudo, este é muito geral e debruça-se principalmente sobre as questões relativas à execução. Apesar das análises referidas no ponto 15 e dos resultados da avaliação intermédia dos PIC da Interreg II, em geral a Comissão não dispunha de uma análise da situação específica das zonas elegíveis nem de informações em matéria dos progressos realizados para atingir os objectivos da iniciativa ou os objectivos específicos do PIC, tanto no caso da Interreg I como da Interreg II. Esta situação constituía um obstáculo à determinação de objectivos específicos concretos.

19.

Nas orientações da Interreg III, os objectivos específicos prioritários de cada vertente são amplos (ver quadro 3). Além disso, tendo em conta as orientações gerais dos FE e das políticas comunitárias, está igualmente previsto privilegiar-se o emprego, a competitividade, o desenvolvimento sustentável e a promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

20.

A Comissão deixou às autoridades dos Estados-Membros que executavam os PIC a responsabilidade de definir objectivos concretos, com base num diagnóstico dos problemas relacionados com as fronteiras. Embora tenha estabelecido regras de funcionamento (ver pontos 7 e 15-16), não fixou objectivos específicos e mensuráveis. É portanto especialmente importante que, quando do exame das propostas de programas dos Estados-Membros, a Comissão garanta que foram efectuadas escolhas fundamentadas e orientadas.

21.

Os documentos destinados a auxiliar estas autoridades na elaboração dos PIC em matéria de avaliação ex ante e de indicadores próprios da Interreg (15) deveriam sobretudo ter evidenciado as ideias-chave que reflectem as prioridades da Comissão, nomeadamente em previsão da avaliação ex post. Com base nesta situação e na experiência adquirida durante as duas gerações anteriores da IC, teria igualmente sido útil determinar uma estrutura de indicadores comum mínima a utilizar em todos os programas pertencentes à mesma vertente. Na realidade, estes documentos:

22.

Relativamente à vertente A da iniciativa, as orientações da Comissão contêm uma lista de medidas apresentadas apenas a título indicativo. A Comissão deixou aos Estados-Membros a possibilidade de definir programas de um alcance muito amplo. Podem incluir, à semelhança dos programas de intervenção dos objectivos n.os 1 e 2, medidas no domínio social, da economia, da cultura e do ambiente, mas são acompanhados de condições de execução específicas com vista a reforçar a cooperação transfronteiriça. Contudo, os seus recursos financeiros são muito menos significativos do que os reservados a estes programas tradicionais, especialmente se tomarmos igualmente em conta a extensão dos territórios elegíveis para os PIC. Estes territórios podem igualmente incluir zonas não elegíveis para as intervenções do FEDER no âmbito dos objectivos n.os 1 e 2, ou seja, regiões que não apresentam problemas especiais de desenvolvimento ou de reconversão. Estes elementos constituem razões suplementares (ver ponto 20) para que a Comissão se assegure, quando do exame das propostas de programas dos Estados-Membros, do carácter orientado das intervenções (ver pontos 59-63).

23.

No caso da vertente B, as orientações prevêem que sejam tidas em conta as prioridades das políticas comunitárias, nomeadamente as redes transeuropeias, bem como as recomendações para o desenvolvimento territorial formuladas no quadro do «Esquema de desenvolvimento do espaço comunitário» (EDEC) (ver glossário). Este atribui a esta vertente uma certa especificidade, ainda que o território em causa seja muito extenso e os recursos financeiros limitados, o que obriga a uma escolha entre as possibilidades de intervenção.

24.

No caso da vertente C, as orientações iniciais da Comissão apenas enunciam um objectivo geral, que consiste na melhoria da eficácia das políticas e instrumentos de desenvolvimento regional e coesão (ver quadro 3). Uma segunda comunicação, publicada em 15 de Maio de 2001, especificou o conteúdo destes, prevendo cinco temas de cooperação inter-regional (16), entre os quais uma rubrica «outras questões». Esta recolheu, desde o início da execução dos PIC desta vertente, a maioria dos pedidos de intervenção e das contribuições concedidas, o que demonstra o carácter demasiado abrangente do conjunto desta vertente.

25.

Definitivamente, os objectivos estabelecidos pela Comissão nas suas orientações são genéricos. Além disso, os documentos de trabalho disponibilizados não favorecem suficientemente a criação, pelos gestores, de indicadores operacionais e adequados destinados a medir até que ponto os objectivos são atingidos. Por conseguinte, as medidas elegíveis são heterogéneas e permitem uma grande dispersão dos projectos. São precisamente estas as razões invocadas pela Comissão no seu documento de trabalho n.o 6 para explicar a fraca qualidade das avaliações dos antigos programas. A concentração das intervenções é, contudo, um dos princípios mais importantes da intervenção dos FE com vista a garantir a sua eficácia. Não sendo efectuadas escolhas a nível dos PIC no sentido de fixar objectivos concretos e diminuir o campo de acção, a sua execução conduzirá à dispersão dos recursos e os progressos realizados serão muito difíceis de medir.

26.

Quando da elaboração das novas orientações, levantou-se a questão, relativamente à vertente A, da definição das zonas elegíveis. Para além de uma faixa de 50 a 70 quilómetros da fronteira, a cooperação transfronteiriça produz cada vez menos efeitos. Não existindo um instrumento que permitisse um recorte mais apurado do território, as zonas foram novamente fixadas com base na nomenclatura NUTS III (ver glossário), que resulta na definição de zonas que podem situar-se até 200 quilómetros da fronteira ou mais, em certos Estados-Membros. Dos PIC examinados da vertente A, quase todos incluem zonas elegíveis que se estendem a mais de 70 quilómetros da fronteira (PIC região Ems-Dollart, PIC Alpes, PIC Irlanda-País de Gales, PIC Espanha-Portugal).

27.

As vertentes B e C não são abrangidas por esta questão pois não dependem de uma cooperação de proximidade, como é o caso da vertente A.

28.

As primeiras reflexões estratégicas da Comissão relativas à Interreg III datam do final de 1997. Em Março de 1998, foi elaborado um documento que apresentava as opções de base (17). As orientações da Comissão apenas foram terminadas entre Janeiro e Maio de 2000, e mesmo já nos primeiros meses de 2001 relativamente à vertente C. Contudo, tendo em conta as dificuldades particulares ligadas à elaboração de um programa Interreg, os Estados-Membros tinham já começado os seus trabalhos. Ocorreu uma situação semelhante no caso dos diferentes documentos de trabalho metodológicos específicos da Interreg elaborados pela Comissão (ver ponto 21).

29.

Tendo em conta a complexidade da IC Interreg, a disponibilização tardia das orientações e de documentos metodológicos contribuiu para o atraso no arranque efectivo dos PIC. Pode igualmente ter originado propostas de PIC de qualidade insuficiente.

30.

A Comissão examina a conformidade dos PIC com as orientações. O Tribunal considera que o processo de exame deverá ser suficientemente pormenorizado e que as deficiências salientadas deverão, em seguida, conduzir a melhorias dos PIC. Por fim, é importante que os PIC sejam adoptados sem atrasos, para evitar uma ruptura na cooperação iniciada pela Interreg II e permitir que as dotações disponíveis sejam utilizadas.

31.

Foram definidos e criados procedimentos de exame das propostas de programas, que constam de duas fases. A primeira diz respeito à admissibilidade e destina-se a garantir o respeito formal pela regulamentação comunitária. A segunda fase de exame diz respeito à qualidade dos programas e serve de base às melhorias a introduzir no seu conteúdo quando das negociações com os Estados-Membros.

32.

Os serviços da Comissão utilizaram uma lista de critérios de exame das propostas de PIC apenas para a primeira fase. Esta lista é bastante geral e os controlos realizados apenas visavam garantir a presença formal de determinados elementos nas propostas de programas. Quando dos controlos do Tribunal não foi possível verificar a origem de todas as observações constatadas durante a segunda fase de exame e comunicadas pela Comissão aos Estados-Membros. Os processos nem sempre incluíam um documento de acompanhamento que mostrasse em que medida os pedidos ou comentários efectuados na carta enviada aos Estados-Membros tinham sido satisfeitos (excepto no caso dos PIC Irlanda-País de Gales, Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, região Ems-Dollart e, em parte, no PIC Mediterrâneo ocidental).

33.

O processo de exame das propostas de PIC nem sempre deu origem às melhorias desejáveis da qualidade dos PIC:

34.

Tendo em conta o número de programas a examinar e a complexidade deste exame, uma acção mais estruturada, baseada em critérios pormenorizados e destinada a permitir uma avaliação transparente e homogénea, poderia ter contribuído para a melhoria do conteúdo dos PIC (ver pontos 51-78). Estes critérios deveriam então ter sido comunicados aos Estados-Membros, antes de estes iniciarem a elaboração dos PIC, num dos documentos de trabalho preparados pela Comissão (ver ponto 21).

35.

Os prazos regulamentares previstos para a adopção das propostas de programas pela Comissão são os seguintes:

36.

Os prazos regulamentares foram largamente ultrapassados. No que respeita às vertentes A e B, apenas 27 de 66 propostas de PIC foram entregues dentro do prazo previsto. Nenhuma conseguiu ser adoptada no prazo de cinco meses, variando o prazo de adopção entre sete meses e meio e 14 meses e meio, sendo a média de cerca de um ano.

37.

O exame deste processo de decisão na amostra de oito programas seleccionados mostra que este prazo se decompõe da seguinte forma:

38.

Finalmente, após a aprovação de cada programa pela Comissão, deveria ser elaborado e adoptado um complemento de programação, num prazo de três meses, pelo Comité de Acompanhamento de cada PIC. Este documento deveria especificar determinados aspectos relativos à execução e ao acompanhamento. Em relação a vários programas examinados, o complemento não pôde ser adoptado pelo Comité de Acompanhamento dentro do prazo previsto (PIC Irlanda-País de Gales, PIC Espanha-Portugal). Em certos casos, a fraca qualidade deste documento apenas permitiu à Comissão manifestar o seu acordo relativamente ao texto passado um ano ou mais (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC região Ems-Dollart). Estes complementos contêm um elevado número de repetições e tornaram o processo de elaboração extremamente complexo (18).

39.

Os atrasos na adopção dos programas não influenciam o início do período de elegibilidade das despesas dos beneficiários finais nos Estados-Membros. Este é, na realidade, estabelecido com base na data de recepção, pela Comissão, de uma proposta de PIC admissível. Ainda assim, estes atrasos provocam uma interrupção do processo de cooperação. Os beneficiários preferem, com efeito, aguardar que o seu pedido seja aprovado antes de começar a execução do projecto, o que só é possível após a adopção do programa pela Comissão e após a definição e criação de outros elementos como, por exemplo, os critérios de selecção dos projectos. Estes atrasos, conjugados com a publicação tardia das orientações, encontram-se entre os factores que resultaram na reatribuição das dotações de autorização referentes à fracção de 2000 e na fraca utilização das dotações de pagamento disponíveis em 2001, 2002 e 2003 (ver quadro 2).

40.

As orientações prevêem que a elaboração e a execução dos PIC sejam realizadas em cooperação, designadamente para favorecer o surgimento de uma estratégia comum para a zona elegível e aumentar assim a qualidade dos projectos dos beneficiários da intervenção.

41.

As orientações incentivam a participação do sector privado, das universidades e das organizações não governamentais desde a fase de elaboração dos PIC. Estes sectores estiveram de facto associados desde as primeiras reflexões para os PIC da vertente A, mas tardiamente num caso (PIC Espanha-Portugal). Quanto aos PIC da vertente B que implicam um número significativo de Estados-Membros, a consulta apenas foi parcialmente realizada ou não o foi de todo, tendo em conta o carácter já muito complexo da elaboração. Nos casos em que ocorreu, os resultados revelaram-se fracos. Na vertente C, a elaboração dos PIC foi assegurada em conjunto pela Comissão e pelos secretariados responsáveis por estes programas.

42.

Contudo, o processo de construção ascendente bottom-up, não sendo acompanhado por uma escolha com vista a evidenciar prioridades de acção, resulta em programas de intervenção muito abrangentes que reúnem medidas heterogéneas e conduzem a uma dispersão dos recursos disponíveis (ver pontos 59-63).

43.

As principais alterações introduzidas nos programas da terceira geração da Interreg (ver ponto 7) incluem a unicidade da autoridade de gestão, da autoridade de pagamento, do Comité de Acompanhamento, da conta bancária onde são depositadas as ajudas do FEDER e do plano de financiamento, bem como a intervenção de um STC e de um Comité de Direcção.

44.

Em cada programa foram designadas uma autoridade de gestão e uma autoridade de pagamento únicas. Foi constituído um Comité de Direcção composto por representantes dos diferentes países implicados. As tentativas de tornar os AEIE agentes da execução dos programas Interreg não tiveram sucesso (PIC Alpes, PIC Europa do Noroeste), embora tenham sido incentivadas pela Comissão (ver ponto 16). No entanto, estas pessoas colectivas permitiriam uma representação dos diferentes Estados-Membros envolvidos no PIC, o que não é possível quando as autoridades únicas são entidades regionais, como acontece nos programas examinados.

45.

Os STC foram constituídos segundo modelos diferentes, por vezes afastados do espírito das orientações, destinados igualmente a incentivar a cooperação a nível dos organismos que executam os PIC. Contudo, a Comissão aceitou-os, sobretudo para permitir a adopção do programa sem aumentar ainda mais os atrasos:

46.

A conta bancária utilizada para os fundos comunitários é única para cada um dos programas examinados.

47.

O plano de financiamento de cada um dos PIC examinados é igualmente único, ou seja, não existe repartição por Estado-Membro. Contudo, acontece este plano ser apresentado por Estado-Membro em anexo ao complemento de programação cujo conteúdo foi verificado pela Comissão (PIC Alpes) ou o PIC conter uma indicação da parte que cabe a cada Estado-Membro na subvenção do FEDER (PIC Espanha-Portugal, PIC Mediterrâneo ocidental). Além disso, num caso, a publicidade destinada a promover o PIC menciona exclusivamente a parte de um dos dois Estados-Membros (PIC Espanha-Portugal).

48.

Não obstante, efectua-se geralmente um acompanhamento da utilização das dotações com que cada Estado-Membro contribui para constituir o plano de financiamento do PIC. Na base da definição do plano de financiamento único de cada PIC encontram-se, efectivamente, a repartição dos recursos afectados ao FEDER por Estado-Membro e por tipo de intervenção (19), bem como a repartição que cada Estado-Membro faz deles por programa Interreg, em função das suas prioridades.

49.

Por fim, as orientações prevêem que os contratos de subvenção apenas sejam celebrados com um beneficiário único designado por chefe de fila, que deve em seguida acordar os seus direitos e obrigações com os seus parceiros transeuropeus no projecto em causa. Este princípio foi seguido para cada um dos programas examinados, excepto num caso em que cada proposta de subvenção é assinada por todos os parceiros dos projectos (PIC Irlanda-País de Gales).

50.

Persistem ainda obstáculos à cooperação entre todos os parceiros envolvidos nos PIC examinados, que se prendem com os aspectos jurídicos e a afectação dos recursos financeiros do FEDER à IC. As orientações da Interreg III permitiram, ainda assim, reforçar a cooperação entre todos os parceiros, mesmo que o seu empenhamento na cooperação varie consoante os PIC.

51.

As orientações prevêem um processo de elaboração dos PIC análogo ao da regulamentação de base relativa aos FE. Este processo visa que a selecção das medidas, nas quais se inserem os projectos dos beneficiários das ajudas, se fundamente num diagnóstico da situação da região. Este diagnóstico, bem como a elaboração do PIC, deve ter em consideração o parecer de um avaliador seleccionado pelos Estados-Membros. O sucesso da IC depende designadamente da coerência deste processo, ou seja, da adequação das medidas aos problemas diagnosticados. Os projectos devem igualmente contribuir para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras e não ter apenas um carácter transeuropeu.

52.

Os avaliadores ex ante contribuíram muitas vezes de forma significativa para a elaboração e redacção dos PIC. Os documentos produzidos, intitulados «avaliação ex ante», são normalmente constituídos por textos já integralmente incluídos nos PIC e por elementos destinados a justificar o conteúdo destes. Consequentemente, os avaliadores ex ante não se pronunciaram em geral de forma crítica sobre as propostas de programas apresentadas à Comissão e em cuja elaboração participaram. Contudo, num caso (PIC Europa do Noroeste), foram formuladas algumas críticas fundamentais, como a indicação do carácter demasiado vasto do objectivo do PIC e a vantagem de formular um objectivo único, claro e inequívoco. Foi porém no caso em que o avaliador se manteve independente da elaboração do PIC (PIC Irlanda-País de Gales) que este levantou as questões mais importantes: utilidade das múltiplas análises, fraca ligação entre a análise e a definição das prioridades e medidas, bem como identificação insuficiente dos problemas e das potencialidades relacionadas com a fronteira. A ausência de um olhar crítico quando da elaboração das propostas de PIC, aliada ao carácter geral dos objectivos da IC e à falta de informação específica sobre cada zona elegível (ver pontos 17-25), bem como a inexistência de critérios de qualidade pormenorizados e definidos antecipadamente (ver ponto 34), constituiu um obstáculo à elaboração de PIC de qualidade.

53.

Quando da elaboração dos programas Interreg III, apenas estavam disponíveis as avaliações intercalares do período anterior. O seu teor em matéria de recomendações para o novo período é muito variável. Os aspectos mais marcantes salientados pelos avaliadores e que visivelmente não foram tidos suficientemente em conta são os seguintes:

54.

A vertente C não existia na iniciativa Interreg II. Contudo, havia projectos de cooperação inter-regional geridos directamente pela Comissão no âmbito das acções inovadoras dos Fundos Estruturais. A Comissão não dispunha de avaliações relativas a estes projectos.

55.

À excepção de um dos programas examinados (PIC Irlanda-País de Gales), foi apresentada uma descrição integrada das regiões baseada em estatísticas. Os programas da vertente B examinados são os que evidenciam a análise mais integrada, o que se deve certamente ao maior número de Estados-Membros participantes por programa. Há enormes dificuldades em obter estatísticas harmonizadas e actualizadas: ausência de estatísticas neste ou naquele Estado-Membro, datas de apresentação ou definições diferentes, falta de fiabilidade tendo em conta a divisão em zonas geograficamente reduzidas no que respeita à vertente A.

56.

A utilidade destas análises é limitada, já que não preenchem as duas funções que deveriam ter:

57.

A ausência de identificação clara das necessidades nas orientações da Comissão (ver ponto 24) repete-se igualmente nos PIC da vertente C, que não contêm qualquer análise. Por conseguinte, é difícil determinar os objectivos destes programas e a forma de medir os progressos que serão realizados.

58.

As descrições apresentam problemas relacionados com o desenvolvimento, como num programa clássico de intervenção do FEDER, geralmente sem se centrarem nos problemas criados pelas fronteiras, como as «ligações em falta» (20). Contudo:

59.

A maioria dos programas da vertente A foi elaborada com base numa abordagem ascendente bottom up preconizada pela Comissão nas suas orientações: os parceiros eventualmente interessados na IC foram convidados a apresentarem as suas propostas quanto aos domínios em que se poderiam realizar projectos. Estas propostas contribuíram para definir as medidas e, em seguida, as prioridades dos PIC, sem que se procedesse a uma selecção. A vontade consistia sobretudo em criar programas muito abrangentes para permitir, posteriormente, a participação de um máximo de intervenientes na sua execução. Casos houve em que as medidas foram determinadas entre os Estados-Membros em causa antes da análise da situação da região (PIC região Ems-Dollart, PIC Espanha-Portugal).

60.

Daqui resultam frequentemente programas muito vastos abrangendo medidas reunidas artificialmente, o que leva à formulação de prioridades e objectivos abstractos cuja concretização não pode ser medida. Foram formuladas observações que apontam neste sentido nas avaliações dos períodos anteriores e por certos avaliadores ex ante (ver pontos 52-53). Assim, podem encontrar-se em todos os programas examinados da vertente A medidas relativas à economia, ao âmbito social, ao desenvolvimento rural, aos recursos humanos, ao ambiente, ao património cultural e ao turismo. Por este motivo, os PIC não se diferenciam dos programas clássicos de intervenção, excepto no que respeita às normas de execução específicas da iniciativa (ver pontos 43-49). Num caso em que a Comissão considerara o alcance das medidas demasiado vasto (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein), foi suprimida uma prioridade, mas as medidas desta foram incluídas nas prioridades restantes.

61.

No que se refere à vertente B, as medidas são mais específicas já que, nos dois casos examinados, estão relacionadas com o EDEC. Não obstante, as diferentes prioridades do EDEC (21) foram mantidas e acrescentadas outras de forma a chegar a um acordo entre os diferentes Estados-Membros, embora o território abrangido pelo programa tenha uma superfície equivalente ao tamanho dos maiores Estados-Membros da União. A importância de cada medida é assim diminuta.

62.

Os programas da vertente C, que não incluem uma análise das necessidades nem uma decomposição do objectivo global atribuído a esta vertente pelas orientações, não são subdivididos em prioridades e medidas.

63.

Por conseguinte, em todos os programas examinados das vertentes A e B existe um corte entre a análise da região elegível para a Interreg e a definição de uma estratégia e das prioridades do programa. As linhas mestras dos programas foram determinadas com base em outras preocupações que estes programas não explicitam e o seu conteúdo é muito vasto. A combinação das abordagens top down e bottom up deverá permitir ter em conta tanto as necessidades reveladas pelas análises a priori como as necessidades expressas pelos intervenientes locais. A unicidade dos órgãos de execução dos PIC e dos elementos financeiros, embora favoreça a cooperação (ver ponto 50), não conduziu a uma estratégia orientada, destinada a solucionar os problemas relacionados com as fronteiras.

64.

Os PIC da vertente A examinados contêm por vezes considerações destinadas a mostrar a complementaridade com os programas de intervenção clássicos. Na realidade, esta complementaridade resulta simplesmente do carácter muito abrangente dos PIC Interreg, que incluem inúmeras medidas semelhantes aos programas de intervenção clássicos e dos quais se distinguem geralmente apenas pelas normas de execução (22) (ver pontos 22-25 e 59-60).

65.

Quanto às vertentes B e C, a comparação não foi efectuada no âmbito deste controlo, pois as regiões correspondentes são geralmente elegíveis para várias dezenas de programas diferentes ao abrigo dos objectivos n.os 1 e 2. As eventuais considerações relativas à complementaridade são uma resposta formal às exigências da regulamentação (PIC Europa do Noroeste).

66.

Em todos os programas examinados, a definição de projecto transeuropeu constante das orientações da Comissão (ver pontos 13-14) é colocada em prática através de critérios de elegibilidade e de selecção aos quais se atribui uma cotação (excepto no caso do PIC região Ems-Dollart). Estes critérios dizem respeito, por exemplo, à existência de um impacto nos dois lados da fronteira, à intensidade da cooperação entre os parceiros e à criação de redes transfronteiriças. Juntaram-se outros critérios para apreciar a qualidade global do projecto como, por exemplo, a sua contribuição para os objectivos da medida, o seu carácter inovador, a perenidade dos seus efeitos e a capacidade de os parceiros o conduzirem ao seu termo. Nem sempre é calculada uma classificação global por projecto que permita a comparação entre os projectos (PIC Alpes, PIC Espanha-Portugal, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Zona Norte). Além disso, não foi definido para nenhum dos programas examinados um nível mínimo de qualidade para que os projectos possam ser apresentados para decisão ou aceites. Contudo, esta definição seria útil, dado que as preocupações de utilização das dotações correm o risco de conduzir à adopção de projectos de menor qualidade.

67.

A maioria dos projectos examinados (23) tem um carácter transeuropeu, tendo estes sido elaborados por parceiros de diferentes Estados-Membros, que deverão realizá-los em conjunto. Caracterizam-se pela cooperação. No entanto, alguns projectos consistem essencialmente na execução em paralelo de sub-projectos de ambos os lados da fronteira, sendo relativamente limitado o seu valor transeuropeu (vertente A: realização de ambos os lados da fronteira de infra-estruturas em matéria de turismo fluvial, museus, renovação de duas habitações históricas, mesmo que, em seguida, se preveja realizar uma acção destinada a conferir a estes projectos um carácter transfronteiriço; renovação de duas estradas de um lado da fronteira e construção de uma estrada do outro, construção de parte de um parque tecnológico de um lado e de um parque comercial do outro; vertente B: colocação em rede de oito parceiros de quatro Estados-Membros com o objectivo de criar um portal Internet para cada uma das regiões com base no mesmo modelo).

68.

Os projectos nem sempre contribuem muito para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras já que alguns se limitam quase exclusivamente a um intercâmbio de experiências, não estando suficientemente orientados para acções (vertente A: transferência de know how no sector da medicina, intercâmbio de experiências entre cultivadores, criação de uma rede de organizações de apoio às empresas através da organização de seminários comuns; vertente B: intercâmbio de experiências em matéria de luta contra a erosão dos litorais).

69.

Com base nos primeiros projectos adoptados, verifica-se que é aplicada a definição de projecto transeuropeu e que muitos dos projectos implicam a cooperação dos diferentes parceiros. Contudo, a mais-valia de determinados projectos é reduzida pois não estão orientados para a acção ou poderiam ter sido realizados em outras regiões. Embora seja possível melhorar os sistemas de critérios de selecção, esta deficiência deve-se sobretudo à imprecisão dos objectivos estabelecidos e ao alcance das medidas ao nível de cada PIC (ver pontos 59-63).

70.

A regulamentação de base relativa aos FE prevê a avaliação das intervenções, especialmente a avaliação ex post, para apreciar o impacto destas. Os resultados da avaliação deverão contribuir para a melhoria da qualidade das intervenções dos períodos posteriores.

71.

Como revela o processo de definição das prioridades e das medidas dos PIC examinados das vertentes A e B (ver pontos 55-63), a determinação dos objectivos não pôde decorrer da análise da situação da região em causa e de escolhas efectuadas no âmbito de uma estratégia. Os programas têm geralmente um ou dois objectivos de natureza muito geral, seguidos de alguns sub-objectivos, excepto no que respeita a certos programas para os quais foi definido um grande número de sub-objectivos (15 para o PIC Espanha-Portugal, 21 para o PIC Europa do Noroeste e 10 para o PIC Mediterrâneo ocidental) (ver quadro 5). A ausência de um objectivo principal claro e concreto decomposto nos seus sub-objectivos mais importantes prenuncia dificuldades em matéria de avaliação do impacto.

72.

Os PIC da vertente C foram concebidos com base num único objectivo definido pela Comissão, que consiste na melhoria da eficácia das políticas e instrumentos de desenvolvimento regional e coesão, não tendo sido definido qualquer sub-objectivo.

73.

A Comissão insistiu no sentido de serem apresentados indicadores em cada programa, excepto para os programas da vertente C. A definição de indicadores para esta vertente foi adiada até serem adoptados projectos em número suficiente, para que se tivesse uma melhor percepção do conteúdo das acções realizadas. Nesse momento, foram apresentados indicadores. Porém, em todos os programas examinados, a medição do impacto não é especificada ou é muito imperfeita, o que significa que os indicadores medem apenas um aspecto dos objectivos anunciados ou, quando se referem a uma prioridade, reflectem somente uma parte das medidas que a compõem (ver quadro 5). Além disso, em relação a determinados programas, o promotor de cada projecto tem igualmente a possibilidade de determinar os seus próprios indicadores (PIC região Ems-Dollart, PIC Alpes e PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein).

74.

Determinados programas da vertente A apresentam indicadores independentes dos objectivos fixados, designados por indicadores de contexto transfronteiriço (24) e indicadores de intensidade de cooperação (25) (PIC Alpes, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC região Ems-Dollart; o PIC Espanha-Portugal prevê-os, mas não foram desenvolvidos). Ainda que variem consoante o programa, estes indicadores revestem-se de um carácter muito geral, sendo limitado o seu interesse para o programa em causa. Ao nível mais global da vertente A da iniciativa, poderiam contudo ter apresentado um certo interesse mediante alguns desenvolvimentos e uma aplicação harmonizada a todos os PIC desta vertente.

75.

Outra insuficiência reside na ausência de definição das fontes de informação a partir das quais serão calculados os indicadores ou do modo como estes serão obtidos. Como as ligações entre os indicadores vão do nível mais baixo para o nível mais elevado, ou seja, dos projectos para os objectivos globais dos PIC, é muitas vezes impossível determinar estes aspectos.

76.

Por fim, apesar das lacunas registadas, foram envidados esforços de quantificação no âmbito de vários programas, por vezes ao nível global, por vezes ao nível das prioridades e por vezes ao nível das medidas. No entanto, não foi possível obter documentos de trabalho que permitam comprovar como foi determinada esta quantificação. Para que estes objectivos quantificados tenham interesse, é necessário porém que possam ser comparados ex post com o trabalho realizado por forma a daí retirar conclusões. Se as condições em que as metas foram estabelecidas não puderem ser reconstituídas, as conclusões que se poderão retirar desta comparação não terão muito fundamento.

77.

A questão da medição do nível de realização dos objectivos tem tendência para ser adiada. O carácter geral dos objectivos adoptados ao nível dos PIC e a heterogeneidade das medidas constituem um obstáculo à definição de indicadores adequados e úteis. Contudo, é importante esclarecer a situação em matéria de indicadores e proceder a uma selecção de forma a conservar apenas os necessários ao acompanhamento da execução do PIC e à tomada de decisões, bem como à medição do seu impacto.

78.

Apenas dois dos oito programas examinados (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein e PIC região Ems-Dollart) dispunham de um sistema informático de gestão dos projectos e de uma base de dados destinada a reunir as informações em matéria de indicadores. Foram desenvolvidos sistemas isoladamente por regiões dos Estados-Membros, o que provoca necessariamente uma multiplicação dos custos e atrasos na aplicação do acompanhamento dos PIC.

79.

Em relação às insuficiências observadas quando do estudo que o Tribunal realizou sobre a iniciativa Interreg I, foram reforçados o carácter transeuropeu dos projectos e a cooperação na execução dos PIC (ver ponto 7). Porém, continuam a registar-se atrasos significativos e, apesar de certos esforços, a questão da avaliação do impacto da IC continua sem resposta satisfatória, o que se deve em parte à imprecisão e grande alcance dos objectivos definidos nas orientações e ao nível dos PIC.

80.

As orientações da Comissão contêm uma definição do projecto transeuropeu a executar em cada PIC (ver pontos 13-14) e um reforço das exigências relativas à execução destinado a incentivar a cooperação. No entanto, não se explorou suficientemente a possibilidade de aplicar a cooperação recorrendo a verdadeiras estruturas comuns, como os AEIE. Estas estruturas podem representar as diferentes regiões em causa e exercer responsabilidades de execução (ver pontos 15-16).

81.

A Comissão não dispunha de análises relativas à situação específica das zonas elegíveis e aos progressos obtidos na concretização dos objectivos da IC ou dos objectivos específicos dos PIC. As novas orientações não prevêem objectivos orientados e mensuráveis. Constituem antes um campo de acções possíveis no qual as regiões dos Estados-Membros são convidadas a trabalhar juntas sobre temas que lhes compete definir em conjunto. Se não se efectuarem escolhas ao nível dos PIC para estabelecer objectivos concretos, a execução da IC conduzirá à dispersão dos recursos. A Comissão não definiu indicadores comuns que permitam medir, ao nível global da Comunidade, os progressos alcançados pela execução da iniciativa (ver pontos 17-25).

82.

No que se refere à vertente A, o problema de existirem, em determinados Estados-Membros, zonas demasiado vastas para permitir uma cooperação efectiva não foi solucionado dadas as características actuais da nomenclatura NUTS (ver ponto 26).

83.

As orientações da Comissão e os documentos de trabalho destinados a auxiliar os Estados-Membros na elaboração dos seus programas foram publicados tardiamente, quando tinha já começado a preparação das propostas de PIC nos Estados-Membros. Esta situação causou atrasos na execução dos PIC e conduziu a programas de qualidade insuficiente (ver pontos 28-29).

84.

Os critérios de exame em matéria da qualidade das propostas de programas transmitidas pelos Estados-Membros não eram suficientemente pormenorizados e preparados. O processo de exame das propostas de PIC nem sempre resultou nas melhorias desejadas [ver pontos 31-33.a)].

85.

O exame das propostas de programas demorou muito mais tempo do que previsto. Estes atrasos reduzem o período durante o qual os projectos podem ser desenvolvidos e provocam uma interrupção mais ou menos significativa no processo de cooperação entre regiões elegíveis dos Estados-Membros. Estiveram na origem da reatribuição de dotações de autorização em 2000 e de uma baixa utilização das dotações de pagamento nos primeiros quatro anos do período (ver pontos 35-39).

86.

Realizou-se um processo prévio de consulta dos potenciais promotores de projectos na maioria dos programas. Porém, como não foi seguido de escolhas, este processo conduziu a PIC pouco orientados (ver pontos 41-42).

87.

Criaram-se os órgãos únicos de execução e os elementos financeiros únicos dos PIC. Reforçou-se efectivamente a cooperação entre todos os parceiros. No entanto, podem ser introduzidas melhorias: por um lado, a ausência de verdadeiras estruturas comuns que representem os diferentes Estados-Membros tornou artificial a função desempenhada pelas autoridades de gestão (ver pontos 43-44); por outro lado, o espírito de cooperação que deve prevalecer na constituição dos STC nem sempre foi seguido nem integralmente respeitada a unicidade do plano de financiamento em bastantes casos, devido à existência de uma repartição por Estado-Membro dos recursos concedidos aos Fundos Estruturais, em geral, e às iniciativas comunitárias, em especial (ver pontos 45-50).

88.

Dado que os avaliadores ex ante contribuíram geralmente para a elaboração e redacção dos PIC, não podem formular em total independência o parecer crítico que lhes é solicitado (ver ponto 52).

89.

As análises em que se devia basear a determinação das prioridades e medidas dos PIC exigem a realização de vários trabalhos, são morosas e requerem a intervenção de peritos. Embora sejam geralmente integradas no que respeita à região elegível, a sua utilidade é limitada, designadamente porque as informações que contêm não servem para definir a situação de partida da região em relação à qual os indicadores deviam medir o impacto dos PIC. Se o processo de consulta bottom up conduz a um afastamento dos resultados destas análises, os programas deverão explicar os motivos dessa situação (ver pontos 55-57).

90.

Além disso, os problemas identificados são de natureza geral, não resultando especialmente da existência das fronteiras, ainda que, para determinados PIC, se justifiquem algumas medidas (ambiente, aspectos territoriais relacionados com o EDEC…) pois as fronteiras surgem, pela sua própria natureza, como um obstáculo (ver ponto 58).

91.

Por fim, as relações de causalidade entre estas análises e as prioridades dos PIC são vagas. Os objectivos estabelecidos, bem como as prioridades e medidas, resultam de preocupações que não procuram numa melhor orientação das acções a solução para os problemas específicos relacionados com as fronteiras. Os programas contêm uma grande diversidade de medidas, que leva a uma dispersão dos recursos e a uma diluição do impacto. A unicidade dos órgãos de execução dos PIC, embora favoreça a cooperação, não conduziu a uma estratégia orientada (ver pontos 59-63).

92.

Os programas da vertente C são os menos bem definidos já que reúnem a imprecisão das orientações específicas com a ausência de uma avaliação ex ante que deveria ter clarificado as respectivas necessidades. A impossibilidade de definir indicadores revela igualmente que a Comissão não estava suficientemente pronta para introduzir esta vertente (ver pontos 24, 57, 62 e 72).

93.

A complementaridade dos PIC da vertente A com as intervenções clássicas deve-se essencialmente ao carácter abrangente dos PIC Interreg. Só merece ser examinada se os PIC forem mais orientados (ver pontos 64-65).

94.

A maioria dos projectos adoptados foi preparada e será realizada em cooperação. Porém, a contribuição dos projectos para a resolução dos problemas relacionados com as fronteiras nem sempre é significativa, já que certos projectos se limitam a um intercâmbio de experiências ou não estão ligados à existência das fronteiras. O Tribunal considera que esta mais-valia é demasiado reduzida, o que se deve principalmente à imprecisão dos objectivos estabelecidos e ao alcance das medidas de cada PIC (ver pontos 66-69).

95.

Os PIC contêm objectivos ao nível global, ao nível das prioridades e ao nível das medidas que não resultam de escolhas efectuadas com vista à resolução dos problemas específicos relacionados com as fronteiras e cuja articulação não é evidente (ver pontos 71-72).

96.

Os inúmeros indicadores dos PIC não reflectem os objectivos destes, ou fazem-no de forma insuficiente. A sua presença decorre de uma obrigação e não de uma necessidade de medir os progressos em relação aos objectivos fixados. Além disso, certos indicadores deverão ser definidos, bem como especificadas as fontes de informação. Foram envidados esforços de quantificação relativamente a alguns indicadores, mas não se fundamentam no diagnóstico de base e referem-se a objectivos pouco pertinentes. Na maioria dos casos examinados, não existe ainda o instrumento informático que deve permitir a recolha das informações estatísticas relativas aos indicadores (ver pontos 73-78).

97.

Relativamente ao período actual:

98.

Caso a iniciativa seja renovada após 2006:

99.

A IC Interreg propõe que parceiros de diferentes Estados-Membros trabalhem em conjunto e contribui para a abertura das fronteiras. Em todas as etapas da sua execução, implica a presença de vários Estados-Membros e suas regiões. Esta iniciativa merece que, novamente no período de programação 2000-2006, sejam realizados esforços em matéria de indicadores, de medição do impacto e de critérios de selecção. Além disso, numa previsão do período seguinte, se a Comissão pretender renovar a iniciativa após 2006, deverão ser envidados esforços sobretudo no que respeita à concepção e às condições de execução.