1

Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao estabelecer e ao implementar um programa institucionalizado de cidadania por investimento como o Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (cidadania maltesa por naturalização por serviços excecionais por investimento direto; a seguir «programa de cidadania por investimento de 2020»), baseado no artigo 10.o, n.o 9, da Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [Lei da Cidadania Maltesa (Capítulo 188 das Leis de Malta)], conforme alterado pelo Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [Lei de alteração n.o 2 à Lei da Cidadania Maltesa (Lei XXXVIII de 2020)] (The Malta Government Gazette n.o 20,452, de 31 de julho de 2020; a seguir «Lei de 2020»), e pelos Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [Regulamento de 2020, relativo à Concessão da Cidadania por Serviços Excecionais (Legislação Derivada 188.06 das Leis de Malta)] (The Malta Government Gazette n.o 20,524, de 20 de novembro de 2020; a seguir «Regulamento de 2020») (a seguir «Lei da Cidadania Maltesa»), que, apesar da inexistência de um vínculo real entre os requerentes e o país, oferece a naturalização em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados, a República de Malta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 20.o TFUE e no artigo 4.o, n.o 3, TUE.

2

O artigo 1.o, segundo parágrafo, TUE tem o seguinte teor:

«O presente Tratado assinala uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.»

3

O artigo 2.o TUE dispõe:

«A União funda‑se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados‑Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»

4

Nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TUE:

«A União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno.»

5

O artigo 4.o TUE enuncia:

«[…]

2.   A União respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro.

3.   Em virtude do princípio da cooperação leal, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados.

Os Estados‑Membros tomam todas as medidas gerais ou específicas adequadas para garantir a execução das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituições da União.

Os Estados‑Membros facilitam à União o cumprimento da sua missão e abstêm‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União.»

6

O artigo 9.o TUE prevê:

«Em todas as suas atividades, a União respeita o princípio da igualdade dos seus cidadãos, que beneficiam de igual atenção por parte das suas instituições, órgãos e organismos. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.»

7

O artigo 10.o TUE tem a seguinte redação:

«1.   O funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa.

2.   Os cidadãos estão diretamente representados, ao nível da União, no Parlamento Europeu.

Os Estados‑Membros estão representados no Conselho Europeu pelo respetivo Chefe de Estado ou de Governo e no Conselho pelos respetivos Governos, eles próprios democraticamente responsáveis, quer perante os respetivos Parlamentos nacionais, quer perante os seus cidadãos.

3.   Todos os cidadãos têm o direito de participar na vida democrática da União. As decisões são tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível.

4.   Os partidos políticos ao nível europeu contribuem para a criação de uma consciência política europeia e para a expressão da vontade dos cidadãos da União.»

8

O artigo 11.o TUE dispõe:

«1.   As instituições, recorrendo aos meios adequados, dão aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União.

[…]

4.   Um milhão, pelo menos, de cidadãos da União, nacionais de um número significativo de Estados‑Membros, pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia a, no âmbito das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses cidadãos considerem necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados.

Os procedimentos e condições para a apresentação de tal iniciativa são estabelecidos nos termos do primeiro parágrafo do artigo 24.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.»

9

Nos termos do artigo 20.o TFUE:

«1.   É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui.

2.   Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados. Assistem‑lhes, nomeadamente:

Estes direitos são exercidos nas condições e nos limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adotadas para a sua aplicação.»

10

O artigo 21.o, n.o 1, TFUE enuncia:

«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.»

11

O artigo 22.o TFUE prevê:

«1.   Qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.

2.   Sem prejuízo do disposto no n.o 1 do artigo 223.o e das disposições adotadas em sua aplicação, qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade, goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.»

12

O artigo 23.o TFUE tem a seguinte redação:

«Qualquer cidadão da União beneficia, no território de países terceiros em que o Estado‑Membro de que é nacional não se encontre representado, de proteção por parte das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado‑Membro, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Os Estados‑Membros tomam as disposições necessárias e encetam as negociações internacionais requeridas para garantir essa proteção.

[…]»

13

O artigo 24.o TFUE dispõe:

«O Parlamento Europeu e o Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário, estabelecem as normas processuais e as condições para a apresentação de uma iniciativa de cidadania na aceção do artigo 11.o [TUE], incluindo o número mínimo de Estados‑Membros de que devem provir os cidadãos que a apresentam.

Qualquer cidadão da União goza do direito de petição ao Parlamento Europeu, nos termos do disposto no artigo 227.o

Qualquer cidadão da União pode dirigir‑se ao Provedor de Justiça instituído nos termos do disposto no artigo 228.o

Qualquer cidadão da União pode dirigir‑se por escrito a qualquer das instituições ou órgãos a que se refere o presente artigo ou o artigo 13.o do Tratado da União Europeia numa das línguas previstas no n.o 1 do artigo 55.o do referido Tratado e obter uma resposta redigida na mesma língua.»

14

A Declaração n.o 2, relativa à nacionalidade de um Estado‑Membro, anexada pelos Estados‑Membros à Ata Final do Tratado da União Europeia (JO 1992, C 191, p. 98; a seguir «Declaração n.o 2»), tem a seguinte redação:

«A Conferência declara que, sempre que no Tratado que institui a Comunidade Europeia, é feita referência aos nacionais dos Estados‑Membros, a questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de determinado Estado‑Membro é exclusivamente regida pelo direito nacional desse Estado‑Membro. […]»

15

Nos termos da secção A da Decisão dos Chefes de Estado e de Governo, reunidos no Conselho Europeu de Edimburgo de 11 e 12 de dezembro de 1992, relativa a determinados problemas levantados pela Dinamarca a respeito do Tratado da União Europeia (JO 1992, C 348, p. 1; a seguir «Decisão de Edimburgo»):

«As disposições da parte II do Tratado que institui a Comunidade Europeia relativas à cidadania da união conferem aos nacionais dos Estados‑Membros direitos e proteção suplementares especificados nessa parte. Não substituem de modo algum a cidadania nacional. A questão de saber se determinado indivíduo tem a nacionalidade de um Estado‑Membro será resolvida exclusivamente por referência à lei nacional do Estado‑Membro em causa.»

16

O artigo 10.o da Lei da Cidadania Maltesa, que estabelece as condições da naturalização ordinária, prevê, no n.o 1, primeiro parágrafo, que pode ser emitido a um requerente um certificado de naturalização como cidadão maltês se demonstrar perante o ministro:

17

Segundo o artigo 10.o, n.o 1, segundo parágrafo, desta lei, o ministro pode, se o considerar adequado nas circunstâncias específicas de um caso particular, permitir que os períodos de residência anteriores aos sete anos anteriores à data do pedido sejam tidos em conta no cálculo do número total de anos referido na alínea b) deste artigo 10.o, n.o 1.

18

Em 15 de novembro de 2013, a República de Malta adotou o Act No. XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [Lei XV de 2013, que altera a Lei da Cidadania Maltesa (Capítulo 188 das Leis de Malta)] (The Malta Government Gazette n.o 19,166, de 15 de novembro de 2013; a seguir «alteração de 2013»). Paralelamente ao procedimento previsto no artigo 10.o, n.o 1, da Lei da Cidadania Maltesa, a alteração de 2013 conferiu a possibilidade de um requerente obter um certificado de naturalização através da participação num «programa de investidores individuais», regido por um conjunto distinto de condições e procedimentos.

19

O regime a favor dos investidores individuais estava inicialmente previsto nas Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) [Regulamento de 2014, relativo ao Programa de Investidores Individuais da República de Malta (legislação derivada 188.03 das Leis de Malta)] (The Malta Government Gazette n.o 19,205, de 4 de fevereiro de 2014; a seguir «Regulamento de 2014»). Em aplicação da alteração de 2013 e do Regulamento de 2014 (a seguir «programa de cidadania por investimento de 2014»), o número de requerentes principais selecionados, excluindo as pessoas a cargo, não podia exceder os 1800 durante todo o período de vigência do programa.

20

Em 28 de julho de 2020, a República de Malta adotou a Lei de 2020.

21

Na sequência da entrada em vigor desta lei, o artigo 10.o, n.o 9, da Lei da Cidadania Maltesa enuncia:

«Sem prejuízo das disposições da presente lei ou de qualquer outra lei, o ministro pode emitir um certificado de naturalização como cidadão de Malta a um estrangeiro ou apátrida que tenha prestado serviços excecionais à República de Malta ou à humanidade, ou cuja naturalização revista um interesse excecional para a República de Malta, e que cumpra os requisitos previstos na presente lei. Para efeitos do presente subartigo, o termo “excecional” significa manifestamente superior e refere‑se principalmente a contribuições de cientistas, investigadores, atletas, desportistas, artistas, intérpretes culturais, investidores e empresários:

desde que o ministro também conceda um certificado de naturalização a uma pessoa elegível a cargo de um estrangeiro ou de um apátrida que tenha prestado serviços excecionais à República de Malta através de investimentos:

desde que essa pessoa também apresente um pedido da forma prescrita e preste juramento de lealdade em Malta.»

22

O artigo 9.o da Lei de 2020, do qual resulta o artigo 27.o da Lei da Cidadania Maltesa, prevê, a título de disposição transitória, que a Lei de 2020 não se aplica aos pedidos de concessão da cidadania maltesa por naturalização apresentados antes da sua entrada em vigor.

23

Em 20 de novembro de 2020, a República de Malta adotou o Regulamento de 2020, bem como despachos que instituem as agências competentes para gerir o programa de cidadania por investimento de 2020.

24

Segundo o artigo 15.o, n.o 3, o artigo 16.o, n.o 1, alíneas a), b) e d), e n.o 7, do Regulamento de 2020, bem como o primeiro anexo deste regulamento, os investidores estrangeiros podem pedir a naturalização por serviços excecionais por investimento direto quando preencham ou se comprometam a preencher as seguintes condições:

25

Segundo o artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento de 2020 e o ponto 1, alínea b), do seu primeiro anexo, os pedidos também podem abranger membros da família de um requerente. Para este efeito, devem ser efetuados pagamentos suplementares, cujo montante foi aumentado para 50000 euros para o cônjuge e para cada um dos filhos.

26

Nos termos do artigo 19.o deste regulamento:

«O número de certificados emitidos no âmbito do programa de cidadania maltesa por naturalização por serviços excecionais por investimento direto, excluindo pessoas a cargo, não deve exceder quatrocentos (400) por ano e, em todo o caso, o montante total acumulado de requerentes selecionados, excluindo pessoas a cargo, não deve exceder mil e quinhentos (1500).»

27

O artigo 31.o, n.o 1, do referido regulamento revogou o Regulamento de 2014, deixando‑o, no entanto, em vigor até ser alcançado o número máximo de pedidos, fixado pelo artigo 12.o do regulamento de 2014 em 1800, com exclusão das pessoas a cargo.

28

O programa de cidadania por investimento de 2014 permitia aos cidadãos estrangeiros obterem a nacionalidade maltesa em troca de pagamentos e investimentos predeterminados prescritos no Regulamento de 2014. Em conformidade com este regulamento, encarregou‑se um concessionário de conceber, implementar, gerir, explorar e promover este programa.

29

Tendo tomado conhecimento do referido programa, a Comissão encetou um diálogo com a República de Malta sobre as suas repercussões na União e nos outros Estados‑Membros.

30

Por carta de 1 de abril de 2020, a Comissão comunicou à República de Malta que se podia considerar que os programas de cidadania por investimento, como o programa de cidadania por investimento de 2014, que conduzem à «venda» da cidadania da União, exploram a realização comum que é a cidadania da União, em violação do princípio da cooperação leal entre a União e os Estados‑Membros.

31

Entre abril e outubro de 2020, a República de Malta prestou esclarecimentos adicionais sobre o funcionamento do programa de cidadania por investimento de 2014 e informou a Comissão da sua intenção de rever o quadro jurídico existente.

32

Em 20 de outubro de 2020, a Comissão enviou à República de Malta uma notificação para cumprir. Nessa notificação, reiterou a sua preocupação quanto à incompatibilidade de um programa de cidadania por investimento como o programa de cidadania por investimento de 2014 com o artigo 20.o TFUE e com o artigo 4.o, n.o 3, TUE.

33

Na sua resposta de 18 de dezembro de 2020 a essa notificação para cumprir, a República de Malta informou a Comissão de que tinha procedido a uma revisão do quadro legislativo nacional aplicável à concessão da nacionalidade maltesa. Assim, esclareceu que, na sequência da adoção da Lei de 2020, as disposições que permitiam a concessão da nacionalidade maltesa com base no Regulamento de 2014 já não estavam em vigor. Esclareceu, porém, que, tendo em conta as expectativas legítimas e os compromissos já assumidos, essas disposições continuariam em vigor e seriam aplicáveis aos pedidos recebidos até 15 de agosto de 2020.

34

Em 9 de junho de 2021, a Comissão enviou uma notificação para cumprir complementar à República de Malta, na qual comunicou que as alterações introduzidas pela Lei de 2020 e pelo Regulamento de 2020 não sanavam a natureza transacional do programa de cidadania por investimento de 2014 e que o programa de cidadania por investimento 2020 também era considerado contrário ao artigo 20.o TFUE e ao artigo 4.o, n.o 3, TUE.

35

Por carta de 6 de agosto de 2021, a República de Malta respondeu à notificação para cumprir complementar, manifestando o seu desacordo com a Comissão. Este Estado‑Membro alegou, nomeadamente, que a posição da Comissão era incompatível com o princípio da atribuição de competências, dado que essa posição levava a invadir um domínio pertencente à soberania dos Estados‑Membros.

36

Em 2 de março de 2022, a República de Malta suspendeu, até novo aviso, o seu programa de cidadania por investimento de 2020 para cidadãos russos e bielorrussos, mantendo‑o em vigor para cidadãos de outros países terceiros, excluindo os cidadãos afegãos, norte‑coreanos, iranianos, congoleses da República Democrática do Congo, somalis, sudaneses, sul‑sudaneses, sírios, venezuelanos e iemenitas.

37

Em 28 de março de 2022, a Comissão adotou a Recomendação sobre as medidas a adotar de imediato, na sequência da invasão russa da Ucrânia, quanto à concessão da cidadania ou da residência através de regimes de investimento [C(2022) 2028 final]. Nesta recomendação, a Comissão reiterou a opinião de que os regimes de concessão de cidadania a investidores que assentam na concessão da naturalização em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados são contrários ao direito da União e convidou todos os Estados‑Membros que implementem esses programas a revogá‑los.

38

Em 6 de abril de 2022, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República de Malta no qual confirmou a sua posição segundo a qual o programa de cidadania por investimento de 2014 e o programa de cidadania por investimento de 2020 são contrários ao artigo 20.o TFUE e ao artigo 4.o, n.o 3, TUE, e convidou este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer no prazo de dois meses a contar da receção do mesmo.

39

Na sua resposta de 6 de junho de 2022 ao parecer fundamentado, a República de Malta manifestou novamente o seu desacordo com a posição da Comissão.

40

Considerando que o programa de cidadania por investimento de 2014 e o programa de cidadania por investimento de 2020 implementado pela República de Malta são incompatíveis com o direito da União, a Comissão intentou a presente ação por incumprimento, esclarecendo que esta ação tem unicamente por objeto este último programa. No entanto, a Comissão acrescenta que as disposições do programa de cidadania por investimento de 2014 que violam o direito da União foram, na sua maioria, reproduzidas no quadro jurídico que rege o programa de cidadania por investimento de 2020, pelo que, na sua análise deste último programa, a Comissão remete para elementos factuais já existentes no contexto da aplicação do programa de cidadania por investimento de 2014.

41

A ação assenta num único fundamento, relativo à violação do artigo 20.o TFUE e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.

42

Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que, embora a definição das condições de concessão e de perda da nacionalidade de um Estado‑Membro seja da competência de cada Estado‑Membro, essa competência deve ser exercida no cumprimento do direito da União. Uma vez que a concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro implica automaticamente a concessão do estatuto de cidadão da União, cada Estado‑Membro, quando exerce essa competência exclusiva, é obrigado a abster‑se de comprometer e de pôr em perigo a essência, o valor e a integridade da cidadania da União, a fim de preservar a confiança mútua subjacente a esse estatuto. Estas exigências decorrem do princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, e do estatuto de cidadão da União, previsto no artigo 20.o TFUE.

43

A este respeito, a nacionalidade de um Estado‑Membro é a única condição exigida para ser cidadão da União, na aceção do artigo 20.o TFUE. A cidadania da União é seguida de direitos conferidos diretamente pelo sistema jurídico da União, nomeadamente o direito de circular e de residir livremente no território da União e o direito de não ser discriminado em razão da nacionalidade. Além disso, a cidadania da União tem uma forte componente cívica e inclui direitos políticos fundamentais para a participação na vida democrática da União, referida no artigo 10.o, n.o 3, TUE, bem como o direito de um nacional de um Estado‑Membro beneficiar de proteção consular de outros Estados‑Membros num país terceiro em que esse Estado‑Membro não esteja representado. Como o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente, o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros.

44

Contrariamente ao que a República de Malta alega na sua contestação, a presente ação não põe em causa a íntegra do quadro legislativo nacional que regula a naturalização das pessoas, uma vez que, segundo a Comissão, esta ação se limita a um regime específico de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro a favor de investidores, regime esse que, ao proceder a uma mercantilização da cidadania da União, lesa a integridade deste estatuto de uma forma que constitui uma violação particularmente grave do direito da União.

45

Além disso, a afirmação da República de Malta segundo a qual o Tribunal de Justiça só pode fiscalizar o exercício das competências nacionais em matéria de concessão da sua nacionalidade se constituírem violações graves dos valores ou dos objetivos da União, geral e sistematicamente, carece de apoio nos Tratados ou na jurisprudência do Tribunal de Justiça.

46

Em segundo lugar, a Comissão alega que um programa de cidadania por investimento, que implica a concessão sistemática da nacionalidade de um Estado‑Membro em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados, e inexistindo a exigência de um vínculo real entre o Estado e os requerentes, compromete e põe em perigo a essência e a integridade da cidadania da União estabelecida no artigo 20.o TFUE, e viola o princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE.

47

Primeiro, a União baseia‑se não só na integração de um grupo de Estados europeus que partilham um conjunto de valores comuns mas também na aproximação dos povos de cada um desses Estados, o que foi destacado pelo Tratado de Lisboa.

48

Assim, por um lado, as disposições relativas aos princípios democráticos, inseridas por este Tratado no título II do Tratado UE, confirmam o papel central dos cidadãos da União, que é não só uma União económica mas também uma União política. Por outro lado, as disposições relativas às instituições da União, que figuram no título III do Tratado UE, relembram que os valores promovidos, os objetivos prosseguidos e os interesses servidos pelas instituições da União são simultaneamente os dos cidadãos da União e os dos Estados‑Membros.

49

Segundo, a Comissão salienta que, como resulta do Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014 (EU:C:2014:2454, n.o 172), a cidadania da União e os direitos que decorrem desse estatuto figuram entre as disposições mais fundamentais dos Tratados, que se inserem no quadro de um sistema próprio da União e estão estruturadas de forma a contribuir para a realização do processo de integração que é a razão de ser da própria União. Assim, a cidadania da União e os direitos que decorrem desse estatuto devem ser considerados uma expressão da solidariedade e da confiança mútua entre os Estados‑Membros.

50

No que respeita, mais especificamente, à confiança mútua, a Comissão alega que, ao consentirem conceder os direitos associados à cidadania da União e alargar essa solidariedade a outros, os Estados‑Membros se apoiam numa conceção fundamental comum da nacionalidade de um Estado‑Membro, segundo a qual esta traduz a manifestação de um vínculo efetivo entre um Estado‑Membro e os seus nacionais. Com efeito, desde 1980, o Tribunal de Justiça reconheceu que a relação especial de solidariedade e de lealdade entre um Estado‑Membro e os seus nacionais, bem como a reciprocidade de direitos e de deveres, são o fundamento do vínculo de nacionalidade.

51

A Comissão acrescenta que o consentimento de cada Estado‑Membro à extensão automática e incondicional de certos direitos aos nacionais de todos os outros Estados‑Membros, em conformidade com o princípio da confiança mútua, assenta no postulado segundo o qual esses outros Estados‑Membros só concedem a nacionalidade com base num vínculo real com o requerente em causa. Ora, esse consentimento incondicional ficaria comprometido se os Estados‑Membros não pudessem confiar no facto de as decisões relativas à concessão da nacionalidade se basearem neste conceito comum de «nacionalidade de um Estado‑Membro». A este respeito, a Comissão alega que resulta do Acórdão de 7 de julho de 1992, Micheletti e o. (C‑369/90, EU:C:1992:295), que, entre os Estados‑Membros, existe uma obrigação de reconhecimento mútuo das decisões em matéria de nacionalidade de um Estado‑Membro.

52

Nestas condições, a criação de um programa de cidadania por investimento de natureza transacional, que permite a concessão sistemática, contra pagamentos ou investimentos predeterminados, da nacionalidade de um Estado‑Membro a requerentes que não têm um vínculo real com um Estado‑Membro e que, por esse facto, não pertencem manifestamente à categoria de pessoas que autores dos Tratados previram que beneficiariam da cidadania da União, contraria a própria essência do estatuto de cidadão da União.

53

Terceiro, a Comissão recorda que o artigo 4.o, n.o 3, TUE, que consagra o princípio da cooperação leal, inclui tanto uma obrigação «positiva» de facilitar a missão da União como uma obrigação «negativa» de se abster de tomar medidas suscetíveis de pôr em perigo os objetivos da União. Ora, o estabelecimento e a implementação de um programa de cidadania por investimento que permite a concessão sistemática da nacionalidade de um Estado‑Membro com base em pagamentos ou investimentos predeterminados, sem que seja necessário estabelecer um vínculo real com o Estado‑Membro que concede essa nacionalidade, põem em perigo a integridade do estatuto de cidadão da União, bem como a confiança mútua subjacente a esse estatuto e aos direitos que lhe estão associados.

54

Quanto à fixação de um limiar operacional e funcional para decidir o que constitui um «vínculo real» para efeitos da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, a Comissão considera que a residência efetiva constitui um dos meios para estabelecer esse vínculo. Todavia, não compete à Comissão prescrever os fatores de conexão que os Estados‑Membros devem privilegiar para a concessão da sua nacionalidade.

55

Em terceiro lugar, a Comissão alega que o programa de cidadania por investimento de 2020, que permite a concessão sistemática da nacionalidade maltesa em troca de pagamentos ou de investimentos substanciais predeterminados e tem, assim, natureza transacional, constitui um programa ilegal de cidadania por investimento.

56

Primeiro, a exigência de residência legal imposta pelo programa de cidadania por investimento de 2020 é insuficiente para garantir a existência de um vínculo real com a República de Malta.

57

A este respeito, a Comissão considera que os documentos e mensagens de correio eletrónico obtidos pela Fundação Daphne Caruana Galizia e comunicados aos meios de comunicação social no âmbito do projeto designado «Passport Papers» (a seguir «Passport Papers») demonstram a inexigência de residência efetiva no programa de cidadania por investimento de 2014. Estes documentos não constituem uma prova do incumprimento alegado, visando unicamente corroborar o argumento da Comissão segundo o qual as grandes falhas no quadro legislativo maltês conduzem à concessão sistemática da cidadania da União a nacionais de países terceiros que não provaram que cumprem a exigência de residência prévia efetiva em Malta.

58

Além disso, antes de mais, não foi contestado, durante a fase pré‑contenciosa do processo, que não é necessário demonstrar uma presença real significativa no território maltês. Em seguida, a desnecessidade de provar a presença física durante um período significativo no âmbito do programa de cidadania por investimento de 2020 é corroborada pela comparação entre as exigências impostas por este programa e as aplicáveis às naturalizações «ordinárias», previstas no artigo 10.o, n.o 1, da Lei da Cidadania Maltesa, uma vez que esta última disposição impõe uma residência em Malta «durante» um período especificado, sem incluir regras relativas às ausências suscetíveis de interromper os períodos de residência. Por outro lado, na fase pré‑contenciosa, a República de Malta não logrou comunicar informações sobre os pedidos de cidadania indeferidos ou retirados por incumprimento da exigência de residência. Por último, a natureza teórica da exigência de residência também se reflete nas regras que permitem reduzir o período de três anos de residência exigido para um mínimo de doze meses, mediante o pagamento de um montante adicional de 150000 euros.

59

Segundo, o «vínculo real» deve existir no momento da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro. A este respeito, por um lado, um regime que preveja a possibilidade de conceder a naturalização através da criação desse veículo posteriormente a essa concessão não é conforme com o objetivo de reforçar a solidariedade entre os povos da União graças à existência de um vínculo real com um Estado‑Membro da União. Um programa de cidadania por investimento como o que está em causa no âmbito da presente ação distingue‑se manifestamente, neste plano, de um regime que visa incentivar os nacionais de países terceiros a trabalhar e residir num Estado‑Membro.

60

Por outro lado, uma vez que as vantagens conferidas pela cidadania da União produzem efeitos no momento da concessão desse estatuto, não existe nenhuma garantia de que um cidadão maltês recentemente naturalizado decida permanecer em Malta a fim de desenvolver um «vínculo real futuro», em vez de se deslocar para outro Estado‑Membro da União ou de residir num país terceiro, fazendo uso dos direitos conferidos pela cidadania da União. A este respeito, a Comissão sublinha que o material promocional publicado pelos agentes autorizados do programa de cidadania por investimento de 2020 mostra a possibilidade de o cidadão naturalizado se instalar, nomeadamente, noutro Estado‑Membro ou num país associado a Schengen como uma das «vantagens» da nacionalidade maltesa.

61

A Comissão acrescenta que não contesta que o procedimento de naturalização inclui a implementação de um procedimento de verificação em relação aos requerentes. Todavia, resulta do quadro legislativo que rege o programa de cidadania por investimento de 2020 que esse procedimento consiste em avaliar o risco que os requerentes podem representar em matéria de segurança ou ainda a sua reputação, bem como a extensão da sua riqueza, e não em verificar a existência de um verdadeiro vínculo entre esses requerentes e a República de Malta. A existência desse procedimento de verificação e a margem de apreciação do ministro para recusar a concessão de um certificado de naturalização não alteram o caráter transacional deste programa.

62

Além disso, a Comissão observa que a República de Malta não contesta o facto de, para ser abrangido pelo programa de cidadania por investimento de 2020, a presença física efetiva do requerente em Malta só ser exigida duas vezes, a saber, para fornecer dados biométricos para efeitos de obtenção de uma autorização de residência e para prestar juramento de lealdade. A residência legal exigida por este programa não é, portanto, suscetível de criar um verdadeiro vínculo entre Malta e esse requerente.

63

Em sua defesa, a República de Malta salienta, em primeiro lugar, que a competência dos Estados‑Membros em matéria de concessão da sua nacionalidade deve, é certo, ser exercida no cumprimento do direito da União, nos domínios de competência da União, sem, porém, violar a obrigação de respeitar a identidade nacional dos Estados‑Membros.

64

A título preliminar, a República de Malta observa que, na sua ação, a Comissão pretende controlar a totalidade do quadro legislativo que rege as exigências, os procedimentos e os efeitos de um programa de naturalização de um Estado‑Membro, o que equivale a pôr em causa as opções políticas desse Estado‑Membro em matéria de nacionalidade. A este respeito, quanto maior for o controlo exercido num domínio de competência nacional, mais elevado é o risco de a União ultrapassar as suas competências.

65

Primeiro, a fiscalização da ação dos Estados‑Membros em situações que se assemelham a uma privação de jure ou de facto dos direitos e deveres associados ao estatuto de cidadão da União deve ser efetuada à luz de um critério diferente do aplicável em situações de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro. Com efeito, o poder de atribuir a nacionalidade está no cerne da soberania nacional e está estreitamente ligado à conceção e ao desenvolvimento da identidade nacional de um Estado‑Membro, que o artigo 4.o, n.o 2, TUE impõe à União que proteja.

66

Assim, sob pena de pôr em perigo a competência exclusiva dos Estados‑Membros em matéria de concessão da nacionalidade, só quando a política de naturalização de um Estado‑Membro implique, geral e sistematicamente, uma violação grave dos valores e dos objetivos da União, conforme definidos no direito da União, é que essa política é contrária ao direito da União. Segundo a República de Malta, esta interpretação é conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual o estatuto de cidadão da União «tende» a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros, esclarecendo‑se que não se trata de uma realidade presente, mas de um processo em curso que, na fase atual da integração, coexiste estreitamente com a nacionalidade dos Estados‑Membros.

67

Segundo, a interpretação defendida pela Comissão comporta riscos sérios. Antes de mais, esta interpretação tem impacto imediato nos quadros legislativos que regem a nacionalidade em todos os Estados‑Membros, nomeadamente nos Estados em que a naturalização é concedida de forma discricionária. Em seguida, a referida interpretação equivale a permitir à Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, fiscalizar à luz do direito da União as políticas, as leis e as práticas dos Estados‑Membros em matéria de naturalização. Por último, tal interpretação permite aos Estados‑Membros contestarem o direito e a prática dos outros Estados‑Membros neste domínio.

68

A este respeito, se a ação da Comissão for julgada procedente, Malta será obrigada a revogar um conjunto de instrumentos legislativos e regulamentares. Assim, ao contestar a totalidade do quadro legislativo de um Estado‑Membro que rege o acesso à nacionalidade, a Comissão convida o Tribunal de Justiça a agir como «legislador indireto», exercendo um veto sobre a legislação nacional adotada num domínio da competência exclusiva dos Estados‑Membros.

69

Em segundo lugar, a República de Malta sustenta que o direito da União não impõe aos Estados‑Membros a obrigação jurídica de exigir um «vínculo real prévio» com o Estado‑Membro de naturalização, independentemente da existência de pagamentos ou outros compromissos por parte do requerente. É certo que a existência desse vínculo pode legitimamente incentivar os Estados a reconhecerem que um indivíduo está suficientemente ligado à sua comunidade política. Todavia, este resultado não decorre de uma obrigação ao abrigo do direito internacional ou do direito da União, mas de uma decisão política e soberana tomada pelas instituições democráticas dos Estados‑Membros.

70

A este respeito, primeiro, a obrigação de exigir um «vínculo real prévio» antes da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro não decorre dos Tratados ou do processo que conduziu à sua adoção. Resulta, aliás, da Declaração n.o 2 e da Decisão de Edimburgo que a questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de um Estado‑Membro é regulada unicamente por referência ao direito nacional do Estado‑Membro em causa. Além disso, os Tratados não estabelecem a União como uma «entidade política única».

71

Segundo, a exigência de um «vínculo real prévio» não decorre do direito internacional. Em especial, não se pode deduzir do Acórdão de 6 de abril de 1955, Nottebohm (Lichtenstein contra Guatemala) (TIJ Recueil 1955, p. 4), no qual a Comissão se apoiou para dar base a uma obrigação, nos termos do direito da União, que impõe a existência desse vínculo como condição de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, tendo essa exigência sido, de resto, rejeitada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 7 de julho de 1992, Micheletti e o. (C‑369/90, EU:C:1992:295).

72

Terceiro, a Comissão não propõe um limiar operacional e funcional do que constitui um «vínculo real prévio», e não incumbe à República de Malta definir esse limiar operacional.

73

Em terceiro lugar, a República de Malta sustenta que o programa de cidadania por investimento de 2020 constitui um programa de naturalização legítimo, sólido, eficaz e gerido de forma profissional, que não prejudica os objetivos da União. A este respeito, a apresentação deste programa pela Comissão como uma via de acesso automático e incondicional à nacionalidade maltesa, que prevê a concessão sistemática da nacionalidade deste Estado‑Membro em contrapartida de pagamentos ou investimentos predeterminados, nos interesses puramente orçamentais da República de Malta, constitui uma simplificação excessiva, desprovida de fundamento de direito ou de facto.

74

Primeiro, a República de Malta sempre agiu de boa‑fé e em conformidade com o princípio da cooperação leal entre a União e os Estados‑Membros, previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE. Este Estado‑Membro efetuou alterações legislativas na sequência do diálogo encetado com a Comissão.

75

Segundo, a Comissão baseia a sua análise numa apresentação errada e deformada do quadro legislativo maltês. Antes de mais, este quadro legislativo não institui um regime de «transação», mas um procedimento exaustivo, complexo e em várias fases, que implica diversas autoridades públicas a fim de assegurar garantias estritas, e que pode conduzir à naturalização.

76

Em seguida, o referido quadro legislativo não permite a concessão sistemática da nacionalidade maltesa em troca de certos pagamentos, uma vez que se trata de um quadro discricionário sujeito a mecanismos de controlo estritos. Em especial, o procedimento comporta onze fases processuais cujo objetivo é fornecer uma visão global do requerente, facilitando, assim, a decisão final e discricionária do ministro. A este respeito, o cumprimento pelo requerente das exigências impostas não lhe confere o direito automático de ser naturalizado.

77

Por último, o mesmo quadro legislativo assenta em vários laços, retrospetivos, presentes e prospetivos, que evoluem ao longo do tempo. Assim, exige‑se um período prévio de residência legal de três anos ou de um ano, consoante a dimensão do investimento, o que está em conformidade com a prática internacional em matéria de residência e de cidadania por investimento. Além disso, a prática administrativa em matéria de naturalização «ordinária», nos termos do artigo 10.o, n.o 1, da Lei da Cidadania Maltesa, é a de que a presença física só é exigida por intervalos de tempo específicos. Por outro lado, o direito da imigração dá muitos exemplos em que as medidas de integração devem ser desenvolvidas numa fase posterior, tanto nos procedimentos de residência como de naturalização, por falta de laços prévios com o Estado de acolhimento.

78

Este Estado‑Membro também se opõe a que a Comissão introduza os Passport Papers como elementos de prova que devem ser tomados em consideração pelo Tribunal de Justiça, uma vez que esses documentos dizem respeito à implementação do programa de cidadania por investimento de 2014 e não à do programa de cidadania por investimento de 2020, que é objeto da presente ação.

79

Há que recordar que, por força do artigo 9.o TUE e do artigo 20.o, n.o 1, TFUE, é cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. Segundo estas mesmas disposições, a cidadania da União acresce à cidadania nacional, mas não a substitui.

80

Além disso, a Declaração n.o 2 e a Decisão de Edimburgo enunciam que a questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de um Estado‑Membro é regulada unicamente por referência ao direito nacional do Estado‑Membro em causa.

81

Não obstante, segundo jurisprudência constante, embora a definição das condições de concessão e de perda da nacionalidade de um Estado‑Membro seja, em conformidade com o direito internacional, da competência de cada Estado‑Membro, essa competência deve ser exercida no respeito pelo direito da União [Acórdãos de 7 de julho de 1992, Micheletti e o., C‑369/90, EU:C:1992:295, n.o 10; de 2 de março de 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, n.o 45; e de 5 de setembro de 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Perda da nacionalidade dinamarquesa), C‑689/21, EU:C:2023:626, n.o 30 e jurisprudência referida].

82

A este respeito, há que, antes de mais, rejeitar a argumentação formulada a título preliminar pela República de Malta segundo a qual a apreciação dos procedimentos de concessão da nacionalidade dos Estados‑Membros deve, diferentemente da apreciação das situações de perda ou de retirada dessa nacionalidade, que implicam a privação dos direitos conferidos a uma pessoa pelo direito da União, ser limitada à constatação de violações significativas dos valores ou dos objetivos da União, que apresentem caráter geral e sistemático.

83

Com efeito, nem o texto dos Tratados nem a sua sistemática permitem inferir destes a vontade de os seus autores preverem, no que respeita à concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, uma exceção à obrigação de respeitar o direito da União que exija que só tais violações significativas dos valores e dos objetivos da União sejam suscetíveis de implicar uma violação do direito da União quando do exercício pelos Estados‑Membros da sua competência na matéria. Nestas condições, tal exceção não pode ser admitida, uma vez que se assemelha a uma limitação dos efeitos associados ao primado do direito da União, que faz parte das características essenciais deste e, portanto, do quadro constitucional da União [v., neste sentido, Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2454, n.o 166].

84

No que respeita à alegada violação do artigo 20.o TFUE e do artigo 4.o, n.o 3, TUE, importa observar, antes de mais, que, segundo os próprios termos do artigo 3.o, n.o 2, TUE, a União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, possibilitada pela existência de medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno.

85

A este respeito, o Tribunal de Justiça especificou que tanto o princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros como o princípio do reconhecimento mútuo, que assenta no primeiro destes princípios, têm, no direito da União, uma importância fundamental, dado que permitem a criação e a manutenção desse espaço sem fronteiras internas [Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2454, n.o 191, e Acórdão de 29 de julho de 2024, Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, n.o 63].

86

Na realização deste espaço sem fronteiras internas, está inscrito o direito, conferido a todo o cidadão da União pelo artigo 20.o, n.o 2, alínea a), e pelo artigo 21.o, n.o 1, TFUE, de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, e cujo exercício a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77; retificação no JO 2004, L 229, p. 35, e JO 2005, L 197, p. 34), visa, segundo jurisprudência constante, facilitar (Acórdãos de 12 de março de 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 35; de 18 de dezembro de 2014, McCarthy e o., C‑202/13, EU:C:2014:2450, n.o 31, e de 22 de fevereiro de 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, n.o 37).

87

Este direito tem, de resto, expressão específica no artigo 45.o TFUE, relativo à liberdade de circulação dos trabalhadores, no artigo 49.o TFUE, relativo à liberdade de estabelecimento, e no artigo 56.o TFUE, relativo à livre prestação de serviços [v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2021, MH e ILA (Direitos a pensão em caso de insolvência), C‑168/20, EU:C:2021:907, n.o 61 e jurisprudência referida].

88

Em seguida, os cidadãos da União estão investidos de direitos políticos que asseguram a sua participação na vida democrática da União, referidos nos artigos 10.o e 11.o TUE e concretizados nos artigos 20.o, 22.o e 24.o TFUE. Trata‑se, nomeadamente, do direito de apresentar uma iniciativa de cidadania, de dirigir petições ao Parlamento, de recorrer ao Provedor, de se dirigir às instituições e aos órgãos consultivos da União numa das línguas oficiais da União, bem como de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento e nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência dos cidadãos, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.

89

A este respeito, ao exercer os direitos políticos que lhes são conferidos pelos artigos 10.o e 11.o TUE, os cidadãos da União participam diretamente na vida democrática da União. Com efeito, o seu funcionamento baseia‑se na democracia representativa, que concretiza o valor de democracia que constitui, por força do artigo 2.o TUE, um dos valores em que a União se funda [v., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.o 65; de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑808/21, EU:C:2024:962, n.os 114 e 115, e de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑814/21, EU:C:2024:963, n.os 112 e 113]. Daqui decorre que o exercício pelos Estados‑Membros da sua competência para definir as condições de concessão da nacionalidade destes influencia o funcionamento da União enquanto ordem jurídica comum.

90

Por último, a cidadania da União também confere a qualquer nacional de um Estado‑Membro, num país terceiro em que esse Estado‑Membro não esteja representado, o direito, consagrado no artigo 20.o, n.o 2, alínea c), TFUE e concretizado no artigo 23.o TFUE, à proteção das autoridades diplomáticas e consulares dos outros Estados‑Membros, nas mesmas condições que os nacionais destes.

91

Foi à luz destes diferentes direitos que o Tribunal de Justiça declarou que as disposições relativas à cidadania da União figuram entre as disposições fundamentais dos Tratados que, inserindo‑se no quadro de um sistema próprio da União, estão estruturadas de forma a contribuir para a realização do processo de integração que é a razão de ser da própria União e que fazem, assim, parte integrante do seu quadro constitucional [v., neste sentido, Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2454, n.o 172].

92

Do mesmo modo, tendo em conta tanto o alcance dos direitos associados ao estatuto de cidadão da União, expostos nos n.os 86 a 90 do presente acórdão, como a circunstância de esse estatuto decorrer automaticamente da qualidade de nacional de um Estado‑Membro, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que o estatuto de cidadão da União constitui o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros [v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, n.o 31; de 18 de janeiro de 2022, Wiener Landesregierung (Revogação de uma garantia de naturalização), C‑118/20, EU:C:2022:34, n.os 38 e 58, e de 5 de setembro de 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Perda da nacionalidade dinamarquesa), C‑689/21, EU:C:2023:626, n.os 29 e 38 e jurisprudência referida].

93

A cidadania da União é, assim, uma das grandes concretizações da solidariedade que está no próprio fundamento do processo de integração recordado no n.o 91 do presente acórdão, estando, por conseguinte, abrangida pela identidade da União enquanto ordem jurídica própria, aceite pelos Estados‑Membros numa base de reciprocidade (Acórdãos de 15 de julho de 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, pp. 1058 a 1060, e de 21 de dezembro de 2021, Euro Box Promotion e o., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, EU:C:2021:1034, n.o 246).

94

Além disso, por força do princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, incumbe a cada Estado‑Membro, nomeadamente, abster‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União [Acórdão de 4 de julho de 2023, Meta Platforms e o. (Condições gerais de utilização de uma rede social), C‑252/21, EU:C:2023:537, n.o 53].

95

O exercício da competência dos Estados‑Membros em matéria de definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro não é, portanto, em comparação com a sua competência em matéria de definição das condições de perda da nacionalidade, ilimitado. Com efeito, a cidadania da União assenta nos valores comuns contidos no artigo 2.o TUE e na confiança mútua que os Estados‑Membros partilham de que nenhum deles exerce essa competência de uma forma que seria manifestamente incompatível com a própria natureza da cidadania da União.

96

A este respeito, resulta de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que o fundamento do vínculo de nacionalidade de um Estado‑Membro reside na relação particular de solidariedade e de lealdade entre esse Estado e os seus nacionais, bem como na reciprocidade de direitos e deveres [v., neste sentido, Acórdãos de 17 de dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, 149/79, EU:C:1980:297, n.o 10; de 3 de julho de 1986, Lawrie‑Blum, 66/85, EU:C:1986:284, n.o 27; de 26 de abril de 2007, Alevizos, C‑392/05, EU:C:2007:251, n.o 70; de 2 de março de 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, n.o 51, e de 25 de abril de 2024, Stadt Duisburg (Perda da nacionalidade alemã), C‑684/22 a C‑686/22, EU:C:2024:345, n.o 37].

97

Na mesma ordem de ideias, resulta dos próprios termos do artigo 20.o, n.o 2, primeiro período, TFUE que os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados. Em conformidade com o n.o 1 deste artigo 20.o, a relação especial de solidariedade e de lealdade existente entre cada Estado‑Membro e os seus nacionais também constitui o fundamento dos direitos e obrigações que os Tratados reservam aos cidadãos da União.

98

Tratando‑se do estabelecimento dessa particular relação de solidariedade e de lealdade, decorre da jurisprudência recordada no n.o 81 do presente acórdão que a definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro não é da competência da União, mas sim da competência de cada Estado‑Membro, que dispõe de uma ampla margem de apreciação na escolha dos critérios a aplicar, desde que esses critérios sejam aplicados no cumprimento do direito da União.

99

Ora, um Estado‑Membro incumpre de forma manifesta a exigência de tal particular relação de solidariedade e de lealdade, caracterizada pela reciprocidade de direitos e de deveres entre o Estado‑Membro e os seus nacionais, e quebra, assim, a confiança mútua em que a cidadania da União assenta, em violação do artigo 20.o TFUE e do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, quando institui e implementa um programa de naturalização assente num procedimento transacional entre esse mesmo Estado‑Membro e as pessoas que apresentem um pedido ao abrigo desse programa, no termo do qual a nacionalidade do referido Estado‑Membro, e, portanto, a qualidade de cidadão da União, é essencialmente concedida em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados.

100

Com efeito, tal programa é equiparável à comercialização da concessão do estatuto de nacional de um Estado‑Membro e, por extensão, da do estatuto de cidadão da União, incompatível com a conceção deste estatuto fundamental da forma decorrente dos Tratados.

101

Além disso, há que recordar que os Estados‑Membros são obrigados a reconhecer os efeitos associados à atribuição a uma pessoa, por outro Estado‑Membro, da nacionalidade deste último com vista ao exercício dos direitos e liberdades decorrentes do direito da União [v., neste sentido, Acórdãos de 7 de julho de 1992, Micheletti e o., C‑369/90, EU:C:1992:295, n.o 10; de 2 de outubro de 2003, Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, n.o 28, e de 19 de outubro de 2004, Zhu e Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, n.o 39]. Ora, a naturalização transacional, que é concedida em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados, é não só contrária ao princípio da cooperação leal mas também suscetível de pôr em causa a confiança mútua subjacente a esta exigência de reconhecimento, incidindo esta confiança na premissa de que a atribuição da nacionalidade de um Estado‑Membro se baseia numa relação particular de solidariedade e de lealdade que justifica a concessão dos direitos que resultam, em especial, do estatuto de cidadão da União.

102

No caso em apreço, decorre das disposições que regem o programa de cidadania por investimento de 2020, recordadas no n.o 24 do presente acórdão, que as condições que devem estar preenchidas para que um investidor possa pedir a nacionalidade maltesa são, primeiro, o pagamento de uma contribuição de 600000 ou de 750000 euros ao Governo Maltês; segundo, a aquisição de um imóvel para habitação com um valor mínimo de 700000 euros ou, em alternativa, a locação desse imóvel por uma renda anual de, pelo menos, 16000 euros por um período mínimo de cinco anos; terceiro, uma dádiva de, pelo menos, 10000 euros a uma organização ou a uma sociedade não governamental filantrópica, cultural, desportiva, científica, artística ou de proteção do bem‑estar dos animais registada, ou aprovada de outro modo pelas autoridades; quarto, a residência legal em Malta por um período de 36 meses, sendo que este período pode ser reduzido para doze meses se o requerente pagar uma contribuição adicional de 150000 euros; e, quinto, a obtenção da validação da sua elegibilidade e de uma autorização para a apresentação de um pedido de naturalização.

103

Assim, em primeiro lugar, as três primeiras condições impostas pelas disposições que regem o programa de cidadania por investimento de 2020 tendem a indicar que os pagamentos ou investimentos de montantes mínimos predeterminados ocupam um lugar decisivo nesse programa, sugerindo que este último se equipara à comercialização da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro no termo de um procedimento transacional.

104

No entanto, há que apreciar se essa qualificação é suscetível de ser posta em causa pelas demais condições a que está sujeita a concessão da nacionalidade maltesa ao abrigo do programa de cidadania por investimento de 2020.

105

A este respeito, tratando‑se, em segundo lugar, da condição relativa à residência legal por um período mínimo em Malta previamente a essa concessão, há que observar, antes de mais, que a Comissão não pode invocar utilmente os Passport Papers para sustentar a sua argumentação segundo a qual esta condição diz exclusivamente respeito a tal residência do requerente e não à presença física deste no território maltês. Com efeito, estes documentos referem‑se ao programa de cidadania por investimento de 2014, que não é objeto da presente ação.

106

Não obstante, resulta das explicações prestadas pela República de Malta que a condição relativa à residência prévia em território maltês, prevista no âmbito do programa de cidadania por investimento de 2020, diz respeito à residência legal do requerente. Ora, segundo os elementos dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, tal condição não equivale à exigência de residência efetiva no território maltês, uma vez que a presença física do requerente neste território só é exigida aquando da recolha de dados biométricos para obter a autorização de residência e para prestar juramento de lealdade.

107

Esta análise não pode ser posta em causa pela afirmação da República de Malta segundo a qual os requerentes selecionados estiveram fisicamente presentes durante todo o período da sua residência legal, dado que esta afirmação não corresponde ao quadro jurídico descrito por este Estado‑Membro e, de resto, se baseia apenas em alguns exemplos.

108

Nestas condições, tendo em conta a presença muito limitada no território maltês que é exigida ao abrigo do programa de cidadania por investimento de 2020, não se pode considerar que a República de Malta tenha considerado a residência efetiva nesse território um critério essencial para a concessão da nacionalidade deste Estado‑Membro ao abrigo desse programa, que acresce ao dos pagamentos ou investimentos predeterminados referidos no n.o 103 do presente acórdão.

109

Esta conclusão é corroborada, por um lado, pela circunstância de a duração do período de residência legal prévio à concessão da nacionalidade maltesa no âmbito do programa de cidadania por investimento de 2020 poder ser reduzida de três para um ano mediante o pagamento adicional de 150000 euros, pelo que a própria condição relativa à residência parece estar estreitamente ligada à natureza transacional da concessão da nacionalidade maltesa ao abrigo desse programa, em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados.

110

Também o é, por outro lado, pela comparação, feita pela Comissão, entre o programa de cidadania por investimento de 2020 e o procedimento de naturalização «ordinário», nos termos do artigo 10.o, n.o 1, da Lei da Cidadania Maltesa, que exige que os requerentes tenham residido em Malta «durante» um período de doze meses antes da apresentação do pedido de naturalização, mas também, pelo menos, quatro dos seis anos imediatamente anteriores a esse período de doze meses.

111

Com efeito, decorre desta comparação que, quando o pedido de concessão da nacionalidade não é acompanhado de pagamentos ou investimentos predeterminados, a República de Malta considera que apenas uma residência efetiva claramente mais longa em Malta é suscetível de permitir que se pondere a concessão da nacionalidade maltesa.

112

No que respeita, em terceiro lugar, à última condição mencionada no n.o 102 do presente acórdão, a República de Malta alega que o procedimento de controlo da elegibilidade do requerente visa efetuar verificações a respeito desse requerente, as suas relações comerciais e empresariais, exposição política, fontes de riqueza, reputação, questões jurídicas e regulamentares relativas a este último e impacto relativo na rede imediata do referido requerente.

113

Ora, importa observar que, segundo os esclarecimentos prestados pela República de Malta, essas verificações visam, no essencial, assegurar que a implementação do programa de cidadania por investimento de 2020 não prejudique certos objetivos de interesse público da República de Malta, em especial a segurança pública e a segurança nacional deste Estado‑Membro, bem como a sua imagem nos planos interno e externo. Em contrapartida, estas verificações não são suscetíveis de pôr em causa a conclusão de que este programa se equipara à comercialização da concessão da nacionalidade maltesa, no termo de um procedimento transacional.

114

Com efeito, essas verificações não visam avaliar se a situação do requerente justifica que lhe seja concedida a nacionalidade maltesa, mas unicamente determinar se alguns riscos devidamente identificados obstam à concessão dessa nacionalidade, apesar de o requerente estar disposto a proceder a pagamentos ou investimentos que permitem o preenchimento das três primeiras condições referidas no n.o 102 do presente acórdão. A função assim conferida às referidas verificações implica que tenham por efeito limitar o âmbito de aplicação do programa de cidadania por investimento de 2020, sem, porém, pôr em causa a natureza transacional desse programa.

115

A República de Malta alega ainda que o programa de cidadania por investimento de 2020 tem em conta certos fatores de conexão dos requerentes, como os investimentos na economia local, a integração no tecido social desses requerentes através dos seus investimentos, ou ainda os laços futuros entre os referidos requerentes e a República de Malta que podem vir a ser desenvolvidos após a concessão dessa nacionalidade.

116

A este respeito, por um lado, nenhum elemento dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça permite considerar que o programa de cidadania por investimento de 2020 prevê um exame específico e concreto da pertinência de certos investimentos para estabelecer a realidade e a intensidade dos vínculos entre um requerente e a República de Malta, ou para permitir o desenvolvimento de tais vínculos com esse Estado‑Membro, distinto do exame relativo ao preenchimento das condições previstas nas disposições que regem esse programa, recordadas no n.o 102 do presente acórdão.

117

Por outro lado, no que respeita à argumentação da República de Malta segundo a qual esta tem em conta os vínculos que podem ser desenvolvidos pelo requerente ao abrigo do programa de cidadania por investimento de 2020, após a decisão de naturalização, há que salientar que resulta dos esclarecimentos prestados por este Estado‑Membro que as suas autoridades podem revogar a nacionalidade maltesa concedida no âmbito desse programa por três motivos, a saber, o incumprimento de uma obrigação material prevista na legislação aplicável, a existência de uma ameaça para a segurança nacional ou o envolvimento da pessoa em causa num comportamento gravemente prejudicial para os interesses da República de Malta.

118

Por conseguinte, embora, durante os cinco anos seguintes à data da naturalização, as autoridades maltesas assegurem, em substância, que os requerentes continuam a respeitar as condições aplicáveis à sua naturalização, facto é que, porém, não se pode considerar que o programa de cidadania por investimento de 2020 comporta uma condição que deve ser preenchida após a decisão de naturalização, que acresce às condições mencionadas no n.o 102 do presente acórdão.

119

Em quarto e último lugar, resulta dos excertos de sítios Internet de agentes autorizados que promovem o programa de cidadania por investimento de 2020, fornecidos pela Comissão anexos à petição, que este programa oferecia aos potenciais requerentes o «direito de residir, estudar e trabalhar num dos 27 países da União», bem como a «cidadania de um país da [União] para toda a família do requerente, incluindo os filhos solteiros e financeiramente dependentes com menos de 29 anos, bem como os progenitores com mais de 55 anos». Embora a República de Malta alegue que as atividades de terceiros privados não podem ser imputadas às autoridades maltesas, não deixa de ser verdade que este Estado‑Membro não contesta que estes excertos provêm de sítios Internet de agentes autorizados no âmbito da implementação do programa de cidadania por investimento de 2020, que desempenham um papel essencial a este título, visto que os pedidos de naturalização ao abrigo desse programa só podem ser apresentados por intermédio desses agentes.

120

Assim, o programa de cidadania por investimento de 2020 foi publicamente apresentado pela República de Malta como um programa de naturalização que oferece principalmente as vantagens decorrentes da cidadania da União, nomeadamente o direito de circular e permanecer livremente nos outros Estados‑Membros. Tal apresentação contribui para demonstrar que, através desse programa, este Estado‑Membro instituiu um procedimento transacional que se equipara à comercialização da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, explorando os direitos inerentes à qualidade de cidadão da União para promover esse procedimento.

121

Por conseguinte, há que declarar que, ao estabelecer e ao implementar o programa institucionalizado de cidadania por investimento de 2020, baseado no artigo 10.o, n.o 9, da Lei da Cidadania Maltesa, que institui um procedimento transacional de naturalização em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados e se equipara, assim, à comercialização da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, bem como, por extensão, da do estatuto de cidadão da União, a República de Malta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 20.o TFUE e no artigo 4.o, n.o 3, TUE.

122

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República de Malta e tendo esta sido vencida relativamente ao seu único fundamento, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: