–

em representação do Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), por A. Coretti, V. Stumpo e M. Sferrazza, avvocati,

–

em representação de VR, por A. Guariso e L. Neri, avvocati,

–

em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por A. Giordano e P. Gentili, avvocati dello Stato,

–

em representação da Comissão Europeia, por C. Cattabriga, A. Azéma e B.‑R. Killmann, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Instituto Nacional de Segurança Social, Itália) a VR a respeito do indeferimento de um pedido de prestação familiar para um período durante o qual a mulher e os filhos do interessado residiram no país terceiro de que são nacionais.

3

Os considerandos 2, 4, 6 e 12 da Diretiva 2003/109 enunciam:

[…]

[…]

[…]

4

Nos termos do artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições»:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]»

5

O artigo 11.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Igualdade de tratamento», dispõe:

«1.   O residente de longa duração beneficia de igualdade de tratamento perante os nacionais em matéria de:

[…]

[…]

2.   No que respeita ao disposto nas alíneas b), d), e), f) e g) do n.o 1, o Estado‑Membro em causa pode restringir a igualdade de tratamento aos casos em que o local de residência legal ou habitual do residente de longa duração, ou dos familiares para os quais pede benefícios, se situe no seu território.

[…]

4.   Os Estados‑Membros podem limitar às prestações sociais de base a igualdade de tratamento no que diz respeito à assistência social e à proteção social.

[…]»

6

Resulta da decisão de reenvio que o decreto legge n. 69 — Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Decreto‑Lei n.o 69, que Aprova Normas em Matéria de Segurança Social, para a Melhoria da Gestão dos Organismos Portuários e Outras Disposições Urgentes), de 13 de março de 1988 (GURI n.o 61, de 14 de março de 1988), convertido na Lei n.o 153, de 13 de maio de 1988 (GURI n.o 112, de 14 de maio de 1988) (a seguir «Lei n.o 153/1988»), criou o subsídio para o agregado familiar, cujo montante depende do número de filhos com menos de 18 anos que compõem o agregado familiar e dos rendimentos deste (a seguir «subsídio para o agregado familiar»).

7

O artigo 2.o, n.o 6, da Lei n.o 153/1988 dispõe:

«O agregado familiar é composto pelos cônjuges, com exclusão do cônjuge efetiva e legalmente separado, e pelos filhos e equiparados […], com idade inferior a 18 anos completos ou, sem limite de idade, se se encontrarem, por motivo de doença ou de deficiência física ou mental, na impossibilidade permanente e absoluta de trabalhar. Podem também fazer parte do agregado familiar, nas mesmas condições que os filhos e equiparados, os irmãos, irmãs e sobrinhos e netos que não tenham completado 18 anos ou, sem limite de idade, se se encontrarem, por motivo de doença ou de deficiência física ou mental, na impossibilidade absoluta e permanente de trabalhar, se forem órfãos de pai e mãe e não tiverem direito a uma pensão de sobrevivência.»

8

De acordo com o artigo 2.o, n.o 6 bis, da Lei n.o 153/1988, não fazem parte do agregado familiar, na aceção desta lei, o cônjuge e os filhos e equiparados do nacional de um país terceiro que não residam no território da República Italiana, salvo se o Estado de que o estrangeiro é nacional reservar um tratamento recíproco aos cidadãos italianos ou tiver celebrado uma convenção internacional em matéria de prestações familiares.

9

A Diretiva 2003/109 foi transposta para o direito nacional pelo decreto legislativo n. 3 — Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Decreto Legislativo n.o 3, que Transpõe a Diretiva 2003/109), de 8 de janeiro de 2007 (GURI n.o 24, de 30 de janeiro de 2007) (a seguir «Decreto Legislativo n.o 3/2007»), o qual incorpora as disposições da referida diretiva no decreto legislativo n. 286 — Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo n.o 286, Texto Único das Disposições Relativas à Disciplina da Imigração e das Normas Relativas à Condição de Estrangeiro), de 25 de julho de 1998 (Suplemento ordinário ao GURI n.o 191, de 18 de agosto de 1998) (a seguir «Decreto Legislativo n.o 286/1998»). O artigo 9.o, n.o 12, alínea c), deste decreto legislativo prevê que o nacional de um país terceiro titular de uma autorização de residência de longa duração beneficia, nomeadamente, das prestações de segurança social e de assistência social, «salvo disposição em contrário e sempre que seja comprovada a residência efetiva do estrangeiro em território nacional».

10

VR é um nacional de um país terceiro, empregado em Itália e titular de uma autorização de residência de longa duração desde 2010, em conformidade com o Decreto Legislativo n.o 286/1998. No período compreendido entre setembro de 2011 e abril de 2014, a sua mulher e os seus cinco filhos residiram no seu país de origem, concretamente, o Paquistão.

11

Uma vez que, com fundamento no artigo 2.o, n.o 6 bis, da Lei n.o 153/1988, o INPS recusou pagar‑lhe o subsídio para o agregado familiar relativamente a esse período, VR intentou uma ação no Tribunale del lavoro di Brescia (Tribunal do Trabalho de Brescia, Itália), contra o INPS e o seu empregador, na qual invocou o caráter discriminatório dessa recusa. O referido órgão jurisdicional julgou a ação procedente e, depois de excluir a aplicação desta disposição por entender ser contrária ao artigo 11.o da Diretiva 2003/109, condenou os demandados no pagamento dos montantes em causa.

12

A Corte d’appello di Brescia (Tribunal de Recurso de Brescia, Itália) negou provimento ao recurso interposto desta decisão pelo INPS, tendo considerado que o subsídio para o agregado familiar era uma prestação essencial de assistência social que não podia ser abrangida pelas derrogações à igualdade de tratamento permitidas pela Diretiva 2003/109.

13

O INPS interpôs recurso no órgão jurisdicional de reenvio, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália), tendo alegado que o subsídio para o agregado familiar não constitui uma prestação de assistência social, mas sim uma prestação de segurança social, e que, de qualquer forma, não pode ser considerado uma prestação essencial insuscetível de ser objeto de uma derrogação à obrigação de igualdade de tratamento.

14

O órgão jurisdicional de reenvio afirma que a solução do litígio no processo principal depende da interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 e da questão de saber se esta disposição implica que os membros da família do residente de longa duração, beneficiário do direito a receber o subsídio para o agregado familiar previsto no artigo 2.o da Lei n.o 153/1988, integram o cômputo dos membros da família beneficiários desta prestação, ainda que residam fora do território italiano.

15

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio esclarece que o agregado familiar referido no artigo 2.o da Lei n.o 153/1988 não só constitui a base de cálculo do subsídio para o agregado familiar como também é o beneficiário deste último, por intermédio do titular do direito à remuneração ou à pensão a que acresce o subsídio. Este último constitui um complemento económico de que beneficiam, nomeadamente, todos os trabalhadores que exercem a sua atividade no território italiano, desde que façam parte de um agregado familiar cujos rendimentos não ultrapassem um determinado limite. Para o período compreendido entre 1 de julho de 2018 e 30 de junho de 2019, o montante máximo desse subsídio era de 137,50 euros por mês, para rendimentos anuais não superiores a 14541,59 euros. O respetivo pagamento é efetuado pelo empregador em simultâneo com a remuneração.

16

O órgão jurisdicional de reenvio indica igualmente que, na sua jurisprudência, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) já teve oportunidade de sublinhar a dupla natureza do subsídio para o agregado familiar. Por um lado, este subsídio, que está associado aos rendimentos de qualquer natureza do agregado familiar e se destina a garantir um rendimento suficiente às famílias que dele carecem, faz parte das prestações de segurança social. Em conformidade com as regras gerais do regime de segurança social em que o referido subsídio se insere, a proteção das famílias dos trabalhadores no ativo é promovida através de um complemento de remuneração relativo ao trabalho efetuado. Financiado pelas contribuições pagas por todos os empregadores, às quais acresce um complemento pago pelo Estado, o subsídio para o agregado familiar é pago pelo empregador, que procede ao respetivo adiantamento e que está autorizado a efetuar uma compensação através da contribuição devida. Por outro lado, este subsídio está abrangido pela assistência social, uma vez que os rendimentos tidos em conta são majorados, se for caso disso, para proteger as pessoas que sofrem de doença ou de deficiência física ou mental ou os menores com dificuldades persistentes em cumprir os seus deveres e as funções próprias da sua idade. Em todo o caso, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, trata‑se de uma medida abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.

17

O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que os membros do agregado familiar têm uma importância essencial no regime do subsídio para o agregado familiar e são considerados seus beneficiários. No entanto, tendo em conta que a lei designa os membros da família que compõem o agregado familiar como os beneficiários de uma prestação económica que o titular da remuneração a que acresce esse subsídio tem direito a receber, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 se opõe a uma disposição como o artigo 2.o, n.o 6 bis, da Lei n.o 153/1988. O órgão jurisdicional de reenvio tem nomeadamente uma dúvida a respeito da interpretação desta diretiva à luz do considerando 4 e do artigo 2.o, alínea e), da referida diretiva.

18

Foi nestas circunstâncias que a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 […] e o princípio da igualdade de tratamento entre residentes de longa duração e nacionais devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional segundo a qual, contrariamente ao disposto para os nacionais do Estado‑Membro, no cômputo dos membros do agregado familiar para efeitos de cálculo do subsídio para o agregado familiar são excluídos os membros da família (familiares) do trabalhador residente de longa duração e nacional de um país terceiro, caso residam no país terceiro de que são nacionais?»

19

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, para efeitos da determinação dos direitos a uma prestação de segurança social, não são tidos em conta os membros da família do residente de longa duração, na aceção do artigo 2.o, alínea b), desta diretiva, que não residam no território desse Estado‑Membro, mas num país terceiro, ao passo que são tidos em conta os membros da família do nacional do referido Estado‑Membro que residem num país terceiro.

20

Importa recordar que o direito da União não restringe as competências conferidas aos Estados‑Membros no âmbito da organização dos seus regimes de segurança social. Na falta de harmonização a nível da União, cabe a cada Estado‑Membro estabelecer as condições em que são concedidas as prestações de segurança social, bem como o valor dessas prestações e o período durante o qual são concedidas. Contudo, ao exercerem essa competência, os Estados‑Membros devem observar o direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, n.o 40).

21

O artigo 11.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva, impõe que os Estados‑Membros façam beneficiar os residentes de longa duração da igualdade de tratamento perante os nacionais, nomeadamente em matéria de segurança social, tal como definida na legislação nacional.

22

Contudo, ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva, os Estados‑Membros podem restringir a igualdade de tratamento, nomeadamente em matéria de segurança social, aos casos em que o local de residência legal ou habitual do residente de longa duração, ou dos familiares para os quais pede benefícios, se situe no seu território.

23

Assim, a Diretiva 2003/109 prevê um direito à igualdade de tratamento, que constitui a regra geral, e enumera as derrogações a esse direito que os Estados‑Membros podem estabelecer e que devem ser objeto de interpretação estrita. Por conseguinte, essas derrogações apenas podem ser invocadas se, no Estado‑Membro em causa, as instâncias competentes para a execução desta diretiva tiverem claramente manifestado que pretendiam invocá‑las (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de abril de 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 86 e 87, e de 21 de junho de 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, n.o 29).

24

Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 à luz do considerando 4 e do artigo 2.o, alínea e), da mesma, importa observar, em primeiro lugar, que, como salientou o advogado‑geral nos n.os 54 e 55 das suas conclusões, esta última disposição, que define como «Familiares» os nacionais de países terceiros que residam no Estado‑Membro em questão, ao abrigo da Diretiva 2003/86, não tem por objeto restringir o direito à igualdade de tratamento dos residentes de longa duração, previsto no artigo 11.o da Diretiva 2003/109, mas somente definir o referido conceito para a compreensão das disposições desta diretiva que o empregam.

25

Além disso, se esta definição implicasse que o residente de longa duração cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa fosse excluído do direito à igualdade de tratamento, o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, que confere aos Estados‑Membros a possibilidade de preverem derrogações a esse direito quando, nomeadamente, o local de residência legal ou habitual dos familiares para os quais esse nacional pede benefícios se situe no seu território, deixaria de ter razão de ser.

26

Em segundo lugar, quanto ao considerando 4 da Diretiva 2003/109, importa recordar, antes de mais, que o preâmbulo de um ato da União não tem valor jurídico vinculativo e não pode ser invocado para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar essas disposições em sentido manifestamente contrário à sua letra (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de novembro de 1998, Nilsson e o., C‑162/97, EU:C:1998:554, n.o 54, e de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.o 76).

27

Além do mais, embora decorra deste considerando que a integração dos nacionais de países terceiros que sejam residentes de longa duração nos Estados‑Membros é um objetivo prosseguido por esta diretiva, não se pode deduzir deste mesmo considerando que o residente de longa duração cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa deva ser excluído do direito à igualdade de tratamento previsto no artigo 11.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva, uma vez que, na realidade, tal exclusão não se encontra estabelecida em nenhuma disposição da mesma.

28

Uma vez que o INPS e o Governo italiano alegam que a exclusão do residente de longa duração cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa é conforme com o objetivo de integração prosseguido pela Diretiva 2003/109, dado que a integração pressupõe uma presença nesse território, importa observar que decorre dos considerandos 2, 4, 6 e 12 desta diretiva que a mesma visa garantir a integração dos nacionais de países terceiros que estejam instalados duradoura e legalmente nos Estados‑Membros e, para tal, aproximar os direitos desses nacionais dos direitos de que gozam os cidadãos da União, nomeadamente prevendo a igualdade de tratamento com estes últimos num amplo leque de domínios económicos e sociais. Assim, o estatuto de residente de longa duração permite que a pessoa que dele beneficia goze da igualdade de tratamento nos domínios referidos no artigo 11.o da Diretiva 2003/109, nos termos previstos neste artigo [Acórdão de 14 de março de 2019, Y. Z. e o. (Fraude no reagrupamento familiar), C‑557/17, EU:C:2019:203, n.o 63].

29

Daqui resulta que, contrariamente ao alegado pelo INPS e pelo Governo italiano, excluir do direito à igualdade de tratamento o residente de longa duração, mesmo quando os membros da sua família não residam, durante um período que pode ser temporário, como demonstram os factos do processo principal, no território do Estado‑Membro em causa, não pode ser considerado conforme com tais objetivos.

30

Consequentemente, sem prejuízo da derrogação autorizada pelo artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, um Estado‑Membro não pode recusar ou reduzir o benefício de uma prestação de segurança social ao residente de longa duração, com o fundamento de que os membros da sua família ou alguns deles não residem no seu território, mas num país terceiro, ao passo que concede esse benefício aos seus nacionais, independentemente do local de residência dos membros das suas famílias.

31

No que diz respeito ao processo principal, importa constatar, em primeiro lugar, que o próprio órgão jurisdicional de reenvio afirma que o subsídio para o agregado familiar tem, nomeadamente, a natureza de uma prestação de segurança social que é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.

32

Em segundo lugar, o mesmo órgão jurisdicional refere que o agregado familiar constitui a base de cálculo do montante deste subsídio. O INPS e o Governo italiano sustentam, a este respeito, que o facto de os membros da família que não residem no território da República Italiana não serem tomados em consideração só afeta esse montante, sendo este de zero, como o INPS precisou na audiência, se todos os membros da família residirem fora do território nacional.

33

Ora, há que observar que tanto o não pagamento do subsídio como a redução do respetivo montante, consoante todos os membros da família ou alguns deles não residam nesse território, são contrários ao direito à igualdade de tratamento prevista no artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, uma vez que constituem uma diferença de tratamento entre os residentes de longa duração e os nacionais italianos.

34

Contrariamente ao que igualmente sustenta o INPS, essa diferença de tratamento não pode ser justificada pelo facto de os residentes de longa duração e os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento se encontrarem numa situação diferente em razão das suas respetivas ligações a esse Estado, uma vez que tal justificação é contrária ao artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, que, em conformidade com os objetivos desta última recordados no n.o 28 do presente acórdão, impõe uma igualdade de tratamento entre aqueles no domínio da segurança social.

35

De igual modo, como decorre de jurisprudência constante, as eventuais dificuldades de fiscalização da situação dos beneficiários no que respeita aos requisitos de atribuição do subsídio para o agregado familiar quando os membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa, invocadas pelo INPS e pelo Governo italiano, não podem justificar uma diferença de tratamento (v., por analogia, Acórdão de 26 de maio de 2016, Kohll e Kohll‑Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, n.o 59 e jurisprudência referida).

36

Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, segundo o direito nacional, se considera que os membros do agregado familiar são beneficiários do subsídio para o agregado familiar. No entanto, o benefício deste subsídio não pode ser recusado por esse motivo ao residente de longa duração cujos membros da família não residam no território da República Italiana. Com efeito, embora os membros do agregado familiar beneficiem do referido subsídio, o que constitui o objeto propriamente dito de uma prestação familiar, resulta das indicações fornecidas por esse órgão jurisdicional, expostas nos n.os 15 e 16 do presente acórdão, que é ao trabalhador ou ao pensionista, igualmente membro do agregado familiar, que é pago o referido subsídio.

37

Daqui resulta que o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 se opõe a uma disposição como o artigo 2.o, n.o 6 bis, da Lei n.o 153/1988, nos termos da qual não fazem parte do agregado familiar, na aceção desta lei, o cônjuge e os filhos e equiparados do nacional de um país terceiro que não residam no território da República Italiana, salvo se o Estado de que o estrangeiro é nacional reservar um tratamento recíproco aos cidadãos italianos ou tiver celebrado uma convenção internacional em matéria de prestações familiares, a menos que, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 23 do presente acórdão, a República Italiana tenha manifestado claramente que pretendia invocar a derrogação permitida pelo artigo 11.o, n.o 2, da diretiva em causa.

38

Ora, como realçou o advogado‑geral nos n.os 65 e 66 das suas conclusões, decorre dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que este Estado‑Membro não manifestou essa intenção ao transpor a Diretiva 2003/109 para o direito nacional, tendo a República Italiana confirmado essa informação na audiência.

39

Com efeito, as disposições do artigo 2.o, n.o 6 bis, da Lei n.o 153/1988 foram adotadas muito antes da transposição da Diretiva 2003/109, levada a cabo pelo Decreto Legislativo n.o 3/2007, o qual incorporou as disposições da mesma no Decreto Legislativo n.o 286/1998, que, no seu artigo 9.o, n.o 12, alínea c), subordina o acesso do titular de uma autorização de residência de longa duração às prestações de assistência social e de segurança social ao cumprimento do requisito de residência efetiva no território nacional, sem fazer referência ao local de residência dos membros da família do mesmo.

40

Em face do exposto, há que responder à questão submetida que o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, para efeitos da determinação dos direitos a uma prestação de segurança social, não são tidos em conta os membros da família do residente de longa duração, na aceção do artigo 2.o, alínea b), desta diretiva, que não residam no território desse Estado‑Membro, mas num país terceiro, ao passo que são tidos em conta os membros da família do nacional do referido Estado‑Membro que residem num país terceiro, quando esse mesmo Estado‑Membro não tiver manifestado a sua intenção de invocar a derrogação à igualdade de tratamento permitida pelo artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva ao transpor a mesma para o direito nacional.

41

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

O artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, para efeitos da determinação dos direitos a uma prestação de segurança social, não são tidos em conta os membros da família do residente de longa duração, na aceção do artigo 2.o, alínea b), desta diretiva, que não residam no território desse Estado‑Membro, mas num país terceiro, ao passo que são tidos em conta os membros da família do nacional do referido Estado‑Membro que residem num país terceiro, quando esse mesmo Estado‑Membro não tiver manifestado a sua intenção de invocar a derrogação à igualdade de tratamento permitida pelo artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva ao transpor a mesma para o direito nacional.