1.

Com as suas duas questões prejudiciais, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) convida o Tribunal de Justiça a examinar, em substância, se os artigos 20.o e 21.o TFUE e as disposições da Diretiva 2004/38/CE ( 2 ) (a seguir «Diretiva Residência») se opõem a que um Estado‑Membro aplique, em relação aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham sido objeto de uma decisão de afastamento ao abrigo desta diretiva, medidas idênticas ou semelhantes às aplicáveis em direito nacional aos nacionais de países terceiros em situação irregular, nos termos da Diretiva 2008/115/CE ( 3 ) (a seguir «Diretiva Regresso»).

2.

A este respeito, importa recordar que o Tribunal de Justiça declarou que o legislador nacional não está impedido de se inspirar nas disposições de outra diretiva «quando isso se revelar oportuno e desde que nenhuma outra disposição do direito [da União] se lhe oponha» ( 4 ). Com efeito, no Acórdão Petrea ( 5 ), o Tribunal de Justiça precisou que os «Estados‑Membros podem inspirar‑se nas disposições da [Diretiva Regresso] para designar as autoridades competentes e definir o procedimento aplicável à adoção de uma decisão [adotada nos termos da Diretiva Residência] que impõe o regresso de um cidadão da União […], desde que nenhuma outra disposição do direito da União se lhe oponha».

3.

Embora esta jurisprudência milite, no caso em apreço, a favor de uma resposta negativa às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, é necessário, todavia, verificar se a mesma pode igualmente ser aplicável no âmbito de medidas, como as que estão em causa no processo principal — a saber, medidas preventivas adotadas com vista a evitar qualquer risco de fuga na sequência da adoção de uma decisão de afastamento, bem como medidas de detenção que visam garantir a execução desse afastamento — as quais, uma vez que têm, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, efeitos sobre o próprio exercício do direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros, podem ser consideradas como não sendo de natureza puramente processual.

4.

Estas questões permitirão ao Tribunal de Justiça examinar, pela primeira vez, a conformidade com o direito da União das normas nacionais que visam assegurar a execução das decisões de afastamento adotadas ao abrigo da Diretiva Residência.

5.

O considerando 16 da Diretiva Residência dispõe que «[o]s titulares do direito de residência não podem ser afastados enquanto não se tornarem um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento».

6.

O artigo 14.o desta diretiva prevê, nos n.os 1 e 2, que os cidadãos da União e os membros das suas famílias têm o direito de residência até três meses, como previsto no artigo 6.o da referida diretiva, desde que não se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento, e o direito de residência por mais de três meses e o direito de conservação desse direito de residência, como previsto nos artigos 7.o, 12.o e 13.o da mesma diretiva, enquanto preencherem as condições neles estabelecidas. Em derrogação a estas disposições, o n.o 4 deste artigo 14.o dispõe que em caso algum pode ser tomada uma medida de afastamento contra cidadãos da União se forem trabalhadores ou entraram no território desse Estado‑Membro para procurar emprego.

7.

O artigo 15.o da Diretiva Residência, com a epígrafe «Garantias processuais», dispõe, no seu n.o 1, que «[o]s procedimentos previstos nos artigos 30.o e 31.o aplicam‑se, por analogia, a todas as decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União e membros das suas famílias, por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública».

8.

Nos termos do artigo 27.o, n.os 1 e 2, desta diretiva, «os Estados‑Membros podem restringir a livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» e «[a]s medidas tomadas por razões de ordem pública ou de segurança pública devem ser conformes com o princípio da proporcionalidade e devem basear‑se exclusivamente no comportamento da pessoa em questão. […] O comportamento da pessoa em questão deve constituir uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade. Não podem ser utilizadas justificações não relacionadas com o caso individual ou baseadas em motivos de prevenção geral».

9.

O artigo 28.o da Diretiva Residência, com a epígrafe «Proteção contra o afastamento», enuncia, no seu n.o 1, que, «[a]ntes de tomar uma decisão de afastamento do território por razões de ordem pública ou de segurança pública, o Estado‑Membro de acolhimento deve tomar em consideração, nomeadamente, a duração da residência da pessoa em questão no seu território, a sua idade, o seu estado de saúde, a sua situação familiar e económica, a sua integração social e cultural no Estado‑Membro de acolhimento e a importância dos laços com o seu país de origem». Além disso, o n.o 2 deste artigo prevê que «[o] Estado‑Membro de acolhimento não pode decidir o afastamento de cidadãos da União ou dos membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, que tenham direito de residência permanente no seu território, exceto por razões graves de ordem pública ou de segurança pública».

10.

O artigo 30.o desta diretiva dispõe, no seu n.o 3, que «[a] notificação [de qualquer decisão nos termos do artigo 27.o, n.o 1, da Diretiva Residência] deve especificar […], se for caso disso, o prazo concedido para abandonar o território do Estado‑Membro. Salvo motivo de urgência devidamente justificado, o prazo para abandonar o território não pode ser inferior a um mês a contar da data da notificação».

11.

O artigo 33.o, n.o 2, da referida diretiva prevê que, «[s]e a decisão de afastamento […] for executada mais de dois anos após ter sido decidida, o Estado‑Membro deve verificar se a pessoa em causa continua a ser uma ameaça atual e real para a ordem pública ou a segurança pública, e avaliar se houve uma alteração material das circunstâncias desde que foi tomada a decisão de afastamento».

12.

O considerando 16 da Diretiva Regresso enuncia que «[o] recurso à detenção para efeitos de afastamento deverá ser limitado e sujeito ao princípio da proporcionalidade no que respeita aos meios utilizados e aos objetivos perseguidos. A detenção só se justifica para preparar o regresso ou para o processo de afastamento e se não for suficiente a aplicação de medidas coercivas menos severas».

13.

O artigo 1.o desta diretiva prevê que a mesma estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais do direito da União e do direito internacional.

14.

O artigo 2.o da referida diretiva dispõe, no seu n.o 3, que a presente diretiva não é aplicável aos titulares do direito da União à livre circulação.

15.

O artigo 3.o, ponto 7, da Diretiva Regresso define o «[r]isco de fuga» como «a existência num caso concreto de razões, baseadas em critérios objetivos definidos por lei, para crer que o nacional de país terceiro objeto de um procedimento de regresso pode fugir».

16.

Nos termos do artigo 6, n.o 1, desta diretiva, os Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território.

17.

O artigo 7.o da referida diretiva, com a epígrafe «Partida voluntária», prevê, no seu n.o 3, que podem ser impostas determinadas obrigações para evitar o risco de fuga, designadamente a apresentação periódica às autoridades, o depósito de uma caução adequada, a apresentação de documentos ou a obrigação de permanecer em determinado local durante o prazo de partida voluntária.

18.

No capítulo IV da Diretiva Regresso, intitulado «Detenção para efeitos de afastamento», o artigo 15.o desta dispõe, no seu n.o 1, que, «[a] menos que no caso concreto possam ser aplicadas com eficácia outras medidas suficientes mas menos coercivas, os Estados‑Membros só podem manter detidos nacionais de países terceiros objeto de procedimento de regresso, a fim de preparar o regresso e/ou efetuar o processo de afastamento, nomeadamente quando: a) Houver risco de fuga; ou b) O nacional de país terceiro em causa evitar ou entravar a preparação do regresso ou o procedimento de afastamento. A detenção tem a menor duração que for possível, sendo apenas mantida enquanto o procedimento de afastamento estiver pendente e for executado com a devida diligência». Os n.os 5 e 6 deste mesmo artigo preveem, respetivamente, que «[a] detenção mantém‑se enquanto se verificarem as condições enunciadas no n.o 1 e na medida do necessário para garantir a execução da operação de afastamento. Cada Estado‑Membro fixa um prazo limitado de detenção, que não pode exceder os seis meses» e que «[o]s Estados‑Membros não podem prorrogar o prazo a que se refere o n.o 5, exceto por um prazo limitado que não exceda os doze meses seguintes, de acordo com a lei nacional, nos casos em que, independentemente de todos os esforços razoáveis que tenham envidado, se preveja que a operação de afastamento dure mais tempo, por força de: a) Falta de cooperação do nacional de país terceiro em causa; ou b) Atrasos na obtenção da documentação necessária junto de países terceiros».

19.

A Lei de 15 de dezembro de 1980 Relativa ao Acesso ao Território, à Residência, ao Estabelecimento e ao Afastamento de Estrangeiros ( 6 ) foi alterada pela Lei de 24 de fevereiro de 2017 a fim de reforçar a proteção da ordem pública e da segurança nacional ( 7 ) (a seguir «Lei de 24 de fevereiro de 2017»). Esta última lei transpõe parcialmente, designadamente, as Diretivas Residência e Regresso.

20.

Os artigos 27.o a 32.o da Lei de 24 de fevereiro de 2017 aditaram à Lei de 15 de dezembro de 1980, respetivamente, os artigos 44 ter a 44 octies desta.

21.

O artigo 44 ter da Lei de 15 de dezembro de 1980, conforme alterada pela Lei de 24 de fevereiro de 2017 (a seguir «Lei de 15 de dezembro de 1980»), prevê:

«A ordem para abandonar o território emitida a um cidadão da União ou um membro da sua família deve especificar o prazo no qual deve abandonar o território do Reino. Salvo motivo de urgência devidamente justificado, este prazo não pode ser inferior a um mês a contar da notificação da decisão.

O prazo referido no primeiro parágrafo pode ser prorrogado pelo ministro ou o seu delegado quando: 1.o o regresso voluntário não possa ser efetuado nesse prazo; ou 2.o as circunstâncias da situação do interessado o justifiquem. […]»

22.

O artigo 44 quater desta lei prevê:

«Enquanto decorrer o prazo referido no artigo 44 ter, o cidadão da União ou o membro da sua família não pode ser objeto de uma medida de afastamento coercivo.

A fim de evitar qualquer risco de fuga durante o período referido no artigo 44 ter, o cidadão da União ou o membro da sua família pode ser obrigado a cumprir medidas preventivas. O Rei está habilitado a determinar essas medidas por decreto aprovado em Conselho de Ministros.»

23.

O artigo 44 quinquies da referida lei dispõe:

«§ 1 O Ministro ou o seu delegado toma todas as medidas necessárias para executar a ordem para abandonar o território quando: 1.o nenhum prazo tiver sido concedido ao cidadão da União ou ao membro da sua família para abandonar o território do Reino; 2.o o cidadão da União ou o membro da sua família não tiver abandonado o território do Reino no prazo que lhe foi concedido; 3.o antes do termo do prazo concedido para abandonar o território do Reino, o cidadão da União ou o membro da sua família apresentar um risco de fuga, não tiver respeitado as medidas preventivas impostas ou constituir uma ameaça para a ordem pública ou para a segurança nacional.

§ 2 Quando o cidadão da União ou o membro da sua família se opuser ao afastamento ou quando apresentar um risco de perigosidade por ocasião do seu afastamento, procede‑se ao seu regresso coercivo, se necessário, acompanhado de escolta. Podem então ser contra ele adotadas medidas coercivas […].

§ 3. O Rei designa, por decreto aprovado em Conselho de Ministros, a entidade encarregada de assegurar o controlo dos regressos coercivos e determina as modalidades desse controlo. Esta entidade é independente das autoridades competentes em matéria de afastamento.»

24.

O artigo 44 sexies da Lei de 15 de dezembro de 1980 tem a seguinte redação:

«Quando as circunstâncias de cada caso o justifiquem, o ministro ou o seu delegado pode adiar temporariamente o afastamento. O interessado será disso informado.

Para evitar qualquer risco de fuga, o cidadão da União ou o membro da sua família pode ser obrigado a cumprir medidas preventivas. O Rei está habilitado a determinar essas medidas por decreto aprovado em Conselho de Ministros.

O ministro ou o seu delegado pode, nos mesmos casos, impor ao cidadão da União ou o membro da sua família a obrigação de permanência na residência durante o tempo necessário à execução dessa medida.»

25.

Nos termos do artigo 44 septies desta lei:

«§ 1 Se razões de ordem pública, de segurança nacional ou de saúde pública o exigirem, e a menos que outras medidas menos coercivas possam ser eficazmente aplicadas, os cidadãos da União e os membros das suas famílias, com vista a garantir a execução da medida de afastamento, podem ser retidos durante o tempo estritamente necessário à execução da medida, não podendo a duração da retenção exceder dois meses.

Todavia, o ministro ou o seu delegado podem prorrogar a duração dessa retenção por um período de dois meses, sempre que as diligências necessárias para o afastamento do estrangeiro tenham sido levadas a cabo nos sete dias úteis seguintes à retenção do cidadão da União ou do membro da sua família, com toda a diligência exigida e que continue a subsistir a possibilidade de afastar efetivamente o interessado dentro de um prazo razoável.

Após uma primeira prorrogação, a decisão de prorrogar a duração da retenção só pode ser tomada pelo ministro.

Após cinco meses, o cidadão da União ou o membro da sua família deve ser posto em liberdade. No caso de a salvaguarda da ordem pública ou da segurança nacional o exigirem, a retenção pode ser prorrogada, por sucessivos períodos de um mês, sem que, todavia, a duração total da retenção possa exceder oito meses.

§ 2 O cidadão da União ou o membro da sua família referido no n.o 1 pode recorrer da decisão de retenção, em conformidade com os artigos 71.o e seguintes.»

26.

Segundo o artigo 44 octies da referida lei:

«Não podem ser retidos nas instalações na aceção do artigo 74/8, § 2: 1.o os cidadãos da União menores não acompanhados; 2.o os membros da família de um cidadão da União que sejam menores de idade não acompanhados; 3.o as famílias dos cidadãos da União quando fizer parte da sua composição, pelo menos, um menor.»

27.

O artigo 74/5, § 3, da mesma lei tem a seguinte redação:

«A duração da retenção num local determinado nas fronteiras não pode exceder os dois meses. O ministro ou o seu delegado podem, todavia, prorrogar a retenção do estrangeiro referido no § 1, por um período de dois meses: 1.o se o estrangeiro for objeto de uma medida de repulsão executória; 2.o e se as diligências necessárias para o afastamento do estrangeiro tiverem sido levadas a cabo nos sete dias úteis seguintes à medida referida em 1.o, com toda a diligência exigida e continue a subsistir a possibilidade de afastar efetivamente o interessado dentro de um prazo razoável.

Após uma prorrogação, a decisão referida no parágrafo anterior só pode ser tomada pelo ministro. A duração total da retenção nunca pode exceder cinco meses.

No caso de a salvaguarda da ordem pública ou da segurança nacional o exigir, uma vez expirado o prazo referido no parágrafo anterior, a retenção do estrangeiro pode ser prorrogada por sucessivos períodos de um mês, sem que, todavia, a duração total da retenção possa exceder oito meses. […]»

28.

Foram interpostos dois recursos de anulação da Lei de 24 de fevereiro de 2017 na Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), por um lado, pela Ordre des barreaux francophones et germanophone ( 8 ) e, por outro, por quatro associações sem fins lucrativos (ASBL) (a seguir «recorrentes no processo principal») ( 9 ). Estes dois processos foram apensados pelo órgão jurisdicional de reenvio.

29.

No âmbito desses recursos, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) interroga‑se sobre a compatibilidade com o direito da União de determinadas disposições da Lei de 24 de fevereiro de 2017 relativas ao afastamento dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias. Mais precisamente, o órgão jurisdicional de reenvio têm dúvidas relativamente à compatibilidade com os artigos 20.o e 21.o TFUE, bem como com a Diretiva Residência de duas disposições dessa lei que preveem a possibilidade de impor, ao cidadão da União ou ao membro da sua família contra quem tenha sido emitida uma decisão de afastamento, por um lado, medidas preventivas durante o prazo que lhe é concedido para abandonar o território belga, a fim de evitar qualquer risco de fuga, e, por outro, uma medida de retenção, a saber, uma detenção (a seguir «medida de detenção»), uma vez expirado esse prazo, com vista a garantir a execução da medida de afastamento.

30.

O órgão jurisdicional de reenvio justifica as suas dúvidas do seguinte modo.

31.

Por um lado, quanto às medidas preventivas, observa que a Diretiva Residência não prevê qualquer disposição relativamente às medidas que podem ser tomadas em relação aos cidadãos da União ou aos membros das suas famílias para evitar um risco de fuga quando foram objeto de uma decisão de afastamento, e que, na falta de harmonização no direito da União, estas podem ser adotadas pelo legislador nacional, que deveria, em princípio, ser livre de o fazer inspirando‑se nas disposições semelhantes aplicáveis em direito nacional aos nacionais de países terceiros em situação irregular, por força da Diretiva Regresso. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio constata que o Tribunal de Justiça já declarou, no Acórdão Petrea ( 10 ), que os Estados‑Membros podem inspirar‑se nas disposições da Diretiva Regresso para designar as autoridades competentes e definir o procedimento aplicável à adoção de uma decisão que impõe o regresso de um cidadão da União, desde que nenhuma outra disposição do direito da União se lhe oponha. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se esta jurisprudência se aplica ao caso em apreço, porquanto considera, em substância, que as medidas preventivas, dado que têm necessariamente um efeito sobre o próprio exercício do direito à livre circulação e de residência, não podem ser qualificadas de disposições processuais.

32.

Por outro lado, quanto à medida de detenção, o órgão jurisdicional de reenvio constata que a Lei de 24 de fevereiro de 2017 estabelece uma identidade de tratamento dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias com todos os outros estrangeiros, que aguardam afastamento para qualquer Estado no mundo, nomeadamente no que respeita à duração máxima de oito meses da detenção. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre o caráter proporcionado dessa duração máxima, designadamente, tendo em conta que se pode inferir da Diretiva Residência que a duração da detenção deve ser limitada ao tempo estritamente necessário para a execução da decisão de afastamento ( 11 ).

33.

Foi neste contexto que a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

34.

Foram apresentadas observações escritas pelas recorrentes no processo principal, pelos Governos belga, dinamarquês, espanhol e polaco, bem como pela Comissão Europeia. Além disso, com exceção dos Governos espanhol e polaco, as partes apresentaram alegações orais na audiência realizada em 16 de novembro de 2020.

35.

No cerne das interrogações do órgão jurisdicional de reenvio encontra‑se a questão de saber se o direito da União se opõe a que um Estado‑Membro aplique, em relação aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham sido objeto de uma decisão de afastamento do seu território ao abrigo da Diretiva Residência, medidas de execução idênticas ou semelhantes às aplicáveis ao afastamento de nacionais de países terceiros em situação irregular, por força da Diretiva Regresso, quando estas sejam suscetíveis de afetar o próprio exercício do direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros.

36.

Antes de iniciar a minha análise, parece‑me oportuno apresentar um resumo do quadro regulamentar aplicável, bem como da jurisprudência pertinente (ponto 1), e clarificar o alcance das questões prejudiciais, tal como submetidas (ponto 2).

37.

A título preliminar, importa recordar que a cidadania da União Europeia, conforme introduzida pelo Tratado de Maastricht ( 12 ), confere a cada cidadão da União um direito fundamental e individual de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições definidas pelos Tratados e das medidas adotadas para a sua aplicação. Este direito é atualmente conferido aos cidadãos da União pelo artigo 21.o, n.o 1, TFUE, tal como reafirmado no artigo 45.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

38.

A Diretiva Residência, que regula, designadamente, as condições de exercício do direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, tem por objetivo facilitar e reforçar o exercício desse direito ( 13 ). Ora, esta diretiva inclui não só regras que regem as condições de obtenção dos diferentes direitos de residência por ela previstos, mas contém também um conjunto de disposições que visam regulamentar a situação resultante da perda do benefício de um desses direitos.

39.

A este respeito, a Diretiva Residência prevê duas situações nas quais os Estados‑Membros podem adotar decisões que limitam a livre circulação e a residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias, nomeadamente «decisões de afastamento», a saber, quando tais decisões são tomadas «por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» (artigo 27.o, n.o 1, desta diretiva) ou quando essas são tomadas «por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» (artigo 15.o, n.o 1, da referida diretiva) ( 14 ).

40.

Além das hipóteses em que podem ser tomadas decisões de afastamento contra os cidadãos da União ou os membros das suas famílias, a Diretiva Residência prevê um determinado número de regras e de garantias processuais a respeitar, a saber, nomeadamente as enunciadas nos seus artigos 15.o, 30.o, 31.o e 33.o Entre estas regras figura a prevista no artigo 30.o, n.o 3, da mesma diretiva, segundo a qual, salvo motivo de urgência, o prazo concedido para abandonar o território do Estado‑Membro na sequência de uma decisão de afastamento, não pode ser inferior a um mês a contar da data da notificação dessa decisão.

41.

Ora, com exceção destas disposições, a Diretiva Residência não prevê um regime específico para a aplicação ou execução das decisões de afastamento nem, a fortiori, disposições relativas a medidas preventivas tomadas para evitar qualquer risco de fuga durante o prazo de partida voluntária ou disposições relativas à detenção para efeitos desse afastamento. Do mesmo modo, esta diretiva não contém qualquer disposição que se oponha expressamente a que tais medidas sejam tomadas pelos Estados‑Membros.

42.

Na falta de regras da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades de execução das decisões de afastamento, por força do princípio da autonomia processual, desde que, no entanto, essas modalidade não sejam menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes sujeitas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) ( 15 ).

43.

No âmbito do exercício desta competência nacional relativa à determinação das modalidades de execução das decisões de afastamento, importa recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que o direito da União não se opõe, em princípio, à utilização das regras relativas aos nacionais de Estados terceiros para efeitos de implementação do sistema aplicável aos cidadãos da União, apesar de as Diretivas Residência e Regresso não partilharem necessariamente o mesmo objeto ( 16 ). Com efeito, no Acórdão Petrea, o Tribunal de Justiça declarou que «os Estados‑Membros podem inspirar‑se nas disposições da [Diretiva Regresso, que é relativa aos nacionais de países terceiros em situação irregular], para designar as autoridades competentes e definir o procedimento aplicável à adoção de uma [decisão de afastamento de um cidadão da União], desde que nenhuma outra disposição do direito da União se lhe oponha» ( 17 ).

44.

Daqui resulta que, no presente processo, uma vez que a Diretiva Residência não contém regras relativas à execução das decisões de afastamento, os Estados‑Membros devem, em princípio, poder inspirar‑se nas disposições da Diretiva Regresso, a qual foi adotada posteriormente e contém disposições pertinentes a este respeito.

45.

Com efeito, por um lado, quanto às medidas preventivas, o artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva Regresso prevê que «[p]odem ser impostas determinadas obrigações para evitar o risco de fuga, designadamente a apresentação periódica às autoridades, o depósito de uma caução adequada, a apresentação de documentos ou a obrigação de permanecer em determinado local durante o prazo de partida voluntária» ( 18 ). Do mesmo modo, por outro lado, quanto à possibilidade de detenção de um cidadão da União ou de um membro da sua família com vista a garantir a execução de uma decisão de afastamento, a Diretiva Regresso enquadra de modo preciso a detenção com vista ao afastamento, no seu capítulo IV, intitulado «Detenção para efeitos de afastamento».

46.

Por conseguinte, nada impede, em princípio, os Estados‑Membros de aplicarem, mutatis mutandis, as disposições previstas para as decisões de regresso dos nacionais de países terceiros aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham sido objeto de uma decisão de afastamento.

47.

Dito isto, para que as disposições relativas aos nacionais de países terceiros sejam efetivamente transponíveis para os cidadãos da União e os membros das suas famílias, em conformidade com o Acórdão Petrea, nenhuma disposição do direito da União se deve opor. A este respeito, há que recordar que, por força do artigo 21.o TFUE, o direito de residir no território dos Estados‑Membros é reconhecido a qualquer cidadão da União «sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação» ( 19 ). Por conseguinte, importa igualmente verificar se as medidas preventivas e de detenção podem constituir, por si próprias, medidas suscetíveis de limitar o direito de livre circulação e de residência desses cidadãos. Neste âmbito, embora o direito da União não se oponha de forma alguma a que os Estados‑Membros estabeleçam o seu próprio regime de execução das decisões de afastamento, é ainda necessário que esses regimes não prejudiquem o efeito útil do direito da União ( 20 ).

48.

É à luz destas considerações que importa verificar se, e em que condições, a jurisprudência decorrente do Acórdão Petrea pode ser aplicável a cada uma das medidas em causa no processo principal.

49.

A fim de dissipar qualquer ambiguidade quanto ao sentido e ao alcance das duas questões prejudiciais, parece‑me necessário clarificar o seguinte.

50.

Em primeiro lugar, considero ser necessário fazer uma precisão terminológica quanto à utilização da expressão «decisão que põe termo à residência». Com efeito, importa observar que as duas questões prejudiciais, tal como foram formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio, abordam a adoção, respetivamente, de «medidas preventivas» ou de «detenção», quando os cidadãos da União ou os membros das suas famílias foram objeto de uma «decisão que põe termo à residência». Ora, há que precisar que, embora uma «decisão que põe termo à residência» implique, em princípio, a obrigação de abandonar o território, não implica necessariamente a adoção de uma medida de afastamento, a saber, uma «ordem para abandonar o território», na aceção do artigo 7.o, primeiro parágrafo, da Lei de 15 de dezembro de 1980 ( 21 ). Uma vez que as duas questões prejudiciais abordam situações que implicam a adoção de uma medida de afastamento, devem ser entendidas, na minha opinião, no sentido de que se referem aos cidadãos da União ou aos membros das suas famílias que tenham sido objeto não apenas de uma decisão que põe termo à residência, mas também de uma decisão de afastamento.

51.

Em segundo lugar, importa observar que o órgão jurisdicional de reenvio limita a primeira questão à possibilidade de aplicar aos cidadãos da União «medidas preventivas» semelhantes às aplicáveis aos nacionais de países terceiros no caso de a decisão de afastamento ser tomada «por razões de ordem pública». Ora, esta limitação do alcance da questão não resulta expressamente dos termos da legislação nacional, nomeadamente dos artigos 44 quater, 44 quinquies e 44 sexies da Lei de 15 de dezembro de 1980. Com efeito, como foi confirmado pelo Governo belga nas suas observações, essas «medidas preventivas» podem ter lugar cada vez que é adotada uma medida de afastamento contra um cidadão da União ou membros da sua família e que haja risco de fuga ( 22 ), o que implica situações que não constituem uma ameaça para a ordem pública, a saber, por razões «de segurança pública ou de saúde pública», na aceção do artigo 27.o, n.o 1, da Diretiva Residência, bem como por «razões que não sejam [as previstas pelo artigo 27.o, n.o 1, desta diretiva]», na aceção do artigo 15.o, n.o 1, da referida diretiva.

52.

É certo que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais consagrada no artigo 267.o TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça ( 23 ). Consequentemente, uma vez que as questões submetidas se circunscrevem às decisões de afastamento tomadas por razões de ordem pública, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se unicamente a este respeito.

53.

No entanto, no caso em apreço, por um lado, não resulta do pedido de decisão prejudicial o motivo pelo qual essas medidas preventivas devem ser analisadas unicamente quanto às decisões de afastamento tomadas por razões de ordem pública. Por outro lado, o «risco de fuga» continua presente tanto no âmbito de decisões de afastamento tomadas por razões de ordem pública como nas adotadas por razões de «segurança pública ou de saúde pública», por força do artigo 27.o, n.o 1, da Diretiva Residência, ou até por razões «que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública», na aceção do artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva. Por conseguinte, a fim de dar uma resposta completa ao órgão jurisdicional de reenvio, proponho alargar o âmbito da primeira questão prejudicial, incluindo todas as decisões de afastamento tomadas ao abrigo da Diretiva Residência.

54.

Em terceiro lugar, observo que o órgão jurisdicional de reenvio limita a segunda questão prejudicial à possibilidade de prever um prazo máximo de detenção para efeitos de afastamento idêntico ao aplicável aos nacionais de países terceiros no caso de a decisão de afastamento ser tomada «por razões de ordem pública ou de segurança pública». Todavia, o artigo 44 septies da Lei de 15 de dezembro de 1980 prevê uma possibilidade de detenção «[s]e razões de ordem pública, de segurança nacional ou de saúde pública o exigirem» ( 24 ). Por conseguinte, poderia ponderar‑se a hipótese de alargar o âmbito desta questão, para incluir as razões de saúde pública. Porém, no caso em apreço, a limitação do órgão jurisdicional de reenvio parece‑me justificada pois a segunda questão prejudicial visa, especificamente, a disposição deste artigo que permite a prorrogação da duração da detenção até oito meses, apenas quando «a salvaguarda da ordem pública ou da segurança nacional o exigirem».

55.

Em quarto e último lugar, importa sublinhar que o Governo belga propõe reformular a segunda questão de modo que dissocie a medida de detenção do facto de a pessoa em questão não ter abandonado o território no prazo concedido. Com efeito, esse Governo explica que, em direito belga, nenhum estrangeiro — quer seja cidadão da União, membro da família ou nacional de país terceiro — pode ser detido pelo mero facto de não ter dado cumprimento a uma decisão que põe termo à residência justificada por razões de ordem pública ou de segurança pública. O recurso à detenção só pode ser justificado para preparar o regresso e proceder ao afastamento quando a execução da decisão de afastamento corre o risco de ficar comprometida pelo comportamento do interessado.

56.

A este respeito, observo que, efetivamente, a análise do Governo belga parece corroborada pela redação do artigo 44 septies da Lei de 15 de dezembro de 1980. Todavia, a segunda questão, tal como submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, parece‑me conciliável com a posição do Governo belga, uma vez que, ao não dar cumprimento a uma decisão de afastamento no prazo concedido, a pessoa em questão fez prova de um comportamento que compromete a execução dessa decisão e que justifica, assim, a sua privação de liberdade, mediante uma detenção, para se proceder a um afastamento coercivo. Por conseguinte, proponho não reformular a segunda questão no sentido proposto pelo Governo belga.

57.

É à luz destas precisões que proponho proceder à análise das duas questões prejudiciais.

58.

Com a sua primeira questão, que proponho reformular a fim de serem tidas em conta as considerações enunciadas no n.o 53 das presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 20.o e 21.o TFUE e a Diretiva Residência devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que aplica, aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham sido objeto de uma decisão de afastamento ao abrigo da Diretiva Residência, «medidas preventivas» semelhantes às que transpõem, relativamente aos nacionais de países terceiros, o artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva Regresso, a fim de evitar qualquer risco de fuga durante o prazo concedido para abandonar o território do Estado‑Membro em causa.

59.

As recorrentes no processo principal consideram que há que dar uma resposta afirmativa a esta questão, de forma que essas medidas preventivas violariam os artigos 20.o e 21.o TFUE e a Diretiva Residência. Pelo contrário, os Governos belga, dinamarquês, espanhol e polaco sugerem, com base num raciocínio, em substância, concordante, dar uma resposta negativa a esta questão, baseando‑se principalmente numa aplicação por analogia do Acórdão Petrea. Por sua vez, a Comissão precisa que essas medidas preventivas devem poder ser aplicadas, mesmo antes do termo do prazo para a partida voluntária previsto no artigo 30.o, n.o 3, de Diretiva Residência, desde que essas medidas sejam baseadas em considerações objetivas e proporcionadas.

60.

O artigo 44 quater da Lei de 15 de dezembro de 1980 prevê a possibilidade de impor «medidas preventivas» ao cidadão da União ou ao membro da sua família contra quem tenha sido emitida uma decisão de afastamento, antes do termo do prazo no qual deve abandonar o território, para «evitar qualquer risco de fuga». Essas medidas podem igualmente ser impostas no caso de adiamento temporário do afastamento, por força do artigo 44 sexies da mesma lei. Caso não sejam respeitadas as medidas preventivas, o artigo 44 quinquies da referida lei prevê que podem ser adotadas «todas as medidas necessárias» para executar a ordem para abandonar o território, mesmo antes do termo do prazo de partida voluntária, quando a pessoa em questão apresente risco de fuga.

61.

A este respeito, é importante observar que estas «medidas preventivas» não são definidas pela legislação nacional, com exceção da possibilidade de uma obrigação de permanência na residência na hipótese de o afastamento ser temporariamente adiado na aceção do artigo 44 sexies de Lei de 15 de dezembro de 1980. Quanto ao restante, esta lei prevê que «[o] Rei está habilitado a determinar essas medidas por decreto aprovado em Conselho de Ministros» (artigos 44 quater e 44 sexies) sem precisar o conteúdo das referidas medidas. O Governo belga precisou nas suas observações que, até à presente data, nenhum decreto real determinou essas medidas ( 25 ).

62.

Todavia, importa salientar, segundo a exposição de motivos relativa às disposições em causa, estas «inspiram‑se consideravelmente» nas disposições da Diretiva Regresso ( 26 ). Por conseguinte, ao inspirar‑se em disposições «semelhantes» aplicáveis aos nacionais de países terceiros previstas pelo artigo 7.o, n.o 3, dessa diretiva, essas medidas podiam consistir, nomeadamente, em obrigações como «a apresentação periódica às autoridades, o depósito de uma caução adequada, a apresentação de documentos ou a obrigação de permanecer em determinado local». Assim, é partindo da premissa segundo a qual essas medidas podem efetivamente constituir «medidas preventivas», na aceção das disposições nacionais em causa no processo principal, que importa proceder à análise.

63.

Quanto à qualificação jurídica dessas medidas preventivas, são possíveis duas abordagens divergentes.

64.

Por um lado, o Governo polaco, apoiado pelos Governos belga e dinamarquês, alega que essas medidas preventivas constituem, em substância, simples medidas administrativas acessórias de uma decisão de afastamento existente, que têm por única finalidade assegurar a sua execução e que não podem ter lugar na falta dessa decisão. As referidas medidas não são, portanto, suscetíveis de limitar mais a liberdade de circulação e de residência, mas destinam‑se apenas a assegurar a execução de uma decisão de afastamento, que, ela sim, constitui incontestavelmente uma medida que limita a livre circulação, na aceção do artigo 15.o, n.o 1, ou do artigo 27.o, n.o 1, da Diretiva Residência ( 27 ).

65.

Se esta primeira abordagem for acolhida, as «medidas preventivas» poderão ser qualificadas de medidas processuais plenamente abrangidas pela autonomia processual dos Estados‑Membros, sem prejuízo da observância dos princípios da equivalência e da efetividade.

66.

Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio e a Comissão salientam que essas medidas preventivas, apesar do seu caráter acessório, têm necessariamente um efeito sobre os direitos e as liberdades do cidadão da União ou do membro da família em questão, uma vez que as referidas medidas têm precisamente por finalidade evitar a sua fuga, o que poderia impedi‑lo de se deslocar, sendo caso disso, a outro Estado‑Membro.

67.

Se esta segunda abordagem for acolhida, as «medidas preventivas» serão qualificadas não de simples medidas processuais, mas de medidas que impõem uma nova restrição à livre circulação, na aceção do artigo 21.o TFUE. De acordo com jurisprudência constante, haveria, assim, que verificar se essas medidas preventivas são justificadas porquanto se baseiem em considerações objetivas e sejam proporcionadas ao objetivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional ( 28 ).

68.

Pelas razões expostas em seguida, proponho adotar a segunda abordagem, de acordo com a qual as «medidas preventivas» não devem ser consideradas simples disposições processuais, mas medidas suscetíveis de constituir restrições à liberdade de circulação, na aceção do artigo 21.o TFUE.

69.

Em primeiro lugar, considero que é importante sublinhar, antes de mais, que o facto de um cidadão da União ou um membro da sua família ter sido objeto de uma decisão de afastamento não significa que essa pessoa deixa de beneficiar do direito de livre circulação no território da União. Com efeito, é certo que a referida pessoa deve abandonar o território do Estado‑Membro de acolhimento que proferiu a decisão de afastamento, mas continua a beneficiar do direito fundamental de livre circulação e de residência no resto do território da União. Portanto, importa rejeitar a tese segundo a qual as «medidas preventivas», sendo acessórias das decisões de afastamento, não são, por si mesmas, suscetíveis de afetar o direito de livre circulação da pessoa visada pela decisão de afastamento. Além disso, esta conclusão não pode ser infirmada pelo facto de as medidas preventivas terem por objetivo facilitar o afastamento da pessoa em questão do Estado‑Membro de acolhimento e não limitar o seu direito de circular e de residir noutros Estados‑Membros.

70.

Em segundo lugar, e à luz do anteriormente exposto, apesar de o conteúdo das «medidas preventivas» não se encontrar especificado na Lei de 15 de dezembro de 1980, parece‑me que a possibilidade de essas medidas afetarem diretamente a liberdade de circulação e de residência conferidas pela Diretiva Residência não pode ser excluída. Esta constatação é evidente no caso de uma medida preventiva tomada sob a forma de uma «obrigação de permanência na residência», que constitui, por definição, uma restrição à liberdade de circulação não apenas no território do Estado‑Membro em causa, mas também no território da União. Do mesmo modo, medidas como a obrigação de apresentação periódica às autoridades, de depósito de uma caução adequada, de apresentação de documentos ou de permanecer em determinado local podem igualmente afetar a capacidade da pessoa em questão não só de circular e até de residir noutro Estado‑Membro, mas também de preparar a sua partida voluntária. Mais especificamente, essas medidas preventivas poderiam pôr em causa o gozo efetivo do direito a beneficiar do período de um mês, previsto no artigo 30, n.o 3, da Diretiva Residência, para, nomeadamente, preparar a partida voluntária para outro Estado‑Membro, o que afeta, in fine, o direito de livre circulação ( 29 ). Tal seria o caso, designadamente, se as medidas preventivas em questão fossem impostas desde os primeiros dias a seguir à notificação da decisão de afastamento. Com efeito, observo que a redação do artigo 44 ter da Lei de 15 de dezembro de 1980 não parece excluir a tomada de medidas preventivas antes do decurso do prazo de um mês ( 30 ).

71.

Em terceiro lugar, resulta desta análise que as «medidas preventivas» não se destinam simplesmente a organizar os procedimentos relacionados com a execução de uma decisão de afastamento. Com efeito, a execução dessa decisão não necessita, em princípio, da imposição prévia de medidas preventivas. Neste sentido, essas medidas são, efetivamente, medidas administrativas, mas vão muito além das medidas de ordem puramente organizacional ou processual em causa, nomeadamente no Acórdão Petrea. Por conseguinte, não me parece oportuno tratá‑las como simples regras processuais e avaliá‑las na perspetiva da sua conformidade com os princípios da equivalência e da efetividade ( 31 ).

72.

Com base nestas considerações, importa concluir que, apesar de a jurisprudência decorrente do Acórdão Petrea reconhecer aos Estados‑Membros a possibilidade de se inspirarem na Diretiva Regresso com vista à adoção de medidas de execução das decisões de afastamento tomadas por força da Diretiva Residência, essa jurisprudência não pode ser plenamente aplicada ao caso em apreço, uma vez que, contrariamente às medidas de ordem puramente organizacional ou processual, estas medidas preventivas são suscetíveis de afetar o próprio exercício dos direitos conferidos pela Diretiva Residência e, nomeadamente, de restringir a liberdade de circulação e de residência. Para apreciar se as referidas medidas são conformes com o direito da União importa, portanto, verificar se podem ser justificadas.

73.

De acordo com jurisprudência constante, uma regulamentação que é suscetível de restringir a livre circulação das pessoas só pode ser justificada, na perspetiva do direito da União, se tiver por base considerações objetivas de interesse geral, independentes da nacionalidade das pessoas em questão, e se for proporcionada ao objetivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional ( 32 ).

74.

É à luz destas exigências que importa verificar se as medidas preventivas, apesar do seu efeito restritivo no que respeita à liberdade de circulação e de residência, podem ser justificadas.

75.

Em primeiro lugar, quanto às considerações objetivas, o Governo belga alega que as medidas preventivas em causa se justificam pela vontade do legislador belga de evitar o «risco de fuga» de um cidadão da União ou de um membro da sua família que foi objeto de uma decisão de afastamento. Com efeito, este objetivo resulta claramente da própria redação dos artigos 44 quater e 44 quinquies da Lei de 15 de dezembro de 1980, e é coerente com a exposição de motivos da mesma lei ( 33 ).

76.

Na minha perspetiva, tal justificação deve ser considerada legítima, e permite justificar uma medida restritiva de uma liberdade fundamental, como a prevista no artigo 21.o TFUE ( 34 ). Com efeito, as medidas preventivas em causa visam garantir a execução de uma decisão de afastamento tomada ao abrigo da Diretiva Residência, quando as autoridades competentes consideram, designadamente, que existe um risco de a pessoa em questão não a cumprir voluntariamente no prazo concedido. In fine, essas medidas visam, por conseguinte, assegurar o efeito útil da Diretiva Residência e não comprometer o afastamento dos cidadãos da União ou dos membros das suas famílias, se tal for exigido ao abrigo dessa diretiva. Por outro lado, de um modo mais geral, os Estados‑Membros têm um interesse legítimo em instaurarem um regime relativo à execução das decisões de afastamento, incluindo regras relativas ao risco de fuga, por razões de transparência, de segurança jurídica e de previsibilidade.

77.

Em segundo lugar, quanto à fiscalização da proporcionalidade dessas medidas, de acordo com a jurisprudência pertinente, uma medida é proporcionada quando, ao mesmo tempo que é adequada à realização do objetivo prosseguido, não vai além do necessário para o alcançar ( 35 ).

78.

O caráter proporcionado das medidas preventivas exige uma análise e uma ponderação de diversos elementos de direito e de facto próprios do Estado‑Membro em causa que o órgão jurisdicional de reenvio se encontra em melhor posição de efetuar do que o Tribunal de Justiça, uma vez que o próprio conteúdo dessas medidas ainda não foi determinado (v. n.o 61 das presentes conclusões). Por outro lado, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio tomar em consideração o contexto institucional e o modo como essas medidas serão aplicadas pelas autoridades competentes. No âmbito desta apreciação da proporcionalidade, parecem‑me pertinentes os elementos seguintes.

79.

Em primeiro lugar, considero que uma aplicação sistemática dessas medidas preventivas com base em elementos não diretamente relacionados com o risco de fuga, como o motivo que justifica o afastamento, constituiria uma restrição ao direito de circular e de residir que excede o que é necessário para alcançar o objetivo de limitar o risco de fuga. Com efeito, o motivo do afastamento, mesmo quando se trata de uma violação da ordem pública ou da segurança pública, não pode, por si só, justificar uma medida preventiva. Todavia, parece‑me evidente que o comportamento das pessoas em questão antes da adoção da decisão de afastamento será um elemento determinante do risco de fuga, que deverá ser tida em conta pelas autoridades competentes. Por exemplo, para apreciar a proporcionalidade da medida, deverá certamente ser tida em conta a natureza da ameaça para a ordem pública que justifica o afastamento ( 36 ).

80.

Em segundo lugar, entendo que uma aplicação proporcionada aos objetivos pretendidos deve caracterizar‑se por um recurso às medidas preventivas apenas quando exista um efetivo risco de fuga. Assim, as autoridades competentes devem aplicar essas medidas excecionalmente e com base numa apreciação individual do risco de fuga da pessoa em questão. Por conseguinte, para que as medidas preventivas sejam consideradas proporcionadas, a escolha de cada medida deverá ser feita em função de nível de risco de fuga. Por exemplo, a «obrigação de permanecer em determinado local», que constitui uma restrição manifesta à liberdade de circular e de residir, só será justificada quando o risco de fuga for especialmente elevado. Por conseguinte, as autoridades competentes devem verificar, casuisticamente, se existem, entre as medidas preventivas, medidas menos lesivas do exercício dos direitos conferidos pelo artigo 21.o TFUE que sejam aptas para alcançar o objetivo de assegurar a execução efetiva de uma decisão de afastamento. Por outro lado, como observa a Comissão, uma medida que impeça, pura e simplesmente, o cidadão da União ou o membro da sua família de dar cumprimento à decisão de afastamento durante o prazo de partida voluntária seria simultaneamente desproporcionada e contraproducente.

81.

Face ao conjunto das considerações anteriores, proponho que se responda à primeira questão prejudicial que os artigos 20.o e 21.o TFUE e a Diretiva Residência devem ser interpretados no sentido de que, em princípio, não se opõem a que os Estados‑Membros apliquem uma legislação nacional que prevê, em relação aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham sido objeto de uma decisão de afastamento ao abrigo da Diretiva Residência, «medidas preventivas» semelhantes às que constituem a transposição, no que respeita aos nacionais de países terceiros, do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva Regresso, a fim de evitar qualquer risco de fuga durante o prazo concedido para abandonar o território do Estado‑Membro em causa, desde que se baseiem em considerações objetivas e sejam proporcionadas.

82.

Com a sua segunda questão, que proponho reformular a fim de ter em conta as considerações acima expostas no n.o 50 das presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 20.o e 21.o TFUE e a Diretiva Residência devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que aplique, aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham sido objeto de uma decisão de afastamento por razões de ordem pública ou de segurança pública e que não tenham abandonado o território do Estado‑Membro em causa no prazo concedido por essa decisão, uma medida de detenção com uma duração máxima de oito meses, idêntica à prevista para os nacionais de países terceiros em situação irregular.

83.

As recorrentes no processo principal propõem que seja dada uma resposta afirmativa a esta questão, alegando, em substância, que essa medida seria suscetível de levar a detenções desproporcionadas, que excederiam a duração estritamente necessária para o afastamento, sem que fosse possível realizar uma fiscalização efetiva da duração da detenção. O Governo belga, cuja posição é partilhada, no essencial, pelos Governos dinamarquês e espanhol, defende que há que dar uma resposta negativa a esta questão, reformulando‑a (v. n.o 55 das presentes conclusões). Por sua vez, a Comissão propõe igualmente que seja dada uma resposta negativa, alegando que os Estados‑Membros devem ter a possibilidade de prever uma duração máxima da detenção idêntica à prevista para os nacionais de países terceiros em situação irregular, desde que essa duração seja, em cada caso concreto, o mais breve possível e não exceda o tempo estritamente necessário para a execução da medida de afastamento.

84.

O artigo 44 septies da Lei de 15 de dezembro de 1980 prevê a possibilidade de «reter», ou seja, manter em detenção, os cidadãos da União e os membros das suas famílias, com vista a garantir a execução de uma medida de afastamento, a menos que outras medidas menos coercivas possam ser eficazmente aplicadas. Esta detenção pode durar o tempo estritamente necessário para a execução da medida de afastamento e não deve, em princípio, exceder dois meses. Esta disposição prevê igualmente algumas possibilidades de prorrogação da duração da detenção, que são idênticas às previstas para os nacionais de países terceiros no artigo 74/5, § 3, da Lei de 15 de dezembro de 1980, a saber, um máximo de cinco meses, que poderá ser prorrogado até oito meses por razões de ordem pública ou de segurança nacional. É esta última prorrogação máxima de oito meses que preocupa o órgão jurisdicional de reenvio e que será objeto da presente análise.

85.

A título preliminar, recordo que, conforme salientado nos n.os 41 a 46 das presentes conclusões, a Diretiva Residência não prevê um regime específico para a aplicação ou execução das decisões de afastamento nem, a fortiori, disposições relativas à detenção para efeitos desse afastamento. Do mesmo modo, esta diretiva não contém qualquer disposição que se oponha expressamente a que essas medidas sejam tomadas pelos Estados‑Membros. Na falta de regras da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades de execução das decisões de afastamento, se for caso disso, inspirando‑se nas disposições da Diretiva Regresso, que diz respeito aos nacionais de países terceiros.

86.

Com efeito, a possibilidade de detenção para efeitos de afastamento encontra‑se prevista no artigo 15.o da Diretiva Regresso, «a fim de preparar o regresso e/ou efetuar o processo de afastamento, nomeadamente quando: a) Houver risco de fuga; ou b) O nacional de país terceiro em causa evitar ou entravar a preparação do regresso ou o procedimento de afastamento». Quanto à duração desta detenção, o n.o 1 deste artigo dispõe que «tem a menor duração que for possível sendo apenas mantida enquanto o procedimento de afastamento estiver pendente», e o n.o 5 do referido artigo acrescenta que «[c]ada Estado‑Membro fixa um prazo limitado de detenção, que não pode exceder os seis meses». Além disso, este mesmo artigo, no n.o 6, prevê uma possível prorrogação por um prazo que não exceda os doze meses seguintes, nos casos em que se preveja que a operação de afastamento dure mais tempo, por força de falta de cooperação do nacional de país terceiro em causa ou de atrasos na obtenção da documentação necessária junto de países terceiros.

87.

Ora, para que as disposições da Diretiva Regresso possam ser transponíveis para os cidadãos da União, é necessário que não constituam para estes, em si mesmas, restrições à liberdade de circulação e de residência das pessoas em questão, a menos que sejam justificadas e não prejudiquem o efeito útil do direito da União.

88.

A este respeito, considero que, seguindo o mesmo raciocínio aplicado às «medidas preventivas» (v. n.os 68 a 72 das presentes conclusões), uma medida de detenção não pode constituir uma simples medida processual, dado que é suscetível de representar um obstáculo à liberdade de circulação e de residência do cidadão da União. Com efeito, essa «detenção» constitui ipso facto uma restrição à livre circulação, uma vez que não permite à pessoa em questão circular livremente, incluindo no Estado‑Membro que proferiu a decisão de afastamento ( 37 ).

89.

Tal restrição pode, todavia, ser justificada, se tiver por base considerações objetivas e for proporcionada ao objetivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (v. n.o 73 das presentes conclusões).

90.

A este respeito, em primeiro lugar, quanto às considerações objetivas, importa salientar que, contrariamente às disposições do artigo 15.o da Diretiva Regresso, a redação do artigo 44 septies da Lei de 15 de dezembro de 1980 não contém qualquer referência aos motivos suscetíveis de justificar o recurso a uma medida de detenção, a não ser que esta detenção deve ser «exigida» por razões de ordem pública, de segurança nacional ou de saúde pública e que visa «garantir a execução da medida de afastamento». A este respeito, o Governo belga explicou, nas suas observações, que o recurso à detenção só é justificado para preparar o regresso e proceder ao afastamento e que só tem lugar quando a execução da decisão de afastamento possa ser comprometida pelo comportamento da pessoa em questão. Sem prejuízo de esta interpretação ser confirmada pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa concluir que essa medida, que visa, principalmente, garantir a execução de uma decisão de afastamento e, in fine, o efeito útil de determinadas disposições da Diretiva Residência, me parece legítima e suscetível de justificar uma restrição à livre circulação.

91.

Em segundo lugar, considero que, embora seja igualmente justificado que os Estados‑Membros pretendam estabelecer a duração máxima da detenção, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar o caráter proporcionado desta, tendo em conta, se for caso disso, a experiência administrativa relativa à aplicação do artigo 74/5, § 3, da Lei de 15 de dezembro de 1980, bem como a prática decisória relativa ao tempo normalmente necessário para executar uma medida de afastamento de um cidadão da União para outro Estado‑Membro. Tal permitirá avaliar se os oito meses excedem desproporcionadamente o tempo estritamente necessário para a execução da medida de afastamento. Os elementos seguintes podem revelar‑se pertinentes a este respeito.

92.

Primeiro, o recurso à duração máxima da detenção não deveria ser apreciado isoladamente, mas sim no contexto mais geral da aplicação do artigo 44 septies da Lei de 15 de dezembro de 1980. Com efeito, tendo por base essa análise contextual, parece‑me que o recurso a uma prorrogação com uma duração máxima de oito meses só seria justificado a título excecional. Desde logo, é claramente referido no artigo 44 septies que será adotada uma medida de detenção «a menos que outras medidas menos coercivas possam ser eficazmente aplicadas». Em seguida, a prorrogação dessa detenção por um período de dois meses só está prevista para o caso de as diligências necessárias para o afastamento terem sido levadas a cabo nos sete dias úteis seguintes à detenção, o que, normalmente, deveria acelerá‑las. Além disso, após esta primeira prorrogação, uma prorrogação posterior só pode ser adotada pelo ministro, com uma duração máxima de detenção de cinco meses, no termo dos quais a pessoa em questão deve ser posta em liberdade. Por último, só se a salvaguarda da ordem pública ou da segurança nacional o exigirem é que a detenção será prorrogada por sucessivos períodos de um mês, com uma duração total de oito meses.

93.

Segundo, saliento que, na audiência, o Governo belga explicou que se optou por esta duração máxima de oito meses uma vez que a Diretiva Residência não exclui a tomada de uma decisão de afastamento em relação aos nacionais de países terceiros se estes forem membros da família de um cidadão da União. É nesta perspetiva que a duração máxima é decalcada da duração máxima aplicável aos nacionais de países terceiros por força do artigo 74/5, § 3, da Lei de 15 de dezembro de 1980.

94.

Ora, com exceção destas situações muito específicas, e uma vez que o artigo 44 septies da Lei de 15 de dezembro de 1980 visa preparar o regresso e proceder ao afastamento, o período de tempo necessário para o afastamento pode ser geralmente muito mais curto no caso dos cidadãos da União e dos membros da sua família que tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro, uma vez que o regresso ao Estado de origem exige não a cooperação de um país terceiro, mas a de um Estado‑Membro. Com efeito, considero que uma duração máxima idêntica à prevista para os nacionais de países terceiros em situação irregular não tem em conta determinados elementos que distinguem a situação dos cidadãos da União da dos nacionais de países terceiros, a saber, por um lado, o sistema de cooperação existente entre os Estados‑Membros da União, que não existe necessariamente no caso dos países terceiros, e, por outro, a particularidade de, no caso dos cidadãos da União, a sua identidade ser normalmente conhecida e não haver nenhuma dúvida quanto à sua nacionalidade (podendo este último critério, muitas vezes, justificar um prazo mais longo, no caso de nacionais de países terceiros, para verificar a sua nacionalidade).

95.

Atento o conjunto das considerações anteriores, há que responder à segunda questão prejudicial que os artigos 20.o e 21.o TFUE e a Diretiva Residência devem ser interpretados no sentido de que, em princípio, não se opõem a que os Estados‑Membros prevejam uma duração máxima de detenção idêntica à prevista para os nacionais de países terceiros em situação irregular, desde que a duração da detenção seja, em cada caso concreto, o mais breve possível e não exceda o tempo estritamente necessário para a execução da medida de afastamento, que será normalmente inferior ao necessário para a execução de uma medida de afastamento relativa a nacionais de países terceiros em situação irregular.

96.

Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões submetidas pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica):