1. 

Por motivos de índole muito diversa (religiosa, cultural, de saúde), todas as civilizações tiveram que solucionar a questão do tratamento dos restos mortais dos defuntos. Desde tempos imemoriais, muitas delas optaram por enterrar os defuntos (sit tibi terra levis) em cemitérios, onde são sepultados e se pode preservar e honrar a sua memória. Nos últimos séculos, esses espaços eram geralmente geridos pelos poderes públicos, normalmente municipais.

2. 

Contudo, a cremação ou incineração dos cadáveres é cada vez mais frequente. À medida que vai diminuindo a relutância, mais ou menos tradicional, em utilizar esta técnica ( 2 ) e se defendem, correlativamente, as suas vantagens (económicas, sociais, de ocupação de espaços e outras), a realização da cremação difunde‑se, o que suscita novas questões, como as relativas à conservação das cinzas.

3. 

Desenvolveu‑se, em torno da morte, uma rede complexa de serviços funerários. A maioria é realizada por empresas privadas, que disponibilizam aos familiares do defunto a sua colaboração profissional, designadamente para o transporte dos restos mortais desde o domicílio ou a funerária, e para outras atividades e procedimentos inerentes às exéquias que antecedem o funeral. Juntamente com esses serviços existem os serviços funerários em sentido estrito ( 3 ), que se realizam no perímetro do cemitério e incluem, designadamente, a cremação ou a inumação dos cadáveres ou das cinzas e a conservação dos restos mortais ( 4 ). Estes últimos serviços geralmente dependem apenas das autoridades públicas, habitualmente municipais.

4. 

Contudo, em alguns Estados‑Membros foram autorizados cemitérios privados e noutros (entre eles, a Itália) é possível confiar a gestão dos cemitérios públicos a empresas comerciais. Poder‑se‑ia falar, sob esta perspetiva, de uma certa privatização dos cemitérios, não isenta de controvérsia, na qual foi destacada a «rutura cultural» que as referidas iniciativas implicam. Na controvérsia misturam‑se considerações de ordem antropológica com outras que defendem a permanência dos cemitérios públicos, enquanto bens comuns que refletem a memória histórica de uma coletividade.

5. 

Neste reenvio prejudicial está precisamente em causa saber se o Município da cidade italiana de Pádua pode reservar a guarda das urnas com as cinzas resultantes das cremações (quando os familiares não decidam mantê‑los em suas casas) aos cemitérios municipais.

6. 

Para responder ao órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça deverá confrontar a proibição de as empresas privadas realizarem a referida atividade com as liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços. Se for o caso, terá de determinar os motivos que poderiam justificar a restrição, decorrentes de exigências ligadas à saúde pública (bem conhecidas na sua jurisprudência) ou do respeito da pietas (piedade) devida aos defuntos, relativamente à qual o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou, salvo erro da minha parte.

7.

O artigo 49.o TFUE regula a liberdade de estabelecimento nos termos seguintes:

«No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos no território de outro Estado‑Membro.

A liberdade de estabelecimento compreende tanto o acesso às atividades não assalariadas e o seu exercício, como a constituição e a gestão de empresas e designadamente de sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.o, nas condições definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais, sem prejuízo do disposto no capítulo relativo aos capitais.»

8.

O artigo 56.o, primeiro parágrafo, TFUE refere‑se à liberdade de circulação de serviços nos seguintes termos:

«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na União serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação.»

9.

Nos termos do artigo 1.o:

«1.   A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.

2.   A presente diretiva não tem por objeto a liberalização dos serviços de interesse económico geral reservados a entidades públicas ou privadas, nem a privatização de entidades públicas prestadoras de serviços.

3.   A presente diretiva não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços nem os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, que são abrangidos pelas regras comunitárias em matéria de concorrência.

[…]»

10.

Nos termos do artigo 2.o:

«1.   A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.

2.   A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:

[…]»

11.

O artigo 53.o prevê que não são aplicáveis aos nacionais italianos regras do ordenamento jurídico italiano ou práticas internas que produzam efeitos discriminatórios relativamente às condições e ao tratamento assegurados no ordenamento italiano aos cidadãos da União Europeia.

12.

O artigo 3.o dispõe:

«1.   Nos seis meses seguintes à entrada em vigor da presente lei, o Regolamento di polizia amortuaria [(Regulamento de polícia mortuária) D.P.R. n. 285/1990] pode ser alterado por regulamento adotado em aplicação do artigo 17.o, n.o 1, da Lei n.o 400, de 23 de agosto de 1998, conforme alterada, sob proposta do Ministério da Saúde, ouvidos os Ministérios do Interior e da Justiça, e após parecer das comissões parlamentares competentes, com fundamento nos princípios seguintes:

[…]

[…];

[…]

13.

O artigo 343.o dispõe:

«A cremação dos cadáveres deve ser realizada num crematório autorizado pelo município, uma vez consultado o médico provincial. O município deve conceder gratuitamente a parcela no cemitério necessária para a construção do crematório. As urnas cinerárias com os resíduos da cremação completa podem ser colocadas num cemitério, numa capela ou templo pertencente a uma pessoa coletiva, ou num columbário privado que tenha um destino estável e esteja protegido contra qualquer profanação.»

14.

Os seus artigos 90.o a 95.o dizem respeito à concessão de sepulturas privadas nos cemitérios. O artigo 92.o, n.o 4, proíbe a concessão de parcelas para sepulturas privadas às pessoas singulares ou coletivas que pretendam obter lucro ou especular com elas.

15.

O seu artigo 1.o, n.o 1, dispõe:

«A presente lei regula os aspetos relativos à proteção da saúde pública no âmbito das funções e dos serviços relacionados com o falecimento das pessoas, no respeito da dignidade, das convicções religiosas e culturais e do direito de cada um a poder a escolher livremente a forma de sepultura ou a cremação.»

16.

O artigo 49.o, n.o 2, dispõe:

«Mediante pedido, a urna selada pode ser confiada às pessoas habilitadas para a sua guarda no cemitério, para a sua guarda no âmbito privado ou para a dispersão.»

17.

O artigo 52.o («Guarda das urnas para fins de conservação num domicílio»), na sua versão alterada pela Deliberação Municipal n.o 2015/0084, dispõe:

«1.   A entrega da urna cinerária para sua conservação num domicílio será feita de acordo com as disposições escritas do defunto. Na inexistência destas disposições, a entrega pode ser pedida pelo cônjuge ou, na falta deste, pelo parente mais próximo determinado em conformidade com os artigos 74.o, 75.o, 76.o e 77.o do Código Civil e, em caso de concorrência de vários parentes do mesmo grau, pela maioria absoluta dos mesmos.

[…]

3.   O depositário de uma urna cinerária não pode, em caso algum, confiar a sua guarda a terceiros. Esta proibição é igualmente válida no caso de o defunto ter manifestado a sua vontade expressa naquele sentido.

4.   A urna deve ser conservada no domicílio do depositário, num local protegido contra eventuais profanações ou subtrações. Não podem ser feitas aberturas ou furos na urna por nenhum motivo.

5.   Os serviços funerários podem exigir a todo o momento a apresentação da urna funerária por parte do depositário, para verificar a integridade e o estado de conservação.

[…]

9.   Em qualquer momento, pode ser pedida a colocação num cemitério da urna entregue.

10.   Além das exigências estabelecidas no n.o 4, a guarda de urnas cinerárias não pode, em caso algum, ter fins lucrativos e, consequentemente, não são permitidas atividades económicas que tenham por objeto, exclusivo ou não, a guarda de urnas cinerárias seja a que título e por que tempo for. Esta proibição é igualmente válida no caso de o defunto ter manifestado uma vontade expressa [naquele] sentido.»

18.

A sociedade Memoria Srl foi constituída em 1 de dezembro de 2014 com a finalidade de disponibilizar ao público o serviço de guarda de urnas cinerárias.

19.

A Memoria Srl disponibilizava às famílias cujos defuntos tinham sido incinerados a possibilidade de guardar as urnas cinerárias em locais distintos dos domicílios ou dos cemitérios, nos quais poderiam prestar a sua homenagem e o seu respeito à memória dos entes queridos falecidos. Publicitava‑os como espaços destinados a acolher exclusivamente as referidas urnas em ambientes esteticamente agradáveis, reservados, protegidos e particularmente adequados ao recolhimento e à oração em memória dos defuntos. Os familiares celebravam, com esta finalidade, contratos de cessão do direito de uso dos nichos (columbários) onde eram depositadas as urnas.

20.

A partir de setembro de 2015, a Memoria Srl inaugurou os referidos espaços cinerários, que denominava como «luoghi della memoria» (lugares da memória), localizados em diferentes zonas da cidade de Pádua. O acesso dos membros da família do defunto a estes lugares estava condicionado à aceitação de um código de conduta interno, que impunha o respeito das regras de boa educação, de correção e de dignidade, a proibição do consumo de bebidas alcoólicas e a obrigação de usar vestuário adequado.

21.

Antonia Dall’Antonia era uma potencial cliente da Memoria Srl, uma vez que tinha previsto incinerar o corpo do seu marido e trasladar as cinzas para um dos referidos espaços.

22.

Em 30 de novembro de 2015, o Consiglio Comunale di Padova (Conselho Municipal de Pádua) adotou a Deliberação n.o 2015/0084, que alterou o Regulamento municipal relativo aos serviços funerários e aos cemitérios de Pádua ( 12 ). Esta alteração excluiu a possibilidade de o depositário de uma urna cinerária recorrer a serviços comerciais privados, geridos fora do âmbito normal dos serviços funerários e dos cemitérios municipais.

23.

Em 15 de fevereiro de 2016, a Memoria Srl e Antonia Dall’Antonia recorreram no Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto, Itália) para pedir a anulação da Deliberação n.o 2015/0084 do Conselho Municipal de Pádua, bem como a indemnização pelos prejuízos sofridos pela Memoria Srl. Invocaram, em síntese, a incompatibilidade dessa deliberação com as disposições do direito da União, designadamente com os princípios da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços.

24.

O órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à aplicabilidade destes princípios a uma medida que vigora apenas no território do município de Pádua e não é aplicável à totalidade da população italiana. Entende, além disso, que parece não haver razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública que possam justificar esta restrição.

25.

Neste contexto, o referido órgão jurisdicional submete ao Tribunal de Justiça a seguinte questão, a título prejudicial:

«Devem os artigos 49.o e 56.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação das seguintes disposições do artigo 52.o [do] Regulamento municipal [relativo aos] serviços funerários e [aos] cemitérios de Pádua:

“[O depositário de] uma urna cinerária não pode, em caso algum, [confiar] a sua guarda a terceiros. Esta proibição é igualmente válida no caso de o defunto ter manifestado [a sua] vontade expressa [naquele] sentido (n.o 3).

A urna deve ser conservada exclusivamente no domicílio [do depositário] […] (n.o 4).

[…]

A guarda de urnas cinerárias não pode, em caso algum, ter fins lucrativos e, consequentemente, não são permitidas atividades económicas que tenham por objeto, exclusivo ou não, a guarda de urnas cinerárias seja a que título e por que tempo for. Esta proibição é igualmente válida no caso de o defunto ter manifestado em vida uma vontade expressa [naquele] sentido (n.o 10)”?»

26.

Apresentaram observações escritas a Memoria Srl, o Município de Pádua, o Governo italiano e a Comissão. Com exceção do Município de Pádua, todos participaram na audiência realizada em 16 de abril de 2018, na qual o Tribunal de Justiça convidou as partes a pronunciarem‑se relativamente à eventual aplicação da Diretiva 2006/123.

27.

O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que esclareça se uma norma nacional que impede a prestação de serviços de guarda de urnas funerárias por empresas privadas é compatível com os artigos 49.o e 56.o TFUE.

28.

Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a circunstância de o órgão jurisdicional de reenvio ter limitado o enunciado das suas questões à interpretação de determinadas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça lhe forneça todos os elementos de interpretação do direito da União que possam ser úteis para a decisão do processo que lhe foi submetido ( 13 ).

29.

Além disso, o Tribunal de Justiça, chamado a dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, tem competência para lhe fornecer indicações retiradas dos autos do processo principal e das observações escritas e orais que lhe foram apresentadas ( 14 ).

30.

Nesta perspetiva, decorre das informações contidas no despacho de reenvio e do debate que teve lugar durante a audiência que a proibição de as empresas privadas prestarem serviços de guarda de urnas cinerárias também deve ser confrontada com a Diretiva 2006/123.

31.

O Governo italiano e o Município de Pádua rejeitam a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial basicamente ( 15 ) por dois motivos: a) trata‑se de um litígio puramente interno, sem elementos transfronteiriços e b) o órgão jurisdicional de reenvio não incluiu no seu despacho todos os elementos de facto e de direito do litígio pertinentes para que o Tribunal de Justiça possa responder de modo adequado.

32.

A primeira objeção consiste no facto de o processo principal dizer respeito a uma situação puramente interna, alheia ao âmbito de aplicação do direito da União: uma sociedade italiana litiga contra o Município de Pádua em razão da aplicação de uma regulamentação municipal que só é aplicável no seu território. Não tem, portanto, nenhum elemento de conexão transfronteiriço que justifique submeter questões relativas às liberdades fundamentais no mercado interno ( 16 ).

33.

À luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a situações puramente internas, recentemente sistematizada no Acórdão Ullens de Schooten ( 17 ), esta objeção deve ser rejeitada.

34.

É certo que, regra geral, «as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento, de livre prestação de serviços e de livre circulação de capitais não são aplicáveis a uma situação em que todos os elementos estejam confinados a um único Estado‑Membro» ( 18 ).

35.

Ora, o Tribunal de Justiça admite exceções a essa regra, considerando‑se competente para responder a questões prejudiciais suscitadas em litígios puramente internos, sem elementos transfronteiriços evidentes, quando essas exceções se verifiquem.

36.

A primeira delas diz respeito aos reenvios em que uma norma interna de um Estado‑Membro estende aos seus nacionais os mesmos direitos que as normas da União conferem aos nacionais de outros Estados‑Membros, com a finalidade de evitar a denominada discriminação invertida (discriminação à rebours).

37.

Segundo o Tribunal de Justiça, «a interpretação das liberdades fundamentais previstas nos artigos 49.o, 56.o ou 63.o TFUE pode revelar‑se pertinente num processo em que todos os elementos se confinam a um só Estado‑Membro quando o direito nacional obriga o órgão jurisdicional de reenvio a conceder a um nacional do Estado‑Membro a que esse órgão jurisdicional pertence direitos iguais àqueles que o direito da União confere a um nacional de outro Estado‑Membro na mesma situação» ( 19 ).

38.

No presente processo, o órgão de jurisdição nacional considera, acertadamente, que o artigo 53.o da Lei n.o 234/2012 proíbe a discriminação invertida e implica a aplicação do artigo 49.o TFUE aos nacionais italianos, mesmo em situações puramente internas, tal como o Tribunal de Justiça também já teve a oportunidade de confirmar ( 20 ).

39.

Outra das exceções indicada no Acórdão Ullens de Schooten é a que diz respeito a «disposições aplicáveis não apenas aos cidadãos nacionais mas também aos nacionais dos outros Estados‑Membros, [quando] a decisão que esse órgão jurisdicional adotar na sequência do seu acórdão proferido a título prejudicial irá produzir efeitos também relativamente a estes últimos nacionais, o que justifica que responda às questões que lhe foram submetidas relacionadas com as disposições do Tratado relativas às liberdades fundamentais, ainda que todos os elementos do litígio no processo principal estejam confinados a um só Estado‑Membro» ( 21 ).

40.

Tal como indica o órgão jurisdicional de reenvio, retomando os argumentos das recorrentes no processo principal, não é de excluir que um operador económico de outro Estado‑Membro que permita a guarda de urnas em espaços geridos por sociedades comerciais decida, no futuro, desenvolver a sua atividade no território italiano. Também não se pode excluir que um cidadão de outro Estado‑Membro queira ter a possibilidade de recorrer a serviços semelhantes em território italiano.

41.

Entendo portanto que, embora resumidamente, o despacho de reenvio estabelece um certo nexo entre o objeto ou as circunstâncias do litígio e os artigos 49.o e 56.o TFUE ( 22 ).

42.

Importa acrescentar um argumento específico relativo à eventual ( 23 ) repercussão da Diretiva 2006/123, que contém normas (as do capítulo III, relativo à liberdade de estabelecimento dos prestadores) que «devem ser interpretadas no sentido de que também são aplicáveis a uma situação em que todos os elementos pertinentes estejam confinados a um único Estado‑Membro» ( 24 ).

43.

O Tribunal de Justiça declarou, a este respeito, que:

44.

Consequentemente, a primeira exceção de inadmissibilidade não pode ser acolhida.

45.

É também de rejeitar a segunda exceção, em que se censura o facto de o despacho de reenvio não incluir os elementos fácticos e jurídicos indispensáveis para permitir ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se. Designadamente, o Governo italiano e o Município de Pádua afirmam que a exposição da legislação italiana aplicável se limita ao Regulamento municipal relativo aos serviços funerários e aos cemitérios de Pádua, mas não descreve o quadro jurídico interno, nacional e regional, de nível superior em que o referido regulamento se integra.

46.

Creio, pelo contrário, que o órgão jurisdicional de reenvio expôs suficientemente os elementos básicos do direito nacional que determinam a proibição de serviços privados de guarda de urnas cinerárias, com a finalidade de os confrontar com as normas do direito da União cuja interpretação pede. Os requisitos do artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça estão preenchidos e o reenvio prejudicial responde às exigências que decorrem da jurisprudência nesta matéria ( 26 ).

47.

O facto de o órgão jurisdicional de reenvio apenas ter feito referência aos argumentos das recorrentes no processo principal, e não aos do Município de Pádua, não altera a referida conclusão, uma vez que a possibilidade de incluir uns argumentos ou outros faz parte da margem de apreciação do órgão de jurisdição nacional na formulação da sua questão prejudicial.

48.

Consequentemente, entendo que a questão prejudicial é admissível.

49.

Em primeiro lugar, é necessário determinar se, no presente processo, as normas relativas à liberdade de estabelecimento ou à liberdade de circulação de serviços podem ser violadas. Em caso afirmativo, o segundo passo consiste em analisar a aplicação da Diretiva 2006/123 ou das normas do direito originário que regulam as referidas liberdades (artigos 49.o e 56.o TFUE).

50.

Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o objetivo da liberdade de estabelecimento, garantida pelo artigo 49.o TFUE, é permitir que um nacional de um Estado‑Membro crie um estabelecimento noutro Estado‑Membro para aí exercer as suas atividades e favorecer assim a interpenetração económica e social no interior da União no domínio das atividades não assalariadas.

51.

Essa liberdade tem por objetivo, portanto, permitir que um nacional da União participe, de modo estável e contínuo, na vida económica de um Estado‑Membro diferente do seu Estado de origem e dela retire benefício ao prosseguir de maneira efetiva no Estado‑Membro de acolhimento uma atividade económica, através de um estabelecimento fixo e por um período indefinido ( 27 ).

52.

Quanto à livre prestação de serviços consagrada no artigo 56.o TFUE, ela abrange todas as prestações que não sejam efetuadas de modo estável e contínuo, a partir de um domicílio profissional no Estado‑Membro de destino ( 28 ).

53.

No processo principal, a Memoria Srl pretende disponibilizar o serviço de guarda de urnas cinerárias, através de um estabelecimento estável e por um período indefinido no município de Pádua. A sua pretensão enquadra‑se, portanto, no âmbito da liberdade de estabelecimento ( 29 ).

54.

Uma eventual restrição a esta liberdade pode ser fiscalizada mediante o seu confronto com uma norma de direito derivado (Diretiva 2006/123) ou com o direito primário (artigo 49.o TFUE).

55.

Se a referida restrição recair no âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123, não tem de ser submetida adicionalmente ao filtro do artigo 49.o TFUE. A apreciação simultânea de uma medida nacional à luz das disposições da Diretiva 2006/123 e das disposições do TFUE equivaleria a introduzir uma apreciação casuística, em conformidade com o direito primário, e invalidaria assim a harmonização seletiva realizada pela referida diretiva ( 30 ).

56.

A dúvida seguinte consiste em saber se o serviço de guarda de urnas cinerárias está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123, cuja finalidade consiste em facilitar o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços.

57.

Uma primeira leitura do artigo 2.o da Diretiva 2006/123 aponta para a sua aplicabilidade. Em conformidade com o n.o 1 desse artigo, esta diretiva «é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro». As exceções a esta regra encontram‑se nos n.os 2 e 3 e nenhuma abrange, pelo menos de modo explícito, os serviços funerários em geral nem a guarda de urnas cinerárias em particular ( 31 ).

58.

Uma vez que o serviço de guarda de urnas funerárias disponibilizado pela Memoria Srl pode ser qualificado de atividade económica não assalariada, prestada mediante remuneração ( 32 ), a sua inclusão na cláusula geral (n.o 1 do artigo 2.o), e não nas cláusulas de exceção (n.os 2 e 3), sugere que lhe sejam aplicadas as disposições da Diretiva 2006/123.

59.

Contudo, nos termos do seu artigo 1.o, n.o 3, a Diretiva 2006/123 «não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços». O considerando 8 da diretiva contém algumas afirmações a este respeito: «[i]mporta que as [suas] disposições […] relativas à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de serviços sejam aplicáveis apenas na medida em que as atividades em causa estejam abertas à concorrência e, por conseguinte, não obriguem os Estados‑Membros […] a abolir os monopólios existentes» ( 33 ).

60.

A regulamentação do Município de Pádua exclui a prestação do serviço de guarda de urnas cinerárias da concorrência entre operadores privados, tornando‑a objeto de um monopólio. O monopólio é atribuído à empresa municipal responsável pela gestão dos serviços funerários. Nessa mesma medida, impede o acesso de outras empresas, como a Memoria Srl, à referida atividade.

61.

O facto de estes monopólios de prestação de serviços se encontrarem excluídos do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 é declarado no referido artigo 1.o, n.o 3, lido em conjugação com o considerando 8. O que justifica que, no capítulo III da Diretiva 2006/123, que contém as normas aplicáveis especificamente à liberdade de estabelecimento, não haja nenhuma disposição aplicável aos referidos monopólios, criados por uma regulamentação nacional. Com efeito:

62.

Em suma, entendo que um monopólio de prestação de serviços de guarda de urnas cinerárias como o controvertido não se encontra abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123.

63.

Não lhe sendo aplicável a norma harmonizadora de direito derivado, o escrutínio da restrição à liberdade de estabelecimento tem de ser realizado recorrendo ao direito originário ( 34 ), concretamente, o artigo 49.o TFUE e a jurisprudência do Tribunal de Justiça que o interpretou profusamente.

64.

Uma regulamentação interna que permite apenas o exercício da atividade de guarda de urnas funerárias a um único operador autorizado implica, eo ipso, um obstáculo intransponível à prestação desse serviço por qualquer outra empresa. O depositário de uma urna cinerária pode apenas recorrer ao titular do serviço municipal de cemitérios para a guardar fora do seu domicílio, não tendo a possibilidade de recorrer a nenhum outro prestador do referido serviço.

65.

Nestas condições, ao submeter o exercício da atividade a um regime de exclusividade a favor de um único operador, o Município de Pádua está a restringir a liberdade de estabelecimento e também a livre prestação de serviços ( 35 ). O artigo 37.o TFUE não é aplicável aos monopólios de prestação de serviços ( 36 ).

66.

Nos termos dos artigos 14.o e 106.o, n.o 2, TFUE, a prestação da atividade de guarda de urnas, tal como se encontra regulada pelas normas nacionais ( 37 ), poderia ser incluída na categoria de serviços de interesse económico geral ou na dos serviços de interesse geral não económicos ( 38 ).

67.

Terá de se ter em conta, na primeira dessas hipóteses, o «amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais para prestar, mandar executar e organizar» estes serviços, em função das «diferenças nas necessidades e preferências dos utilizadores que possam resultar das diversas situações geográficas, sociais ou culturais» ( 39 ).

68.

Se, pelo contrário, se tratar de um serviço de interesse geral sem caráter económico, o artigo 2.o do Protocolo (n.o 26) relativo aos serviços de interesse geral, anexo ao Tratado de Lisboa, declara, em termos particularmente enérgicos, que «[a]s disposições dos Tratados em nada afetam a competência dos Estados‑Membros para prestar, mandar executar e organizar» os referidos serviços ( 40 ).

69.

Ora, os documentos que constam dos autos não contêm elementos suficientes para chegar a uma conclusão segura, sobretudo se se tiver em consideração que as autoridades nacionais têm de definir com rigor os objetivos impostos aos prestadores dos referidos serviços. Compete, portanto, ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar este aspeto ( 41 ).

70.

Optando‑se pela aplicabilidade do artigo 106.o TFUE, terá ainda de se verificar se a atividade em causa está sujeita às restantes normas dos Tratados (entre elas, as normas relativas à liberdade de estabelecimento e às suas restrições), o que será regra geral o caso, a não ser que «a aplicação das referidas normas […] constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular» confiada à empresa responsável pela gestão do serviço.

71.

Seja por uma via ou por outra, importa determinar se esta restrição ao direito de estabelecimento pode está justificada por razões «de ordem pública, de segurança pública e saúde pública» ou por (outras) razões imperiosas de interesse geral, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Farei apenas referência às que foram invocadas no litígio.

72.

As autoridades nacionais que invoquem esta justificação têm de demonstrar que a sua regulamentação respeita o princípio da proporcionalidade, ou seja, que é necessária para realizar o objetivo invocado e que este objetivo não poderia ser atingido através de proibições ou limitações de menor amplitude ou suscetíveis de afetar menos o comércio na União. O Estado‑Membro que invoque a exceção de saúde pública deve apresentar provas adequadas ou uma análise da adequação e da proporcionalidade da medida restritiva adotada por esse Estado, bem como os elementos precisos que permitam sustentar a sua argumentação ( 42 ).

73.

Na minha opinião, neste processo nem essa demonstração foi realizada nem o teste da proporcionalidade foi satisfeito. Tal como afirma a Comissão, diversamente dos restos mortais, as cinzas são uma matéria inerte sob o ponto de vista biológico e não constituem um risco para a saúde pública. O processo de cremação, que culmina com a entrega das cinzas do defunto aos familiares, elimina o referido risco.

74.

É certo que a dispersão não controlada das cinzas contidas nas urnas cinerárias pode causar inconvenientes, de importância menor, para a saúde pública. Para os eliminar, é suficiente pedir às empresas privadas que prestam o serviço de guarda das urnas que respeitem condições análogas às dos cemitérios públicos. Seria uma alternativa menos restritiva da liberdade de estabelecimento que a proibição total do exercício desta atividade por empresas privadas ( 43 ).

75.

O Município de Pádua invoca a «proteção do sentimento de pietas para com os defuntos e a garantia da tranquilidade e do respeito da dignidade dos lugares de sepultura em ambiente urbano», para justificar a sua regulamentação.

76.

O respeito dos defuntos é um valor comum amplamente partilhado pelas sociedades de todos os Estados‑Membros ( 44 ). Não se pode excluir, a priori, que possa justificar uma restrição à liberdade de estabelecimento ( 45 ), como a que implica proibir a atividade comercial de guarda de urnas cinerárias.

77.

Ora, ao aplicar o critério da proporcionalidade a essa justificação hipotética, surgem pelo menos duas dificuldades. A primeira consiste no facto de o respeito dos defuntos também poder ser assegurado adequadamente por uma empresa privada, exigindo‑lhe que preste o serviço em condições análogas às dos cemitérios municipais ( 46 ). Existem, portanto, medidas alternativas menos restritivas que a proibição dessa atividade às empresas comerciais.

78.

Em segundo lugar, não há motivo para que o respeito devido aos defuntos diminua se as empresas privadas que prestam o serviço de guarda das urnas cinerárias entrarem em insolvência ou noutra forma de liquidação, ou cessarem a sua atividade. A possibilidade de, nestas situações, as urnas cinerárias ficarem sem proteção nem controlo constitui um risco que as autoridades italianas poderiam neutralizar obrigando as referidas empresas a entregar as urnas aos cemitérios públicos ou a devolvê‑las aos seus titulares.

79.

Importa recordar que o artigo 52.o, n.os 5 e 9, do Regulamento municipal relativo aos serviços funerários e aos cemitérios de Pádua autoriza a guarda de urnas cinerárias pelos familiares do defunto nos seus domicílios, embora os serviços funerários municipais possam pedir a todo o tempo a sua apresentação ao depositário, para verificar a integridade e o estado de conservação. Além disso, pode ser pedida em qualquer momento ao depositário da urna a sua colocação num cemitério.

80.

Estas mesmas obrigações, conjuntamente com o dever de devolver as urnas aos cemitérios municipais ou aos familiares, poderiam ser impostas às empresas a fim de prevenir o risco de as referidas urnas ficarem desprotegidas em face de encerramento ou de liquidação da empresa. Uma vez mais, é possível aplicar uma medida alternativa menos restritiva que a proibição absoluta desta atividade às empresas em causa.

81.

O Governo italiano alegou na audiência que os valores morais e culturais dominantes em Itália, que estão refletidos nas suas tradições, obstam a que as atividades ligadas à conservação dos restos mortais possam ter fins lucrativos. A justificação da medida adotada pelo Município de Pádua, que é conforme com a proibição a nível nacional ( 47 ), baseia‑se, portanto, no facto de, segundo a escala de valores da sociedade italiana, as urnas que contêm as cinzas após cremação serem, na realidade, bens extra comercium, cujo tratamento é incompatível com os fins lucrativos característicos da vida comercial.

82.

Se fosse verdadeiramente esse o caso, poderia falar‑se de uma reserva axiológica própria da República Italiana, que não tem que ser necessariamente aceite pelos outros Estados‑Membros ( 48 ). Embora não seja comparável com a proibição ora examinada, o Tribunal de Justiça considerou justificada a proibição absoluta dos serviços de lotarias e outros jogos em vigor no Reino Unido, em razão de «considerações de ordem moral, religiosa ou cultural», entre outras ( 49 ).

83.

Trago à colação este precedente porque o conceito de «ordem pública» acolhido pelo Tribunal de Justiça nesse processo e noutros, anteriores e posteriores, permite reconhecer «às autoridades nacionais competentes uma margem de apreciação dentro dos limites impostos pelo Tratado» ( 50 ). Quando um Estado‑Membro entenda necessário proibir a comercialização de determinados serviços, como os que estão em causa, por considerá‑la incompatível com valores ou interesses fundamentais da sua sociedade, a análise da sua adequação ao direito da União não se pode abstrair das exigências da «ordem pública» nacional.

84.

Novamente, na falta de outros elementos de apreciação que não constam do despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio terá de determinar se, no seu ordenamento jurídico interno, a proibição em causa se inclui, verdadeiramente, entre as que decorrem da «ordem pública» italiana, na aceção suprarreferida, e se é a única adequada, de modo proporcionado, para assegurar, nesta matéria, o respeito dos valores a ela subjacentes.

85.

Atendendo às considerações anteriores, sugiro que o Tribunal de Justiça responda à questão submetida pelo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Administrativo Regional do Veneto, Itália), nos seguintes termos:

«O artigo 49.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia opõe‑se, em princípio, a uma regulamentação nacional como a controvertida no processo principal, que, por razões de saúde pública ou com fundamento no sentimento de pietas devido aos defuntos, proíbe às empresas com fins lucrativos a atividade de guarda de urnas cinerárias, quando é possível aplicar, para a prestação do referido serviço, modalidades menos restritivas que asseguram igualmente esses objetivos.

Contudo, a referida proibição pode ser justificada por razões de ordem pública nacional, relativas à proteção de interesses ou valores culturais ou morais essenciais amplamente partilhados no Estado‑Membro em causa, se for imprescindível para os respeitar e não for possível aplicar outras medidas menos rigorosas com a mesma finalidade, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.»