–

em representação do Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras, por L. Songaila, advokatas,

–

em representação da «Ecoservice projektai» UAB, por J. Elzbergas, advokatas, assistido por V. Mitrauskas,

–

em representação da «VSA Vilnius» UAB, por D. Krukonis, advokatas,

–

em representação da «Švarinta» UAB, por K. Smaliukas, advokatas,

–

em representação do Governo lituano, por D. Kriaučiūnas, G. Taluntytė e R. Butvydytė, na qualidade de agentes,

–

em representação do Governo checo, por M. Smolek, T. Müller e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

–

em representação da Comissão Europeia, por A. Tokár e A. Steiblytė, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 45.o, 56.o e 101.o TFUE, do artigo 2.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114), bem como do artigo 1.o, n.o 1, terceiro parágrafo, e do artigo 2.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras de fornecimentos (JO 1989, L 395, p. 33), conforme alterada pela Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007 (JO 2007, L 335, p. 31) (a seguir «Diretiva 89/665»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «VSA Vilnius» UAB ao Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras (Centro de Tratamento de Resíduos da Região de Šiauliai, Lituânia) a respeito da adjudicação, por este centro, de um contrato público que tinha por objeto o serviço de recolha de resíduos urbanos no município de Šiauliai e o seu transporte para o seu local de tratamento.

3

A Diretiva 89/665 prevê, no seu artigo 1.o, n.o 1, terceiro parágrafo:

«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que, no que se refere aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/18/CE, as decisões das entidades adjudicantes possam ser objeto de recursos eficazes e, sobretudo, tão céleres quanto possível, nos termos dos artigos 2.o a 2.o‑F da presente diretiva, com fundamento na violação, por tais decisões, do direito [da União] em matéria de contratos públicos ou das normas nacionais de transposição desse direito.»

4

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea b), desta diretiva:

«Os Estados‑Membros asseguram que as medidas tomadas relativamente aos recursos a que se refere o artigo 1.o prevejam poderes para:

[…]

[…]»

5

O artigo 2.o da Diretiva 2004/18 tem a seguinte redação:

«As entidades adjudicantes tratam os operadores económicos de acordo com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e agem de forma transparente.»

6

O artigo 45.o, n.o 2, desta diretiva dispõe:

«Pode ser excluído do procedimento de contratação [qualquer operador económico que]:

7

Em 9 de julho de 2015, o Centro de Tratamento de Resíduos da Região de Šiauliai publicou um anúncio de concurso público aberto relativo ao serviço de recolha dos resíduos urbanos do município de Šiauliai e ao seu transporte para o local de tratamento.

8

Quatro proponentes apresentaram propostas, a saber, a «Specializuotas transportas» UAB (a seguir «proponente B»), a «Ekonovus» UAB, a «Specialus autotransportas» UAB (a seguir «proponente A») e o agrupamento de operadores constituído pela VSA Vilnius e pela «Švarinta» UAB.

9

Os proponentes A e B são filiais da sociedade «Ecoservice» UAB, que detém 100% e 98,12% do seu capital, respetivamente. Os órgãos de administração dos proponentes A e B são compostos pelas mesmas pessoas singulares.

10

A legislação nacional aplicável no momento da publicação do anúncio do concurso não previa expressamente a obrigação de o proponente declarar as suas ligações com outros operadores que participem no mesmo concurso, nem a obrigação de a entidade adjudicante verificar, apreciar ou ter em conta essas ligações nas suas decisões. O caderno de encargos também não impunha tais obrigações.

11

Não obstante, o proponente B apresentou, com a sua proposta, uma declaração de honra em que indicava que participava no concurso de forma autónoma e independente de quaisquer outros operadores a quem pudesse estar ligado e solicitava à entidade adjudicante que considerasse todos os outros operadores como seus concorrentes. Comprometeu‑se ainda a apresentar, se tal lhe fosse pedido pela entidade adjudicante, uma lista dos operadores com que estava interligado.

12

Em 24 de setembro de 2015, a entidade adjudicante rejeitou a proposta do proponente A pelo facto de os motores de dois dos seus veículos de recolha não corresponderem à norma de qualidade exigida. O proponente A não contestou esta decisão.

13

Em 22 de outubro de 2015, a entidade adjudicante informou os proponentes da classificação das propostas e da adjudicação do contrato ao proponente B.

14

A VSA Vilnius, que ficou classificada imediatamente a seguir ao proponente B, apresentou uma reclamação à entidade adjudicante, em que invocava que as propostas dos proponentes tinham sido avaliadas de maneira inadequada e a violação dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência. Considerava que os proponentes A e B tinham agido como grupo de empresas associadas, que as suas propostas constituíam variantes e que, uma vez que o anúncio de concurso proibia a apresentação de variantes, as suas propostas deveriam ter sido rejeitadas pela entidade adjudicante.

15

No seguimento do indeferimento da sua reclamação pela entidade adjudicante, a VSA Vilnius interpôs recurso para o Šiaulių apygardos teismas (Tribunal Regional de Šiauliai, Lituânia). Por Sentença de 18 de janeiro de 2016, esse órgão jurisdicional anulou as decisões da entidade adjudicante que estabeleciam a classificação das propostas e que adjudicavam o contrato ao proponente B. Em 5 de abril de 2016, o Lietuvos apeliacinis teismas (Tribunal de Recurso da Lituânia) confirmou essa sentença.

16

Esses órgãos jurisdicionais de primeira instância e de recurso consideraram que a entidade adjudicante, embora tivesse conhecimento da ligação existente entre os proponentes A e B, nada fez para determinar a influência desta ligação na concorrência entre estes proponentes. Na sua opinião, apesar de a legislação nacional não prever tal obrigação, uma vez que tanto o proponente A como o proponente B tinham conhecimento da participação do outro no concurso, deveriam ter declarado à entidade adjudicante a sua ligação. A declaração de honra apresentada pelo proponente B era insuficiente para estabelecer que essa obrigação tinha sido cumprida corretamente.

17

Seguidamente, a VSA Vilnius e o proponente B interpuseram recurso para o órgão jurisdicional de reenvio.

18

Nestas circunstâncias, o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal da Lituânia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

19

A título preliminar, importa salientar que, no âmbito das questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio se refere aos artigos 45.o e 56.o TFUE sem, contudo, explicar em que medida a interpretação destes artigos é necessária para as respostas a dar às referidas questões. Além disso, conforme resulta da decisão de reenvio, a Diretiva 2004/18 é relevante para a resolução do litígio no processo principal. Nestas condições, não há que proceder a uma interpretação dos artigos 45.o e 56.o TFUE.

20

Com a primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 deve ser interpretado no sentido de que, na falta de uma disposição normativa expressa ou de uma condição específica no anúncio de concurso ou no caderno de encargos que regula as condições de adjudicação de um contrato público, os proponentes interligados, que apresentem propostas separadas no mesmo procedimento, são obrigados a declarar à entidade adjudicante, por sua própria iniciativa, as suas ligações.

21

A este respeito, importa, antes de mais, recordar que o direito da União, em particular a Diretiva 2004/18, não prevê uma proibição geral de as empresas interligadas apresentarem propostas num processo de adjudicação de contratos públicos. Além disso, resulta da jurisprudência que, atendendo ao interesse da União de que seja assegurada a maior participação possível de proponentes num concurso, seria contrário a uma aplicação eficaz do direito da União excluir sistematicamente empresas interligadas do direito de participar num mesmo processo de adjudicação de um contrato público (v., neste sentido, Acórdão de 19 de maio de 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, n.os 26 e 28).

22

O Tribunal de Justiça já sublinhou igualmente que os agrupamentos de empresas podem revestir formas e objetivos variáveis, e não excluem forçosamente que as empresas dominadas gozem de uma certa autonomia na condução da sua política comercial e das suas atividades económicas, designadamente no domínio da participação em adjudicações públicas. Além do mais, as relações entre empresas de um mesmo grupo podem ser regidas por disposições particulares, por exemplo de ordem contratual, suscetíveis de garantir tanto a independência como a confidencialidade aquando da elaboração de propostas que são simultaneamente apresentadas pelas empresas em causa no âmbito de um mesmo concurso (Acórdão de 19 de maio de 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, n.o 31).

23

Em seguida, quanto à questão de saber se, na falta de uma disposição normativa expressa ou de uma condição específica no anúncio de concurso ou no caderno de encargos que regule as condições de adjudicação de um contrato público, os proponentes são, ainda assim, obrigados a declarar à entidade adjudicante as suas ligações, importa salientar que o Tribunal de Justiça declarou que os princípios da transparência e da igualdade de tratamento que regem todos os processos de adjudicação de contratos públicos exigem que as condições de fundo e de processo respeitantes à participação num concurso sejam claramente definidas previamente e tornadas públicas, em especial as obrigações dos proponentes, a fim de que estes possam conhecer exatamente as restrições do processo e certificar‑se de que as mesmas exigências se aplicam a todos os concorrentes (Acórdão de 2 de junho de 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, n.o 37 e jurisprudência referida).

24

Ora, o facto de impor aos proponentes que declarem por iniciativa própria as suas ligações com outros proponentes, embora tal obrigação não figure no direito nacional aplicável nem no anúncio de concurso, nem no caderno de encargos, não constitui uma condição claramente definida na aceção da jurisprudência referida no número precedente. Com efeito, nesse caso, seria difícil para os proponentes determinarem o alcance exato dessa obrigação, e, além disso, sempre seria possível, pela própria natureza do processo de adjudicação, conhecer a identidade de todos os proponentes no mesmo concurso antes da data‑limite para apresentação das propostas.

25

Além disso, importa esclarecer que, na falta de uma obrigação de os proponentes informarem a entidade adjudicante das suas eventuais ligações com outros proponentes, a entidade adjudicante deve, ao longo de todo o procedimento, tratar a proposta do proponente em causa como uma proposta regular em conformidade com as disposições da Diretiva 2004/18, desde que não existam indícios de que as propostas apresentadas pelos proponentes interligados são coordenadas ou concertadas.

26

Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira e segunda questões que o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 deve ser interpretado no sentido que, na falta de uma disposição normativa expressa ou de uma condição específica no anúncio de concurso ou no caderno de encargos que regule as condições de adjudicação de um contrato público, os proponentes interligados, que apresentem propostas separadas no mesmo procedimento, não são obrigados a declarar à entidade adjudicante, por sua própria iniciativa, as suas ligações.

27

Com a terceira a quinta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se, em circunstâncias como as do processo principal, o artigo 101.o TFUE é aplicável, e se o artigo 2.o da Diretiva 2004/18, bem como o artigo 1.o, n.o 1, terceiro parágrafo, e o artigo 2.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 89/665, devem ser interpretados no sentido de que a entidade adjudicante, quando disponha de elementos que ponham em causa o caráter autónomo das propostas apresentadas por certos proponentes, é obrigada a verificar, se necessário exigindo a esses proponentes informações suplementares, se as suas propostas são efetivamente autónomas e, caso não o faça, se a inatividade da entidade adjudicante é suscetível de viciar o processo de adjudicação em curso.

28

No que respeita ao artigo 101.o TFUE, importa recordar que este artigo não se aplica quando os acordos ou práticas concertadas que prevê são executados por empresas que constituem uma unidade económica (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de maio de 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, n.o 19, e de 11 de abril de 1989, Saeed Flugreisen e Silver Line Reisebüro, 66/86, EU:C:1989:140, n.o 35). Contudo, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se os proponentes A e B constituem uma unidade económica.

29

No caso de as sociedades em causa não constituírem uma unidade económica, não exercendo a sociedade‑mãe uma influência determinante sobre as suas filiais, há que salientar que, em qualquer caso, o princípio da igualdade de tratamento previsto no artigo 2.o da Diretiva 2004/18 é violado caso se admita que os proponentes interligados podem apresentar propostas coordenadas ou concertadas, isto é, não autónomas nem independentes, que sejam suscetíveis de, desta forma, lhes conferirem vantagens injustificadas face aos outros proponentes, não sendo necessário examinar se a apresentação de tais propostas constitui também um comportamento contrário ao artigo 101.o TFUE.

30

Por conseguinte, para responder à terceira a quinta questões, não é necessário aplicar nem interpretar o artigo 101.o TFUE no presente processo.

31

No que se refere à obrigação que incumbe, nos termos do referido artigo 2.o da Diretiva 2004/18, às entidades adjudicantes, o Tribunal de Justiça já declarou que é atribuído um papel ativo às entidades adjudicantes na aplicação dos princípios de adjudicação dos contratos públicos enunciados no referido artigo (v., neste sentido, Acórdão de 12 de março de 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, n.o 42).

32

Uma vez que este dever das entidades adjudicantes corresponde à própria essência das diretivas relativas aos procedimentos de adjudicação dos contratos públicos, o Tribunal de Justiça declarou que a entidade adjudicante está, em todas as situações, obrigada a verificar a existência de eventuais conflitos de interesses com base na análise de um perito da entidade adjudicante e a tomar as medidas adequadas para evitar, detetar e remediar estes conflitos de interesses (Acórdão de 12 de março de 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, n.o 43).

33

Tendo em conta o constatado no n.o 29 do presente acórdão, esta jurisprudência é transponível para situações, como a que está em causa no processo principal, caracterizadas pela participação de proponentes interligados num procedimento de adjudicação. Portanto, uma entidade adjudicante que toma conhecimento de elementos objetivos que ponham em causa o caráter autónomo e independente de uma proposta é obrigada a examinar todas as circunstâncias relevantes que levaram à apresentação da proposta em causa para evitar, detetar e remediar os elementos suscetíveis de viciarem o procedimento de adjudicação, inclusivamente pedindo, se for caso disso, às partes que forneçam determinadas informações e elementos de prova (v., por analogia, Acórdão de 12 de março de 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, n.o 44).

34

No que respeita às provas suscetíveis de demonstrar que as propostas dos proponentes interligados são, ou não, autónomas e independentes, resulta da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio se questiona, nomeadamente, sobre a questão de saber se, no âmbito do processo jurisdicional, qualquer tipo de prova pode ser tomado em consideração ou se apenas podem ser consideradas as provas diretas.

35

Ora, o artigo 1.o, n.o 1, terceiro parágrafo, e o artigo 2.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 89/665, aos quais se referem a terceira e quarta questões, limitam‑se a exigir, nomeadamente, que os Estados‑Membros estabeleçam vias de recurso rápidas e eficazes em matéria de adjudicação de contratos públicos. Nem estas disposições da Diretiva 89/665 nem qualquer outra disposição desta diretiva ou da Diretiva 2004/18 contêm regras que regulem a administração e a apreciação de provas de uma violação das regras de adjudicação dos contratos públicos da União.

36

Nestas condições e segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na falta de regras da União na matéria, compete a cada Estado‑Membro definir as regras do procedimento administrativo e do processo judicial destinados a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União. Estas regras processuais não devem, todavia, ser menos favoráveis do que as que respeitam a ações similares previstas para a proteção dos direitos conferidos pela ordem jurídica interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (Acórdão de 12 de março de 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, n.o 39 e jurisprudência referida).

37

No que respeita ao nível de prova exigido para demonstrar a existência de propostas que não são autónomas nem independentes, o princípio da efetividade exige que a prova de uma violação das regras de adjudicação de contratos públicos da União possa ser feita não apenas através de provas diretas mas também através de indícios, desde que estes sejam objetivos e concordantes e que os proponentes interligados estejam em condições de apresentarem prova em sentido contrário (v., por analogia, Acórdão de 21 de janeiro de 2016, Eturas e o., C‑74/14, EU:C:2016:42, n.o 37).

38

No que se refere a um caso como o que está em causa no processo principal, a constatação de que as ligações entre os proponentes tiveram uma influência sobre o conteúdo das propostas apresentadas no âmbito de um mesmo procedimento, em princípio, basta para que essas propostas não possam ser tidas em conta pela entidade adjudicante, uma vez que tais propostas devem ser apresentadas com total autonomia e independência quando provenham de proponentes interligados. Em contrapartida, a mera constatação de uma relação de domínio entre as empresas em causa, em razão de um direito de propriedade ou do número de direitos de voto que possam exercer nas assembleias‑gerais ordinárias, não basta para que a entidade adjudicante possa excluir automaticamente estas propostas do processo de adjudicação do contrato, sem verificar se tal relação teve uma incidência concreta na independência das referidas propostas (v., por analogia, Acórdão de 19 de maio de 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, n.o 32).

39

Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, à luz dos factos do litígio no processo principal, proceder às verificações e apreciações que se impõem a este respeito, bem como a respeito das circunstâncias assinaladas no âmbito da quarta questão, alínea a), e da força probatória da declaração espontânea feita por um proponente, mencionada nessa mesma questão, alínea b). Na hipótese de, após estas verificações e apreciações, esse órgão jurisdicional chegar à conclusão de que as propostas em causa no processo principal não foram apresentadas de maneira autónoma e independente, há que recordar que o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à adjudicação de contrato aos proponentes que tenham apresentado tais propostas.

40

Atendendo às considerações precedentes, há que responder à terceira a quinta questões que o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 deve ser interpretado no sentido de que a entidade adjudicante, quando disponha de elementos que ponham em causa o caráter autónomo e independente das propostas apresentadas por certos proponentes, é obrigada a verificar, se necessário exigindo a esses proponentes informações suplementares, se as suas propostas são efetivamente autónomas e independentes. Caso se conclua que estas propostas não são autónomas e independentes, o artigo 2.o da Diretiva 2004/18 opõe‑se à adjudicação do contrato aos proponentes que tenham apresentado tais propostas.

41

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 2.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços, deve ser interpretado no sentido de que: