1.

Neste processo por incumprimento de Estado, a Comissão imputa à Bulgária a violação dos níveis de qualidade do ar ambiente da União. Mais precisamente, está em causa um valor excessivo de partículas finas numa ordem de grandeza de até 10 μm (a seguir PM10) em conformidade com a Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa ( 2 ). Segundo a Agência Europeia do Ambiente (AEA), a Bulgária tem os piores valores de todos os Estados‑Membros em relação a este poluente ( 3 ).

2.

A poluição atmosférica prejudica gravemente a nossa saúde. Em especial, as PM10 afetam quer o sistema cardiovascular quer as vias respiratórias ( 4 ). Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), no ano de 2012, ocorreram em todo o mundo 3 milhões de mortes prematuras imputáveis à poluição atmosférica e 479000 na Europa ( 5 ), 8634 das quais na Bulgária ( 6 ). Segundo esta Organização, a Bulgária apresenta a segunda maior percentagem de mortes em relação à população, depois da Ucrânia e antes de Bielorrússia e da China (118 por 100000 habitantes), embora esta percentagem deva ser relativizada tendo em conta as respetivas estruturas etárias ( 7 ).

3.

No que respeita em especial às PM10, parecem não existir nenhumas estimativas mais recentes, mas, relativamente ao ano de 2005, a AEA considerou em 2009 que se devia assumir a ocorrência de cerca de 1600 mortes prematuras por milhão de habitantes na Bulgária e que este número baixaria para cerca de 1000 se fossem respeitados os valores‑limite. As estimativas correspondentes para os 27 Estados‑Membros de então chegavam, comparativamente, apenas a cerca de 850 e 650 mortes prematuras por milhão de habitantes ( 8 ).

4.

Este processo por incumprimento de Estado reveste, por isso, grande importância para a proteção da saúde humana contra os fatores ambientais. Ambas as partes concordam que a Bulgária não respeitou os valores‑limite desde 2007, ano em que começaram a ser aplicáveis.

5.

Apesar disso, a apreciação jurídica deste processo não é evidente. Reveste uma importância fundamental a questão de saber de que modo a obrigação de respeitar os valores‑limite se conjuga com o facto de, no caso de os mesmos serem excedidos, deverem ser elaborados planos de qualidade do ar que não visam alcançar imediatamente a qualidade do ar exigida, mas apenas manter o excesso (dos valores‑limite) durante o período mais curto possível.

6.

A par desta questão, coloca‑se uma série de questões específicas deste processo, em especial a de saber se a Comissão pode constatar uma violação geral e persistente, se a Bulgária pode invocar uma isenção transitória dos valores‑limite e se a Comissão pode deduzir da violação persistente dos valores‑limite que os planos de qualidade do ar são insuficientes.

7.

Nos termos do artigo 2.o do Protocolo relativo às condições e regras de admissão da República da Bulgária e da Roménia à União Europeia ( 9 ), a partir da data da adesão — ou seja, a partir de 1 de janeiro de 2007 — os atos adotados pelas Instituições antes da adesão, em especial, vinculam a Bulgária e a Roménia e são aplicáveis nesses Estados nos termos dos Tratados e do Protocolo. Não foi acordada qualquer exceção relativa às disposições em matéria de qualidade do ar ambiente.

8.

O artigo 2.o, n.o 18, da Diretiva 2008/50 define as partículas finas em causa no litígio:

«“PM10”: as partículas em suspensão que passam através de um filtro seletivo, definido no método de referência para a amostragem e medição de PM10, norma EN 12341, com 50% de eficiência para um diâmetro aerodinâmico de 10 µm.»

9.

O artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 obriga os Estados‑Membros a não excederem os valores‑limite de PM10:

«Os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis de dióxido de enxofre, PM10, chumbo e monóxido de carbono no ar ambiente não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI.»

10.

O anexo XI da Diretiva 2008/50 prevê para as PM10 um valor médio anual de 40 μg/m3 e um valor‑limite diário de 50 μg/m3, que não pode ser excedido mais de 35 dias por ano civil.

11.

Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, e do anexo III, 1.a fase, da Diretiva 1999/30/CE do Conselho de 22 de abril de 1999 relativa a valores‑limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente ( 10 ), a mesma obrigação já estava em vigor desde 1 de janeiro de 2005.

12.

O artigo 22.o da Diretiva 2008/50 prevê um procedimento segundo o qual os Estados‑Membros, mediante determinadas condições, podem pedir a isenção temporária da obrigação, entre outras, de respeitarem os valores‑limite das PM10 até 11 de junho de 2011:

«(1)   Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os valores‑limite fixados para o dióxido de azoto ou o benzeno não possam ser respeitados nos prazos fixados no anexo XI, o Estado‑Membro pode prorrogar esses prazos por cinco anos, no máximo, para a zona ou aglomeração em causa, desde que seja estabelecido um plano de qualidade do ar, nos termos do artigo 23.o, para a zona ou aglomeração a que se aplica a prorrogação do prazo; tal plano deve ser completado pelas informações enumeradas na parte B do anexo XV relativas aos poluentes em questão e demonstrar que os valores‑limite serão respeitados antes do termo do novo prazo.

(2)   Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os valores‑limite fixados no anexo XI para as PM10 não possam ser respeitados devido às características de dispersão específicas do local, a condições climáticas desfavoráveis ou a fatores transfronteiriços, o Estado‑Membro é dispensado, até 11 de junho de 2011, da obrigação de aplicar aqueles valores‑limite, desde que cumpra as condições previstas no n.o 1 e comprove que foram tomadas todas as medidas adequadas a nível nacional, regional e local para o cumprimento dos prazos.

(3)   […]

(4)   Os Estados‑Membros notificam a Comissão das zonas ou aglomerações onde consideram que são aplicáveis os n.os 1 ou 2 e comunicam o plano de qualidade do ar referido no n.o 1, incluindo todas as informações necessárias para a Comissão avaliar se foram cumpridas as condições aplicáveis. Na sua avaliação, a Comissão deve ter em conta os efeitos estimados, presentes e futuros, na qualidade do ar ambiente dos Estados‑Membros, das medidas tomadas pelos Estados‑Membros, bem como os efeitos estimados, na qualidade do ar ambiente, das medidas comunitárias atuais e futuras a propor pela Comissão.

Caso a Comissão não levante objeções no prazo de nove meses a contar da receção da notificação, consideram‑se cumpridas as condições de aplicação do n.o 1 ou do n.o 2.

Em caso de objeção, a Comissão pode solicitar aos Estados‑Membros que adaptem ou apresentem um novo plano de qualidade do ar.»

13.

Nos termos do artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, no caso de serem excedidos os valores‑limite, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar:

«Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, bem como as respetivas margens de tolerância, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações a fim de respeitar o valor‑limite ou o valor‑alvo em causa fixados nos anexos XI e XIV.

Em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. […]

Os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV e podem incluir medidas conformes com o artigo 24.o Esses planos devem ser comunicados à Comissão sem demora e num prazo não superior a dois anos a contar do final do ano em que se tenha verificado a primeira excedência dos limites.

[…]»

14.

O artigo 7.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva 96/62/CE do Conselho de 27 de setembro de 1996 relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente ( 11 ) já previa uma obrigação semelhante:

«Os Estados‑Membros devem estabelecer planos de ações a tomar de imediato para os casos de risco de ultrapassagem dos valores‑limite e/ou dos limiares de alerta, a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração.»

15.

O anexo XV, parte A, da Diretiva 2008/50 estabelece os requisitos destes planos. O seu n.o 6 exige elementos para análise da situação:

16.

O n.o 8 prevê que os planos de qualidade do ar contenham detalhes das medidas ou projetos aprovados para reduzir a poluição:

17.

Nos termos do seu artigo 33.o, a Diretiva 2008/50 devia ser transposta até 11 de junho de 2010.

18.

O artigo 31.o da Diretiva 2008/50 prevê a revogação das Diretivas 96/62 e 99/30:

«As Diretivas 96/62/CE, 1999/30/CE, 2000/69/CE e 2002/3/CE são revogadas a partir de 11 de junho de 2010, sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros relativas aos prazos fixados para a transposição ou aplicação destas diretivas.

[…]»

19.

As partes estão de acordo em que, desde o ano de 2007 até pelo menos ao ano de 2015, em todas as zonas e aglomerações da Bulgária, foram excedidos quer os valores‑limite diários quer os valores‑limite anuais de PM10. Só na zona BG0003 Varna é que o valor‑limite anual não foi atingido no ano de 2009.

20.

Em virtude desta ultrapassagem dos valores‑limite, a Bulgária desenvolveu esforços junto da Comissão para obter a prorrogação dos prazos para respeitar os valores‑limite (v., a este respeito, infra, A), ao passo que a Comissão abriu o presente processo por incumprimento (v., a este respeito, infra, B).

21.

A Comissão recebeu, em 14 de abril de 2009, uma comunicação da Bulgária, segundo a qual os valores‑limite de PM10 nas seis aglomerações do país não puderam ser respeitados. Por isso, este Estado‑Membro prorrogou o prazo para respeitar os valores‑limite, ao abrigo do artigo 22.o da Diretiva 2008/50.

22.

Porém, a Comissão decidiu, em 11 de dezembro de 2009, levantar objeções em relação a esta comunicação.

23.

Em 9 de junho de 2011, a Bulgária transmitiu uma nova comunicação à Comissão, com o objetivo de prorrogar o prazo. Porém, a Comissão rejeitou esta comunicação, porque o prazo só podia ser prorrogado o mais tardar até 11 de junho de 2011 e o artigo 22.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50 lhe facultava um prazo de apreciação de nove meses.

24.

Entretanto, a Comissão tinha enviado à Bulgária, em 1 de outubro de 2010, uma notificação para apresentar as suas observações relativamente ao incumprimento do artigo 13.o da Diretiva 2008/50. A Comissão completou esta notificação em 25 de janeiro de 2013, censurando a Bulgária por não ter estabelecido planos adequados nos termos do artigo 23.o A Comissão referiu‑se então aos anos de 2007 a 2011.

25.

A Bulgária não contestou o incumprimento dos valores‑limite, mas sustentou que os excessos diminuíram.

26.

A Comissão manteve as suas acusações e emitiu, em 11 de julho de 2014, um parecer fundamentado, no qual passava também a invocar os dados relativos ao ano de 2012 e fixava à Bulgária um último prazo de cumprimento de dois meses.

27.

Na sua resposta, a Bulgária continuou a referir‑se a que a situação melhorava progressivamente, afirmando que os excessos eram devidos essencialmente à utilização de certos combustíveis para aquecimento das habitações durante o inverno.

28.

Por ter considerado a resposta insatisfatória, a Comissão intentou a presente ação em 14 de setembro de 2015, pedindo que o Tribunal de Justiça se digne declarar que a Bulgária continua a não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 13.o, n.o 1, em conjugação com o anexo XI da diretiva, devido:

29.

A República da Bulgária conclui pedindo que a ação seja julgada inadmissível ou improcedente e que a Comissão seja condenada nas despesas.

30.

As partes apresentaram as suas observações escritas e fizeram alegações na audiência de 29 de setembro de 2016. Nesta audiência, a República da Polónia foi admitida como interveniente em apoio da Bulgária.

31.

A Comissão acusa a Bulgária de ter infringido duas obrigações que lhe impõe a Diretiva 2008/50, a saber, por um lado, a obrigação de respeitar os valores‑limite de PM10 (v. infra, parte A) e, por outro, a obrigação de, em virtude da ultrapassagem dos valores‑limite, adotar planos de poluição atmosférica que reduzam o tempo de excesso ao mais curto período possível (v. infra, parte B).

32.

O primeiro fundamento da ação refere‑se ao excesso dos valores‑limite de PM10 fixados no artigo 13.o e no anexo XI da Diretiva 2008/50. Nessas disposições são fixados dois tipos de valores‑limite de PM10: por um lado o valor‑limite em 24 horas de 50 μg/m3, que não pode ser excedido mais de 35 vezes por ano, e, por outro, o valor‑limite anual de 40 μg/m3, que não pode ser excedido de todo.

33.

É pacífico que, desde a adesão da Bulgária (à União), só foi respeitado um destes valores‑limite, o valor‑limite anual, no ano de 2009 e apenas na zona BG0003 Varna. Quanto ao resto do território, foram continuamente excedidos os dois valores‑limite. Os últimos dados mencionados na fase escrita do processo referem‑se ao ano de 2015.

34.

É certo que, deste modo, a ultrapassagem dos valores‑limite não é contestada; porém, a determinação precisa do objeto do processo neste ponto suscita dificuldades que também servem de fundamento às alegações da Bulgária contra a admissibilidade da ação (v. infra, ponto 1). Além disso, há que esclarecer se a Bulgária pode invocar uma isenção temporária dos valores‑limite [v. infra, ponto 2, alínea a)] e se a obrigação de respeitar os valores‑limite constitui uma obrigação de resultado ou apenas obriga a fazer esforços para os cumprir [v. infra, ponto 2, alínea b)].

35.

À primeira vista, poderia considerar‑se que a Comissão pretende que o Tribunal de Justiça declare que foram excedidos os valores‑limite durante os anos mencionados nas zonas e aglomerações em causa. Como resulta das alegações da Bulgária, uma petição dessa natureza seria, porém, pelo menos em parte, claramente inadmissível.

36.

O objeto de uma ação por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE, é delimitado nomeadamente pela fase pré‑contenciosa prevista neste artigo. Por isso, a ação não pode ser baseada noutras acusações que não sejam as formuladas na fase pré‑contenciosa. Com efeito, a fase pré‑contenciosa do processo tem por objeto dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito da União e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão ( 12 ).

37.

A Comissão não respeitaria estes princípios se alegasse na ação factos relativos ao ano de 2013, e, na réplica, alegasse até factos relativos ao ano de 2014, apesar de, no parecer fundamentado, mencionar o ano 2012 como o mais recente. E já o parecer fundamentado vai um ano além das exigências complementares desse parecer.

38.

Apesar disso, considero que esta alegação é, em princípio, admissível.

39.

O objeto de uma ação por incumprimento também pode ser, nomeadamente, uma prática administrativa, quando apresente um certo grau de constância e de generalidade ( 13 ) ou um incumprimento geral e persistente ( 14 ).

40.

Entendo a petição inicial da Comissão neste sentido, na medida em que, referindo‑se ao incumprimento sistemático e duradouro dos valores‑limite, pede que o Tribunal de Justiça declare que a Bulgária «continua a não cumprir» o artigo 13.o e o anexo XI da Diretiva 2008/50.

41.

Também se explica deste modo a referência da Comissão ao incumprimento dos valores‑limite em anos que ainda não eram objeto da fase pré‑contenciosa do processo nem constavam da petição inicial. Com efeito, informações mais recentes são adequadas para fundamentar, no processo contencioso no Tribunal de Justiça, o caráter geral e persistente do incumprimento alegado ( 15 ).

42.

Não se pode reconhecer aí uma ampliação do objeto da ação, pois continua a estar em causa a acusação de que a Bulgária continua a não cumprir os valores‑limite de PM10.

43.

Porém, a delimitação do objeto do processo pela fase pré‑contenciosa também implica que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro em causa, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, e que alterações ocorridas posteriormente não podem ser tomadas em conta pelo Tribunal de Justiça ( 16 ). Este prazo, no que respeita ao presente processo, terminou em setembro de 2014.

44.

Por isso, o Tribunal de Justiça só pode proferir decisões que se refiram ao período anterior ao termo deste prazo. As alegações da Comissão que se referem ao período posterior ao termo do prazo só têm interesse na medida em que permitam tirar conclusões sobre a situação anterior.

45.

A crítica da Bulgária de que a petição foi erradamente formulada e, por isso, viola o artigo 120.o, alínea c), do Regulamento de Processo, deve‑se essencialmente ao facto de a Bulgária ignorar a possibilidade de ser declarado o incumprimento geral e persistente.

46.

Na verdade, teria sido desejável que a Comissão tivesse indicado clara e expressamente o objeto da sua acusação, por exemplo através de referências à jurisprudência do Tribunal de Justiça aplicável, mas não se pode declarar que o objeto do litígio não era percetível.

47.

Finalmente, há que observar que os valores‑limite nos anos de 2007 a 2010 se baseavam no artigo 5.o e no anexo III, 1.a fase, da Diretiva 1999/30, ao passo que a Comissão invoca exclusivamente a Diretiva 2008/50, que nessa altura ainda não estava em vigor.

48.

Num processo nos termos do artigo 258.o TFUE, a Comissão pode, porém, segundo jurisprudência assente, pedir a declaração de incumprimento das obrigações que resultem da versão inicial de um ato da União, posteriormente modificado ou revogado, que tenham sido mantidas pelas novas disposições ( 17 ).

49.

Isto aplica‑se igualmente no caso vertente, pois o artigo 13.o e o anexo XI da Diretiva 2008/50 preveem os mesmos valores‑limite de PM10 que o artigo 5.o e o anexo III, 1.a fase, da Diretiva 1999/30 relativamente ao período anterior à entrada em vigor da diretiva mencionada em primeiro lugar. Isto é confirmado pelo artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2008/50, segundo o qual as referências às diretivas revogadas, e, assim, especialmente à Diretiva 1999/30, se entendem como sendo feitas à nova diretiva.

50.

Por isso, também não é necessário que a Comissão, na sua petição inicial, mencione expressamente a regulamentação anterior ( 18 ), sendo suficiente que, na fundamentação da ação, a Comissão tenha exposto claramente a continuação da validade dos valores‑limite e os respetivos fundamentos.

51.

Por conseguinte, o fundamento da ação que se refere ao incumprimento dos valores‑limite e as alegações da Comissão relativas ao incumprimento até ao termo do prazo previsto no parecer fundamentado, em setembro de 2014, são admissíveis.

52.

A acusação formulada pela Comissão é igualmente fundada no que respeita aos anos de 2007 a 2013 mencionados na petição inicial.

53.

Na Bulgária, os valores‑limite de PM10 durante este período foram excedidos em todas as zonas e aglomerações, com uma exceção no decurso de um ano civil, ou seja, desde que estes valores‑limite são aplicáveis na Bulgária por força do Protocolo relativo às condições e regras de admissão. O incumprimento é, assim, geral e persistente.

54.

Pelo contrário, no que respeita ao ano de 2014, acrescentado na réplica, o prazo previsto no parecer fundamentado já terminara em setembro desse ano. Porém, os valores‑limite referem‑se à totalidade do ano, ou seja, ao número de dias em que os valores‑limite diários foram excedidos durante o ano e ao valor‑limite médio anual. A Comissão não explica se, com base nos dados recolhidos até essa data, pode ser declarado o incumprimento dos valores‑limite. Mesmo que fosse possível converter os valores‑limite para o período do ano decorrido até ao termo do prazo, essa operação necessitaria das explicações correspondentes da Comissão sobre esta questão. Porém, tais explicações não foram prestadas. Por conseguinte, não pode ser declarado o incumprimento relativamente ao ano de 2014, devendo a ação ser julgada improcedente nessa parte.

55.

A acusação da Comissão ficaria, porém, amplamente privada de fundamento se a Bulgária tivesse invocado com sucesso, até 11 de junho de 2011, nos termos do artigo 22.o da Diretiva 2008/50, uma isenção temporária da obrigação de respeitar os valores‑limite de PM10. Com efeito, desse modo, seriam irrelevantes todos os incumprimentos dos valores‑limite que se verificavam no momento da notificação complementar do parecer fundamentado ( 19 ).

56.

É incontroverso que o pedido da Bulgária do ano de 2009 não podia implicar uma isenção. Com efeito, a Comissão suscitou objeções ao pedido em devido tempo, de modo que a Bulgária, nos termos do artigo 22.o, n.o 4, terceiro parágrafo, da Diretiva 2008/50, devia ter apresentado um pedido modificado.

57.

Porém, a Bulgária sustenta que o seu pedido de 9 de junho de 2011 correspondia a esse pedido modificado, que não foi objeto de objeções válidas por parte da Comissão.

58.

É certo que a Comissão não tomou qualquer decisão formal de suscitar objeções contra o pedido, mas, na sua carta de 11 de julho de 2011, indicou inequivocamente que, na sua opinião, o pedido estava fora do prazo.

59.

Esta carta contém uma decisão de indeferimento, que a Bulgária não impugnou. A Bulgária, com razão, também não alegou a inexistência desta decisão, pois que a declaração da inexistência por razões de segurança jurídica é reservada a hipóteses extremas ( 20 ). Além disso, o caso vertente exemplifica os riscos para a segurança jurídica que estariam ligados à declaração da inexistência. Por consequência, a Bulgária é obrigada a aceitar o indeferimento da sua comunicação no presente processo. Desde logo por esta razão, deve excluir‑se uma isenção nos termos do artigo 22.o da Diretiva 2008/50.

60.

Pela mesma razão, não há que decidir no presente processo se a Comissão infringiu o seu dever de cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, por não ter apreciado o teor do pedido de 9 de junho de 2011. Esta alegação da Bulgária, com efeito, seria possivelmente suscetível de pôr em causa a legalidade da carta de 11 de julho de 2011. Porém, como a Bulgária não contestou esta carta, este Estado‑Membro não podia considerar que estava isento da sua obrigação de respeitar os valores‑limite ( 21 ).

61.

Se o Tribunal de Justiça não vier a seguir este entendimento, haverá que examinar se a Comissão teve razão ao rejeitar o pedido por ter sido apresentado fora do prazo.

62.

A Comissão entende que a rejeição foi justificada, porque não podia legalizar com efeitos retroativos uma situação contrária à diretiva.

63.

Todavia, o artigo 22.o da Diretiva 2008/50 não exclui a isenção retroativa. Pelo contrário, esta disposição visa precisamente o efeito retroativo para as PM10. Com efeito, os valores‑limite correspondentes estão em vigor desde o ano de 2005, mas só no ano de 2008 foi criada a possibilidade de isenção. Além disso, não é de excluir um interesse justificado numa isenção retroativa, por exemplo para retirar qualquer fundamento a pedidos de indemnização.

64.

Porém, é certo que uma isenção só é possível quando estão reunidos os respetivos pressupostos. O artigo 22.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 exige, porém, que o Estado‑Membro apresente um plano de qualidade do ar, que demonstre que os valores‑limite serão respeitados antes do termo do novo prazo, para as PM10 o mais tardar até 11 de junho de 2011 ( 22 ).

65.

O pedido de 9 de junho de 2011 devia, por isso, ter demonstrado que os valores‑limite seriam respeitados, o mais tardar, dois dias depois. Este resultado é de excluir, dados os valores efetivos comunicados. Pelo contrário, nas zonas e aglomerações da Bulgária os valores‑limite foram excedidos quase continuamente antes e depois do pedido e o único caso de redução do valor‑limite anual na zona de Varna um ano antes foi concomitante com muitos incumprimentos dos valores‑limite diários.

66.

Por isso, está excluído que o pedido da Bulgária cumprisse os pressupostos da isenção. Por conseguinte, a Comissão teria rejeitado o pedido da Bulgária, com razão, mesmo que tivesse feito uma apreciação completa do mesmo.

67.

Todavia, mesmo que a Bulgária tivesse apresentado uma comunicação de isenção informando que respeitaria os valores‑limite a partir de 11 de junho de 2011, seria um abuso de direito que este Estado‑Membro invocasse hoje este facto, face aos seus incumprimentos persistentes.

68.

Em síntese, deve, por isso, reconhecer‑se que a Bulgária não esteve isenta até 11 de junho da obrigação de respeitar os valores‑limite de PM10.

69.

Além disso, a Bulgária procura enfraquecer a acusação da Comissão, realçando os seus esforços para melhorar a qualidade do ar, e a sua alegada melhoria, bem como a situação económica do país.

70.

Estes argumentos não podem pôr em causa a declaração de um incumprimento geral e persistente dos valores‑limite. O Tribunal de Justiça tem reiteradamente declarado, nomeadamente, que o simples facto de serem excedidos os valores‑limite constitui uma infração do artigo 13.o e do anexo XI da Diretiva 2008/50 ( 23 ), no caso de não ser provada uma situação de força maior ( 24 ). Trata‑se, assim, de uma obrigação de resultado (obligation de résultat) e não apenas de uma obrigação de fazer esforços para respeitar os valores‑limite.

71.

O facto de os Estados‑Membros, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, não serem obrigados a tomar medidas para evitar ou pôr termo imediatamente a todo e qualquer excesso dos valores‑limite, mas apenas deverem respeitá‑los no prazo mais curto possível, não se opõe a que se considere que há uma obrigação de resultado.

72.

Se o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50 fosse interpretado no sentido de que esta obrigação de elaborar planos de qualidade do ar constitui a única consequência de um incumprimento dos níveis de qualidade do ar, seria de duvidar da existência de uma obrigação de resultado. Com efeito, isso constituiria uma atenuação da obrigação geral do direito da União de cessar tão rapidamente quanto possível o incumprimento do direito da União e de, em certas condições, reparar os danos ( 25 ). Também a importância da duração da infração seria relativizada. Com efeito, a obrigação de elaborar planos implica que não se pode geralmente fazer cessar uma infração imediatamente, mas apenas ao longo de um determinado período de tempo. Esta leitura faz sentido, dadas as dificuldades de transposição dos padrões de qualidade do ar que também marcaram a reformulação da diretiva relativa à qualidade do ar.

73.

Todavia, como o Tribunal de Justiça já reconheceu com razão, só o artigo 22.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 prevê expressamente a possibilidade de um Estado‑Membro prorrogar o prazo indicado no anexo XI desta diretiva para respeitar os valores‑limite previstos nesse anexo ( 26 ). Seria contraditório ler na obrigação de elaborar planos de qualidade do ar nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, a par desta prorrogação expressa do prazo, sujeita a condições e limites estritos ( 27 ), uma outra exceção, meramente implícita, mas temporalmente ilimitada ( 28 ). Essa leitura poderia prejudicar o efeito útil dos padrões de qualidade do ar ( 29 ), o que, desde logo em razão da sua grande importância para a saúde humana, é inaceitável.

74.

A Diretiva 2008/50 também prevê, além disso, objetivos de qualidade do ar, que não estão claramente definidos como obrigação de resultado. Nos termos do seu artigo 15.o, os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias, que não impliquem custos desproporcionados, para reduzir a exposição às PM2,5, ou seja, partículas ainda mais pequenas. Se o legislador não tivesse pretendido fixar os valores‑limite de PM10 como obrigação de resultado, teria escolhido uma formulação semelhante.

75.

A Diretiva 2008/50 cria, por isso, duas obrigações conexas mas diferentes em relação às PM10: por um lado, a obrigação de resultado preventiva e incondicional de respeitar os valores‑limite e, por outro, a obrigação de adotar medidas corretivas em caso de ultrapassagem.

76.

Deve também considerar‑se que as consequências jurídicas da ultrapassagem dos valores‑limite são afetadas pelos planos de qualidade do ar. Abona em especial nesse sentido o facto de uma das exigências da Diretiva 2008/50 de um plano satisfatório de qualidade do ar e a sua aplicação leal poder moderar a importância da infração. Esse plano até poderia possivelmente justificar a renúncia à aplicação de uma sanção pecuniária compulsória num processo ao abrigo do artigo 260.o TFUE ou excluir a qualificação ( 30 ) do incumprimento dos valores‑limite como infração que implica reparação dos danos. É certo que, no presente processo, estas questões ainda não têm de ser decididas, mas, nestas circunstâncias, o segundo fundamento da ação da Comissão reveste uma importância acrescida.

77.

A interpretação da obrigação de respeitar os valores‑limite como obrigação de resultado também não é posta em causa pela redação algo obscura do acórdão ClientEarth. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça sublinhou que, embora, no que respeita ao dióxido de enxofre, às PM10, ao chumbo e ao monóxido de carbono, o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/50 preveja que os Estados‑Membros «asseguram» que os níveis dos valores‑limite não sejam excedidos, o segundo parágrafo desta disposição indica que, quanto ao dióxido de azoto e ao benzeno, esses valores‑limite «não podem ser excedidos» após as datas fixadas, o que corresponde a uma obrigação de resultado ( 31 ).

78.

No meu entender, o Tribunal de Justiça não pretendeu desse modo criar uma contradição entre as obrigações relativas ao dióxido de enxofre, às PM10, ao chumbo e ao monóxido de carbono, por um lado, e ao dióxido de azoto e ao benzeno, por outro. Pelo contrário, trata‑se de uma confirmação algo equívoca da jurisprudência anterior. As duas formulações expressam, em termos diferentes, a mesma obrigação ( 32 ).

79.

Além disso, a conclusão de que se verifica um incumprimento geral e persistente dos valores‑limite também não é posta em causa pelo facto de, numa das seis zonas, a zona de Varna, não ter sido excedido, em 2009, um dos dois valores‑limite. Pelo contrário, trata‑se claramente de um caso atípico, que só deve ser explicado por circunstâncias especiais. Depois disso, afinal, este valor‑limite também foi novamente excedido nesta zona, e o valor‑limite diário foi excedido frequentemente nessa zona, mesmo no ano de 2009.

80.

Por conseguinte, deve declarar‑se que a Bulgária, relativamente às PM10, não cumpriu em geral e persistentemente, no período de 2007 a 2013, em todas as aglomerações e zonas do país, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 13.o, n.o 1, conjugado com o anexo XI da Diretiva 2008/50 relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa.

81.

O segundo fundamento da ação da Comissão refere‑se à obrigação de elaborar planos de qualidade do ar, nos termos do artigo 23.o da Diretiva 2008/50.

82.

Se os valores de poluentes no ar excederem em determinadas zonas ou aglomerações um valor‑limite, os Estados‑Membros, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/50, asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações, a fim de respeitar o valor‑limite. Nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. O artigo 23.o, n.o 1, terceiro parágrafo prevê que os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV.

83.

Por conseguinte, desde que foram excedidos os valores‑limite, a Bulgária está obrigada, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/50, a elaborar planos de qualidade do ar. Não havendo uma isenção da obrigação de respeitar os valores‑limite, estes planos deviam, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, conter medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível.

84.

As partes estão de acordo em que a Bulgária elaborou planos de qualidade do ar.

85.

Porém, a Comissão conclui da persistência do excesso dos valores‑limite que a Bulgária não cumpriu a obrigação de conter a ultrapassagem no período mais curto possível. Alega que a Bulgária não tomou as medidas necessárias e cientificamente possíveis para fazer cessar o excesso dos valores‑limite. Além disso, a Comissão questiona o facto de as medidas previstas ainda não terem sido tomadas e de os planos da Bulgária não conterem determinadas medidas.

86.

Também em relação a este fundamento da ação há que precisar em primeiro lugar o objeto deste processo (v., a este respeito, o ponto 1, infra), antes de discutir os elementos de prova da Comissão (v., a este respeito, o ponto 2, infra) e a qualidade dos planos de qualidade do ar da Bulgária (v., a este respeito, o ponto 3, infra).

87.

Quanto à admissibilidade deste fundamento da ação, aplica‑se em princípio o que foi exposto em relação à admissibilidade do primeiro fundamento. A Comissão, de facto, não limita as suas alegações a informações que já tivessem sido objeto da notificação para cumprir ou do parecer fundamentado, mas as circunstâncias posteriores são apenas a prova adicional de uma prática persistente e generalizada na elaboração e execução de planos de qualidade do ar.

88.

Porém, o alcance temporal admissível deste fundamento da ação é limitado pelo prazo do parecer fundamentado, 11 de setembro de 2014.

89.

Além disso, coloca‑se a questão de saber se este pedido também abrange a violação das obrigações em vigor antes da Diretiva 2008/50, que resultavam da Diretiva 96/62, conjugada com a Diretiva 99/30.

90.

A este respeito, a situação é diferente da dos valores‑limite. Não é necessário tomar posição sobre se as normas anteriores continham as mesmas exigências que hoje estão previstas no artigo 23.o, n.o 1, e no anexo XV, parte A, da Diretiva 2008/50. Com efeito, a própria Comissão defende que o artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 é mais estrito do que a Diretiva 96/62. Esta última apenas exige que os valores‑limite sejam respeitados num prazo razoável, ao passo que, na primeira, este prazo deve ser o mais curto possível. Porém, o reforço dos requisitos exclui a continuidade.

91.

Por isso, a Comissão não pode invocar a continuação da vigência das obrigações de elaboração de planos da Diretiva 96/62. Pelo contrário, a violação do artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 só pode ser declarada após o decurso do prazo de transposição desta última diretiva, ou seja, só a partir de 11 de junho de 2010.

92.

Assim, só nesta medida é que a alegação da Comissão é admissível.

93.

A conclusão da Comissão, de que da duração da ultrapassagem dos limites se infere que não foi cumprida a obrigação de manter essa ultrapassagem pelo prazo mais curto possível, implica que a ultrapassagem deve cessar num determinado prazo. Porém, tal prazo determinado não está expressamente previsto na Diretiva 2008/50, nem pode ser deduzido dela.

94.

Pelo contrário, o Tribunal de Justiça, relativamente aos planos de qualidade do ar, apenas decidiu até agora que, embora os Estados‑Membros, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, disponham de uma certa margem de apreciação na determinação das medidas a adotar, estas devem, de qualquer modo, permitir que o período durante o qual os valores‑limite são ultrapassados seja o mais curto possível ( 33 ).

95.

Esta decisão deve ser entendida à luz do anterior acórdão Janecek, relativo aos planos de ação que devem ser elaborados num curto prazo, devido ao risco de ultrapassagem dos valores‑limite, nos termos do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva 96/62. O Tribunal de Justiça determinou que resulta da sistemática desta diretiva, que visa a redução integrada da poluição, que cabe aos Estados‑Membros tomar medidas suscetíveis de reduzir ao mínimo o risco de ultrapassagem e a sua duração, tendo em conta todas as circunstâncias do momento e os interesses em presença ( 34 ). Neste contexto, o Tribunal de Justiça reconheceu que os Estados‑Membros, no exercício do seu poder de apreciação no que respeita à adequação das medidas que o plano de ação deve conter com o objetivo de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração, deviam ter em conta o equilíbrio que importa garantir entre esse objetivo e os diferentes interesses públicos e privados em presença ( 35 ).

96.

Os planos de qualidade do ar elaborados nos termos do artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 também só podem ser elaborados com base nesse equilíbrio de interesses. É verdade que a grande importância da qualidade do ar para a proteção da vida e da saúde deixa pouco espaço para a tomada em conta de outros interesses. Também exige, por isso, uma fiscalização estrita do equilíbrio encontrado ( 36 ). Porém, há interesses superiores incontestáveis que podem opor‑se a medidas adequadas.

97.

Segundo as alegações da Bulgária, é este o caso do aquecimento das habitações no inverno com recurso a combustíveis sólidos, em especial a lenha e o carvão, que são a causa principal da ultrapassagem dos valores‑limite. Por isso, a proibição dessa forma de aquecimento parece adequada para se chegar ao respeito dos valores‑limite. Porém, esta medida está fora de questão enquanto não estiverem disponíveis outros métodos de aquecimento, pois sem aquecimento seriam de esperar efeitos negativos ainda mais graves sobre a saúde humana.

98.

A Bulgária, por consequência, tem razão ao acentuar que só se pode decidir qual é o período de tempo «mais curto possível» através da análise do caso concreto. A duração da ultrapassagem não é, por si só, suficiente para esse efeito, pois não permite nenhuma conclusão retroativa sobre se a ponderação com outros interesses foi feita erradamente.

99.

Por isso, a alegação principal da Comissão não é imediatamente convincente. Saber se os valores‑limite foram ultrapassados durante um determinado número de anos, sejam sete, oito ou nove anos, não pode ser por si só determinante para saber se este período de tempo ainda foi «o mais curto possível».

100.

Porém, não resulta daí que esta alegação da Comissão não é importante.

101.

Pelo contrário, o Tribunal de Justiça devia orientar‑se pela sua jurisprudência relativa ao direito dos resíduos. Nesta matéria vigora atualmente a obrigação geral dos Estados‑Membros, prevista no artigo 13.o da Diretiva resíduos ( 37 ), de tomarem as medidas necessárias para assegurar que a gestão de resíduos seja efetuada sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente. A persistência de uma situação de facto incompatível com este objetivo, por exemplo um depósito ilegal de resíduos, revela uma violação desta obrigação, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado, sem intervenção das autoridades competentes ( 38 ).

102.

O mesmo se aplica no presente processo. Os valores‑limite de PM10 na Bulgária não são respeitados há muito tempo, o que tem consequências graves para a saúde dos búlgaros. Aí reside um forte indício de que a Bulgária não cumpriu a obrigação que lhe impõe o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50.

103.

É verdade que a Bulgária sustenta que a ultrapassagem dos valores‑limite não pode ser, simultaneamente, fundamento da violação do artigo 13.o, n.o 1, e do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, pois que a violação do dever estabelecido pela primeira norma apenas dá lugar ao dever estabelecido na segunda norma.

104.

Porém, esta alegação ignora que a violação dos valores‑limite não serve de fundamento à violação do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, sendo um mero indício de que os planos de qualidade do ar não satisfazem os requisitos. Embora esta conclusão não possa ser deduzida da primeira ultrapassagem, quanto mais tempo persistirem as ultrapassagens, mais elas demonstram a eficácia — ou ineficácia — das medidas já tomadas para melhorar a qualidade do ar.

105.

Na ponderação deste indício, também são, além disso, relevantes as violações não contestadas ocorridas após o termo do prazo do parecer fundamentado, ou seja, nos anos de 2014 e 2015, pois confirmam que os planos de qualidade do ar existentes antes do decurso do prazo não foram suficientes para cumprir os valores‑limite.

106.

A importância da duração da ultrapassagem também não é diminuída pelo facto de o objeto do processo ser apenas a obrigação em vigor desde 11 de junho de 2010, pois a Bulgária não ficou sujeita pela primeira vez à obrigação de agir contra a poluição do ar a partir dessa data, mas antes a partir da data de adesão em janeiro de 2007, quando era aplicável o artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva 96/62. A eficácia das medidas tomadas entre 11 de junho de 2010 e 11 de setembro de 2014 deve, por isso, ser apreciada tendo em conta mais de três anos de esforços anteriores para melhorar a qualidade do ar. Uma vez estes esforços não foram suficientes, havia assim mais razões para tomar medidas eficazes depois de 11 de junho de 2010.

107.

Por consequência, incumbe à Bulgária enfraquecer este indício suscitado pela ultrapassagem persistente dos valores‑limite. Para isso, este Estado‑Membro devia demonstrar que os seus planos de qualidade do ar satisfaziam os requisitos do artigo 23.o, n.o 1, e anexo XV, parte A, da Diretiva 2008/50.

108.

No entanto, segundo as alegações da Bulgária e da Comissão, os planos anteriores são deficientes.

109.

É incontroverso que, embora estes planos contivessem diferentes objetivos de referência para respeitar os valores‑limite, tais objetivos não foram atingidos. A Comissão alega, sem ser contraditada, que não foi ponderada toda a extensão das medidas possíveis, por exemplo, normas de qualidade mais estritas para os combustíveis sólidos para aquecimento das habitações ou restrições do tráfego rodoviário.

110.

A par disso, os planos da Bulgária enfermam de deficiências estruturais.

111.

Com efeito, a Comissão alega, além disso, que a Bulgária não deu informações quando ao âmbito local exato da aplicação dos planos, quanto ao tempo da sua aplicação, quanto à melhoria da qualidade do ar esperada com base nas medidas planeadas, bem como quanto à data em que seriam respeitados os valores‑limite.

112.

A Comissão refere‑se deste modo às informações exigidas de acordo com o anexo XV, parte A, da Diretiva 2008/50. Em especial, nos termos do n.o 6, alínea b) desta parte A, devem ser fornecidos detalhes das eventuais medidas de melhoramento da qualidade do ar. Também n.o 8 exige uma lista e descrição de todas as medidas constantes do projeto [alínea a)], o calendário de execução [alínea b)] e a estimativa do melhoramento previsto da qualidade do ar, bem como do tempo necessário para atingir os objetivos [alínea c)].

113.

Estas informações têm uma importância crucial, pois permitem em primeiro lugar apreciar se estes planos de qualidade do ar garantem efetivamente que o período de incumprimento dos valores‑limite será o mais curto possível. Com base nestas informações, pode examinar‑se se o Estado‑Membro identificou todas as medidas para melhorar a qualidade do ar e quais as que escolheu. Também se pode estimar com base nelas a intensidade da melhoria e dentro de que prazo será melhorada a qualidade do ar. Em último lugar, resulta delas se e até quando, segundo estes planos, podem ser respeitados os valores‑limite.

114.

Embora a Bulgária descreva muitas medidas e planos, não contesta, porém, que as informações acima referidas não foram em grande parte fornecidas.

115.

Todavia, a Bulgária aponta uma contradição nas alegações da Comissão. Com efeito, a Comissão afirma, por um lado, que a Bulgária não indicou em que prazo se deve esperar o respeito dos valores‑limite, mas, por outro, critica o facto de outros planos conterem esses prazos que, porém, se esgotaram sem que os valores‑limite tivessem sido respeitados.

116.

No entanto, esta contradição não tem importância decisiva, uma vez que o anúncio de se respeitarem os valores‑limite que não é cumprido é apenas mais uma indicação das deficiências de um plano da qualidade do ar.

117.

Por conseguinte, os planos de qualidade do ar elaborados pela Bulgária para reduzir a poluição do ar pelas PM10 não cumprem os requisitos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, e, em especial, não contêm todas as informações necessárias de acordo com o anexo XV, parte A, da Diretiva 2008/50.

118.

Assim, a Bulgária também não pôde demonstrar que, apesar da ultrapassagem persistente dos valores‑limite, tomou as medidas necessárias para que o período de ultrapassagem fosse o mais curto possível.

119.

Resumindo, relativamente ao segundo fundamento da ação, deve declarar‑se que a República da Bulgária, no período de 11 de junho de 2010 a 11 de setembro de 2014, não cumpriu, em geral e persistentemente, em todas as aglomerações e zonas do país, a obrigação que lhe impõe o artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50, de elaborar e executar planos de qualidade do ar em conformidade com o anexo XV, parte A, para reduzir a poluição do ar pelas PM10, para que assim o período de incumprimento dos valores‑limite, nos termos do artigo 13.o, n.o 1, e anexo XI, pudesse ser o mais curto possível.

120.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a Comissão obtém ganho de causa, a Bulgária deve ser condenada nas despesas.

121.

No entanto, nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, a Polónia suporta as suas próprias despesas.

122.

Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte: