1

Em 15 de julho de 2013, o recorrente, Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe, composto por Hans Heinrich Hansen, Hunor Kelemen, Karl‑Heinz Lambertz, Jannewietske Annie De Vries, Valentin Inzko, Alois Durnwalder e Anke Spoorendonk, apresentou à Comissão Europeia a proposta de iniciativa de cidadania europeia intitulada «Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe» (a seguir «proposta de ICE»), cujo objeto era, de acordo com as informações mínimas prestadas nos termos do artigo 4.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, sobre a iniciativa de cidadania (JO 2011, L 65, p. 1), conjugado com o Anexo II desse mesmo regulamento (a seguir «informações necessárias»), convidar «a União Europeia a melhorar a proteção das pessoas pertencentes a minorias nacionais e linguísticas e a reforçar a diversidade cultural e linguística na União». Resulta das mesmas informações, prestadas enquanto informações necessárias, que os objetivos prosseguidos pela iniciativa de cidadania europeia (ICE) consistiam em convidar a União Europeia «a aprovar uma série de atos legislativos para melhorar a proteção das pessoas pertencentes a minorias nacionais e linguísticas e a reforçar a diversidade cultural e linguística [no seu território]» e que «[e]sses atos deverão incluir medidas relativas às línguas regionais e minoritárias, à educação e à cultura, à política regional, à participação, à igualdade, ao conteúdo dos meios de comunicação social e ao apoio estatal concedido pelas autoridades regionais».

2

Resulta, além disso, das informações mais pormenorizadas que, em consonância com o Anexo II, último parágrafo, do Regulamento n.o 211/2011, foram apresentadas em anexo às informações prestadas enquanto informações necessárias (a seguir «informações adicionais») que a referida proposta tem por finalidade a aprovação de uma série de atos jurídicos enumerados e descritos nas secções 2 a 7 das informações adicionais. Na secção 8 destas, sob a epígrafe «Cláusula de salvaguarda», os organizadores observam que, para cada uma das propostas de ato jurídico em causa, a proposta de ICE sugere, a título indicativo, a base jurídica e o tipo de ato a aprovar que lhes parecem os mais adequados, que cada uma das propostas deverá ser apreciada separadamente e que a inadmissibilidade de uma ou mais delas não deverá acarretar a inadmissibilidade das outras propostas que caberão na competência da Comissão.

3

Pela decisão C(2013) 5969 final, de 13 de setembro de 2013 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão recusou o registo da proposta de ICE, com o fundamento de que esta estava manifestamente fora das competências da Comissão para apresentar uma proposta de aprovação de um ato jurídico da União para efeitos da aplicação dos Tratados.

4

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de novembro de 2013, o recorrente interpôs o presente recurso.

5

O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

6

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

7

Por despacho do presidente da Primeira Secção de 4 de setembro de 2014, foi admitida a intervenção da Hungria, em apoio dos pedidos do recorrente, e a intervenção da República Eslovaca e da Roménia, em apoio dos pedidos da Comissão.

8

O recorrente invoca dois fundamentos de recurso: um, assente na violação do dever de fundamentação enunciado no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 211/2011, e o outro, assente na inobservância do artigo 11.o TUE, do artigo 24.o, primeiro parágrafo, TFUE e do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011.

9

O recorrente, apoiado pela Hungria, acusa a Comissão de, na decisão impugnada, se ter limitado a enunciar, sem mais esclarecimentos, que alguns dos temas sobre os quais era convidada, no anexo da proposta de ICE, a apresentar propostas de ato jurídico da União cabiam nas suas competências, para, a seguir, deduzir daí que devia ser recusado na sua totalidade o registo da proposta de ICE, porquanto o registo parcial de uma proposta de ICE não estava previsto no Regulamento n.o 211/2011. A observância do dever de fundamentação é tanto mais importante quanto, por um lado, a ICE é um instrumento de participação democrática dos cidadãos no processo legislativo, que deve ser acessível e fácil de aplicar, e, por outro, os organizadores de propostas de ICE não são, regra geral, juristas profissionais.

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Em primeiro lugar, a Comissão devia ter precisado quais as propostas que, de entre as enunciadas no anexo da proposta de ICE, ficavam manifestamente, em seu entender, fora das suas competências. Em segundo lugar, devia ter enunciado as razões por que chegou a essa conclusão, no que respeita a cada uma das propostas em causa. Na falta de fundamentação, os organizadores não podiam saber sobre que partes da proposta de ICE deveria incidir a demonstração da procedência do seu pedido e ficavam impedidos de adaptar, se fosse caso disso, a proposta de ICE à tese defendida pela Comissão, para lhe apresentar uma nova proposta. Por outro lado, a atitude da Comissão tem por consequência incentivar os autores da proposta de ICE a apresentar em separado as onze medidas a que aquela se refere, o que é contrário ao princípio da economia processual e não contribui para encorajar a participação dos cidadãos e tornar a União mais acessível, na aceção do considerando 2 do Regulamento n.o 211/2011.

11

Neste contexto, o recorrente alega que, ao contrário da tese defendida pela Comissão, as informações relativas ao objeto de uma proposta de ICE, que constam do anexo desta, no caso vertente as informações sobre onze propostas concretas de aprovação de atos jurídicos, têm a mesma importância que as informações prestadas em aplicação do Anexo II, ponto 2, do Regulamento n.o 211/2011. Com efeito, de acordo com o referido Anexo II, a descrição do objeto constante do corpo do pedido de registo pode conter «até 200 carateres», ao passo que os organizadores de uma proposta de ICE têm a possibilidade de «apresentar, em anexo» à mesma, «informações mais pormenorizadas», nomeadamente, sobre o seu «objeto».

12

Em terceiro lugar, a decisão impugnada devia ter enunciado os motivos que levaram a Comissão a considerar que o Regulamento n.o 211/2011 não lhe permitia registar só uma parte de uma proposta de ICE. Com efeito, nem o texto do regulamento nem os Tratados corroboram semelhante interpretação. Tanto assim é que a proposta de ICE indicava expressamente que os seus autores desejavam que a Comissão apreciasse individualmente cada uma das onze propostas mencionadas no anexo e que a inadmissibilidade de parte destas não devia afetar a admissibilidade das outras propostas. O exercício dos respetivos direitos por cidadãos que não são juristas profissionais e a importância da ICE enquanto instrumento da democracia direta impõem à Comissão esse dever de fundamentação.

13

Segundo a Comissão, apoiada pela República Eslovaca e pela Roménia, a decisão impugnada contém os principais motivos da recusa do registo face ao objeto da proposta de ICE, conforme formulado no corpo da proposta, a saber, a proteção das minorias e a promoção da diversidade cultural e linguística. Resulta da sistemática do Anexo II do Regulamento n.o 211/2011 que o objeto de uma proposta é fixado definitivamente no corpo desta, ao passo que as explicações dadas no anexo à proposta de ICE têm um valor puramente indicativo e informativo, sem poder alargar ou restringir esse objeto. Esta conclusão não pode ser posta em causa pela circunstância de, no anexo à proposta de ICE, os autores desta convidarem a Comissão a verificar, relativamente a cada um dos temas mencionados no referido anexo, se a proposta é manifestamente inadmissível.

14

Por outro lado, a decisão impugnada indicou claramente que uma proposta de ICE não pode ser registada quando, como sucede no caso vertente, parte da mesma fica fora do quadro das competências da Comissão ao abrigo das quais esta pode propor a aprovação de um ato jurídico para efeitos da aplicação dos Tratados. Neste contexto, esta instituição não é obrigada a explicar as razões da interpretação do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011 em que se funda, exceto se, diversamente do que sucede no caso vertente, tiverem sido aduzidos argumentos jurídicos em sentido contrário no procedimento de aprovação da decisão impugnada.

15

Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar uma decisão individual, previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, tem por finalidade dar ao interessado informação suficiente para determinar se a decisão está bem fundamentada ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade e permitir ao juiz da União fiscalizar a legalidade da decisão objeto de fiscalização. O artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 211/2011, nos termos do qual a Comissão informa os organizadores dos fundamentos da recusa de registo de uma proposta de ICE, é a expressão específica do referido dever de fundamentação no domínio da ICE (acórdão de 30 de setembro de 2015, Anagnostakis/Comissão, T‑450/12, pendente de recurso, EU:T:2015:739, n.o s 22 e 23).

16

Segundo jurisprudência igualmente constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato e da natureza dos fundamentos invocados. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato preenche os requisitos do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto (acórdão de 30 de setembro de 2015, Anagnostakis/Comissão, T‑450/12, pendente de recurso, EU:T:2015:739, n.o 24).

17

O facto de, no caso vertente, a proposta de ICE não ter sido registada é suscetível de afetar a própria efetividade do direito dos cidadãos de apresentarem uma iniciativa de cidadania, consagrado no artigo 24.o, primeiro parágrafo, TFUE. Por conseguinte, esta decisão deve indicar claramente os fundamentos que justificam a referida recusa (v., neste sentido, acórdão de 30 de setembro de 2015, Anagnostakis/Comissão, T‑450/12, pendente de recurso, EU:T:2015:739, n.o 25).

18

Com efeito, o cidadão que apresentou uma proposta de ICE deve poder compreender as razões por que a Comissão não a registou, pelo que, caso seja apresentada à Comissão uma proposta de iniciativa de cidadania, é a ela que compete não só apreciá‑la mas também fundamentar a sua decisão de recusa, atendendo à influência desta última no exercício efetivo do direito consagrado pelo Tratado. Tal decorre da própria natureza deste direito, que, como referido no considerando 1 do Regulamento n.o 211/2011, deve reforçar a cidadania europeia e melhorar o funcionamento democrático da União através da participação dos cidadãos na vida democrática da União (acórdão de 30 de setembro de 2015, Anagnostakis/Comissão, T‑450/12, pendente de recurso, EU:T:2015:739, n.o 26).

19

Na decisão impugnada, a Comissão observa que a proposta de ICE tem por objetivo principal a aprovação de uma série de atos jurídicos da União para melhorar a proteção das pessoas pertencentes a minorias nacionais e linguísticas e reforçar a diversidade cultural e linguística na União. A Comissão observa, além disso, que a proposta de ICE sugere, para esse efeito, como bases jurídicas possíveis os artigos 19.° a 20.°, 25.°, 62.°, 79.°, 107.° a 109.°, 118.°, 165.°, 167.°, 177.° a 178.° e 182.° TFUE, os artigos 2.° e 3.° TUE e os artigos 21.° e 22.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

20

A este respeito, a decisão impugnada refere que, embora a observância dos direitos das pessoas pertencentes a minorias constitua um valor da União a que o artigo 2.o TUE faz referência, nenhuma disposição dos Tratados proporciona uma base jurídica para a aprovação de atos legislativos destinados a promover esses direitos. Por outro lado, embora, de acordo com o artigo 3.o, n.o 3, TUE, as instituições da União devam respeitar a diversidade cultural e linguística e estejam obrigadas, em aplicação do artigo 21.o, n.o 1, da Carta, a evitar qualquer discriminação assente na pertença a uma minoria nacional, nenhuma dessas disposições proporciona uma base jurídica para qualquer ação das instituições nesse sentido.

21

A Comissão acrescenta que alguns dos atos pedidos no anexo à iniciativa pretendida, suscetíveis de concretizar o objetivo principal, de proteger as pessoas pertencentes a minorias, poderiam, considerados individualmente, entrar no quadro das competências ao abrigo das quais pode apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos da aplicação dos Tratados, mas o regulamento relativo à iniciativa de cidadania não prevê o registo de uma ou mais partes de uma proposta de iniciativa. A Comissão conclui daí que os Tratados não proporcionam nenhuma base jurídica para a apresentação de uma série completa de propostas como as definidas no pedido de registo e que, por isso, é manifesto que a proposta de ICE não entra no quadro das competências ao abrigo das quais pode apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos da aplicação dos Tratados.

22

Embora resulte claramente, pois, da decisão impugnada que a Comissão recusa o registo da proposta de ICE, devido à inobservância da condição prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011, e apresenta fundamentação para tanto, não se pode deixar de observar que esta é manifestamente insuficiente face à jurisprudência recordada nos n.os 17 e 18, supra, atendendo, em especial, às informações adicionais prestadas pelos organizadores, no anexo à proposta de ICE, para efeitos da aprovação de atos jurídicos da União específicos nos diversos domínios enumerados no referido anexo para concretizar o objeto da proposta controvertida.

23

Com efeito, o anexo à proposta de ICE contém informações adicionais pormenorizadas, repartidas por oito secções, sobre o alcance concreto da referida proposta, que foram apresentadas em aplicação do Anexo II, último parágrafo, do Regulamento n.o 211/2011, que prevê que os organizadores podem apresentar, em anexo à sua proposta de ICE, informações mais pormenorizadas sobre o seu objeto, os seus objetivos e os seus antecedentes e também, se assim o desejarem, projetos de ato jurídico.

24

Assim, no seguimento de uma primeira secção consagrada à importância que a União atribui ao respeito e à proteção das minorias e ao respeito da diversidade cultural e linguística, através, nomeadamente, de determinadas disposições constantes dos Tratados, como os artigos 1.° a 3.° TUE e os artigos 9.° e 10.° TUE, as secções 2 a 7 do anexo à proposta de ICE expõem onze domínios nos quais devem ser elaboradas propostas de atos pelas instituições da União e dão, para esse efeito, indicações precisas sobre os tipos de atos a aprovar, o conteúdo dos referidos atos e as bases jurídicas correspondentes no Tratado FUE.

25

A proposta de ICE visa, mais especificamente, a aprovação:

26

Numa secção final, os organizadores esclarecem que a aprovação de todas as propostas de atos jurídicos a que as secções anteriores se referem representaria uma melhoria significativa da proteção das minorias na União e que as indicações relativas ao tipo de ato e às bases jurídicas só são dadas a título indicativo. Os organizadores salientam que, ainda que, em seu entender, todas estas propostas entrem no âmbito da competência da Comissão, esperam que cada proposta seja apreciada individualmente e que a eventual inadmissibilidade de uma proposta, decidida pela Comissão, não tenha efeitos nas outras propostas que forem julgadas admissíveis.

27

Resulta da decisão impugnada que a Comissão não chegou a identificar, fosse de que maneira fosse, quais das onze propostas de atos jurídicos manifestamente não entravam, em seu entender, no âmbito das competências ao abrigo das quais a Comissão está habilitada a submeter uma proposta de ato jurídico da União e a apresentar quaisquer fundamentos para corroborar essa apreciação, não obstante as indicações precisas, dadas pelos organizadores, do tipo de ato proposto, das respetivas bases jurídicas e do conteúdo desses atos.

28

Com efeito, apesar de, como resulta do n.o 19 do presente acórdão, a decisão impugnada recordar as diferentes bases jurídicas evocadas pelos organizadores nas informações adicionais em apoio da sua proposta de ICE e indicar, seguidamente, que, para alguns dos atos a que as ditas informações se referem, a Comissão poderá estar habilitada a submeter uma proposta de ato da União, a mesma decisão limita‑se a abordar o artigo 2.o e o artigo 3.o, n.o 3, TUE e o artigo 21.o, n.o 1, da Carta, mencionados na secção 1 do anexo à referida proposta, para em seguida concluir que, uma vez que não pode registar apenas partes de uma proposta de ICE, o pedido terá de ser integralmente indeferido.

29

Este procedimento não permitiu, em todo o caso — mesmo que se admita que procede a tese da Comissão de que uma proposta de ICE, seja qual for o seu conteúdo, não pode ser registada se essa instituição a julgar parcialmente inadmissível —, aos organizadores identificar quais as propostas formuladas no anexo à proposta de ICE que, segundo essa instituição, ficavam fora do âmbito da sua competência, na aceção artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011, nem conhecer as razões que levaram a essa apreciação, pelo que ficaram impedidos de impugnar o mérito da referida apreciação, tal como o Tribunal Geral está impedido de fiscalizar a legalidade da apreciação da Comissão. De resto, na falta de fundamentação completa, a eventual introdução de uma nova proposta de ICE que levasse em conta as objeções da Comissão sobre a admissibilidade de determinadas propostas ficaria seriamente comprometida, da mesma maneira que a concretização dos objetivos, recordados no considerando 2 do Regulamento n.o 211/2011, de incentivar a participação dos cidadãos na vida democrática e de tornar a União mais acessível.

30

É especificamente o que sucede, ao passo que, como a própria Comissão reconheceu na audiência, as informações que constam do «corpo» do pedido de registo, isto é, as prestadas enquanto informações necessárias, não são as únicas que devem ser tidas em conta por essa instituição para verificar se a proposta controvertida cumpre as condições de registo enunciadas no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011.

31

Com efeito, o Anexo II do Regulamento n.o 211/2011, sob a epígrafe «Informações [necessárias] para o registo de uma proposta de iniciativa de cidadania», para o qual remete o artigo 4.o, n.o 2, desse regulamento e que goza de vinculatividade idêntica à do referido regulamento (acórdão de 10 de maio de 2016, Izsák e Dabis/Comissão, T‑529/13, pendente de recurso, EU:T:2016:282, n.o 45), dispõe que as informações que devem ser prestadas para inscrever uma proposta de iniciativa de cidadania no registo eletrónico da Comissão incidem, nomeadamente, sobre o seu «[o]bjeto, até 200 carateres» e sobre a «[d]escrição dos objetivos da proposta de iniciativa de cidadania com base na qual a Comissão é convidada a tomar medidas, até 500 carateres», esclarecendo ainda que os organizadores «podem apresentar, em anexo, informações mais pormenorizadas sobre o objeto, os objetivos e os antecedentes da proposta de iniciativa de cidadania» e «[p]odem também, se assim o desejarem, apresentar um projeto de ato jurídico».

32

Ao contrário da tese defendida pela Comissão nos seus articulados, as «informações constantes do Anexo II» do Regulamento n.o 211/2011, para as quais remete o artigo 4.o desse regulamento, não se limitam, pois, às informações mínimas que, nos termos do referido anexo, devem ser prestadas para efeitos do registo do pedido (acórdão de 10 de maio de 2016, Izsák e Dabis/Comissão, T‑529/13, pendente de recurso, EU:T:2016:282, n.o 45). Com efeito, o direito reconhecido no Anexo II do Regulamento n.o 211/2011, aos organizadores da proposta de iniciativa, de prestarem informações adicionais, ou mesmo um projeto de ato jurídico da União, tem por corolário a obrigação de a Comissão examinar as referidas informações como qualquer outra informação prestada em aplicação do referido anexo, em conformidade com o princípio da boa administração, a que está ligada a obrigação de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes do caso concreto (v., nesse sentido, acórdão de 10 de maio de 2016, Izsák e Dabis/Comissão, T‑529/13, pendente de recurso, EU:T:2016:282, n.os 49, 50, 56 e 57) e, consequentemente, de fundamentar, com observância das exigências recordadas nos n.os 17 e 18, supra, e sob a fiscalização do juiz da União, a sua decisão à luz de todas essas informações.

33

Tendo em conta o exposto, conclui‑se que é manifesto que a decisão impugnada não contém elementos suficientes que permitam ao recorrente conhecer as justificações da recusa do registo da proposta de ICE face às diferentes informações constantes da referida proposta e reagir em consequência e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização da legalidade da recusa do registo.

34

Consequentemente, sem ser sequer necessário responder à alegação do recorrente de que a Comissão devia, além disso, ter exposto os fundamentos para a sua interpretação no sentido de que uma proposta de ICE não pode ser registada se uma parte das medidas propostas não entrar no âmbito das competências ao abrigo das quais essa instituição pode apresentar um ato jurídico da União para efeitos da aplicação dos Tratados, importa concluir que a Comissão incumpriu o seu dever de fundamentação ao não indicar quais as medidas que, de entre as enunciadas no anexo à proposta de ICE, não cabiam na sua competência, nem os fundamentos para essa conclusão, e que, consequentemente, só por esse motivo, há que acolher o recurso, sem que seja preciso apreciar o segundo fundamento de recurso.

35

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas do recorrente, conforme este peticionou. Nos termos do disposto no artigo 138.o, n.o 1, deste mesmo regulamento, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)

decide: