1. 

Mais uma vez, o Tribunal de Justiça é convidado a pronunciar-se sobre a licitude de uma condição de residência imposta aos beneficiários de uma prestação social prevista na legislação de um Estado-Membro. A questão tem origem na cidadania da União Europeia, pois a integração civil e social que o Tratado visa promover ( 2 ), em virtude do desenvolvimento progressivo de um estatuto de cidadão da União, tem como único horizonte as fronteiras externas da União e convida, portanto, a ultrapassar o quadro territorial das comunidades nacionais.

2. 

No presente processo, o Tribunal de Justiça, chamado a decidir a título prejudicial, é interrogado pelo Sąd Okręgowy w Koszalinie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (Tribunal Regional de Koszalin, IV Secção de Trabalho e da Segurança Social, Polónia) sobre a interpretação a dar ao artigo 18.o CE, que garante aos cidadãos da União o direito de circularem e permanecerem no território dos Estados-Membros. O juiz a quo suscita a questão de saber se esta disposição se opõe a uma legislação nacional que subordina o pagamento de uma pensão de invalidez por incapacidade para o trabalho relacionada com a detenção em espaços concentracionários à condição de o titular da pensão residir no território da República da Polónia.

3.

Nos termos do artigo 17.o do Tratado CE:

«1.   É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui.

2.   Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no presente Tratado.»

4.

O artigo 18.o, n.o 1, do Tratado CE dispõe:

«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.»

5.

Nos termos da Lei polaca de 29 de Maio de 1974 relativa às pensões a favor dos inválidos de guerra e do exército e dos membros da sua família, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 12.o, n.o 2, da Lei de 24 de Janeiro de 1991 relativa aos combatentes e a certas pessoas vítimas de repressão durante e após a guerra, têm direito às prestações as pessoas que sofrem de uma invalidez relacionada com a detenção num campo prisional ou de internamento durante ou após a guerra.

6.

Por força do artigo 5.o da lei relativa às pensões a favor dos inválidos de guerra e do exército e dos membros da sua família, as prestações previstas na lei são pagas ao seu titular durante a sua permanência no território da República da Polónia, a menos que a lei ou um tratado internacional disponham de outra forma.

7.

O reenvio prejudicial tem origem num litígio entre Halina Nerkowska e o Instituto da Segurança Social, Centro de Koszalin.

8.

H. Nerkowska nasceu em 2 de Fevereiro de 1946 no território da actual Bielorrússia. Aos três anos de idade perdeu os pais, que foram deportados para a Sibéria por força de uma decisão judicial. Em Abril de 1951, a beneficiária também foi, juntamente com a sua família (irmão e tia), deportada para a URSS, onde viveu em condições difíceis até Janeiro de 1957. Só após um período de quase seis anos é que foi autorizada a ir para a Polónia. Após ter estudado e trabalhado no seu país, deixou-o em 1985, estabelecendo-se na Alemanha.

9.

A pedido da recorrente no processo principal, o Instituto da Segurança Social, Centro de Koszalin, por decisão de 4 de Outubro de 2002, reconheceu-lhe o direito a uma pensão de invalidez pela sua incapacidade parcial para o trabalho relacionada com a sua detenção em espaços concentracionários, mas suspendeu o pagamento das prestações devidas a este título, pelo facto de a requerente residir no estrangeiro. A suspensão do pagamento da pensão de invalidez foi confirmada por sentença de 22 de Maio de 2003.

10.

Argumentando com a adesão da República da Polónia à União Europeia e a consecutiva incorporação do direito comunitário no direito polaco, a recorrente no processo principal apresentou, em Setembro de 2006, um novo pedido de pagamento das prestações correspondentes ao seu direito à pensão. Por decisão de 14 de Setembro de 2006, o Instituto da Segurança Social, Centro de Koszalin, reiterou porém a sua recusa de pagamento, pelo facto de a recorrente no processo principal não residir no território da República da Polónia.

11.

A recorrente no processo principal recorreu então ao Tribunal Regional de Koszalin e pediu que lhe fosse reconhecido o direito a receber a sua pensão de invalidez, alegando que, tendo em conta a adesão da Polónia à União Europeia, o seu local actual de residência não podia constituir um motivo de suspensão do pagamento das prestações a que tem direito.

12.

Considerando que a solução do litígio depende da interpretação do direito comunitário, o Tribunal Regional de Koszalin interroga o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se o direito de livre circulação e permanência, associado pelo artigo 18.o CE à cidadania da União, se opõe à aplicação de regimes nacionais, como o aqui em apreço, que condicionam o pagamento de prestações devidas a título de uma pensão de invalidez por incapacidade para o trabalho relacionada com uma detenção num espaço concentracionário à residência do seu titular no território nacional.

13.

Há que precisar, desde já, que nenhuma das partes contesta que as prestações sociais, como a pensão de invalidez por incapacidade para o trabalho causada por detenção num espaço concentracionário, em questão neste processo, não estão abrangidas pelos instrumentos comunitários de coordenação dos sistemas de segurança social, que proíbem, em princípio, a imposição de condições de residência aos beneficiários. Com efeito, em particular o Regulamento (CEE) n.o 1408/71, que estabelece o princípio da exportabilidade das prestações da segurança social, exclui expressamente do seu âmbito de aplicação «[os] regimes de prestações em favor das vítimas de guerra ou das suas consequências» ( 3 ). Ora, a prestação de invalidez em causa deve ser entendida como uma prestação a favor das vítimas das consequências da guerra, tendo em conta a sua finalidade e as condições da sua atribuição: sendo independente da qualidade de trabalhador do beneficiário, visa compensar os sofrimentos causados pela deportação; não surge, portanto, como a contrapartida de cotizações pagas, apresentando antes carácter indemnizatório ( 4 ).

14.

Uma vez que uma pensão como a aqui em apreço não constitui uma prestação de segurança social, cabe na competência dos Estados-Membros estabelecer o seu regime, designadamente, as condições da sua atribuição. No entanto, os Estados-Membros devem exercer a sua competência nacional respeitando as disposições do Tratado, especialmente as relativas à liberdade reconhecida a qualquer cidadão da União, de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros ( 5 ). Esta liberdade de circular e permanecer constitui uma liberdade fundamental ( 6 ) que faz parte da própria essência da cidadania da União.

15.

Ora, enquanto cidadã polaca, H. Nerkowska goza do estatuto de cidadão da União, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, CE, pelo que pode eventualmente invocar, mesmo em relação ao seu próprio Estado-Membro de origem, direitos relativos a esse estatuto ( 7 ).

16.

É certo que a cidadania da União, ainda que seja «o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros» ( 8 ), não tem por objectivo alargar o âmbito de aplicação material do Tratado a situações internas sem qualquer conexão com o direito comunitário ( 9 ). Mas, entre as situações que se inserem no domínio de aplicação ratione materiae do direito comunitário figuram as relativas ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, nomeadamente as que se enquadram no exercício da liberdade de circular e permanecer no território dos Estados-Membros, como conferida pelo artigo 18.o CE ( 10 ). Além disso, tendo fixado residência na Alemanha, H. Nerkowska exerceu o seu direito de circular e permanecer livremente no território de um Estado-Membro diferente daquele de que é nacional, e foi precisamente em função do local da sua residência que as autoridades polacas lhe recusaram o pagamento da pensão de invalidez cujo direito lhe fora reconhecido. Uma vez que o exercício de um direito reconhecido pela ordem jurídica comunitária teve efeitos no pagamento de uma prestação prevista na legislação nacional, tal situação não pode ser considerada como puramente interna nem como desprovida de qualquer ligação ao direito comunitário ( 11 ).

17.

Sendo o artigo 18.o, n.o 1, CE aplicável a uma situação como a que está em causa no processo principal, deve agora analisar-se a questão de saber se ele se opõe a uma regulamentação nacional que subordina o pagamento de uma prestação atribuída por danos sofridos devido à detenção num espaço concentracionário à condição de as vítimas residirem no território nacional.

18.

Deste ponto de vista, é jurisprudência assente que as facilidades concedidas pelo Tratado em matéria de livre circulação não poderiam produzir a plenitude dos seus efeitos se um nacional de um Estado-Membro fosse dissuadido de as utilizar em virtude dos obstáculos colocados à sua permanência no Estado-Membro de acolhimento por uma regulamentação do seu Estado de origem que o penaliza só pelo facto de as ter utilizado ( 12 ). Seria, portanto, incompatível com o direito de livre circulação que a um cidadão da União fosse aplicável, no Estado-Membro de que é nacional, um tratamento menos favorável do que aquele de que beneficiaria se não tivesse feito uso das referidas facilidades; nesse caso, o cidadão da União não receberia no seu Estado de origem o mesmo tratamento jurídico que é dado aos nacionais desse Estado que se encontram na mesma situação e seria prejudicado pelo simples facto de ter exercido a sua liberdade de circular e permanecer noutro Estado-Membro ( 13 ).

19.

Ora, uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal introduz uma diferença de tratamento entre os nacionais polacos vítimas de deportação que residem na Polónia e os que, tendo exercido a sua liberdade de circular, estabeleceram residência noutro Estado-Membro. Ao vincular o pagamento da pensão de invalidez a título de uma incapacidade para o trabalho causada pela detenção num espaço concentracionário à condição de residência no território nacional, a referida legislação nacional prejudica alguns cidadãos nacionais pelo simples facto de terem exercido a sua liberdade de circulação ao estabelecerem residência noutro Estado-Membro e pode, portanto, dissuadi-los de o fazer. Constitui, por isso, uma restrição às liberdades reconhecidas pelo artigo 18.o, n.o 1, CE aos cidadãos da União.

20.

Ora, resulta de jurisprudência constante que uma restrição deste tipo «só pode justificar-se, na perspectiva do direito comunitário, se se basear em considerações objectivas de interesse geral independentes da nacionalidade das pessoas em causa e se for proporciona[da] ao objectivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional», entendendo-se que «uma medida é proporciona[da] quando, sendo adequada para a realização do objectivo prosseguido, não vai além do necessário para o atingir» ( 14 ).

21.

Quanto à existência de considerações objectivas de interesse geral, as autoridades polacas sustentam, a título principal, que a legislação nacional em causa tem por objectivo a atribuição de prestações a título de indemnização dos danos e padecimentos causados, em geral, pela repressão ocorrida durante e após a guerra e, em particular, no caso da recorrente no processo principal, causados pela deportação para a Sibéria. Ao fazê-lo, a sociedade polaca pretende manifestar a sua solidariedade para com estas vítimas. Tendo em conta este objectivo, seria legítimo circunscrever a referida obrigação de solidariedade às pessoas que mantêm um suficiente grau de ligação à sociedade polaca.

22.

É incontestável que o objectivo de limitação da solidariedade de uma sociedade às pessoas que nela estão suficientemente integradas pode, em certos casos, constituir uma consideração objectiva de interesse geral ( 15 ). Na fase actual do direito comunitário, um Estado-Membro pode fazer depender a atribuição de determinadas prestações sociais da existência de um elemento de conexão entre os beneficiários e o Estado em causa. No entanto, esse elemento de conexão nem sempre poderá consistir numa condição de residência. Com efeito, é preciso que a medida nacional prevista com esta finalidade seja adequada a realizar o objectivo legítimo prosseguido e não restrinja a liberdade de circulação dos cidadãos da União para além do que é necessário para o atingir. A este respeito, as autoridades polacas alegam que a condição de residência permite comprovar que o beneficiário deseja manter uma ligação à sociedade que dessa forma lhe manifesta a sua solidariedade.

23.

Esta argumentação não me convence. Uma condição de residência, como a prevista na legislação polaca, que exige que a residência no território polaco seja mantida por todo o período de pagamento da prestação, não me parece apta a demonstrar a existência do elemento de conexão exigido. Para merecer o reconhecimento e a solidariedade nacionais pelos padecimentos sofridos, de que a prestação é testemunho, basta ter sido vítima de repressão em virtude da nacionalidade e/ou da residência. É a qualidade de vítima enquanto membro de uma sociedade, devido à sua residência e/ou à sua nacionalidade no momento em que se deram os acontecimentos repressivos, que estabelece o elemento de conexão que justifica que a sociedade manifeste a sua solidariedade. Nada me parece distinguir, face ao objectivo legítimo de solidariedade, um nacional polaco vítima de deportação pelo regime soviético, que continua a residir no território polaco, de outro cidadão polaco vítima de idêntica deportação, que passou a residir noutro Estado-Membro. Esta diferença de tratamento parece-me ainda menos admissível perante a vocação da cidadania da União para constituir o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros, estatuto a que está ligada a liberdade fundamental de circular e permanecer na totalidade do espaço comunitário. Daqui decorre que, em princípio, os Estados-Membros deixaram de poder condicionar uma obrigação de solidariedade à existência de um laço de integração comprovado por uma condição de territorialidade nacional. A cidadania da União deve incitar os Estados-Membros a passarem a conceber o laço de legítima integração não apenas no estrito quadro da comunidade nacional mas também no quadro mais amplo da sociedade dos povos da União ( 16 ).

24.

Para se oporem a esta conclusão e justificarem a condição de residência por todo o período de pagamento da prestação, as autoridades polacas não se podem apoiar validamente no acórdão Tas-Hagen e Tas, que decidiu igualmente sobre a compatibilidade com o direito comunitário de uma condição de residência relativa à atribuição de uma prestação prevista a favor das vítimas da guerra ou das suas consequências. É certo que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que um critério de residência era inapto para atingir o objectivo de limitação da obrigação de solidariedade, na medida em que, reportado exclusivamente à data de apresentação do pedido da prestação, era susceptível de conduzir a resultados divergentes para pessoas residentes no estrangeiro e cujo grau de integração na sociedade do Estado-Membro que atribui a prestação em causa era em tudo comparável ( 17 ). Esta solução não pode, no entanto, ser interpretada no sentido de autorizar uma condição de residência, quando tal condição seja imposta para um período mais longo, susceptível de evidenciar uma diferença real relativamente ao nível de integração desejado pelo Estado-Membro. No contexto particular das prestações a favor das vítimas de guerra ou das suas consequências, embora possa ser admissível uma condição de territorialidade nacional, apenas o será na medida em que, sendo reportada à data dos factos danosos, permita determinar o estatuto de vítima, perante a qual a colectividade nacional pode ser chamada a manifestar a sua solidariedade.

25.

As autoridades polacas justificam igualmente a condição de residência com a necessidade de fiscalização da existência e da manutenção dos requisitos de atribuição da pensão de invalidez. Tal condição permitiria aos serviços médicos competentes verificar o estado de saúde do requerente, determinar o nexo entre as sequelas constatadas e a deportação, avaliar a incapacidade para o trabalho e, no caso de terem concluído pelo carácter temporário desta, submeter o beneficiário a novos exames no termo da decisão respectiva.

26.

Todavia, embora os imperativos de fiscalização dos requisitos de obtenção de uma prestação social constituam uma consideração objectiva de interesse geral ( 18 ), a imposição de residência no território nacional, por todo o período do pagamento da prestação, parece claramente exceder o necessário para atingir esse objectivo. São concebíveis diversos outros meios adaptados ao objectivo prosseguido, mas menos restritivos da liberdade de circular e permanecer dos cidadãos da União. Bastaria, à evidência, por exemplo, impor ao requerente que se apresentasse, para fins de controlo médico, nos serviços nacionais competentes, no momento da apreciação do requerimento.

27.

Para justificarem a condição de residência em causa no processo principal, as autoridades polacas avançam por fim o argumento do poder de configuração de que dispõem relativamente ao montante e à natureza das prestações em função das necessidades dos beneficiários em matéria de saúde e de condições de vida. Com efeito, para além da pensão de invalidez, cujo montante pode variar para assegurar ao seu beneficiário um nível de vida mínimo, a legislação nacional em causa prevê igualmente diversas prestações, tais como reduções do preço dos bilhetes dos transportes, formações profissionais, prestações de cuidados especiais e cadeiras de rodas motorizadas. Assim, a preocupação de adaptar a situação do beneficiário às prestações destinadas a indemnizá-lo pelo dano sofrido com a detenção num espaço concentracionário não poderá ser correctamente tida em conta se não se estabelecer a condição de residência no território polaco.

28.

Com esta argumentação, a República da Polónia remete implicitamente para a jurisprudência do Tribunal de Justiça que autoriza a fixação de uma condição de residência, por derrogação ao princípio da exportabilidade das prestações de segurança social, no caso de «prestações estreitamente relacionadas com o meio social» ( 19 ). A ideia que está na base destas soluções é a de que, quando o montante e a natureza da prestação dependam do nível e das condições de vida próprios do Estado-Membro que a concede, o estabelecimento de uma condição de residência para a sua atribuição é legítimo, adequado e necessário ( 20 ).

29.

A pensão de invalidez em causa no processo principal não me parece, porém, incluir-se neste tipo de prestações estreitamente relacionadas com o meio social. As prestações assim qualificadas pela jurisprudência designam prestações para cuja concessão a indigência do interessado é um critério essencial de atribuição e que visam, por consequência, garantir-lhe um nível de vida mínimo num contexto económico e social que é o do Estado-Membro que paga as referidas prestações. Ora, a pensão de invalidez em causa no processo principal é atribuída para indemnizar os danos provocados na saúde pela detenção num espaço concentracionário, independentemente da situação económica do beneficiário; tem um carácter de compensação pelos padecimentos sofridos. Foi o que a parte recorrida no processo principal confirmou, ao afirmar expressamente nas suas observações que a atribuição da pensão objecto do processo principal não está dependente da avaliação das necessidades pessoais do beneficiário. Quando muito, o montante da referida pensão pode ser adaptado em função do nível de vida na Polónia. É certo que se poderia também considerar que outras prestações previstas pela legislação nacional em causa estão estreitamente relacionadas com o meio social. Mas nem por isso justificariam, sem violação do princípio da proporcionalidade, uma exigência genérica de residência por todo o período de pagamento da prestação, seja ela qual for. Cabe, portanto, ao legislador nacional distinguir, no que se refere ao critério da residência, consoante a natureza das prestações em causa. Em todo o caso, não estando a pensão de invalidez em causa no processo principal estreitamente ligada ao meio social, a subordinação do seu pagamento ao preenchimento da condição de residência não tem justificação.

30.

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à questão prejudicial:

«O artigo 18.o CE, que garante aos cidadãos da União Europeia a liberdade de circularem e permanecerem no território dos Estados-Membros, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que subordina o pagamento de uma pensão de invalidez relacionada com a detenção num espaço concentracionário à condição de residência do seu titular no território nacional durante todo o período de pagamento da prestação.»