ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA
(Segunda Secção)
8 de Novembro de 2007
Processo F‑40/05
Marta Andreasen
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«Função pública – Funcionários – Regime disciplinar – Processo disciplinar – Demissão – Conselho de Disciplina – Composição – Aplicação no tempo de novas disposições – Artigo 6.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem – Respeito dos prazos do processo disciplinar – Non bis in idem – Proporcionalidade – Fundamentação»
Objecto: Recurso, interposto nos termos dos artigos 236.° CE e 152.° EA, pelo qual M. Andreasen pede, designadamente, a anulação da decisão da Comissão, de 13 de Outubro de 2004, que determinou a respectiva demissão sem redução dos direitos à pensão.
Decisão: É negado provimento ao recurso. Cada parte suportará as suas próprias despesas.
Sumário
1. Funcionários – Regime disciplinar – Processo disciplinar – Legalidade – Fiscalização jurisdicional – Limites
(Estatuto dos Funcionários, anexo IX)
2. Direito comunitário – Princípios – Direito a uma protecção jurisdicional efectiva
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°)
3. Funcionários – Regime disciplinar – Processo disciplinar – Irrelevância de um fundamento relativo ao artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem
(Estatuto dos Funcionários, anexo IX)
4. Funcionários – Regime disciplinar – Processo disciplinar – Entrada em vigor de novas regras aplicáveis ao Conselho de Disciplina
(Estatuto dos Funcionários, anexo IX, artigos 5.°, n.os 1 e 4 e 6.°, n.° 5)
5. Funcionários – Regime disciplinar – Princípio ne bis in idem – Suspensão
(Estatuto dos Funcionários, anexo IX, artigos 9.°, n.° 3, 23.°, n.° 1 e 24.°, n.° 2)
6. Funcionários – Regime disciplinar – Processo disciplinar – Prazo fixado para determinar a situação de um funcionário suspenso
(Estatuto dos Funcionários, anexo IX, artigo 24.°, n.° 2)
7. Funcionários – Regime disciplinar – Processo disciplinar – Prazos
(Estatuto dos Funcionários, anexo IX, artigos 18.° e 22.°, n.° 1)
8. Funcionários – Regime disciplinar – Sanção – Demissão
9. Funcionários – Direitos e deveres – Liberdade de expressão – Exercício – Limites – Dignidade do cargo – Dever de lealdade
(Estatuto dos Funcionários, artigos 11.°, 12.° primeiro parágrafo e 21.°)
10. Funcionários – Direitos e deveres – Participação oficial em manifestações de carácter científico
11. Direito comunitário – Princípios – Direitos fundamentais – Liberdade de expressão – Restrições justificadas pelo interesse geral
(Estatuto dos Funcionários, artigo 17.°, n.o 2)
12. Funcionários – Decisão que causa prejuízo – Sanção disciplinar – Dever de fundamentação – Alcance
(Estatuto dos Funcionários, artigo 25.°, segundo parágrafo)
1. O Estatuto atribui à autoridade investida do poder de nomeação e ao Conselho de Disciplina a responsabilidade exclusiva pela instauração de um processo disciplinar. Nenhuma disposição do regime disciplinar instituído pelo Estatuto permite que tal processo seja corrigido pelo Tribunal por sua própria iniciativa e independentemente dos fundamentos validamente apresentados pelo recorrente. Mesmo em matéria disciplinar, a fiscalização da legalidade exercida pelo juiz comunitário no âmbito do contencioso de anulação limita-se, pois, a verificar, exclusivamente à luz dos fundamentos apresentados, a legalidade da tramitação do processo disciplinar, bem como a veracidade, o alcance e a gravidade dos factos apurados pela autoridade investida do poder de nomeação tendo em conta a sanção disciplinar impugnada.
(cf. n.° 111)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: 4 de Maio de 1999, Z/Parlamento, T‑242/97, ColectFP, pp. I‑A‑77 e II‑401, n.° 19
2. Os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais do direito, cujo respeito é assegurado pelo juiz comunitário. Para tanto, este inspira-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, bem como nas indicações oferecidas pelos instrumentos internacionais relativos à protecção dos Direitos do Homem para os quais os Estados‑Membros contribuíram ou a que aderiram. Neste contexto, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem reveste‑se de um significado especial.
O direito a um tribunal independente e imparcial constitui um direito fundamental. Com efeito, os particulares devem poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos que emanam da ordem jurídica comunitária. Este direito foi igualmente consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e confirmado pelo artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
(cf. n.os 122 e 124)
Ver:
Tribunal de Justiça: 15 de Maio de 1986, Johnston, 222/84, Colect., p. 1651, n.° 18; 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 39; 12 de Junho de 2003, Schmidberger, C‑112/00, Colect., p. 5659, n.° 71; 1 de Abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Colect., p. I‑3425, n.° 29; 27 de Junho de 2006, Parlamento/Conselho, C‑540/03, Colect., p. I‑5769, n.° 35; 18 de Janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho, C‑229/05 P, Colect., p. I‑439, n.° 76; 13 de Maio de 2007, Unibet, C‑432/05, Colect., p. I‑2271, n.° 37
3. Segundo o artigo 6.°, n.° 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações de carácter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria penal dirigida contra ela.
Deve ser afastado um fundamento relativo ao artigo 6.o, n.o 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem contra uma sanção estatutária adoptada na sequência de um processo disciplinar instaurado contra um funcionário.
Com efeito, por um lado, uma tal sanção não apresenta, manifestamente, as características de uma decisão sobre uma acusação em matéria penal, no sentido do artigo 6.o, n.o 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
Por outro lado, decorre da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que a decisão disciplinar determinada por uma autoridade administrativa não tem que respeitar, obrigatoriamente, as exigências impostas pela referida disposição, que apenas exige que seja possível submeter uma tal decisão à fiscalização de um tribunal que cumpra as condições por ela impostas.
(cf. n.os 125 a 127)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: 17 de Outubro de 1991, De Compte/Parlamento, T‑26/89, Colect., p. II‑781, n.° 94
4. Os artigos 5.° a 8.° do anexo IX do Estatuto que entrou em vigor em 1 de Maio de 2004 trouxeram algumas modificações à constituição e à composição do Conselho de Disciplina. A sua aplicação a um Conselho de Disciplina já constituído antes daquela data para decidir o caso de um funcionário sujeito a um processo disciplinar não só afectaria os efeitos futuros de uma situação nascida sob o regime da lei antiga, como conduziria, necessariamente, à produção de efeitos retroactivos.
Tendo em conta os princípios que, segundo uma jurisprudência constante, regem os efeitos no tempo das disposições de direito comunitário e na ausência de qualquer indicação, mesmo que implícita, nas disposições novas, que permita considerar que elas se devem aplicar retroactivamente, deve considerar-se que de modo nenhum obrigam a rever a constituição e a composição de um Conselho de Disciplina constituído antes da respectiva entrada em vigor.
(cf. n.os 159 e 171)
5. A medida de suspensão que pode ser aplicada ao funcionário sujeito a um processo disciplinar reveste-se, por natureza, de carácter provisório e não é, em si mesma, uma medida disciplinar, pelo que não entra em linha de conta na aplicação do princípio ne bis in idem, expressamente consagrado pelas disposições do Estatuto relativas ao regime disciplinar dos funcionários.
(cf. n.os 181 a 183)
Ver:
Tribunal de Justiça: 29 de Junho de 2006, SGL Carbon/Comissão, C‑308/04 P, Colect., p. I‑5977, n.° 26
Tribunal de Primeira Instância: 18 de Outubro de 2001, X/BCE, T‑333/99, Colect., p. II‑3021, n.os 149 e 151
6. Ao dispor que a situação do funcionário suspenso deve ser definitivamente regulada no prazo de seis meses a contar da data em que a decisão de suspensão produzir efeitos e que, se não tiver sido tomada qualquer decisão nesse prazo, o interessado receberá, de novo, a sua remuneração completa, o n.o 2 do artigo 24.° do anexo IX do Estatuto, que entrou em vigor em 1 de Maio de 2004, visa impedir que um funcionário sujeito a um processo disciplinar possa ficar privado da sua remuneração durante mais de seis meses, sem que o seu caso seja decidido. Daqui decorre que o prazo nele previsto apenas é peremptório no sentido em que, uma vez expirado, o funcionário recupera o benefício da integralidade da sua remuneração. Em contrapartida, o facto de a autoridade investida do poder de nomeação não ter decidido, definitivamente, o caso do funcionário em questão naquele prazo não leva, só por si, à conclusão pela ilegalidade da decisão que encerrou o processo disciplinar contra si dirigido.
(cf. n.os 189 e 190)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: 26 de Janeiro de 1995, D/Comissão, T‑549/93, ColectFP, pp. I‑A‑13 e II‑43, n.os 32 e 33; 16 de Maio de 2000, Irving/Comissão, T‑121/99, ColectFP, pp. I‑A‑85 e II‑357, n.° 49
7. Os prazos fixados para a tramitação do processo disciplinar, embora não sejam peremptórios, não deixam de enunciar uma regra de boa administração cujo objectivo é evitar, tanto no interesse na administração como no dos funcionários, um atraso injustificado na adopção da decisão que o encerra. Assim, as autoridades disciplinares têm a obrigação de conduzir o processo disciplinar com diligência e de agir por forma a que cada acto processual seja praticado num prazo razoável relativamente ao acto precedente. A não observância deste prazo, que só pode ser apreciada em função das circunstâncias concretas do caso, pode conduzir à anulação do acto praticado fora de prazo, tanto sob o regime do Estatuto na versão anterior a 1 de Maio de 2004, como na versão posterior.
(cf. n.os 194 e 195)
Ver:
Tribunal de Justiça: 4 de Fevereiro de 1970, Van Eick/Comissão, 13/69, Colect., p. 251, Recueil, p. 4, n.° 4; 29 de Janeiro de 1985, F./Comissão, 228/83, Recueil., p. 275, n.° 30; 19 de Abril de 1988, M./Conselho, 175/86 e 209/86, Colect., p. 1891, n.° 16
Tribunal de Primeira Instância: De Compte/Parlamento, já referido, n.° 88; D/Comissão, já referido, n.° 25; 30 de Maio de 2002, Onidi/Comissão, T‑197/00, ColectFP, pp. I‑A‑69 e II‑325, n.° 91; 10 de Junho de 2004, François/Comissão, T‑307/01, Colect., p. II‑1669, n.° 47
8. Uma decisão que aplique uma sanção de demissão implica necessariamente considerações delicadas por parte da instituição, tendo em conta as consequências sérias e irrevogáveis que dela decorrem. A instituição dispõe, neste aspecto, de um amplo poder de apreciação e a fiscalização jurisdicional limita-se a uma verificação da veracidade dos factos apurados e da inexistência de erro manifesto na respectiva apreciação.
(cf. n.o 220)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: 28 de Setembro de 1999, Yasse/BEI, T‑141/97, ColectFP, pp. I‑A‑177 e II‑929, n.° 63
9. O artigo 12.°, primeiro parágrafo, do Estatuto (na versão em vigor até 30 de Abril de 2004) destina-se a garantir que os funcionários comunitários apresentam, com o seu comportamento, uma imagem de dignidade consentânea com a conduta particularmente correcta e respeitável que se deve esperar dos membros de uma função pública internacional. Daí resulta, designadamente, que injúrias proferidas publicamente por um funcionário e ofensivas da honra das pessoas a que se referem constituem, em si mesmas, uma ofensa à dignidade do cargo na acepção desta disposição. O artigo 12.°, primeiro parágrafo, do referido Estatuto constitui, tal como os artigos 11.° e 21.°, uma das manifestações específicas do dever de lealdade, que impõe ao funcionário não só que se abstenha de condutas ofensivas da dignidade do cargo e do respeito devido à instituição e às suas autoridades, mas também que dê provas de um comportamento acima de qualquer suspeita, exigência acrescida tratando-se de um funcionário num grau elevado, para que os laços de confiança existentes entre a instituição e o próprio sejam sempre preservados. O referido artigo 12.° não constitui um entrave à liberdade de expressão, que é um direito fundamental dos funcionários comunitários, mas impõe limites razoáveis ao exercício deste direito no interesse do serviço.
Em aplicação do artigo 12.°, primeiro parágrafo, do referido Estatuto, foram consideradas injúrias graves ofensivas da honra das pessoas visadas não apenas as imputações susceptíveis de ofender a dignidade pessoal dessas pessoas, como também as alegações susceptíveis de lançar o descrédito sobre a honorabilidade profissional daquelas. A forma de que se revestem essas alegações não é relevante: estão incluídos tanto os ataques directos como as alegações sob a forma dubitativa, indirecta, dissimulada, por via da insinuação ou fazendo referência a uma pessoa não expressamente mencionada, mas cuja identificação é possibilitada.
Neste contexto, o envio, por um funcionário, de notas que, pela sua natureza, são ofensivas da dignidade do cargo constitui, por si só, uma violação do dever enunciado no artigo 12.o, primeiro parágrafo, do referido Estatuto, independentemente da publicidade que lhes possa ter sido dada.
(cf. n.os 233 a 235)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: 26 de Novembro de 1991, Williams/Tribunal de Contas, T‑146/89, Colect., p. II‑1293, n.° 76; 15 de Maio de 1997, N/Comissão, T‑273/94, ColectFP, pp. I‑A‑97 e II‑289, n.os 126 a 129; 17 de Fevereiro de 1998, E/CES, T‑183/96, ColectFP, pp. I‑A‑67 e II‑159, n.os 38, 39 e 41; 19 de Maio de 1999, Connolly/Comissão, T‑34/96 e T‑163/96, ColectFP, pp. I‑A‑87 e II‑463, n.os 123, 124 e 129; 12 de Setembro de 2000, Teixeira Neves/Tribunal de Justiça, T‑259/97, ColectFP, pp. I‑A‑169 e II‑773, n.os 29, 30 e 47
10. Compete unicamente ao superior hierárquico decidir, livremente, quanto à conveniência de autorizar a participação dos seus funcionários, a título oficial, em eventos de carácter científico.
(cf. n.° 250)
Ver:
Tribunal de Justiça: 17 de Maio de 1984, Albertini e Montagnani/Comissão, 338/82, Recueil, p. 2123, n.° 32
11. O direito à liberdade de expressão, consagrado no artigo 10.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, constitui um direito fundamental cujo respeito é garantido pelo juiz comunitário e de que gozam, em particular, os funcionários comunitários. Não obstante, o direito à liberdade de expressão não constitui uma prerrogativa absoluta, podendo admitir restrições, desde que correspondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, considerando o objectivo prosseguido, uma intervenção desproporcionada e intolerável que viole a própria essência do direito garantido. Não pode considerar-se, à luz destes princípios, que o artigo 17.°, segundo parágrafo, do Estatuto (na versão em vigor até 30 de Abril de 2004), relativo à publicação pelos funcionários de textos que se refiram à actividade das Comunidades, imponha uma restrição injustificada à liberdade de expressão dos funcionários.
Em primeiro lugar, a exigência prevista neste artigo de autorização prévia de publicação corresponde ao objectivo legítimo de que um texto que se prenda com a actividade das Comunidades não ofenda os seus interesses, designadamente, a reputação e a imagem de uma das instituições. Em segundo lugar, o artigo 17.°, segundo parágrafo não constitui uma medida desproporcionada relativamente ao objectivo de interesse geral que visa garantir. Por um lado, a autorização prévia de publicação apenas é exigida quando o texto que o funcionário interessado pretenda publicar, ou mandar publicar, se prenda com a actividade das Comunidades. Por outro lado, não é estabelecida qualquer proibição absoluta de publicação. Pelo contrário, a última frase do segundo parágrafo do artigo 17.° do Estatuto estabelece claramente o princípio da concessão de autorização de publicação, autorização essa que só pode ser recusada se a publicação em questão for susceptível de pôr em causa os interesses das Comunidades.
(cf. n.os 251 e 252)
Ver:
Tribunal de Primeira Instância: Connolly/Comissão, já referido, n.os 148 e 149 a 152
12. O dever de fundamentar qualquer decisão que cause prejuízo tem por finalidade, por um lado, facultar ao interessado as informações necessárias para saber se a decisão é ou não justificada e, por outro lado, tornar possível a fiscalização jurisdicional.
A questão de saber se a fundamentação da decisão da autoridade investida do poder de nomeação que aplicou uma sanção disciplinar satisfaz essas exigências deve ser apreciada à luz não apenas da sua redacção, mas também do respectivo contexto, bem como do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Nesse sentido, se a autoridade investida do poder de nomeação deve indicar, de forma precisa, os factos de que o funcionário é acusado, bem como as ponderações que a levaram à adopção da sanção escolhida, já não lhe é exigido que discuta todos as questões de facto e de direito suscitadas pelo interessado no decurso do processo. Se a autoridade investida do poder de nomeação escolher a mesma sanção que a proposta pelo Conselho de Disciplina, é escusado um acréscimo de fundamentação quanto à adequação da sanção.
(cf. n.os 259 e 260)
Ver:
Tribunal de Justiça: 20 de Novembro de 1997, Comissão/V, C‑188/96 P, Colect., p. I‑6561, n.os 26 a 29;
Tribunal de Primeira Instância: 28 de Março de 1995, Daffix/Comissão, T‑12/94, ColectFP, pp. I‑A‑71 e II‑233, n.° 33; 16 de Julho de 1998, Y/Parlamento, T‑144/96, ColectFP, pp. I‑A‑405 e II‑1153, n.° 27; Connolly/Comissão, já referido, n.° 93; Onidi/Comissão, já referido, n.° 156; 5 de Dezembro de 2002, Stevens/Comissão, T‑277/01, ColectFP, pp. I‑A‑253 e II‑1273, n.os 70 e 71