61986J0012

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1. Questões prejudiciais - Competência do Tribunal de Justiça - Actos adoptados pelas instituições - Acordos da Comunidade - Acordo de associação - Disposições relativas à livre circulação dos trabalhadores

((Tratado CEE, artigos 48.° e seguintes, 177.°, primeiro parágrafo, alínea b), 228.° e 238.°))

2. Acordos internacionais - Acordos da Comunidade - Efeito directo - Condições - Artigo 12.° do Acordo de Associação CEE-Turquia e artigo 36.° do protocolo adicional

(Acordo de Associação CEE-Turquia, artigos 7.° e 12.°, e protocolo adicional, artigo 36.°)

3. Direito comunitário - Princípios - Direitos fundamentais - Respeito garantido pelo Tribunal - Compatibilidade de uma regulamentação nacional com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem - Apreciação pelo Tribunal - Impossibilidade

1. Um acordo concluído pelo Conselho, nos termos do disposto nos artigos 228.° e 238.° do Tratado CEE, constitui, relativamente às Comunidades, um acto adoptado por uma das suas instituições, na acepção da alínea b) do primeiro parágrafo do artigo 177.° As disposições de semelhante acordo fazem parte integrante da ordem jurídica comunitária desde a sua entrada em vigor, e o Tribunal é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a sua interpretação no quadro desta ordem jurídica.

Tratando-se das disposições de um acordo de associação, relativas à livre circulação dos trabalhadores, esta competência do Tribunal não pode ser posta em causa pelo facto de não se alargar, no caso de um acordo misto, às disposições pelas quais os Estados-membros se comprometeram no âmbito das suas competências próprias. Com efeito, constituindo a livre circulação dos trabalhadores, de acordo com os artigos 48.° e seguintes do Tratado CEE, um dos domínios abrangidos pelo Tratado, os compromissos relativos a esta matéria são, necessariamente, da competência da Comunidade, nos termos do disposto no artigo 238.° do referido diploma.

Também não pode ser posta em causa pelo facto de, em matéria de livre circulação dos trabalhadores, caber aos Estados-membros, no estado actual do direito comunitário, a competência para pôr em vigor as normas necessárias à execução, no seu território, das disposições do acordo ou das decisões a adoptar pelo conselho de associação. Com efeito, ao assegurar o respeito pelos compromissos decorrentes de um acordo concluído pelas instituições comunitárias, os Estados-membros cumprem, na ordem comunitária, uma obrigação para com a Comunidade, que assumiu a responsabilidade pela boa execução do acordo.

2. Uma disposição de um acordo concluído pela Comunidade com um país terceiro deve ser considerada directamente aplicável desde que, tendo em conta os seus termos bem como o objecto e a natureza do acordo, estabeleça uma obrigação clara e precisa, não subordinada, quanto à sua execução ou aos seus efeitos, à existência de um acto ulterior.

Este não é o caso do disposto no artigo 12.° do acordo que cria uma associação entre a CEE e a Turquia e no artigo 36.° do protocolo adicional, em conjugação com o disposto no artigo 7.° do acordo. Com efeito, os artigos 12.° e 36.° têm um alcance essencialmente programático, enquanto que o artigo 7.°, que se limita a impor às partes contratantes uma obrigação geral de cooperação com vista a alcançar os objectivos do acordo, não pode conferir directamente aos particulares direitos que lhes não sejam já reconhecidos por outras disposições do acordo.

3. O Tribunal deve garantir o respeito pelos direitos fundamentais no âmbito do direito comunitário, mas não pode verificar a compatibilidade com a Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de uma regulamentação nacional que não se situe no quadro do direito comunitário.

No processo 12/86,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) de Estugarda e cujo fim é obter, no litígio pendente nesse órgão jurisdicional entre

Meryem Demirel, residente em Schwaebisch Gmuend,

e

Cidade de Schwaebisch Gmuend,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 7.° e 12.° do Acordo de Associação CEE-Turquia e artigo 36.° do protocolo adicional,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, Y. Galmot, T. F. O' Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: M. Darmon

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

vistas as observações apresentadas:

- em representação da cidade de Schwaebisch Gmuend, demandada no processo principal, por Dieter Schaedel, do Rechtsdezernat da cidade, na fase escrita do processo,

- em representação de "Vertreter des oeffentlichen Interesses", interveniente no processo principal em apoio da cidade de Schwaebisch Gmuend, pelo "leitender Oberlandesanwalt", professor Harald Fliegauf, nas fases escrita e oral do processo,

- em representação do Governo da República Federal da Alemanha, por Martin Seidel, Ministerialrat im Bundesministerium fuer Wirtschaft, e Jochim Sedemund, advogado em Colónia, na fase escrita do processo, e por Seidel, na fase oral,

- em representação do Governo da República Francesa, por Gilbert Guillaume, director dos Affaires juridiques no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na fase escrita do processo, e por Philippe Pouzoulet, secretário dos Affaires étrangères na Direcção Jurídica do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na fase oral,

- em representação do Governo da República Helénica, por Iannos Kranidiotis, secretário no Ministério dos Negócios Estrangeiros, assistido por Stelios Perrakis, consultor jurídico no serviço das Comunidades Europeias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na fase escrita do processo, e por Perrakis, na fase oral,

- em representação do Governo do Reino Unido, por B. E. McHenry, do Treasury Solicitors Department, na fase escrita do processo, e pelo professor David Edward, advogado no foro da Escócia, na fase oral,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, pelo seu consultor jurídico Peter Gilsdorf, nas fases escrita e oral do processo,

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 10 Fevereiro de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 19 de Maio de 1987,

profere o presente

Acórdão

1 Por despacho de 11 de Dezembro de 1985, entrado no Tribunal em 17 de Janeiro de 1986, o Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) de Estugarda colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 7.° e 12.° do acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia (adiante denominado "acordo"), assinado em Ancara em 12 de Setembro de 1963, concluído em nome da Comunidade por decisão do Conselho de 23 de Setembro de 1963 (JO 1964, p. 3685; EE 11 F1 p. 18), e do artigo 36.° do protocolo adicional (a seguir denominado "protocolo"), assinado em Bruxelas em 23 de Novembro de 1970, concluído em nome da Comunidade pelo Regulamento n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972 (JO L 293, p. 1; EE 11 F1 p.213).

2 Estas questões foram levantadas no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão de expulsão, com ameaça de execução coerciva, que a cidade de Schwaebisch Gmuend tinha adoptado a respeito de uma cidadã turca, Meryem Demirel, aquando da expiração do prazo de validade do seu visto. Demirel é o cônjuge de um cidadão turco que trabalha e reside na República Federal da Alemanha desde a sua entrada no país, em 1979, ao abrigo de um reagrupamento familiar. Demirel tinha vindo juntar-se ao seu marido, munida de um visto válido apenas para efeitos de visita e que excluia o reagrupamento familiar.

3 Resulta do despacho de reenvio que as condições de reagrupamento familiar para os cidadãos de países terceiros que tenham entrado na República Federal da Alemanha ao abrigo de um reagrupamento familiar foram agravadas, em 1982 e 1984, por modificações introduzidas por circular aprovada para o Land Baden-Wuerttemberg pelo seu ministro do Interior, em execução da "Auslaendergesetz" (lei sobre os estrangeiros), passando o período de tempo durante o qual o cidadão estrangeiro deve ter residido, de forma ininterrupta e regular, no território federal de três para oito anos. O cônjuge de Demirel não estava nestas condições aquando dos factos que estão na origem do processo principal.

4 O Verwaltungsgericht de Estugarda, perante quem foi interposto recurso de anulação da decisão de expulsão, colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

1) O artigo 12.° do Acordo de Associação CEE-Turquia e o artigo 36.° do protocolo adicional, conjugados com o artigo 7.° do referido acordo de associação, estabelecem liminarmente uma proibição de direito comunitário, directamente aplicável na ordem jurídica interna dos Estados, de introduzir, por via da modificação da prática administrativa existente, novas restrições à livre circulação contra um trabalhador de nacionalidade turca licitamente instalado num país da Comunidade?

2) A noção de livre circulação, na acepção do acordo de associação, deve ser entendida no sentido de que também abrange o reagrupamento familiar, ao abrigo do qual os cônjuges e filhos menores se vêm juntar aos trabalhadores de nacionalidade turca instalados num país da Comunidade?

5 Para mais completa exposição dos factos do processo principal, do disposto na legislação alemã, do disposto no acordo e no protocolo, da tramitação do processo e das observações apresentadas ao abrigo do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão retomados na medida em que forem necessários à argumentação do Tribunal.

Quanto à competência do Tribunal

6 Tendo os governos da República Federal da Alemanha e do Reino Unido, nas suas observações escritas, posto em causa a competência do Tribunal para interpretar as disposições do acordo e do protocolo relativas à livre circulação dos trabalhadores, é conveniente, antes de responder às questões prejudiciais, examinar previamente a questão da competência do Tribunal.

7 A este respeito, convém recordar antes de mais, tal como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 30 de Abril de 1974 (Haegeman, 181/73, Recueil, p. 449), que um acordo concluído pelo Conselho, em conformidade com os artigos 228.° e 238.° do Tratado, constitui, relativamente à Comunidade, um acto adoptado por uma das suas instituições, na acepção da alínea b) do primeiro parágrafo do artigo 177.°, que as disposições de tal acordo fazem parte integrante, desde a sua entrada em vigor, da ordem jurídica comunitária e que, no âmbito dessa ordem jurídica, o Tribunal é competente para decidir a título prejudicial sobre a interpretação desse acordo.

8 Os governos da República Federal da Alemanha e do Reino Unido entendem todavia que, quando se trate de acordos mistos - como o acordo e o protocolo em questão - a competência interpretativa do Tribunal não incide sobre as disposições pelas quais os Estados-membros se comprometeram perante a Turquia, no âmbito das suas competências próprias, como no caso das disposições relativas à livre circulação dos trabalhadores.

9 A este respeito, basta verificar não ser exactamente este o caso em apreço. Com efeito, tratando-se de um acordo de associação, criador de vínculos especiais e privilegiados com um Estado terceiro que deve, pelo menos parcialmente, participar no regime comunitário, o artigo 238.° deve necessariamente conferir à Comunidade competência para garantir os compromissos perante Estados terceiros, em todos os domínios abrangidos pelo Tratado. Constituindo, por força dos artigos 48.° e seguintes do Tratado CEE, a liberdade de circulação dos trabalhadores um dos domínios abrangidos pelo Tratado, daí resulta que os compromissos relativos a essa matéria cabem na competência da Comunidade, nos termos do artigo 238.° Deste modo, não se coloca a questão de saber se o Tribunal é competente para se pronunciar sobre a interpretação de disposições de um acordo misto que inclua um compromisso que apenas os Estados-membros puderam assumir no âmbito das suas competências próprias.

10 Por outro lado, a competência do Tribunal não pode ser posta em causa pelo facto de, no estado actual do direito comunitário em matéria de livre circulação dos trabalhadores, incumbir aos Estados-membros a aprovação das regras necessárias para garantir a execução, no seu território, das disposições do acordo ou das decisões a adoptar pelo conselho de associação.

11 Com efeito, como o Tribunal admitiu no seu acórdão de 26 de Outubro de 1982 (Kupferberg, 104/81, Recueil, p. 3641), ao garantir o respeito pelos compromissos decorrentes de um acordo concluído pelas instituições comunitárias, os Estados-membros cumprem, na ordem comunitária, uma obrigação para com a Comunidade que assumiu a responsabilidade pela boa execução do acordo.

12 Em consequência, o Tribunal é competente para interpretar as disposições do acordo e do protocolo relativos à livre circulação dos trabalhadores.

Quanto às questões prejudiciais

13 A primeira questão do Verwaltungsgericht destina-se, em substância, a determinar se o dispoto nos artigos 12.° do acordo e 36.° do protocolo, em conjugação com o artigo 7.° do acordo, constituem regras de direito comunitário directamente aplicáveis na ordem jurídica interna dos Estados-membros.

14 Uma disposição de um acordo concluído pela Comunidade com um país terceiro deve ser considerada como sendo directamente aplicável sempre que, atendendo aos seus termos bem como ao objecto e à natureza do acordo, estabelecer uma obrigação clara e suficientemente determinada, que não esteja subordinada, na sua execução ou nos seus efeitos, à intervenção de qualquer acto posterior.

15 O acordo em causa comporta, nos termos dos seus artigos 2.° a 5.°, uma fase preparatória que permite à Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade, uma fase transitória consagrada ao estabelecimento gradual de uma união aduaneira e à aproximação das políticas económicas, e uma fase definitiva que se baseia na união aduaneira e implica o reforço da coordenação das políticas económicas.

16 Relativamente à sua estrutura e ao seu conteúdo, o acordo caracteriza-se pelo facto de enunciar, em termos gerais, os objectivos da associação e fixar as linhas mestras para a realização desses objectivos, sem por si mesmo estabelecer regras precisas para obter essa realização. É apenas relativamente a determinadas questões específicas que os protocolos anexos, substituídos pelo protocolo adicional, estabelecem regras detalhadas.

17 Para a realização dos objectivos fixados pelo acordo, o artigo 22.° atribui um poder de decisão ao conselho de associação, composto, por um lado, por membros dos governos dos Estados-membros, do Conselho e da Comissão das Comunidades Europeias e, por outro, por membros do Governo turco.

18 O Tttulo II do acordo, consagrado à realização da fase transitória, inclui, ao lado de dois capítulos relativos à união aduaneira e à agricultura, um terceiro capítulo que contém outras disposições de carácter económico, de que faz parte o artigo 12.°, relativo à livre circulação dos trabalhadores.

19 O artigo 12.° do acordo estabelece que as partes contratantes acordam em inspirar-se nos artigos 48.°, 49.° e 50.° do Tratado que institui a Comunidade para realizar progressivamente entre si a livre circulação dos trabalhadores.

20 O artigo 36.° do protocolo estabelece, por seu lado, que a livre circulação será realizada gradualmente, entre o final do décimo segundo ano e do vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do referido acordo e que o conselho de associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.

21 O referido artigo 36.° do protocolo atribui exclusivamente ao conselho de associação competência para aprovar regras precisas para uma realização progressiva da livre circulação dos trabalhadores em função de considerações de ordem política e económica, relacionadas, nomeadamente, com a realização progressiva da união aduaneira e com a aproximação das políticas económicas e segundo as modalidades que esse conselho entender necessárias.

22 A única decisão que o conselho de associação adoptou na matéria foi a decisão n.° 1/80, de 19 de Setembro de 1980, que, relativamente aos trabalhadores turcos já regularmente integrados no mercado de trabalho dos Estados-membros, proíbe o estabelecimento de novas restrições no tocante às condições de acesso ao emprego. No domínio do reagrupamento familiar, pelo contrário, não foi tomada qualquer decisão deste género.

23 A análise dos artigos 12.° do acordo e 36.° do protocolo põe, assim, em evidência que estes textos revestem um carácter essencialmente programático e não constituem disposições suficientemente precisas e determinadas para serem susceptíveis de directamente regularizar a situação dos trabalhadores.

24 Nestas condições, não se pode retirar do artigo 7.° do acordo uma proibição de introduzir novas restrições quanto ao reagrupamento familiar. Este artigo, que está inserido no título I do acordo relativo aos princípios da associação, prevê, em termos muito gerais, que as partes contratantes tomem todas as medidas, gerais ou especiais, destinadas a assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do acordo e se abstenham de todas as medidas susceptíveis de fazer perigar a realização dos objectivos do acordo. Esta disposição, que se limita a impor às partes contratantes uma obrigação geral de cooperação, com vista a alcancar os objectivos do acordo, não pode atribuir directamente aos particulares direitos que lhes não reconheçam outras disposições do acordo.

25 Consequentemente, deve responder-se à primeira questão que o disposto nos artigos 12.° do acordo e 36.° do protocolo, em conjugação com o artigo 7.° do acordo, não são regras de direito comunitário directamente aplicáveis na ordem jurídica interna dos Estados-membros.

26 Através da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as condições em que o cônjuge e os filhos menores de um trabalhador de nacionalidade turca estabelecido na Comunidade se podem juntar a ele estão abrangidas pelo conceito de livre circulação, na acepção do acordo.

27 Face à resposta dada à primeira questão, a resposta à segunda pergunta fica prejudicada.

28 Relativamente a uma eventual incidência do artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem sobre a resposta a dar a esta questão, convém declarar que o Tribunal, tal como o reconheceu no seu acórdão de 11 de Julho de 1985 (Cinétheque, processos apensos 60 e 61/84, Recueil, p. 2605, 2618), deve velar pelo respeito pelos direitos fundamentais no domínio do direito comunitário, mas não pode verificar a compatibilidade com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem de uma regulamentação nacional que não se situe no âmbito do direito comunitário. Ora, no caso em apreço, tal como resulta da resposta dada à primeira questão, não existem actualmente normas de direito comunitário que definam as condições em que os Estados-membros devem autorizar o reagrupamento familiar dos trababalhores turcos licitamente instalados na Comunidade. Portanto, a regulamentação nacional em causa no processo principal não tinha que dar cumprimento a uma disposição de direito comunitário. Nestas condições, o Tribunal não é competente para apreciar a compatibilidade de uma regulamentação nacional, como a que está em questão, com os princípios consagrados pelo artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Quanto às despesas

29 As despesas suportadas pelo Governo da República Federal da Alemanha, pelo Governo da República Francesa, pelo Governo da República Helénica, pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações perante o Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, o carácter de incidente deduzido perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL,

pronunciando-se sobre as questões que lhe foram apresentadas pelo Verwaltungsgericht de Estugarda, por despacho de 11 de Dezembro de 1985, declara:

As disposições do artigo 12.° do acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em Ancara, em 12 de Setembro de 1963, concluído em nome da Comunidade por decisão do Conselho de 23 de Dezembro de 1963, e do artigo 36.° do protocolo adicional, assinado em Bruxelas, em 23 de Novembro de 1970, concluído em nome da Comunidade pelo Regulamento n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, em conjugação com o disposto no artigo 7.° do acordo, não constituem regras de direito comunitário directamente aplicáveis na ordem jurídica interna dos Estados-membros.