Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de regulamento do Parlamento europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 e a Diretiva 2014/59/UE no que diz respeito ao tratamento prudencial dos grupos de instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo e uma metodologia para a subscrição indireta de instrumentos elegíveis para cumprimento do requisito mínimo de fundos próprios e passivos elegíveis

[COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD)]

(2022/C 152/18)

Relator:

Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Consultas	Conselho da União Europeia, 26.11.2021 Parlamento Europeu, 22.11.2021
Base jurídica	Artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)
Competência	Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Decisão da presidente do CESE	9.11.2021
Adoção em plenária	9.12.2021
Reunião plenária n.o	565
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	174/2/3

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE considera necessário incorporar diretamente no Regulamento Requisitos Fundos Próprios (RRFP) um tratamento prudencial específico relacionado com a subscrição indireta de instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno (MREL). As alterações propostas ao RRFP corrigirão as incoerências identificadas entre o RRFP e a Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (DRRB).

1.2.

O CESE recomenda o esclarecimento das disposições do RRFP sobre a comparação entre a soma dos requisitos relativos à capacidade total de absorção de perdas (TLAC) efetivos de todos os grupos de resolução de um grupo de instituições de importância sistémica global que tenham uma estratégia de resolução relativa ao ponto de entrada múltiplo com o requisito relativo ao ponto de entrada único teórico desse grupo de instituições de importância sistémica global. As alterações propostas são necessárias para clarificar em que medida as autoridades de resolução podem resolver as potenciais incoerências entre os requisitos de ponto de entrada único e os de ponto de entrada múltiplo.

1.3.

O CESE salienta que é necessário alterar a fórmula para o cálculo do excedente de TLAC/MREL de uma filial no contexto do regime geral de dedução aplicável às instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo, a fim de assegurar que essa fórmula tem em conta os requisitos de TLAC/MREL baseados no risco e não baseados no risco da filial, em conformidade com a norma relativa à capacidade total de absorção de perdas. Tal evitará que o excedente de TLAC/MREL de uma determinada filial seja sobrestimado.

1.4.

O CESE chama a atenção para o facto de algumas disposições do RRFP aplicáveis às instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo deverem ser clarificadas, a fim de permitir ter em conta as filiais estabelecidas fora da UE. Tal alinhará o RRFP com o princípio relativo à capacidade total de absorção de perdas correspondente acordado a nível internacional, que é aplicável às filiais estabelecidas em todas as jurisdições do Conselho de Estabilidade Financeira (CEF).

1.5.

O CESE recomenda alguns esclarecimentos específicos no contexto do requisito de fundos próprios e passivos elegíveis para as instituições que são filiais importantes de instituições de importância sistémica global extra-UE («capacidade total de absorção de perdas interna»), a fim de assegurar que os instrumentos de dívida emitidos por essas instituições possam cumprir todos os critérios de elegibilidade para os instrumentos de passivos elegíveis. A razão para esta alteração reside no facto de, atualmente, os critérios de elegibilidade para os instrumentos de passivos elegíveis se basearem no pressuposto de que esses instrumentos são emitidos por uma entidade de resolução e não por filiais sujeitas a um requisito de capacidade total de absorção de perdas interna. A lacuna será colmatada ao clarificar que as condições de elegibilidade aplicáveis às entidades de resolução também se aplicam às entidades que não sejam de resolução, mutatis mutandis. Tal permitirá, por sua vez, que essas instituições cumpram o seu requisito de capacidade total de absorção de perdas interna, nomeadamente com passivos elegíveis, tal como inicialmente previsto pelos colegisladores.

1.5.1.

O CESE salienta que os bancos de ponto de entrada múltiplo devem poder utilizar os ajustamentos acordados na ficha descritiva da capacidade total de absorção de perdas. Os ajustamentos, que visam assegurar um tratamento equivalente entre os modelos de resolução do ponto de entrada único e do ponto de entrada múltiplo, estão incluídos nos artigos 12.o-A e 72.o-E, n.o 4, do RRFP II. No entanto, estes dois artigos não incluem países terceiros. Em especial, o artigo 12.o-A, na sua redação atual, indica que os ajustamentos decorrentes de diferenças nos ativos ponderados pelo risco (APR) estão limitados a entidades sediadas na UE, uma vez que o conceito de entidade de resolução se refere apenas às filiais com sede na UE. É importante alargar o âmbito de aplicação de modo a incluir quaisquer outras filiais que o grupo possa ter em qualquer outro país.

1.6.

O CESE considera que este objetivo não é alcançado com a proposta recente da Comissão, uma vez que a comparação entre o ponto de entrada único hipotético e a soma dos APR de cada entidade de resolução mantém as filiais de países terceiros afastadas devido ao facto de a comparação remeter para os artigos 45.o-D e 45.o-H da DRRB e não incluir filiais em países terceiros nem diferenças entre os APR decorrentes de diferentes critérios de cálculo entre países terceiros e Estados-Membros. Inclui apenas as diferenças entre os Estados-Membros.

2. Observações na generalidade

2.1.

O Regulamento Requisitos de Fundos Próprios estabelece, em conjunto com a Diretiva Requisitos de Fundos Próprios, o quadro regulamentar prudencial para as instituições de crédito que operam na União. O Regulamento Requisitos de Fundos Próprios e a Diretiva Requisitos de Fundos Próprios foram adotados no rescaldo da crise financeira de 2008-2009 para reforçar a resiliência das instituições que operam no setor financeiro da UE, com base, em grande medida, nas normas globais acordadas com os parceiros internacionais da UE, em particular o Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB).

2.2.

O RRFP foi subsequentemente alterado para corrigir as deficiências que subsistiam no quadro regulamentar e para implementar alguns elementos pendentes da reforma global dos serviços financeiros, que são essenciais para assegurar a resiliência das instituições. O «pacote de medidas de redução dos riscos», adotado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em 20 de maio de 2019 e publicado no Jornal Oficial em 7 de junho de 2019, introduziu uma importante revisão.

2.3.

Esta reforma aplicou, na União, a norma internacional referente à capacidade total de absorção de perdas para as instituições de importância sistémica global, adotada pelo Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) em novembro de 2015, e reforçou a aplicação do requisito mínimo de fundos próprios e passivos elegíveis a todas as instituições estabelecidas na União.

2.4.

A norma relativa à capacidade total de absorção de perdas exige que as instituições de importância sistémica global detenham uma quantidade suficiente de passivos com elevada capacidade de absorção de perdas (incluídos no âmbito da recapitalização interna) para garantir um processo rápido e suave de absorção das perdas e de recapitalização em caso de resolução. A incorporação da norma relativa à capacidade total de absorção de perdas no direito da União, nomeadamente através de alterações ao RRFP, teve em conta o requisito mínimo em vigor de fundos próprios e passivos elegíveis específico a cada instituição, estabelecido na DRRB. Desta forma, a capacidade total de absorção de perdas e o requisito mínimo em vigor de fundos próprios e passivos elegíveis são essenciais para a gestão eficaz das crises bancárias e a redução do seu impacto negativo na estabilidade financeira e nas finanças públicas. A capacidade total de absorção de perdas e as regras revistas relativas ao requisito mínimo em vigor de fundos próprios e passivos elegíveis tornaram-se aplicáveis, na União, em 27 de junho de 2019 e 28 de dezembro de 2020, respetivamente.

2.5.

Em conformidade com as normas internacionais, o direito da União reconhece tanto a estratégia de resolução de ponto de entrada único como a estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo. No âmbito da estratégia de resolução de ponto de entrada único, apenas uma entidade do grupo — geralmente a empresa-mãe — é objeto de resolução («entidade de resolução»), ao passo que as outras entidades do grupo — normalmente filiais operacionais — não são sujeitas a medidas de resolução. Em vez disso, as perdas dessas filiais são transferidas para a entidade de resolução e o capital é transferido em sentido descendente para a filial. Deste modo, as filiais podem continuar a funcionar sem problemas mesmo depois de terem deixado de ser viáveis.

2.6.

No âmbito da estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo, a resolução pode abranger mais do que uma entidade do grupo bancário. Consequentemente, podem existir mais do que uma entidade de resolução e, por conseguinte, mais do que um grupo de resolução dentro do grupo bancário. O princípio subjacente ao método de resolução de ponto de entrada múltiplo consiste em permitir a resolução de um determinado grupo de resolução de forma viável e credível, sem comprometer a resolubilidade de outras entidades de resolução e grupos de resolução no mesmo grupo bancário consolidado. A versão revista do enquadramento de resolução bancária prevê que o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis para as entidades de resolução seja fixado ao nível consolidado de um grupo de resolução («requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis externo»).

2.7.

Além disso, esse enquadramento prevê a forma como a capacidade de absorção de perdas e de recapitalização deve ser atribuída no âmbito dos grupos de resolução («requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno»). Em conformidade com a DRRB, regra geral, os instrumentos financeiros elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno têm de ser detidos pela entidade de resolução, ou seja, normalmente pela empresa-mãe.

2.8.

Desde o início de 2020, a Autoridade Bancária Europeia (EBA) tem vindo a trabalhar nesse projeto de norma técnica de regulamentação com base num regime de dedução, em conformidade com o mandato estabelecido na DRRB e as recomendações constantes das normas internacionais pertinentes (1). O regime de dedução desenvolvido pela EBA prevê que os instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno emitidos pelas filiais à entidade de resolução através de uma empresa-mãe intermediária teriam de ser integralmente deduzidos do montante da capacidade própria de cumprimento do requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno da empresa-mãe intermediária.

2.9.

A EBA concluiu que é impossível cumprir os requisitos da DRRB sem a adoção de outras disposições, cuja especificação deve constar de um texto de nível 1. Além da necessidade de operacionalizar a subscrição indireta de instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno, foram identificados outros problemas relacionadas com a resolução desde a entrada em vigor do quadro TLAC/MREL revisto, em 2019. Estes problemas dizem principalmente respeito ao tratamento regulamentar dos grupos de instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo, incluindo os grupos de ponto de entrada múltiplo com filiais em países terceiros. Por exemplo, atualmente, o RRFP não especifica se os vários ajustamentos à capacidade total de absorção de perdas para as instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo também abrangem as filiais de uma instituição de importância sistémica global situadas num país terceiro.

2.10.

Para resolver os problemas acima referidos, é necessário introduzir algumas alterações específicas em determinados aspetos do RRFP relacionados com a resolução. Em especial, o tratamento regulamentar dos grupos de instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo, incluindo os grupos de ponto de entrada múltiplo com filiais em países terceiros, tem de ser mais bem alinhado com o tratamento descrito na norma relativa à capacidade total de absorção de perdas. Tal contribuirá para assegurar que, em caso de resolução, cada entidade de resolução e cada grupo pertencente a essas instituições de importância sistémica global possa continuar a desempenhar funções críticas sem o risco de contágio.

2.11.

As alterações propostas não alterarão a arquitetura global do quadro, mas assegurarão a correta aplicação da capacidade total de absorção de perdas e do requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis.

2.12.

Estas alterações propostas ao RRFP podem desempenhar um papel essencial na melhoria da resolubilidade de uma instituição. Dado que as disposições correspondentes já são aplicáveis na União, as alterações propostas terão de ser introduzidas em tempo útil. A necessidade de uma adoção acelerada é ainda reforçada pelo facto de os grupos bancários necessitarem de clareza sobre o mecanismo para decidirem sobre a melhor forma de afetar a sua capacidade de requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno, tendo em conta o prazo de cumprimento geral de tal requisito mínimo fixado em 1 de janeiro de 2024, devendo os objetivos intermédios vinculativos ser cumpridos até 1 de janeiro de 2022.

2.13.

A proposta em apreço não é acompanhada de uma avaliação de impacto separada, uma vez que não altera os aspetos fundamentais do RRFP, mas visa sobretudo clarificar a relação jurídica entre dois instrumentos jurídicos em vigor a nível da UE, o RRFP e a DRRB, incorporando diretamente no RRFP um tratamento específico para a subscrição indireta de instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno. Essas clarificações assegurarão que os dois quadros, altamente interligados, permanecem em grande medida alinhados.

2.14.

Tal permitirá, por sua vez, que as instituições continuem a calcular, relatar e divulgar um conjunto de valores correspondentes ao montante total das exposições e à medida da exposição total para efeitos do RRFP e da DRRB, evitando assim um aumento indevido da complexidade. Tal inclui a eventual necessidade de emitir instrumentos elegíveis adicionais para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis para cumprir o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno, tal como introduzido pelos colegisladores através da DRRB revista.

3. Observações na especialidade

3.1.

As estratégias de resolução que estão a ser desenvolvidas pelos grupos de gestão de crises baseiam-se, de um modo geral, em duas abordagens estilizadas: a «resolução de ponto de entrada único», em que os poderes de resolução são aplicados ao topo de um grupo por uma única autoridade nacional de resolução e a «resolução de ponto de entrada múltiplo», em que os instrumentos de resolução são aplicados a diferentes partes do grupo por duas ou mais autoridades de resolução agindo de forma coordenada.

3.1.1.

O ponto de entrada único envolve a aplicação de poderes de resolução, por exemplo, instrumentos de recapitalização interna e/ou de transferência, ao nível da empresa-mãe ou da sociedade gestora de participações sociais, por uma única autoridade de resolução (provavelmente na jurisdição responsável pela supervisão global consolidada de um grupo). A estratégia de ponto de entrada único consiste na absorção das perdas incorridas no seio do grupo pela empresa-mãe ou companhia financeira do grupo através, por exemplo, da redução e/ou da conversão obrigatória da dívida não garantida emitida.

3.1.2.

O ponto de entrada múltiplo envolve a aplicação de poderes de resolução por duas ou mais autoridades de resolução a diferentes partes do grupo e é suscetível de resultar numa cisão do grupo em duas ou mais partes. O grupo pode ser dividido por país ou região, por ramo de atividade ou por uma combinação do primeiro critério com o segundo critério. Os poderes de resolução aplicados às partes divididas não têm de ser os mesmos e podem incluir opções de resolução, como a recapitalização interna no âmbito da resolução, a utilização de uma entidade de transição, a transferência de atividades ou a liquidação. No entanto, as estratégias de ponto de entrada múltiplo exigem que as ações sejam coordenadas entre jurisdições, a fim de evitar conflitos ou incoerências que prejudiquem a eficácia das medidas de resolução separadas, uma gestão desordenada dos ativos e o contágio entre as empresas.

3.1.3.

Não existe uma escolha binária entre as duas abordagens. Na prática, poderá ser necessária uma combinação para ter em conta a estrutura de uma empresa e os regimes locais nas principais jurisdições em que opera. Por exemplo, algumas estratégias de ponto de entrada múltiplo podem implicar a aplicação de múltiplas resoluções de ponto de entrada único a diferentes partes da empresa, tais como blocos regionais que são separáveis entre si.

3.2.

A proposta baseia-se, de um modo geral, nos trabalhos preparatórios realizados pela EBA, nomeadamente no que diz respeito à elaboração de normas técnicas de regulamentação sobre a subscrição indireta de instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno no âmbito dos grupos de resolução. A proposta visa essencialmente fazer face às consequências não intencionais relacionadas com o atual quadro TLAC/MREL resultantes das regras atualmente previstas no RRFP. As alterações propostas terão um impacto limitado nos encargos administrativos das instituições e nos custos de adaptação das suas operações internas, prevendo-se que a maior parte dos custos seja compensada pelo bom funcionamento do método da subscrição indireta de instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno no âmbito dos grupos de resolução e, para as instituições em causa, pelos benefícios derivados de um melhor reconhecimento das filiais de países terceiros e ainda pela especificação mais pormenorizada da elegibilidade dos instrumentos emitidos no contexto do requisito de capacidade total de absorção de perdas interna.

3.3.

Concretamente, a proposta prevê:

3.3.1.

Tratamento específico para a subscrição indireta de instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno. Assim, o regulamento proposto introduz um requisito segundo o qual as empresas-mãe intermediárias ao longo da cadeia de propriedade terão de deduzir da sua própria capacidade de requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno o montante das suas participações em instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno, incluindo fundos próprios, emitidos pelas suas filiais pertencentes ao mesmo grupo de resolução.

3.3.2.

Comparação entre o requisito de ponto de entrada único teórico e a soma dos requisitos de ponto de entrada múltiplo efetivos. O RRFP estabelece que os grupos de instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo devem calcular o requisito de capacidade total de absorção de perdas, com base no pressuposto teórico de que o grupo seria resolvido no âmbito de uma estratégia de resolução de ponto de entrada único (requisito de ponto de entrada único teórico). Esse requisito de ponto de entrada único teórico deve então ser comparado pelas autoridades de resolução com a soma dos requisitos de capacidade total de absorção de perdas efetivos de cada entidade de resolução desse grupo no âmbito de uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo (requisitos de ponto de entrada múltiplo). No entanto, as disposições do RRFP no que diz respeito às consequências dessa comparação são incoerentes.

3.3.3.

Deduções aos elementos de passivos elegíveis. O objetivo desta disposição é minimizar o risco de contágio dentro de um grupo de instituições de importância sistémica global e assegurar que as entidades de resolução disponham de suficiente capacidade de absorção de perdas em caso de insolvência, que não deve ser diminuída por perdas decorrentes de participações intragrupo em instrumentos de capacidade total de absorção de perdas. Sem essas deduções, a situação de insolvência de uma entidade de resolução do grupo de instituições de importância sistémica global conduziria a perdas noutras entidades de resolução desse grupo e, consequentemente, a uma redução da capacidade de absorção de perdas e de recapitalização dessas entidades de resolução.

3.3.4.

Consideração de filiais estabelecidas fora da União. O artigo 12.o-A e o artigo 72.o-E, n.o 4, do RRFP não abrangem explicitamente as filiais situadas num país terceiro. Por conseguinte, os grupos bancários da UE com uma estratégia global de resolução de ponto de entrada múltiplo poderão ser impossibilitados de ter em conta as filiais estabelecidas fora da União.

3.3.5.

Esclarecimentos sobre a elegibilidade dos instrumentos de dívida emitidos no contexto do requisito de capacidade total de absorção de perdas interna. O artigo 92.o-B do RRFP estabelece o requisito de capacidade total de absorção de perdas interna para as filiais importantes de instituições de importância sistémica global extra-UE que não sejam entidades de resolução. Esse requisito pode ser cumprido com instrumentos de fundos próprios e de passivos elegíveis, tal como especificado no artigo 92.o-B, n.o 2.

3.4.

Alterações pormenorizadas à proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 e a Diretiva 2014/59/UE no que diz respeito ao tratamento prudencial dos grupos de instituições de importância sistémica global com uma estratégia de resolução de ponto de entrada múltiplo.

3.4.1. Cálculo consolidado para instituições de importância sistémica global com várias entidades de resolução (artigo 12.o-A)

3.4.1.1.

3.4.1.2.

3.4.1.3.

No que diz respeito à necessidade de um acordo para efetuar este ajustamento, o CESE considera que, embora exista um procedimento específico para um acordo sobre o requisito de fundos próprios e de passivos elegíveis previsto no artigo 45.o-H, n.os 4 a 6, da DRRB II, trata-se de um procedimento que só seria aplicável no caso de diferentes autoridades de resolução na UE e ao abrigo de um regulamento comum. Para explicar por que motivo o procedimento não é válido para países terceiros, pode referir-se, por exemplo, que envolve a EBA nos casos em que não é alcançado um acordo entre as autoridades de resolução.

3.4.1.4.

O CESE propõe que, nos casos em que os ajustamentos ocorram numa filial de um país terceiro, a autoridade de resolução europeia da instituição-mãe seja aquela que, tendo em conta o parecer não vinculativo da autoridade de resolução desse país terceiro, tem a capacidade de aplicar o ajustamento sem necessidade de chegar a acordo com a autoridade do país terceiro.

3.4.2. Deduções aos elementos de passivos elegíveis (artigo 72.o-E)

3.4.2.1.

O CESE sublinha que o artigo 72.o-E inclui um período de salvaguarda de direitos adquiridos até 31 de dezembro de 2024 (prazo para a aplicação da capacidade total de absorção de perdas em países terceiros). Durante este período de transição, os bancos de ponto de entrada múltiplo devem poder ajustar a dedução sobre as participações em filiais de países terceiros sem um requisito de resolução equivalente, calculando o excedente com base no requisito de capital total aplicável no país terceiro. Caso contrário, haveria uma consequência indesejada, uma vez que a necessidade de emitir passivos elegíveis aumentará devido à impossibilidade de ajustar essa participação numa filial de um país terceiro e, a partir de 2025, com um regime de resolução em vigor, o requisito para as empresas-mãe diminuirá devido a uma dedução ajustada mais baixa para essas participações em países terceiros e a necessidade de emitir passivos elegíveis será eliminada.

Bruxelas, 9 de dezembro de 2021.

A Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Christa SCHWENG

(1) Conselho de Estabilidade Financeira, «Guiding Principles on the Internal Total Loss-absorbing Capacity of G-SIBs (“Internal TLAC”)» [Princípios orientadores sobre a capacidade total de absorção de perdas interna dos bancos de importância sistémica global («capacidade total de absorção de perdas interna»)], 6 de julho de 2017. Ao abrigo desse regime, os instrumentos elegíveis para o requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno emitidos pela filial e subscritos pela empresa-mãe intermediária seriam integralmente deduzidos dos instrumentos elegíveis emitidos pela empresa-mãe intermediária para cumprir o seu próprio requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis interno.