COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 18.11.2020

COM(2020) 750 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Projetos de planos orçamentais para 2021: avaliação global

Síntese A presente comunicação sintetiza a avaliação da Comissão relativamente aos projetos de planos orçamentais para 2021 apresentados pelos Estados-Membros da área do euro nos termos do Regulamento (UE) n.º 473/2013. A avaliação da Comissão tem em conta a atual crise sanitária, o elevado nível de incerteza e a grave recessão económica resultante do surto de COVID-19. Baseia-se na recomendação de política orçamental adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020 e tem em conta a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Tal como indicado na estratégia anual para o crescimento sustentável para 2021, os Estados-Membros devem continuar a prestar um apoio orçamental direcionado e temporário em 2021 para combater eficazmente a pandemia, sustentar a economia e apoiar a recuperação. Quando as condições económicas o permitirem, importa prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar situações orçamentais prudentes a médio prazo e a garantir a sustentabilidade da dívida, reforçando simultaneamente o investimento. A presente comunicação sintetiza a avaliação dos projetos de planos orçamentais nacionais e da situação orçamental global na área do euro, incluindo a orientação orçamental global. Os projetos de planos orçamentais para 2021, incluindo a avaliação da orientação orçamental para a área do euro no seu conjunto, podem resumir-se do seguinte modo: 1.A economia da área do euro continua a ser afetada pela pandemia de COVID-19. Prevê-se que o PIB real diminua quase 8 % em 2020. Não obstante a previsão do regresso a uma trajetória de crescimento em 2021, a retoma deverá ser parcial e variar significativamente entre os Estados-Membros. Prevê-se que a economia continue a funcionar aquém da sua capacidade potencial. A incerteza e os riscos continuam a ser excecionalmente elevados. 2.As importantes medidas temporárias necessárias tomadas em 2020 para amortecer o efeito da pandemia na área do euro pesam sobre a situação orçamental agregada, que deverá melhorar ligeiramente em 2021. Os projetos de planos orçamentais apontam para um défice global agregado de quase 6 % do PIB e um rácio dívida/PIB em torno de 100 % em 2021, o que se afigura globalmente coerente com as previsões do outono de 2020 da Comissão. O recente ressurgimento do vírus na Europa implica riscos de revisão em baixa que poderão conduzir a resultados económicos e orçamentais piores do que o previsto nos projetos de planos orçamentais em 2021. 3.Os Estados-Membros tomaram medidas orçamentais importantes para combater a pandemia (4,2 % do PIB em 2020 e 2,4 % do PIB em 2021). A maioria das medidas de emergência visaram gerir a situação de saúde pública e compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento provocadas pelas medidas de confinamento e pelas perturbações das cadeias de abastecimento (3,4 % do PIB em 2020 e 0,9 % do PIB em 2021). Outras medidas, como reduções dos impostos indiretos ou obras públicas adicionais, têm procurado apoiar a recuperação económica de modo mais geral (0,8 % do PIB em 2020 e 1,5 % do PIB em 2021). Os Estados-Membros também tomaram importantes medidas de apoio à liquidez das famílias e das empresas, prestando garantias ou suspendendo o pagamento de impostos e de contribuições para a segurança social. Em alguns casos, a reduzida margem de manobra orçamental limitou a dimensão da resposta neste domínio. No geral, os Estados-Membros com situações orçamentais mais consolidadas forneceram um apoio orçamental mais direto, ao passo que os Estados-Membros com situações orçamentais mais frágeis tenderam a concentrar-se mais no apoio à liquidez. Tais medidas não têm um impacto imediato no défice nominal, mas constituem passivos contingentes. 4.A orientação orçamental da área do euro em 2020 e 2021 afigura-se favorável quando ajustada à luz da supressão das medidas de emergência temporárias prevista nos projetos de planos orçamentais (+1,1 % do PIB em 2020 e +1,4 % do PIB em 2021). No entanto, o recente ressurgimento da pandemia na Europa aumentou a incerteza quanto à supressão das medidas de emergência em 2021. Os Estados-Membros deverão adotar medidas de emergência adicionais para assegurar a vitalidade da economia, para além dos atuais planos orçamentais já refletidos nas previsões da Comissão. 5.Espera-se que o financiamento proveniente do Mecanismo de Recuperação e Resiliência proporcione um impulso orçamental adicional significativo, em comparação com o que foi incluído nos planos e previsões atuais dos Estados-Membros. Uma vez que a apresentação e subsequente aprovação dos planos de recuperação e resiliência estão previstas para 2021, as previsões do outono de 2020 da Comissão incluem o pré-financiamento de 10 % das subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência nas projeções orçamentais para 2021. Este pré-financiamento é tratado como uma operação financeira sem impacto no saldo orçamental, mas com impacto na redução da dívida pública. Prevê-se que o Mecanismo de Recuperação e Resiliência venha a ter um impacto macro-relevante na atividade económica e nas finanças públicas de muitos Estados-Membros e da área do euro no seu conjunto. 6.As orientações orçamentais nacionais, muito favoráveis em 2020, continuam a afigurar-se favoráveis em quase todos os Estados-Membros em 2021, quando corrigidas da supressão progressiva das medidas de emergência temporárias. Ao passo que as medidas de emergência representam mais de um terço do total de medidas previstas para 2021 nos projetos de planos orçamentais, a maioria das medidas visa apoiar a recuperação económica. É de esperar que as despesas financiadas por subvenções ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência forneçam um impulso orçamental adicional significativo sem impacto nos níveis do défice e da dívida dos Estados-Membros. 7.Os Estados-Membros devem evitar suprimir o apoio orçamental de forma abrupta. A combinação de grandes perdas de produção e riscos significativos de revisão em baixa exige a continuação do apoio orçamental em 2021. 8.As medidas de apoio devem ser bem direcionadas e temporárias. Atualmente, os Estados‑Membros planeiam implementar uma combinação de medidas temporárias e permanentes em 2021. A implementação de medidas permanentes cujo financiamento não provenha de aumentos de receitas ou de reduções compensatórias das despesas pode afetar a sustentabilidade orçamental a médio prazo. 9.É particularmente fundamental estabelecer estratégias orçamentais de médio prazo credíveis para assegurar a sustentabilidade orçamental, em especial no caso dos Estados-Membros altamente endividados. Importa também implementar medidas orçamentais e pacotes de reformas bem concebidos, nomeadamente através de planos de recuperação e resiliência, para enfrentar os desafios identificados nas recomendações específicas por país. Neste contexto, os pareceres da Comissão sobre os projetos de planos orçamentais para 2021 baseiam‑se numa avaliação qualitativa das medidas orçamentais. Estes pareceres resumem-se da seguinte forma: 1.A Comissão considera que os projetos de planos orçamentais estão globalmente em consonância com a recomendação de política orçamental adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes dos projetos de planos orçamentais apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. 2.No caso da Áustria, da Bélgica, de Chipre, da Estónia, da Finlândia, da Alemanha, da Grécia, da Irlanda, da Letónia, do Luxemburgo, de Malta, dos Países Baixos, de Portugal, da Eslovénia e de Espanha, as medidas são (maioritariamente) temporárias. Algumas medidas previstas nos projetos de planos orçamentais de França, de Itália, da Lituânia e da Eslováquia não se afiguram temporárias nem acompanhadas de medidas compensatórias. A Lituânia apresentou o seu projeto de plano orçamental com base num cenário de políticas inalteradas, sendo convidada a apresentar um projeto de plano orçamental atualizado. 3.No caso da Bélgica, de França, da Grécia, de Itália, de Portugal e de Espanha, tendo em conta os respetivos níveis de dívida pública e os elevados desafios para a sustentabilidade a médio prazo que estes países já enfrentavam antes da eclosão da pandemia de COVID-19, é importante garantir que as medidas orçamentais de apoio adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo.

I.Introdução

A coordenação das políticas orçamentais nacionais é uma parte importante do quadro de governação económica da União Económica e Monetária 1 . A fim de viabilizar essa coordenação, os Estados-Membros da área do euro apresentam à Comissão e ao Eurogrupo os seus projetos de planos orçamentais para o ano seguinte até meados de outubro. Estes planos constituem uma síntese dos projetos de orçamento que os governos pretendem apresentar aos parlamentos nacionais. A Comissão emite um parecer sobre cada um dos planos, avaliando a sua conformidade com as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A Comissão também procede a uma avaliação global da situação e das perspetivas orçamentais da área do euro no seu conjunto.

Quase todos os Estados-Membros da área do euro apresentaram os seus projetos de planos orçamentais para 2021 até 15 de outubro de 2020, tal como exigido pelo Regulamento (UE) n.º 473/2013. Chipre e Itália apresentaram os seus planos com algum atraso. Em conformidade com as indicações do código de conduta do segundo pacote sobre a governação económica 2 , a Bélgica e a Lituânia apresentaram projetos de planos orçamentais elaborados com base num cenário de políticas inalteradas. A Bélgica, que formou um novo governo em 30 de setembro de 2020, apresentou um plano atualizado em 30 de outubro. O parecer da Comissão baseia-se na avaliação do plano atualizado. A Lituânia realizou eleições legislativas em outubro, tendo o seu governo de gestão apresentado um plano baseado num cenário de políticas inalteradas.

No respeito das competências orçamentais dos Estados-Membros, os pareceres da Comissão constituem um aconselhamento objetivo sobre as políticas a prosseguir, destinado em especial aos governos e parlamentos nacionais, a fim facilitar a avaliação da conformidade dos projetos de orçamento com as regras orçamentais da UE. O segundo pacote sobre a governação económica prevê um conjunto abrangente de instrumentos para apreciar a política económica e orçamental como uma questão de interesse comum da área do euro, em conformidade com o Tratado.

A avaliação da Comissão baseia-se nas recomendações específicas por país (REP) adotadas pelo Conselho em 20 de julho de 2020 3 . Este ano, no contexto da pandemia de COVID-19, as recomendações específicas por país são de natureza puramente qualitativa e não incluem os requisitos orçamentais numéricos habitualmente aplicáveis. Tal reflete a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. As recomendações centraram-se nos desafios mais urgentes ligados ao surto de COVID-19 e na necessidade de uma resposta orçamental coordenada. O Conselho emitiu uma REP em matéria orçamental idêntica para todos os Estados-Membros da área do euro sujeitos à vertente preventiva 4 , instando-os a tomar todas as medidas necessárias, em conformidade com a cláusula de derrogação de âmbito geral, para combater eficazmente a pandemia, sustentar a economia e apoiar a recuperação. Quando as condições económicas o permitirem, importa prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar situações orçamentais prudentes a médio prazo e a garantir a sustentabilidade da dívida, reforçando simultaneamente o investimento.

Na estratégia anual para o crescimento sustentável de 2021, a Comissão confirmou que a política orçamental deve continuar a apoiar a recuperação em 2021 5 . Tendo em conta esta necessidade e a incerteza ainda elevada quanto às consequências económicas da pandemia, a cláusula de derrogação de âmbito geral continuará a aplicar-se em 2021. Na primavera de 2021, tendo em conta as projeções macroeconómicas atualizadas, a Comissão reavaliará a situação e fará o balanço da aplicação da cláusula de derrogação de âmbito geral.

A presente comunicação tem um duplo objetivo. Em primeiro lugar, apresenta uma panorâmica agregada da política orçamental a nível da área do euro, com base numa avaliação global dos projetos de planos orçamentais. Este exercício reflete a avaliação global dos Programas de Estabilidade realizada na primavera, mas incide essencialmente no próximo ano e não em planos orçamentais a médio prazo. Em segundo lugar, apresenta uma panorâmica dos projetos de planos orçamentais a nível nacional e explica a abordagem utilizada pela Comissão na sua avaliação, nomeadamente no que diz respeito às medidas orçamentais tomadas em resposta à pandemia de COVID-19 e à crise económica que dela resultou.

II. Principais conclusões para a área do euro

Perspetivas económicas

Gráfico 2.1Área do euro: crescimento do PIB real, 2015‑2021 (%)

Nota: no caso dos países cujos Programas de Estabilidade de 2020 não apresentaram previsões para 2020 ou 2021, utilizam‑se as previsões da primavera de 2020 da Comissão. Fontes: projetos de planos orçamentais (PPO) para 2021, previsões da Comissão Europeia do outono de 2020 (COM) e Programas de Estabilidade (PE) de 2020.

A economia da área do euro continua a ser afetada pela pandemia de COVID-19. As medidas extraordinárias de confinamento impostas no primeiro semestre de 2020 para travar a propagação do vírus conduziram a uma redução drástica da atividade económica. A produção diminuiu cerca de 15 % no primeiro semestre de 2020, regressando aos níveis registados em 2005. Os setores altamente dependentes de contactos físicos foram particularmente afetados. Não obstante a forte retoma da atividade económica no terceiro trimestre, a recuperação deverá sofrer atrasos devido ao novo aumento das infeções e aos esforços de contenção redobrados. Globalmente, prevê-se que o PIB real diminua quase 8 % em 2020. Os pressupostos macroeconómicos contidos nos projetos de planos orçamentais apresentam uma perspetiva semelhante, com uma previsão global de crescimento inferior em cerca de 1 ponto percentual ao antecipado nos Programas de Estabilidade de 2020 (gráfico 2.1 e quadro IV.1 do anexo) 6 . No futuro, tanto a Comissão como os Estados‑Membros projetam uma retoma da atividade em 2021, embora os Estados-Membros, em especial Espanha e o Luxemburgo, prevejam uma recuperação mais vigorosa. No entanto, é de notar que as previsões da Comissão, publicadas em 5 de novembro, refletem informações mais recentes do que os projetos de planos orçamentais no que diz respeito à propagação do vírus e à introdução de novas medidas de confinamento. Atendendo à evolução rápida e incerta dos acontecimentos, tais diferenças são de esperar. Não obstante o regresso a uma trajetória de crescimento, a retoma deverá ser parcial e as economias da área do euro deverão continuar a funcionar aquém da sua capacidade potencial em 2021. A implementação do Next Generation EU, que é tida em conta de forma marginal nas previsões do outono de 2020 da Comissão e nos projetos de planos orçamentais, continuará a apoiar a recuperação na área do euro.

A incerteza e os riscos continuam a ser excecionalmente elevados. A evolução da pandemia de COVID-19 e as suas repercussões económicas são as principais fontes de incerteza. O recente ressurgimento do vírus poderá enfraquecer ainda mais a atividade económica. A supressão prematura do apoio relacionado com a COVID-19 poderá dificultar a retoma da atividade económica, por exemplo minando a confiança económica. Ao mesmo tempo, poderá ser contraproducente prolongar as medidas políticas de apoio para além do necessário (por exemplo, prorrogando o apoio a empresas não viáveis). Uma coordenação insuficiente das respostas políticas nacionais poderá também dificultar a recuperação. As repercussões de uma procura mundial inferior ao previsto poderão abrandar ainda mais o crescimento. Não se pode excluir a possibilidade de tensão no mercado financeiro. O setor bancário poderá ser posto à prova, uma vez que o aumento das falências de empresas gerará um maior nível de crédito malparado. Ao invés, progressos mais rápidos no controlo da pandemia e na implementação de políticas ambiciosas e coordenadas na UE poderão acelerar o ritmo da recuperação.

Gráfico 2.2Área do euro: défice nominal, 2015-2021 (% do PIB)

Nota: no caso dos países cujos Programas de Estabilidade de 2020 não apresentaram previsões para 2020 ou 2021, utilizam‑se as previsões da primavera de 2020 da Comissão. Fontes: projetos de planos orçamentais (PPO) para 2021, previsões da Comissão Europeia do outono de 2020 (COM) e Programas de Estabilidade (PE) de 2020.

Gráfico 2.3Área do euro: variação do défice nominal e da dívida pública, 2008-2010 e 2019-2021 (pontos percentuais do PIB)

Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Perspetivas orçamentais

O défice nominal agregado da área do euro deverá diminuir em 2021, permanecendo ainda muito elevado (gráfico 2.2 e quadro IV.2 no anexo). Os projetos de planos orçamentais apontam para um défice global agregado de 5,9 % do PIB em 2021, contra uma previsão de 8,6 % do PIB em 2020. Estas projeções são globalmente consentâneas com as previsões do outono de 2020 da Comissão, mas representam um aumento significativo relativamente aos Programas de Estabilidade de 2020, que previam um défice agregado de 3,5 % do PIB em 2021. Os aumentos previstos dos défices das administrações públicas são superiores aos observados durante a crise financeira mundial (gráfico 2.3). A melhoria esperada do défice agregado em 2021 deve-se principalmente à supressão das medidas orçamentais temporárias adotadas em 2020 para enfrentar a crise sanitária e o seu impacto económico. O recente ressurgimento da pandemia na Europa poderá levar à prorrogação destas medidas para sustentar a economia e apoiar a recuperação, o que agravará a pressão sobre o défice em 2021. Quase todos os Estados-Membros da área do euro preveem que o défice em 2021 seja inferior ao registado em 2020. A Bélgica, a Grécia e o Luxemburgo registam as descidas mais significativas, ultrapassando 4 pontos percentuais do PIB.

Gráfico 2.4Área do euro: evolução da dívida pública, 2015-2021 (% do PIB)

Nota: no caso dos países cujos Programas de Estabilidade de 2020 não apresentaram previsões para 2020 ou 2021, utilizam‑se as previsões da primavera de 2020 da Comissão. Fontes: projetos de planos orçamentais (PPO) para 2021, previsões da Comissão Europeia do outono de 2020 (COM) e Programas de Estabilidade (PE) de 2020.

Gráfico 2.5Área do euro: repartição da variação do rácio da dívida, 2020-2021 (pontos percentuais do PIB)

Nota: o efeito de «bola de neve» refere-se ao impacto líquido das taxas de juro, da inflação e do crescimento do PIB real (ou seja, o diferencial entre as taxas de juro e de crescimento) sobre a dinâmica da dívida. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Prevê-se que o rácio dívida/PIB agregado se mantenha globalmente estável em 2021, avizinhando os 100 % (gráfico 2.4 e quadro IV.3 do anexo). A diminuição do rácio da dívida que se registava antes da pandemia inverteu-se em 2020, refletindo a contração significativa do PIB e o elevado montante da dívida emitida para financiar a resposta à pandemia. O agravamento previsto do rácio da dívida em 2020 foi muito superior ao registado em 2008-2009 (gráfico 2.3). Os projetos de planos orçamentais preveem que o rácio da dívida aumente de 86 % em 2019 para 102 % em 2020, estabilizando em 2021. As previsões do outono de 2020 da Comissão estabelecem uma projeção semelhante para 2020. No entanto, a Comissão prevê que o rácio da dívida volte a aumentar em 0,6 pontos percentuais do PIB em 2021. De um modo geral, o défice primário continuará a pesar sobre a dinâmica da dívida em 2021, mas o diferencial positivo entre as taxas de juro e de crescimento deverá contribuir para limitar o aumento previsto (gráfico 2.5). Os Estados-Membros que projetam um maior aumento dos respetivos rácios da dívida em 2021 são a Estónia, a Irlanda e Malta. Os Estados-Membros cujos rácios da dívida eram mais elevados antes da crise tendem a prever uma certa melhoria em 2021.

As projeções da dívida são excecionalmente incertas. As simulações estocásticas apontam para um rácio dívida/PIB da área do euro compreendido entre 99 % e 106 % do PIB em 2021 (anexo III). A médio prazo, é provável que o rácio estabilize, com a atenuação gradual do impacto da crise da COVID-19 nas finanças públicas. Caso as garantias públicas destinadas a apoiar a atividade económica e os setores particularmente afetados pela pandemia sejam acionadas, os passivos contingentes daí decorrentes repercutir-se-ão nos níveis da dívida e do défice públicos. Estes passivos contingentes representam cerca de 20 % do PIB em 2020, verificando-se diferenças significativas entre os Estados-Membros (caixa 1). Por outro lado, existem vários fatores atenuantes, entre os quais: o aumento dos prazos de vencimento da dívida nos últimos anos, a estabilidade das fontes de financiamento, os custos de contração de empréstimos historicamente baixos e as iniciativas da UE, como o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE) e, mais importante ainda, o Next Generation EU, que inclui o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR).

Caixa 1. Garantias e outras medidas de apoio à liquidez nos projetos de planos orçamentais de 2021 Os Estados-Membros tomaram medidas significativas de apoio à liquidez para enfrentar as consequências económicas da pandemia de COVID-19. As formas mais comuns de apoio à liquidez são as garantias estatais para apoiar os empréstimos contraídos pelo setor privado e os diferimentos de impostos (ou seja, a possibilidade de adiar o cumprimento das obrigações fiscais sem penalização). Os Estados-Membros também emitiram garantias para apoiar novos instrumentos a nível da UE. As garantias estatais constituem a maior parte das medidas de apoio à liquidez. Os Estados‑Membros implementaram regimes correspondentes a 17 % do PIB. Este montante representa a dimensão máxima dos quadros de garantia, mas a ativação efetiva ou os acordos contratuais entre as famílias, as empresas, o setor financeiro e o Estado podem ser inferiores. Só uma parte das obrigações contratuais deverão ser acionadas, materializando-se sob a forma de défices e repercutindo-se nos níveis da dívida. É difícil estimar esta proporção de forma antecipada. Os Estados-Membros também emitiram garantias para apoiar novos instrumentos a nível da UE, em especial o SURE e o Fundo Europeu de Garantia. Gráfico B1.1Garantias concedidas a agentes nacionais, 2020 (% do PIB) Nota: estão excluídas as garantias concedidas aos instrumentos a nível internacional e da UE. No caso da Alemanha, o gráfico mostra a dimensão dos novos sistemas de garantia criados, ao passo que o quadro global de garantia é, na verdade, ilimitado. No caso de França, da Irlanda e da Letónia, os dados constantes dos projetos de planos orçamentais foram completados com informações provenientes de outras fontes públicas. A Áustria e Itália não forneceram dados sobre os regimes de garantia que implementaram. Em Itália, os passivos contingentes máximos são estimados em cerca de 30 % do PIB, com uma ativação indicativa correspondente a cerca de 7 % do PIB até à data. Fontes: projetos de planos orçamentais para 2021 e outras fontes públicas. A dimensão e a configuração dos programas de garantia variam entre os Estados-Membros. Alguns governos garantiram diretamente os empréstimos concedidos pelos bancos às famílias e às empresas. Outros Estados-Membros recorreram a instituições nacionais de fomento para executar programas de apoio à liquidez. Estas instituições incluem o KfW na Alemanha, o KredEx na Estónia, o Hellenic Development Bank na Grécia, o BPI France em França, o CDP em Itália, o Altum na Letónia, o INVEGA na Lituânia, o Banco de Desenvolvimento de Malta e o Finnvera na Finlândia. A ativação das garantias, que transforma o passivo contingente máximo teoricamente possível ao abrigo de um regime num passivo contingente real do governo, também varia entre os Estados-Membros. De acordo com as estimativas da Comissão, até à data, apenas cerca de um quarto das garantias foram ativadas. A Comissão convidou os Estados-Membros a comunicar, numa base voluntária, a dimensão máxima dos quadros de garantia e o respetivo nível de ativação nos seus projetos de planos orçamentais. A maioria dos Estados-Membros forneceu estas informações, pelo menos parcialmente. Alguns Estados-Membros comunicaram igualmente dados relativos a garantias de apoio a instrumentos a nível da UE e a nível internacional, como o SURE. O gráfico B1.1 apresenta as garantias concedidas apenas aos agentes económicos nacionais, ajustadas para efeitos de comparabilidade. Os Estados-Membros da área do euro também autorizaram o diferimento de pagamentos de impostos e contribuições para a segurança social, correspondente a cerca de 1,5 % do PIB em 2020. Os diferimentos de impostos não têm impacto direto no défice orçamental, uma vez que os impostos são registados nas contas nacionais no período em que ocorre a atividade económica que gera a obrigação fiscal. Ao mesmo tempo, os diferimentos podem afetar temporariamente a dívida, caso impliquem a contração de empréstimos adicionais pelas administrações públicas no período de diferimento. No entanto, tendo em conta a previsão de uma contração económica significativa em 2020, algumas empresas não deverão conseguir sobreviver à crise e algumas das obrigações fiscais adiadas poderão nunca ser pagas. De acordo com o quadro estatístico da UE, os impostos vencidos mas incobráveis não devem ser registados como receitas das administrações públicas, pelo que se traduzem num aumento do défice. De um modo geral, os projetos de planos orçamentais não comunicaram explicitamente os prejuízos fiscais estimados, embora as suas projeções fiscais tenham provavelmente em conta este impacto.

Gráfico 2.6Área do euro: Medidas com um impacto orçamental direto, 2020-2021 (% do PIB)

Nota: as medidas de emergência visaram sobretudo gerir a situação no domínio da saúde pública e compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento decorrentes das medidas de confinamento e das perturbações da cadeia de abastecimento. Estas medidas são, na sua maioria, temporárias. As medidas de recuperação visam fornecer um apoio mais geral à atividade económica. Fontes: projetos de planos orçamentais para 2021 e previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Gráfico 2.7Área do euro: apoio orçamental e risco de sustentabilidade orçamental a médio prazo antes da crise, 2020 (% do PIB)

Nota: o gráfico apresenta a média (aritmética) do apoio orçamental discricionário em 2020. Os Estados-Membros estão agrupados de acordo com os riscos de sustentabilidade a médio prazo que registavam antes da pandemia, sendo o grupo de alto risco constituído pela Bélgica, Espanha, França, Itália e Portugal. Ao analisar a sustentabilidade da dívida da Grécia, o Debt Sustainability Monitor de 2019 adotou uma abordagem diferente da habitual devido às especificidades da estrutura da dívida grega, nomeadamente a grande proporção dos empréstimos do setor oficial, sem fornecer uma classificação de risco. Fontes: projetos de planos orçamentais para 2021, previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia e Debt Sustainability Monitor de 2019 da Comissão Europeia.

Resposta orçamental à pandemia de COVID-19

Os Estados-Membros tomaram medidas orçamentais rápidas e importantes para fazer face à pandemia. As medidas orçamentais tomadas em 2020 visaram sobretudo gerir a situação no domínio da saúde pública e compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento decorrentes das medidas de confinamento e das perturbações das cadeias de abastecimento. Estima-se que estas medidas de emergência temporárias ascendam a 3,4 % do PIB em 2020 (gráfico 2.6). Outras medidas de caráter mais geral em matéria de recuperação (temporárias ou permanentes), tais como obras públicas adicionais ou reduções dos impostos indiretos, deverão ascender a 0,8 % do PIB em 2020. Em 2021, de acordo com as previsões atuais, as medidas de emergência temporárias ascenderão a 0,9 % do PIB e as outras medidas de apoio representarão 1,5 % do PIB 7 . Alguns Estados-Membros tomaram medidas adicionais após a apresentação dos seus planos e poderá ser necessário prorrogar as medidas de emergência face à segunda vaga da pandemia.

As medidas de emergência são essenciais para apoiar o setor da saúde e assegurar a sobrevivência das famílias e das empresas, tendo um impacto positivo adicional na economia. Embora tenham sido úteis na fase inicial da crise, é provável que se revelem menos eficientes para apoiar a recuperação à medida que o caráter urgente da situação sanitária se atenue. Devido à sua natureza, é provável que os multiplicadores de curto prazo das medidas de emergência temporárias sejam reduzidos, tendo em conta as restrições da atividade económica, como confirmado pelo forte aumento da propensão do setor privado para poupar (em vez de consumir) em 2020. Por conseguinte, quando a situação sanitária melhorar, poderá ser necessário ajustar as medidas de emergência e associá-las a medidas que reforcem os indicadores económicos fundamentais, apoiem a transição ecológica e digital e estimulem a procura. Entretanto, e tendo em conta o recente ressurgimento da pandemia na Europa, pode ser necessário prorrogar as medidas de emergência para assegurar a vitalidade da economia.

Os Estados-Membros com posições orçamentais mais fortes forneceram, de um modo geral, um apoio orçamental mais direto, ao passo que os Estados-Membros com situações orçamentais mais frágeis tenderam a concentrar-se mais no apoio à liquidez (gráfico 2.7). De um modo geral, os países com situações orçamentais relativamente mais fortes concederam mais apoio orçamental com impacto orçamental direto (1 % do PIB). Em contrapartida, os países com situações orçamentais mais frágeis parecem ter recorrido mais frequentemente ao apoio à liquidez sem impacto orçamental direto. No futuro, as iniciativas a nível da UE, como o MRR, deverão proporcionar margem de manobra orçamental adicional para apoiar a recuperação e a resiliência dos Estados-Membros.

Gráfico 2.8Área do euro: orientação orçamental, 2020-2021 (% do PIB)

Nota: o gráfico apresenta o impulso orçamental discricionário baseado na metodologia do valor de referência para a despesa, que mede o crescimento das despesas (líquido de medidas discricionárias) acima do crescimento potencial. Neste gráfico, os valores positivos indicam uma orientação expansionista. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Avaliação da orientação orçamental da área do euro

Tendo em conta a conjuntura atual, convém não avaliar a orientação orçamental com base numa leitura automática dos indicadores tradicionais. A introdução e a subsequente supressão de importantes medidas de emergência temporárias distorcem a situação, uma vez que as alterações correspondentes no nível das despesas públicas de um ano para o outro afetam os indicadores utilizados para avaliar a orientação orçamental 8 . Ao excluir as medidas de emergência temporárias do cálculo dos indicadores da orientação orçamental, a avaliação do apoio orçamental subjacente à atividade económica torna-se mais representativa.

A orientação orçamental global em 2021 afigura-se favorável quando ajustada à luz da supressão prevista das medidas de emergência temporárias. Os projetos de planos orçamentais partem do pressuposto de que uma grande parte das medidas de emergência temporárias será suprimida em 2021. Os indicadores convencionais (incluindo medidas de emergência) apontam para uma orientação orçamental de apoio correspondente a +4,5 % do PIB em 2020, mas para uma contração de -1,0 % do PIB em 2021 (de acordo com as previsões do outono de 2020 da Comissão; gráfico 2.8). Em contrapartida, excluindo as medidas de emergência temporárias diretamente relacionadas com a pandemia, a orientação orçamental traduz um apoio à economia correspondente a +1,1 % do PIB em 2020 e +1,4 % em 2021. Embora se preveja uma recuperação apenas parcial, as medidas orçamentais já em vigor contribuirão para apoiar a atividade económica no período 2020-2021.

O financiamento proveniente do MRR fornecerá um impulso orçamental adicional. As despesas financiadas por subvenções do MRR proporcionam um estímulo orçamental adicional ao nível da área do euro, apesar de terem um efeito neutro nos saldos orçamentais dos Estados-Membros 9 . Atualmente, as previsões do outono de 2020 da Comissão assumem que as despesas financiadas pelo MRR terão um pequeno impacto na orientação orçamental da área do euro em 2021 (0,15 % do PIB). No entanto, tal deve-se à falta de informações suficientemente pormenorizadas sobre essas medidas nos projetos de planos orçamentais de 2021. Apenas seis Estados-Membros comunicaram despesas financiadas pelo MRR nos seus projetos de planos orçamentais: Grécia, França, Itália, Lituânia, Portugal e Eslovénia.

A segunda vaga da pandemia veio comprometer o calendário e a escala de supressão das medidas de emergência, prevista para 2021. O calendário de supressão baseava-se num cenário de transição da fase de «emergência», centrada na contenção dos danos económicos e sanitários causados pela pandemia, para uma fase de «recuperação» da crise, em que se procura assegurar uma recuperação duradoura. Contudo, o recente ressurgimento da pandemia na Europa poderá tornar necessária a prorrogação da resposta «de emergência» a fim de assegurar a vitalidade da economia. Este apoio é suscetível de alterar os planos orçamentais já refletidos nas previsões da Comissão. No entanto, as novas medidas de «emergência» não devem necessariamente reproduzir as que foram tomadas durante a primeira vaga epidemiológica, mas sim refletir os ensinamentos retirados e ser complementadas por medidas que melhorem os indicadores económicos fundamentais. O desafio será continuar a apoiar a economia num contexto de emergência, criando simultaneamente as condições necessárias para o regresso a uma trajetória de crescimento sustentado e sustentável que seja compatível com a transição ecológica e digital da economia da UE.

A combinação de grandes perdas de produção e riscos significativos de revisão em baixa exige um apoio orçamental contínuo, bem direcionado e temporário. Em primeiro lugar, os Estados-Membros devem evitar suprimir o apoio orçamental de forma abrupta. Em segundo lugar, as medidas de apoio orçamental aplicadas na fase atual da pandemia poderão ser distintas das medidas de apoio à procura agregada habitualmente tomadas durante uma recessão normal. Tendo em conta que a pandemia continua e que a incerteza prevalece, as medidas de estímulo devem ser bem orientadas, uma vez que as medidas de caráter geral podem revelar-se ineficazes. Em terceiro lugar, o ressurgimento da pandemia não deve implicar uma prorrogação sistemática das medidas de política orçamental orientadas para a emergência quando a situação sanitária subjacente melhorar. Os regimes de «emergência» e de «recuperação» implicam prioridades e medidas diferentes, devendo os Estados-Membros manter-se flexíveis e identificar atempadamente a melhor forma de combinar vários tipos de apoio.

Os Estados-Membros devem continuar a prestar apoio orçamental, salvaguardando simultaneamente a sustentabilidade orçamental a médio prazo. O impacto económico da pandemia foi mais acentuado em muitos Estados-Membros com elevados níveis de endividamento, o que tornou mais difícil encontrar uma resposta adequada em termos de política orçamental. Atualmente, os Estados-Membros beneficiam de custos de financiamento favoráveis, graças ao apoio substancial das medidas de política monetária do Banco Central Europeu e à maior confiança dos mercados financeiros, na sequência da mobilização de importantes instrumentos a nível da UE. No entanto, a fim de conciliar a necessidade de apoio económico com situações orçamentais prudentes a médio prazo e com a sustentabilidade orçamental a médio prazo, as medidas de apoio devem ser temporárias e não comprometer a política orçamental no período pós-crise. Quando as condições económicas o permitirem, os governos devem prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar uma situação orçamental prudente a médio prazo, reforçando simultaneamente o investimento. É fundamental estabelecer estratégias orçamentais de médio prazo credíveis para assegurar a sustentabilidade orçamental, em especial no caso dos Estados-Membros altamente endividados.

III. Panorâmica dos projetos de planos orçamentais

Quase todos os Estados-Membros da área do euro apresentaram os seus projetos de planos orçamentais até 15 de outubro. Tal está em consonância com o artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 473/2013. As duas exceções foram Itália e Chipre. Itália apresentou o seu plano em 19 de outubro, enquanto Chipre apresentou o seu plano em 23 de outubro. Em conformidade com as disposições do código de conduta do segundo pacote sobre a governação económica, a Bélgica e a Lituânia apresentaram projetos de planos orçamentais baseados num cenário de políticas inalteradas. Em 15 de outubro, a Bélgica apresentou um plano baseado num cenário de políticas inalteradas dada a recente formação de um novo governo federal, tendo apresentado um plano atualizado em 30 de outubro. O parecer da Comissão baseia-se na avaliação do plano atualizado. A Lituânia apresentou um projeto de plano orçamental baseado num cenário de políticas inalteradas, tendo em conta a realização de eleições nacionais em outubro. As autoridades lituanas são convidadas a apresentar à Comissão e ao Eurogrupo um projeto de plano orçamental atualizado, logo que o novo governo tome posse e, em regra, pelo menos um mês antes da data prevista de aprovação da proposta de lei do orçamento pelo parlamento nacional.

Resposta orçamental à pandemia de COVID-19 em 2020-2021 nos Estados-Membros

A orientação orçamental em 2020-2021 afigura-se favorável em todos os Estados‑Membros da área do euro, quando corrigida da supressão progressiva das medidas de emergência temporárias (gráfico 3.1). Tal como referido na secção II, a supressão prevista das despesas de emergência influencia de forma significativa os indicadores tradicionais relativos à orientação orçamental. Excluindo as medidas de emergência temporárias, o esforço orçamental subjacente (medido pelo valor de referência para a despesa) traduz uma orientação expansionista em 2021 (cerca de 1,5 % do PIB). Em alguns Estados-Membros, este apoio é equivalente ou superior a 2 % do PIB. Este apoio vem juntar-se às importantes medidas expansionistas já tomadas em 2020, correspondentes a cerca de 1 % do PIB (gráfico 3.2) e é prestado na maioria dos Estados-Membros (gráfico 3.3). Prevê-se que a orientação orçamental seja ligeiramente contracionista em dois Estados-Membros em 2021, quando ajustada à luz da supressão prevista das medidas de emergência. O financiamento concedido pelo MRR proporcionará um estímulo orçamental adicional.

Gráfico 3.1Orientação orçamental, 2021 (% do PIB)	Gráfico 3.2Orientação orçamental excluindo medidas de emergência, 2020-2021 (% do PIB)
Nota: a orientação orçamental é calculada em termos de impulso orçamental discricionário com base na metodologia de valor de referência para a despesa. Os valores positivos indicam uma orientação favorável. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.	Nota: a orientação orçamental é calculada em termos de impulso orçamental discricionário, excluindo as medidas de emergência. Os valores positivos indicam uma orientação favorável. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Gráfico 3.3Orientação orçamental excluindo medidas de emergência em 2021 e dívida pública em 2019 (% do PIB)

Nota: a orientação orçamental é calculada em termos de impulso orçamental discricionário, excluindo as medidas de emergência. Os valores positivos indicam uma orientação favorável. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Gráfico 3.4Medidas de emergência e outras medidas de apoio, 2021 (% do PIB)

Nota: o gráfico apresenta o impacto orçamental em 2021 das medidas discricionárias adotadas a partir de 2020. As medidas de emergência visam sobretudo gerir a situação no domínio da saúde pública e compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento decorrentes das medidas de confinamento e das perturbações das cadeias de abastecimento. Estas medidas são, na sua maioria, temporárias. As outras medidas de apoio visam promover a atividade económica de forma mais geral e podem ser temporárias ou permanentes. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Gráfico 3.5 Medidas temporárias e permanentes, 2021 (% do PIB)

Nota: o gráfico apresenta o impacto orçamental em 2021 das medidas discricionárias adotadas a partir de 2020. As medidas temporárias deverão ser suprimidas em 2022 ou antes desta data. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia.

Embora a maioria das medidas se destine a apoiar a recuperação económica, as medidas de emergência temporárias representam mais de um terço das medidas totais em 2021, em média, com importantes diferenças entre os países (gráfico 3.4). Tal reflete a incerteza ainda elevada em torno da evolução da pandemia. Cinco Estados-Membros orçamentam despesas de emergência equivalentes ou superiores a 1 % do PIB, ao passo que os orçamentos de alguns países para 2021 não refletem qualquer impacto da resposta de emergência temporária. Em 2021, vários países tencionam reorientar o seu apoio orçamental de emergência, canalizando-o para a recuperação económica. No entanto, o recente ressurgimento da pandemia na Europa aumentou a incerteza quanto à supressão das medidas de emergência em 2021, prevendo-se que os Estados-Membros prestem mais apoio de emergência para assegurar a vitalidade da economia.

Para apoiar a atividade económica num contexto de grande incerteza, os Estados‑Membros planeiam implementar maioritariamente medidas temporárias e algumas medidas permanentes em 2021 (gráfico 3.5). As medidas deverão ascender, em média, a 2,6 % do PIB, prevendo alguns países um estímulo equivalente ou superior a 3 % do PIB. Em média, as medidas temporárias representam cerca de dois terços do total das medidas em 2021. No entanto, alguns países também adotaram medidas permanentes, por vezes superiores a 1 % do PIB, com impacto nas futuras trajetórias orçamentais. Tal poderá ser motivo de preocupação, uma vez que a incerteza em torno da segunda vaga de pandemia continua a ser elevada e poderá ser necessário adotar novas medidas de emergência. A combinação de medidas de emergência temporárias necessárias e de medidas permanentes não deve pôr em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo (gráfico 3.6).

Gráfico 3.6Medidas permanentes e riscos para a sustentabilidade orçamental a médio prazo antes da crise, 2021 (% do PIB)

Nota: o gráfico apresenta o impacto orçamental em 2021 das medidas permanentes adotadas a partir de 2020. Os Estados-Membros estão agrupados de acordo com o nível de risco para a sustentabilidade a médio prazo que registavam antes da pandemia. Ao analisar a sustentabilidade da dívida da Grécia, o Debt Sustainability Monitor de 2019 adotou uma abordagem ligeiramente diferente da habitual devido às especificidades da estrutura da dívida grega, nomeadamente a grande proporção dos empréstimos do setor oficial, sem fornecer uma classificação de risco. Fonte: previsões do outono de 2020 da Comissão Europeia e Debt Sustainability Monitor de 2019.

Avaliação qualitativa da Comissão relativamente aos projetos de planos orçamentais para 2021

Os pareceres da Comissão sobre os projetos de planos orçamentais para 2021 têm em conta a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma Comunicação sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento 10 . Nela, a Comissão considerou que, tendo em conta a grave recessão económica resultante do surto de COVID-19, as condições para a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral se encontravam preenchidas. Em 23 de março de 2020, os ministros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão. Tal como indicado na Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável de 2021 11 e na carta enviada pela Comissão aos Ministros das Finanças da UE em 19 de setembro de 2020 12 , os Estados‑Membros devem continuar a prestar apoio orçamental orientado e temporário em 2021, no contexto de ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral, salvaguardando ao mesmo tempo a sustentabilidade orçamental a médio prazo.

Na primavera, a Comissão adotou relatórios nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da UE relativamente a todos os Estados-Membros, com exceção da Roménia, que já se encontrava sujeita à vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Tendo em conta a incerteza criada pelo surto de COVID-19 e o seu extraordinário impacto macroeconómico e orçamental, nomeadamente para a conceção de uma trajetória credível de política orçamental — que terá de continuar a apoiar a economia em 2021 —, a Comissão considerou que não deveria tomar decisões sobre a possibilidade de sujeitar os Estados-Membros ao procedimento relativo aos défices excessivos. Este aspeto continua a ser válido.

A política orçamental em 2020 e 2021 centra-se na resposta à pandemia. Na sequência da ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral, o Conselho recomendou, em 20 de julho de 2020, que os Estados-Membros tomassem todas as medidas necessárias para combater eficazmente a pandemia, sustentar a economia e apoiar a recuperação subsequente. Quando as condições económicas o permitirem, os Estados-Membros devem prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar situações orçamentais prudentes a médio prazo e a garantir a sustentabilidade da dívida pública, reforçando simultaneamente o investimento.

Os pareceres sobre os projetos de planos orçamentais de 2021 centram-se na avaliação das medidas orçamentais para 2021. Os pareceres avaliam a conformidade das medidas de apoio previstas com as recomendações do Conselho de 20 de julho de 2020 e com as orientações fornecidas na carta enviada pela Comissão em 19 de setembro. Em especial, procurou avaliar-se o caráter temporário das medidas. Esta questão é importante no contexto da preservação da sustentabilidade orçamental a médio prazo, em conformidade com a cláusula de derrogação de âmbito geral.

A avaliação qualitativa dos projetos de planos orçamentais para 2021 pode ser resumida da seguinte forma:

1.A Comissão considera que os projetos de planos orçamentais estão globalmente em consonância com a recomendação de política orçamental adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes dos projetos de planos orçamentais apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável.

2.No caso da Áustria, da Bélgica, de Chipre, da Estónia, da Finlândia, da Alemanha, da Grécia, da Irlanda, da Letónia, do Luxemburgo, de Malta, dos Países Baixos, de Portugal, da Eslovénia e de Espanha, as medidas são (maioritariamente) temporárias. Algumas medidas previstas nos projetos de planos orçamentais de França, de Itália, da Lituânia e da Eslováquia não se afiguram temporárias nem acompanhadas de medidas compensatórias. A Lituânia apresentou o seu projeto de plano orçamental com base num cenário de políticas inalteradas, sendo convidada a apresentar um projeto de plano orçamental atualizado.

3.No caso da Bélgica, de França, da Grécia, de Itália, de Portugal e de Espanha, tendo em conta os respetivos níveis de dívida pública e os elevados desafios para a sustentabilidade a médio prazo que estes países já enfrentavam antes da eclosão da pandemia de COVID-19, é importante garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo.

Todos os Estados-Membros são convidados a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

ANEXO I: Avaliação específica por país dos projetos de planos orçamentais para 2021

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Áustria está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Áustria apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Áustria é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Bélgica está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Bélgica apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Tendo em conta o nível da dívida pública da Bélgica e os importantes desafios para a sustentabilidade a médio prazo que o país já enfrentava antes da pandemia de COVID-19, a Bélgica deve garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo. A Bélgica é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental de Chipre está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental de Chipre apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Chipre é convidado a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Estónia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Estónia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Estónia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Finlândia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Finlândia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Finlândia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental de França está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental de França apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. No entanto, algumas medidas não se afiguram temporárias nem acompanhadas de medidas compensatórias. Tendo em conta o nível da dívida pública de França e os importantes desafios para a sustentabilidade a médio prazo que o país já enfrentava antes da pandemia de COVID-19, França deve garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo. França é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Alemanha está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Alemanha apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Alemanha é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Grécia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Grécia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Tendo em conta o nível da dívida pública que a Grécia já registava antes da pandemia de COVID-19, o país deve garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo. A Grécia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Irlanda está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Irlanda apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Irlanda é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental de Itália está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental de Itália apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. No entanto, algumas medidas não se afiguram temporárias nem acompanhadas de medidas compensatórias. Tendo em conta o nível da dívida pública de Itália e os importantes desafios para a sustentabilidade a médio prazo que o país já enfrentava antes da pandemia de COVID-19, a Itália deve garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo. Itália é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Letónia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Letónia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Letónia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental do Luxemburgo está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental do Luxemburgo apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. O Luxemburgo é convidado a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Lituânia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Lituânia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. No entanto, algumas medidas não se afiguram temporárias nem acompanhadas de medidas compensatórias. A Lituânia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário. Logo após a tomada de posse de um novo governo, e, regra geral, pelo menos um mês antes da aprovação prevista da proposta de lei do orçamento pelo parlamento nacional, as autoridades são convidadas a apresentar à Comissão e ao Eurogrupo um projeto de plano orçamental atualizado.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental de Malta está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental de Malta apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Malta é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental dos Países Baixos está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental dos Países Baixos apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Os Países Baixos são convidados a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental de Portugal está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental de Portugal apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Tendo em conta o nível da dívida pública de Portugal e os importantes desafios para a sustentabilidade a médio prazo que o país já enfrentava antes da pandemia de COVID-19, Portugal deve garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo. Portugal é convidado a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Eslováquia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Eslováquia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. No entanto, algumas medidas não se afiguram temporárias nem acompanhadas de medidas compensatórias. A Eslováquia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental da Eslovénia está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental da Eslovénia apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. A Eslovénia é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

A Comissão considera que o projeto de plano orçamental de Espanha está globalmente em consonância com a recomendação adotada pelo Conselho em 20 de julho de 2020. A maioria das medidas constantes do projeto de plano orçamental de Espanha apoia a atividade económica num contexto de incerteza considerável. Tendo em conta o nível da dívida pública da Espanha e os importantes desafios para a sustentabilidade a médio prazo que o país já enfrentava antes da pandemia de COVID-19, Espanha deve garantir que as medidas orçamentais de apoio à economia adotadas preservam a sustentabilidade orçamental a médio prazo. Espanha é convidada a rever regularmente a utilização, a eficácia e a adequação das medidas de apoio, bem como a preparar-se para as adaptar à evolução das circunstâncias, conforme necessário.

ANEXO II: Metodologia e pressupostos subjacentes às previsões do outono de 2020 da Comissão

Nos termos do artigo 7.º, n.º 4, do Regulamento (UE) n.º 473/2013, «a metodologia (incluindo os modelos) e os pressupostos das previsões económicas mais recentes dos serviços da Comissão para cada Estado-Membro, incluindo estimativas do impacto das medidas orçamentais agregadas sobre o crescimento económico, devem ser anexados à avaliação global». Os pressupostos subjacentes às previsões do outono de 2020 da Comissão, elaboradas de forma independente pelos seus serviços, são explicados no próprio documento das previsões 13 .

Os dados orçamentais até 2019 baseiam-se nos dados comunicados pelos Estados-Membros à Comissão antes de 1 de outubro de 2020 e validados pelo Eurostat em 22 de outubro do mesmo ano. O Eurostat não introduziu quaisquer alterações nos dados comunicados pelos Estados-Membros durante a fase de notificação do outono de 2020. O Eurostat retirou a sua anterior reserva sobre a qualidade dos dados comunicados pela Dinamarca relativamente ao ano de 2019. Esta reserva refletia a falta de exaustividade e a elevada discrepância estatística dos dados fornecidos pelas autoridades estatísticas dinamarquesas em março de 2020. Desde então, as autoridades estatísticas dinamarquesas forneceram um conjunto completo de dados e a discrepância diminuiu consideravelmente.

No que respeita às previsões, as medidas de apoio à estabilidade financeira foram registadas em conformidade com a Decisão do Eurostat de 15 de julho de 2009 14 . Salvo indicação em contrário do Estado-Membro interessado, as injeções de capital conhecidas com suficiente pormenor foram incluídas nas previsões enquanto operações financeiras, ou seja, com efeito de aumento da dívida, mas não do défice. As garantias estatais sobre os passivos e os depósitos bancários não são incluídas como despesa pública, a menos que existam provas da sua mobilização aquando da finalização das previsões. Porém, os empréstimos concedidos aos bancos pelo governo ou por outras entidades classificadas no setor público são geralmente acrescentados à dívida pública.

Relativamente a 2021, são tidos em consideração os orçamentos aprovados ou apresentados aos parlamentos nacionais e todas as outras medidas conhecidas com suficiente pormenor. As previsões do outono têm em conta, nomeadamente, todas as informações incluídas nos projetos de planos orçamentais apresentados até meados de outubro. Relativamente a 2022, o «cenário de políticas inalteradas» utilizado nas previsões traduz-se na extrapolação das tendências da receita e da despesa e na inclusão das medidas conhecidas com suficiente pormenor.

Os agregados europeus para a dívida das administrações públicas nos anos abrangidos pelas previsões (2020-2022) são publicados numa base não consolidada (ou seja, não corrigidos dos empréstimos intergovernamentais). A fim de assegurar a coerência das séries cronológicas, os dados históricos são igualmente publicados na mesma base. As projeções da dívida das administrações públicas para cada Estado-Membro em 2020-2022 incluem o impacto das garantias prestadas ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, os empréstimos bilaterais concedidos a outros Estados-Membros e a participação no capital do Mecanismo Europeu de Estabilidade, como previsto na data de finalização das previsões 15 .

Segundo as previsões do outono de 2020 da Comissão, as medidas orçamentais que figuram nos projetos de planos orçamentais de 2021 agravam o défice agregado (impacto equivalente a cerca de 1 % do PIB). Prevê-se que o impacto negativo se deva às medidas que acarretam um aumento das despesas. Em geral, o impacto automático sobre o crescimento do PIB no curto prazo deverá ser positivo.

Estas estimativas devem ser interpretadas com prudência:

·O Regulamento (UE) n.º 473/2013 visa avaliar o efeito das medidas tomadas no âmbito dos projetos de planos orçamentais. As medidas adotadas e que entraram em vigor antes dos projetos de planos orçamentais não são incluídas na avaliação, ainda que possam ter um impacto adicional sobre as projeções relativas às finanças públicas para 2021.

·O impacto das medidas comunicadas é expresso em relação a um cenário de políticas inalteradas. A orientação da política orçamental desse cenário não é necessariamente neutra. Por exemplo, o aumento tendencial de algumas rubricas de despesas poderá ser superior ou inferior ao crescimento potencial, poderá haver um impacto adicional de medidas anteriores do cenário de base ou as medidas tomadas anteriormente poderão cessar em 2021.

As projeções orçamentais de alguns Estados-Membros incluem medidas que deverão ser financiadas ao abrigo do Next Generation EU ou do MRR. As previsões do outono de 2020 da Comissão registam estas medidas como conduzindo ao aumento do défice, embora possam vir a ser financiadas pelo MRR. Em consequência, os défices projetados desses Estados‑Membros podem ser sobrestimados.

ANEXO III: Análise da sustentabilidade da dívida e análise de sensibilidade

O presente anexo contém uma análise de sensibilidade da evolução da dívida pública face a eventuais choques macroeconómicos, em conformidade com o artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 473/2013. Utilizam-se projeções estocásticas da dívida para avaliar o impacto que os riscos para o crescimento nominal do PIB, a evolução do mercado financeiro e os choques orçamentais que afetem a situação orçamental do governo poderão ter na dinâmica da dívida pública 16 .

As projeções estocásticas têm em conta a incerteza macroeconómica em torno de um cenário «central» de projeção da dívida em 2021-2025. São examinados dois cenários «centrais»:

·O cenário das previsões do outono de 2020 da Comissão, que inclui uma previsão de base até 2022 17 . A partir de 2023, prevê-se geralmente que os países adaptem gradualmente o seu saldo primário estrutural para regressar ao nível previsto para 2021 nas previsões do outono de 2019 da Comissão (pré-pandemia).

·O cenário dos projetos de planos orçamentais para 2021, que inclui uma previsão de base até 2021. A partir de 2022, prevê-se que os países ajustem gradualmente o seu saldo primário estrutural para regressar ao nível previsto para 2021 nos projetos de planos orçamentais para 2020 (pré-pandemia) 18 .

Os choques são aplicados às condições macroeconómicas previstas no cenário central a fim de obter a distribuição de possíveis trajetórias da dívida (o «cone» nos gráficos em leque apresentados no gráfico III.1). O cone corresponde a um vasto conjunto de possíveis condições macroeconómicas, e inclui a simulação de até 2 000 choques a nível do crescimento, das taxas de juro e do saldo primário. A amplitude e a correlação destes choques refletem a volatilidade e as relações históricas entre estas variáveis 19 . Por conseguinte, os gráficos em leque apresentam informação probabilística sobre a dinâmica da dívida da área do euro, tendo em conta a possível ocorrência de choques a nível do crescimento, das taxas de juro e do saldo primário, com uma amplitude e correlação semelhantes às observadas no passado.

Cada gráfico indica a trajetória da dívida prevista no cenário central sob a forma de uma linha a tracejado. O resultado mediano das simulações é apresentado sob a forma de uma linha preta contínua. O cone cobre 80 % de todas as possíveis trajetórias da dívida (20 % dos choques prováveis não são indicados). As diferentes áreas sombreadas dentro do cone representam as diferentes partes da distribuição global das possíveis trajetórias da dívida.

Em 2021, as simulações sugerem que o rácio da dívida da área do euro se situará entre 99 % e 106 % do PIB, com uma probabilidade de 80 % no cenário da Comissão, e entre 97 % e 104 % do PIB no cenário do projeto de plano orçamental. Em 2025, ambos os cenários projetam um rácio da dívida superior a cerca de 104 % do PIB, com uma probabilidade de 50 %.

Estas projeções comportam riscos adicionais. Uma vez que a amplitude e a correlação dos choques refletem o historial do comportamento das variáveis, a metodologia utilizada não tem em conta a incerteza em tempo real, nomeadamente no que respeita à avaliação do hiato do produto. Os hiatos do produto tendem a ser revistos em baixa, no sentido de um produto potencial inferior ao estimado em tempo real. Esta incerteza aponta para uma fonte adicional de riscos relativamente às futuras trajetórias da dívida, que não é tida em conta nesta análise. Outra fonte de incerteza prende-se com a realização de passivos contingentes, uma vez que os gráficos em leque apenas captam os riscos já concretizados sob a forma de uma deterioração do saldo primário.

Gráfico III.1: Gráficos em leque que ilustram as projeções estocásticas relativas à dívida pública para o cenário correspondente às previsões da Comissão e o cenário correspondente às previsões contidas nos projetos de planos orçamentais

ANEXO IV: Quadros

Quadro IV.1: Crescimento do PIB real (%), de acordo com os Programas de Estabilidade (PE), os projetos de planos orçamentais (PPO) e as previsões do outono de 2020 da Comissão (COM)

Quadro IV.2: Saldo nominal (% do PIB), de acordo com os Programas de Estabilidade (PE), os projetos de planos orçamentais (PPO) e as previsões do outono de 2020 da Comissão (COM)

Quadro IV.3: Rácio dívida/PIB (% do PIB), de acordo com os Programas de Estabilidade (PE), os projetos de planos orçamentais (PPO) e as previsõesdo outono de 2020 da Comissão (COM)

(1)

     Como previsto no Regulamento (UE) n.º 473/2013, conhecido como segundo pacote sobre a governação económica, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro. Este regulamento entrou em vigor em maio de 2013.

(2)

     Ver o código de conduta do segundo pacote sobre a governação económica: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf

(3)

      https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2020/07/20/european-semester-2020-country-specific-recommendations-adopted/

(4)

     A Roménia encontra-se atualmente sujeita a um procedimento relativo aos défices excessivos. A REP em matéria orçamental que lhe é dirigida reflete a recomendação do Conselho 126(7) no sentido de pôr termo à situação de défice excessivo, adotada em abril de 2020.

(5)

     Ver também as cartas sobre as orientações da política orçamental para 2021: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en

(6)

     Os Estados-Membros da área do euro são obrigados a basear os seus projetos de orçamento em previsões macroeconómicas aprovadas ou elaboradas de forma independente.

(7)

     As medidas de emergência devem ser consideradas separadamente pois a sua adequação não deve ser avaliada em função do estado da economia, mas sim da situação sanitária e das restrições que esta exige. Estas medidas de emergência são (quase exclusivamente) temporárias, devendo ser suprimidas em 2022 ou antes desta data. Considera-se que as outras medidas relacionadas com a crise da COVID-19, temporárias ou permanentes, se destinam a apoiar a recuperação (ou seja, outras medidas de apoio).

(8)

     As medidas de emergência relacionadas com a COVID-19 não são consideradas medidas extraordinárias, embora a maioria tenha sido introduzida a título temporário para complementar os estabilizadores automáticos.

(9)

     O Eurostat fez uma avaliação preliminar favorável da neutralidade orçamental das subvenções do MRR, após consulta dos institutos nacionais de estatística.

(10)

     Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Banco Europeu de Investimento e ao Eurogrupo — Resposta económica coordenada ao surto de COVID-19, Bruxelas, 13.3.2020 [COM(2020) 112 final].

(11)

   Comunicação da Comissão — Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, Bruxelas, 17.9.2020 [COM(2020) 575 final].

(12)

    https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en

(13)

     Pressupostos metodológicos subjacentes às previsões do outono de 2020 da Comissão, disponíveis em: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/autumn-2020-economic-forecast_en

(14)

     Disponível em: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-20093--final-.pdf .

(15)

     Em conformidade com a Decisão do Eurostat, de 27 de janeiro de 2011, sobre o registo estatístico de operações realizadas pelo Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), disponível em: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(16)

     A metodologia para as projeções estocásticas da dívida pública utilizada neste contexto é apresentada no anexo A7 do Debt Sustainability Monitor de 2019 da Comissão Europeia e em Berti K. (2013), «Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries», European Economy Economic Paper n.º 480.

(17)

     As previsões do outono de 2020 da Comissão incluem medidas de política orçamental (adotadas e/ou anunciadas) e informações disponíveis em 22 de outubro de 2020.

(18)

   Tal implica o pressuposto de que o saldo primário estrutural da área do euro evoluirá de um défice de 3,2 % do PIB em 2021 para 1,1 % do PIB em 2025 no cenário do projeto de plano orçamental, ou de um défice de 2,9 % em 2021 para um défice de 1,0 % no cenário da Comissão.

(19)

     Presume-se que os choques seguem uma distribuição conjunta normal.