Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Ações da UE para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente»

[COM(2018) 10 final]

(2018/C 283/11)

Relator:

Arnaud SCHWARTZ

Consulta	Comissão Europeia, 12.2.2018
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Decisão da plenária	16.1.2018
Competência	Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Adoção em secção	3.5.2018
Adoção em plenária	23.5.2018
Reunião plenária n.o	535
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	192/2/5

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe com algumas reservas a comunicação em apreço, na medida em que, face ao atual nível de degradação do ambiente, o plano de ação apresentado pela Comissão Europeia com o fito de melhorar o cumprimento da legislação ambiental e a governação neste domínio peca flagrantemente por falta de ambição e de meios.

1.2.

O CESE mostra-se tanto mais circunspecto a este respeito quanto, à semelhança da Comissão, reconhece que o respeito insuficiente dos mecanismos destinados a garantir a aplicação da legislação e da governação em matéria de ambiente é um fator lamentável de concorrência desleal e de prejuízo económico.

1.3.

O CESE associa-se, além disso, à Comissão para salientar que as lacunas atuais minam a confiança dos cidadãos na eficácia da legislação da UE e insta os Estados-Membros e a Comissão a canalizarem fundos significativos para a contratação de pessoal suplementar, a fim de controlar a implementação da governação e da legislação ambientais.

1.4.

Conforme se afirma na Comunicação — Direito da União: Melhores resultados através de uma melhor aplicação (1), «as infrações à legislação da UE não são meras questões de rotina» nem devem ser tratadas como tal. O CESE reputa necessário abordar o problema do incumprimento da legislação da UE ao nível adequado e em tempo útil, não sendo esse o caso na comunicação em apreço (2).

1.5.

A comunicação limita-se a abordar as questões da criação de capacidades e do apoio ao nível dos Estados-Membros. Nenhuma dessas medidas se prende com o controlo e a aplicação ao nível da UE por parte da Comissão, na sua qualidade de «guardiã do Tratado». O plano de ação não aborda as razões da falta de conformidade para além dos equívocos e da ausência de capacidades, como o oportunismo e a falta de vontade política. Embora o apoio aos Estados-Membros seja necessário, a estratégia para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente não se pode restringir às medidas não vinculativas deste plano de ação.

1.6.

Além disso, o CESE, remetendo para o seu parecer (3), exorta em particular a Comissão a completar o seu plano de ação sobre a vertente essencial do acesso à justiça, bem como a abordar a questão do custo a ele associado para a sociedade civil.

1.7.

O CESE salienta também que é preciso envidar mais esforços no sentido de, antes de mais, prevenir a ocorrência dos danos ambientais e que uma estratégia profilática é sempre preferível a uma cura. Para o efeito, é essencial uma aplicação coerente e rigorosa da legislação ambiental por parte dos Estados-Membros e da Comissão, na medida em que constitui um forte fator de dissuasão de danos futuros. Além disso, caberia realizar campanhas de comunicação dirigidas às partes interessadas e ao grande público, com vista a sensibilizá-los e a melhorar assim a forma como os cidadãos exercem a sua função de vigilância. Para as pessoas poderem assumir esta função, é indispensável disporem de um acesso efetivo à justiça no domínio ambiental.

1.8.

Por último, o CESE regozija-se com a possibilidade de nomeação de representantes do CESE no âmbito do Fórum de Conformidade e Governação Ambiental. Para o efeito, recomenda que três dos seus membros (um por grupo) tenham assento no fórum com direito de voto e não com estatuto de observadores.

1.9.

O CESE insta a Comissão a instaurar um diálogo significativo e efetivo com as organizações da sociedade civil no Fórum de Conformidade e Governação Ambiental para que a sua voz se faça ouvir. No contexto da conformidade em matéria ambiental, o Comité sublinha o papel essencial das organizações da sociedade civil neste domínio, em particular na sua qualidade de guardiãs do Estado de direito, do bem comum e da defesa do cidadão.

2.   Observações na generalidade

2.1.

Nos seus pareceres Reexame da aplicação da política ambiental da UE (4) e Acesso à justiça a nível nacional no âmbito de medidas de aplicação da legislação ambiental da UE (5), o Comité assinala que a aplicação deficiente, fragmentada e díspar da legislação ambiental da UE constitui um grave problema em muitos Estados-Membros.

2.2.

A Comunicação da Comissão COM(2018) 10 final contém um plano de ação destinado a aumentar a conformidade com a legislação ambiental da UE e a melhorar a qualidade da governação ambiental.

2.3.

O plano prevê uma cooperação estreita entre a Comissão, os Estados-Membros e os profissionais pertinentes (de organismos de inspeção e auditoria, agentes de polícia e autoridades judiciais), com o propósito de criar uma cultura inteligente e de colaboração, tendo em vista a conformidade com as normas ambientais da UE. Todavia, esta é apenas uma fração mínima do que é necessário para assegurar o cumprimento da legislação ambiental.

2.4.

A implementação desta legislação tem enfrentado desafios significativos, relacionados com problemas persistentes (por exemplo: formas difusas de poluição da água, má qualidade do ar, insuficiência no tratamento de resíduos e declínio de espécies e habitats).

2.5.

Segundo a Comissão, os custos da não aplicação ascendem a 50 mil milhões de euros por ano.

2.6.

Além dos ganhos económicos já referidos, há muitos outros benefícios (incluindo para a saúde pública e para os recursos de que a sociedade carece a longo prazo) que se poderão obter por meio de uma aplicação mais eficaz desta legislação.

2.7.

Aliás, a debilidade dos mecanismos de garantia do cumprimento da legislação e de uma governação eficaz aos níveis europeu, nacional, regional e local (incluindo a falta de controlos) é uma das causas do insucesso na implementação das normas da UE.

2.8.

Esta debilidade é ainda um fator de concorrência desleal para as empresas e de prejuízos económicos (por exemplo, perda de receitas fiscais), o que mina a confiança do público na eficácia da legislação da UE.

2.9.

É por essa razão que a Comissão propõe um plano de ação com nove pontos, acompanhado da criação de um grupo de peritos (6): o Fórum de Conformidade e Governação Ambiental.

2.10.

Os nove tipos de medidas propostos no plano de ação são expostos no anexo 1 do documento de trabalho dos serviços da Comissão (7).

3.   Observações na especialidade

3.1.   Construir uma Europa modelar e proteger os cidadãos

3.1.1.

No contexto global, a UE deve empenhar-se em ser pioneira na proteção eficaz do ambiente e dos seus cidadãos e insistir na priorização desta questão. Atendendo a que já há legislação em vigor e se realizaram grandes progressos, o fracasso na garantia do seu cumprimento representa para a UE uma oportunidade perdida de honrar os seus valores e marcar de facto a diferença.

3.1.2.

O CESE adverte a Comissão de que a situação em matéria de proteção dos cidadãos é muito precária em determinados contextos. O cumprimento da legislação da UE em todos os Estados-Membros assume grande importância, visto que a legislação nacional incorreta sistematicamente coarcta a capacidade das pessoas para afirmarem os seus direitos e tirarem pleno partido dos benefícios derivados da legislação da UE. Tal reveste-se de particular importância no plano da legislação ambiental, dado que a violação das normas de qualidade do ar, por exemplo, afeta consideravelmente a saúde humana.

3.1.3.

O CESE chama a atenção da Comissão para o seu parecer (8) e faz votos de que o plano de ação da Comissão o tome em conta. Espera, ainda, que o plano de ação aborde também, por exemplo, a questão da regulamentação, controlo e gestão dos nanomateriais e dos desreguladores endócrinos, além da criminalidade relacionada com os resíduos e a vida selvagem.

3.1.4.

O CESE gostaria, porém, de observar que aprecia a disponibilidade da Comissão para promover, por exemplo, o recurso a veículos pilotados por controlo remoto e a aplicações para telefones inteligentes para comunicação e deteção de danos ambientais, bem como para incentivar os Estados-Membros e os órgãos de poder local e regional (como sucede na Irlanda, nomeadamente) a utilizá-los ou a apoiar iniciativas públicas capazes de melhorar a implementação das normas ambientais mediante a utilização desse tipo de ferramentas.

3.2.   O mercado único e os aspetos de natureza económica

3.2.1.

A coerência na aplicação da legislação ambiental é uma base essencial do mercado único. Uma aplicação incoerente da legislação ambiental proporciona vantagens indevidas às empresas dos Estados-Membros onde há situações de incumprimento, gerando condições de mercado não equitativas e criando os incentivos errados para as empresas da UE.

3.2.2.

A aplicação tem de se pautar pela coerência e pela certeza em todos os Estados-Membros para garantir que a falta de conformidade é sancionada da mesma forma em toda a UE. Assim se salvaguarda o Estado de direito e conquista a confiança das empresas na legislação da UE, proporcionando simultaneamente condições de concorrência equitativas às empresas de todos os Estados-Membros.

3.2.3.

Na comunicação, a Comissão afirma que os custos da não conformidade são estimados em 50 mil milhões de euros por ano. O estudo da Comissão «Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation» [Estudo de avaliação dos benefícios obtidos com a aplicação efetiva da legislação ambiental da UE] (9) também expõe os amplos benefícios económicos que se podem obter da conformidade em matéria de ambiente. Além dos interesses no domínio do ambiente, da saúde e do Estado de direito, também deve haver um interesse económico claro na prevenção de novos danos mediante controlos eficazes e uma execução apropriada da legislação ambiental vigente.

3.2.4.

O CESE recorda à Comissão que são necessários mais recursos humanos e financeiros para controlar a execução das normas ambientais e de governação ambiental, conforme já teve ocasião de explicar no seu parecer Um plano de ação para a natureza, as pessoas e a economia (10). Acima de tudo, escasseiam os meios de financiamento necessários para atingir os objetivos acordados, por exemplo, na área da biodiversidade.

3.2.5.

O CESE espera, além disso, que a UE obtenha sistematicamente, no contexto de negociações comerciais bilaterais ou multilaterais, a equivalência da sua legislação em matéria social e ambiental para os produtos importados.

3.3.   Processos de execução da Comissão

3.3.1.

Enquanto os Estados-Membros são os primeiros responsáveis pela implementação e aplicação corretas da legislação da UE, a Comissão é a guardiã do Tratado (11). Compete-lhe, portanto, assegurar o respeito dos instrumentos ambientais e garantir que os Estados-Membros se abstêm de tomar medidas suscetíveis de comprometer a consecução dos objetivos da política ambiental da União (12). Para o efeito, tem poderes para instaurar processos de aplicação coerciva da lei ao abrigo do disposto no artigo 258.o do TFUE.

3.3.2.

Por força do impacto transnacional dos danos ambientais, a conformidade num Estado-Membro interessa sobremaneira a todos os Estados-Membros que procuram proteger os respetivos cidadãos e prevenir danos ambientais no seu próprio território. A Comissão tem, por conseguinte, um papel determinante na defesa deste interesse comum da UE e na disponibilização do acesso à justiça em conflitos transfronteiras.

3.3.3.

O Parlamento Europeu e o Conselho declararam em 2013 que «uma melhor aplicação do acervo ambiental da União a nível dos Estados-Membros terá […] prioridade máxima nos próximos anos» (13). A Comunicação sobre Melhores resultados através de uma melhor aplicação (14) destacava a importância de uma utilização estratégica do poder de execução da Comissão para centrar os seus esforços de controlo nas infrações mais importantes ao direito da UE que afetam os interesses dos cidadãos e das empresas. O cumprimento das normas ambientais reveste-se de uma importância vital para a UE, afetando diretamente o mercado único e a saúde dos cidadãos, e deve constituir uma prioridade clara nos processos de execução da Comissão.

3.3.4.

O CESE chama a atenção para os benefícios dos processos de infração para lá do âmbito da sua aplicação imediata a um caso concreto (15). Os processos de infração eficazes transmitem aos Estados-Membros um sinal claro de que a UE dá grande prioridade à proteção dos cidadãos e do ambiente em que estes vivem.

3.3.5.

A perseguição sistemática da não conformidade também constitui um forte fator de dissuasão, permitindo reduzir mais amplamente o incumprimento das normas. Esta abordagem reforçaria a confiança no direito da União para lá do campo da proteção ambiental, com incidências positivas noutros domínios da legislação da UE.

3.4.   Eficácia da lei

3.4.1.

Em numerosos países, há organizações representantes da sociedade civil que têm assinalado o desmantelamento generalizado do direito penal no domínio do ambiente e a existência de entraves ao acesso do público à justiça e governação ambientais. Tal poderá ser fruto de uma má interpretação de determinadas orientações políticas (por exemplo, da estratégia Legislar Melhor, que promove a simplificação e a experimentação, propiciando a violação das normas).

3.4.2.

Além disso, em relação a uma série de políticas ambientais da União, os Estados-Membros deveriam colmatar as lacunas na implementação adequada da legislação em vez de a sujeitarem a sobrerregulamentação (o chamado «goldplating»). Esta suposta prática a nível nacional pode gerar a perceção errónea de que os Estados-Membros são altamente ambiciosos, quando, na verdade, estão a falhar no essencial ao não transporem suficientemente a legislação ambiental da UE, ficando assim em situação de não conformidade.

3.4.3.

Embora enumere três categorias de intervenção para garantir a conformidade, a comunicação não propõe medidas a elas associadas. Todas as ações propostas são medidas de promoção da conformidade e de criação de capacidades ao nível de Estados-Membros. Nenhuma das ações sugeridas tem relação com o seguimento e a execução pela própria Comissão, o que torna o plano de ação muito pouco vinculativo e dificilmente conducente a melhorias significativas no que toca à conformidade em matéria de ambiente.

3.4.4.

A Comissão não aborda, portanto, medidas de controlo e execução ao nível da UE no seu plano de ação. O próprio quadro de mecanismos de apoio proposto constitui uma oportunidade perdida para associar metas claras a cada ação a fim de medir a sua eficácia. A concessão de apoio financeiro não é condicionada a mudanças de práticas nos Estados-Membros, o que torna o resultado esperado pouco claro e suscita dúvidas quanto à eficácia e adequação das medidas sugeridas.

3.4.5.

O CESE está ainda dececionado com o facto de não se abordarem as questões do tratamento a dar às queixas e das inspeções em matéria de transposição nacional da legislação da UE. Preocupa-o seriamente a possibilidade de a ausência de vontade política no seio da Comissão se traduzir num indeferimento das queixas apresentadas. O caráter não vinculativo das medidas propostas agrava essa preocupação.

3.4.6.

No entender do CESE, além da correta aplicação da legislação ambiental e da boa governação neste domínio, também cabe ter em conta o princípio da não regressão no direito ambiental, a fim de assegurar o desenvolvimento sustentável.

3.4.7.

A comunicação reconhece haver razões de ordem vária para a não conformidade, incluindo equívocos, má compreensão ou não aceitação das regras, falta de investimento, oportunismo e criminalidade. Infelizmente, a Comissão não aborda todas essas razões da forma devida, limitando-se a sugerir medidas para superar os equívocos e a má compreensão. Embora necessária, a prestação de apoio aos Estados-Membros não pode ser a única estratégia para melhorar a conformidade em matéria de ambiente, visto que não dá resposta à maioria dos fatores não relacionados com os equívocos e as capacidades limitadas.

3.5.   Acesso à justiça aos níveis nacional e europeu

3.5.1.

O CESE recorda à Comissão que a não conformidade sistémica nos Estados-Membros e a ausência de execução adequada pelos tribunais nacionais coloca um problema evidente de aplicação da justiça a nível nacional.

3.5.2.

O CESE insta a Comissão a seguir a recomendação constante do seu parecer Acesso à justiça (16) no que toca ao seguimento dos reenvios prejudiciais. Frisa a relevância dos reenvios prejudiciais para assegurar a coerência da legislação da UE e insta a Comissão a elaborar um relatório sobre a utilização e a observância deste instrumento pelos tribunais nacionais.

3.5.3.

O CESE reitera (17) que o livre acesso a informação ambiental é essencial para que os cidadãos e as organizações da sociedade civil possam desempenhar o seu papel de vigilância e controlo público.

3.5.4.

Embora reconhecendo as diferenças entre os sistemas judiciais dos diversos Estados-Membros, o CESE está desiludido com o facto de não se ter abordado a questão da legitimidade processual nem dos custos inerentes à interposição de uma ação a nível nacional. Para as associações de cidadãos e consumidores e as organizações de índole social e ambiental que desejem imputar responsabilidades aos seus governos e a grandes empresas nos tribunais nacionais, a legitimidade e os custos constituem barreiras de peso.

3.5.5.

Mesmo quando a sua legitimidade é reconhecida, o CESE reitera que, conforme assinalou já no seu parecer (18), os recursos financeiros da maior parte das organizações da sociedade civil são assaz limitados, o que leva amiúde a que os indivíduos afetados se vejam confrontados com situações de denegação de justiça. Acresce que estes obstáculos impedem as organizações da sociedade civil de desenvolverem a sua ação em prol da correta implementação da legislação em vigor, a qual é essencial à defesa do Estado de direito.

3.5.6.

O CESE alerta igualmente para a importância de dispor de mecanismos que permitam prevenir abusos do sistema judicial, algo que importa ter presente quando se concede às organizações da sociedade civil livre acesso à justiça. Não obstante, o CESE destaca os benefícios para toda a sociedade que advêm do acesso à justiça por essas organizações no plano da proteção dos consumidores, da saúde e do ambiente. Por conseguinte, as disposições em matéria de abuso devem ser específicas e bem assestadas para não entravarem o contributo essencial das organizações da sociedade civil para a implementação da legislação.

3.5.7.

O insucesso da Comissão e dos tribunais europeus em matéria de execução da legislação da UE põe em causa o Estado de direito e abala a confiança dos cidadãos, dos Estados-Membros e das empresas no direito da União. Contribui para aumentar as dificuldades no acesso à justiça por parte dos cidadãos, das organizações da sociedade civil e das empresas, fomentando a descrença cada vez maior na eficácia da Comissão e dos tribunais e minando a confiança na UE no seu todo.

3.5.8.

Além disso, a comunicação ignora dois pontos sensíveis a nível europeu, ambos relacionados com o acesso aos tribunais europeus: — o acesso à justiça da UE, que foi destacado na reunião das partes na Convenção de Aarhus e se prende com o modo de funcionamento interno das instituições da UE (por exemplo, o processo demasiado rápido de indeferimento das queixas por parte da Comissão); — os hábitos de certos tribunais nacionais, que se recusam a submeter questões prejudiciais e, ao invés, se arrogam a competência de interpretar a legislação da União, em violação dos Tratados, proferindo por vezes decisões bizarras (por exemplo, em França um «rapporteur public», ou representante do Governo, no Conselho de Estado declarou aos juízes que não fazia sentido submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia, visto que este nunca tinha apreciado a matéria em questão).

3.5.9.

O CESE apela, assim, à Comissão para que contemple explicitamente as questões referidas de acesso à justiça aos níveis nacional e da UE, a fim de assegurar uma abordagem integrada que sirva o público, protegendo a saúde das pessoas e o meio ambiente atual e futuro.

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(1)  JO C 18 de 19.1.2017, p. 10.

(2)  COM(2018) 10.

(3)  JO C 129 de 11.4.2018, p. 65.

(4)  JO C 345 de 13.10.2017, p. 114.

(5)  JO C 129 de 11.4.2018, p. 65.

(6)  JO C 19 de 19.1.2018, p. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  JO C 345 de 13.10.2017, p. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1.

(10)  JO C 129 de 11.4.2018, p. 90.

(11)  Artigo 17.o do Tratado da União Europeia (TUE).

(12)  Artigo 4.o, n.o 3, do TUE.

(13)  Decisão n. o 1386/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013, relativa a um programa geral de ação da União para 2020 em matéria de ambiente «Viver bem, dentro dos limites do nosso planeta» (JO L 354 de 28.12.2013, p. 171).

(14)  JO C 18 de 19.1.2017, p. 10.

(15)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 88.

(16)  JO C 129 de 11.4.2018, p. 65.

(17)  JO C 345 de 13.10.2017, p. 114.

(18)  JO C 129 de 11.4.2018, p. 65.