Comunicação da Comissão sobre a aplicação da legislação de proteção dos consumidores e de qualidade dos alimentos da UE em caso de dualidade de qualidade dos produtos — o caso específico dos produtos alimentares

(2017/C 327/01)

A livre circulação de mercadorias é uma das quatro liberdades fundamentais do mercado único. O mercado único de bens incentiva a inovação nos mercados de produtos, contribuindo simultaneamente para mais oportunidades para as empresas e proporcionando mais possibilidades de escolha aos consumidores em toda a Europa.

A livre circulação de mercadorias não significa necessariamente que todo e qualquer produto tenha de ser idêntico em todo o mercado único. Enquanto os consumidores têm a liberdade de comprar produtos da sua escolha, os operadores das empresas são também livres de comercializar e vender bens com composição ou características diferentes, desde que respeitem plenamente a legislação da UE (sobre a segurança dos produtos, a rotulagem ou outra legislação horizontal ou setorial). Para continuarem a ser bem-sucedidas, as empresas devem adaptar-se continuamente e inovar os seus produtos, em resposta a diferentes aspetos da evolução da procura, da logística e das tecnologias emergentes. Mesmo os produtos sob a mesma marca podem ter características diferentes, devido a fatores legítimos, como o local de fabrico ou as preferências dos consumidores nas regiões de destino. No entanto, o que pode ser uma fonte de preocupação é quando diferentes composições de produtos de marca idêntica são comercializadas de uma forma suscetível de induzir em erro o consumidor.

A UE desenvolveu um quadro legislativo abrangente para proteger os direitos dos consumidores. É essencial uma defesa do consumidor eficaz para um mercado eficiente e que funcione bem. Este quadro inclui a proteção dos consumidores contra as informações e as práticas comerciais enganosas.

A questão da dupla qualidade de certos produtos (1), nomeadamente produtos alimentares, tem sido uma fonte de preocupação crescente. Em março de 2017, o Conselho Europeu congratulou-se com a intervenção da Comissão para fazer progredir esta questão. Como claramente sublinhado pelo presidente Juncker no seu discurso sobre o Estado da União (2), não pode haver consumidores de segunda classe numa União de iguais e não se pode aceitar que, «em algumas partes da Europa, sejam vendidos às pessoas géneros alimentícios de menor qualidade do que nos outros países, apesar de a embalagem e a marca serem idênticas». A Comissão está a tomar medidas em várias frentes a fim de restabelecer a confiança dos cidadãos e a confiança no mercado único, e decidiu concentrar-se, em primeiro lugar, no setor dos alimentos.

Esta ação combina o diálogo com as partes interessadas e medidas práticas para permitir a adoção de medidas concretas por parte das autoridades responsáveis. Na sequência do debate no Conselho Europeu de março de 2017, a Comissão levou a questão ao Fórum de Alto Nível para um melhor funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, a fim de estabelecer um diálogo entre a indústria, consumidores e autoridades nacionais. Este diálogo irá prosseguir nos próximos meses. Além disso, a Comissão tem vindo a trabalhar sobre medidas concretas para garantir dados fiáveis e comparáveis, com início no domínio alimentar. O Centro Comum de Investigação está a elaborar orientações sobre metodologias de ensaio comuns, como um passo para testes comparáveis e fidedignos em toda a UE. Isto é essencial para avaliar a magnitude do problema e fornecer a base sólida necessária para agir.

Um outro passo para a clareza e a transparência consistiria em melhorar a informação sobre o conteúdo exato de um produto. No domínio da segurança dos alimentos, a Comissão está a discutir com as empresas, nomeadamente os produtores e os retalhistas, de modo a assegurar a plena transparência na composição dos produtos (para além das atuais obrigações jurídicas). Uma possibilidade a explorar é a criação de um código de conduta para os produtores que estabeleça as normas a respeitar para evitar os problemas de dupla qualidade. Por último, a Comissão tem-se debruçado sobre a aplicação da legislação pertinente da UE, juntamente com as autoridades nacionais de proteção dos consumidores e da qualidade dos alimentos.

A presente comunicação contribui para esta estratégia geral e visa facilitar a aplicação prática da legislação existente. Vários diplomas legislativos da UE são relevantes para abordar a questão da dupla qualidade dos produtos. No caso específico dos produtos alimentares, que estão no centro da presente comunicação, estes incluem:

Cabe aos Estados-Membros, e, em especial, às autoridades nacionais proteção dos consumidores e da qualidade dos alimentos, garantir a conformidade com o acervo da UE e aplicar a legislação europeia em matéria de segurança e de rotulagem dos géneros alimentícios a nível nacional. No entanto, a Comissão está empenhada em apoiar as autoridades nacionais através da prestação de apoio e orientação. A presente comunicação clarifica o respetivo quadro legislativo, a fim de dotar as autoridades nacionais de ferramentas e de indicadores para garantir uma aplicação adequada. Esta deve ser encarada como uma primeira etapa na ação da Comissão para apoiar as autoridades nacionais nos seus esforços para pôr termo a práticas desleais. Este período poderá ser novamente atualizado à luz de novos elementos de prova com base na metodologia de ensaio comum e no que se refere aos produtos que não sejam géneros alimentícios.

1.   Requisitos de informação leal nos termos do Regulamento (UE) n.o 1169/2011 relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios

Em conformidade com o requisito previsto no artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 178/2002 que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, segundo o qual a legislação alimentar tem como objetivo a prevenção de práticas suscetíveis de induzir em erro os consumidores, o Regulamento (UE) n.o 1169/2011 estabelece um quadro jurídico abrangente destinado a garantir não só um elevado nível de proteção da saúde dos consumidores e dos seus interesses sociais e económicos, mas também a livre circulação de géneros alimentícios seguros e saudáveis no mercado único da UE.

Para esse efeito, a informação sobre os géneros alimentícios introduz um princípio geral de que a informação sobre os géneros alimentícios não deve induzir em erro, em especial:

Este regulamento estabelece igualmente uma lista de informações obrigatórias que devem, em princípio, ser fornecidas para todos os géneros alimentícios: em especial, a sua denominação, a lista de ingredientes, a quantidade de determinados ingredientes ou categorias de ingredientes, informações sobre alergénios, uma declaração nutricional, etc. As informações alimentares devem ser claras, exatas e facilmente compreensíveis para o consumidor. Para esse efeito, o regulamento estabelece requisitos específicos para a apresentação de informações obrigatórias, incluindo o tamanho mínimo dos carateres.

Os serviços da Comissão têm cooperado intensivamente com as autoridades competentes dos Estados-Membros a fim de promover um entendimento comum e facilitar a aplicação das regras do regulamento relativo à informação sobre os géneros alimentícios e estão atualmente a afinar o aviso que será em breve adotado pela Comissão. Um documento de orientação específico no que diz respeito à informação sobre as substâncias ou produtos que provocam alergias ou intolerâncias foi emitido a título da Comunicação da Comissão C(2017) 4864 final, de 13 de julho de 2017.

Quanto às autoridades competentes em matéria de execução, a verificação do regulamento relativo à prestação de informação sobre os géneros alimentícios deve, por conseguinte, ser a primeira etapa de um inquérito à conformidade da comercialização dos produtos alimentares.

2.   Práticas de informação sobre as características dos produtos ao abrigo da Diretiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais (DPCD)

Interação com a legislação alimentar e, em especial, com o regulamento relativo à prestação de informação sobre os géneros alimentícios — o princípio da lex specialis e o seu impacto na aplicação da legislação

Por força do princípio da lex specialis consagrado no artigo 3.o, n.o 4, da diretiva relativa às práticas comerciais desleais, em caso de conflito ou de sobreposição entre a DPCD e as disposições setoriais específicas do direito da União que regulam aspetos específicos das práticas comerciais desleais, as regras setoriais específicas prevalecem, aplicando-se a esses aspetos específicos (7). No entanto, a diretiva relativa às práticas comerciais desleais continuará a ser relevante para avaliar outros aspetos das práticas comerciais que não são abrangidos pelas disposições setoriais específicas. Assim, a DPCD pode habitualmente ser aplicada em conjunto com regras setoriais específicas da UE de forma complementar. Uma vez que o artigo 11.o da diretiva relativa às práticas comerciais desleais obriga todos os Estados-Membros a assegurar que existem meios adequados e eficazes para lutar contra as práticas comerciais desleais, nos Estados-Membros onde as diferentes autoridades são responsáveis por aplicar a DPCD e a legislação setorial relevante, as autoridades devem cooperar estreitamente a fim de assegurar que os resultados das respetivas investigações sobre o mesmo comerciante e/ou prática comercial são coerentes (8).

É igualmente importante salientar que a informação exigida pela legislação setorial da UE em relação às comunicações comerciais, incluindo a publicidade e o marketing, é considerada «material», no âmbito da diretiva relativa às práticas comerciais desleais. (9) As informações materiais referem-se a elementos informativos essenciais que os operadores comerciais devem fornecer aos consumidores para que estes possam tomar decisões de transação com conhecimento de causa. (10) O não fornecimento de tais informações materiais pode ser considerado uma prática comercial enganosa se a omissão puder ser considerada como suscetível de conduzir o consumidor médio a tomar uma decisão de transação que não teria tomado de outro modo.

Por exemplo, o regulamento relativo à prestação de informação sobre os géneros alimentícios exige que os operadores das empresas forneçam informações específicas sobre os produtos, tais como a quantidade de determinados ingredientes ou categorias de ingredientes. Trata-se de informação «material», na aceção do artigo 7.o, n.o 5, da DPCD. Depois de um exame caso a caso, a omissão destas informações pode ser considerada como suscetível de induzir em erro, na medida em que pode afetar as decisões de transação do consumidor médio.

Aplicação da diretiva relativa às práticas comerciais desleais a práticas empresariais

A DPCD funciona como uma rede de segurança, assegurando que pode ser mantido em todos os setores um elevado nível de proteção dos consumidores, a fim de complementar e colmatar as lacunas existentes na legislação da UE. A Diretiva relativa às práticas comerciais desleais proíbe qualquer prática comercial se contiver informações falsas ou se, por qualquer forma, induzir ou for suscetível de induzir em erro o consumidor médio, mesmo que a informação seja factualmente correta, em relação às características principais do produto e, em qualquer dos casos, causar ou for suscetível de induzir o consumidor médio a tomar uma decisão de transação que este não teria tomado de outro modo.

Avaliar se uma prática comercial constitui uma violação da diretiva relativa às práticas comerciais desleais exige uma apreciação caso a caso.

A comercialização de bens com a mesma embalagem e marca, mas com diferente composição e perfil sensorial pode ser contrária à diretiva relativa às práticas comerciais desleais se se puder demostrar, caso a caso, que:

Os seguintes critérios podem ser úteis para caracterizar o «produto de referência»:

O trabalho atualmente realizado pelo Centro Comum de Investigação proporcionará mais indicadores para aperfeiçoar os testes comparativos de produtos alimentares.

Para proceder a uma avaliação caso a caso pode ser útil examinar, em primeiro lugar, o seguinte:

Principais características tidas em consideração pelos consumidores quando compram produtos de marca

A existência de um ou vários produtos de marca na oferta geral de uma certa categoria de produtos alimentares transformados (por exemplo, chocolate, chás, cafés, sodas, etc.) influencia a maioria dos consumidores ao fazer a sua escolha. A decisão de transação de um consumidor por um produto de marca é, em grande parte, tomada com base na sua perceção do que esta marca representa para si. Relativamente aos géneros alimentícios, esta é uma opinião subjetiva formada através da experiência sensorial de cada consumidor, através das suas preferências alimentares e de fatores como a exposição à publicidade da marca e os esforços de construção de uma imagem.

O consumidor médio não pode comprar um produto de marca se tiver razões para crer que o produto adquirido se desvia da sua perceção de como deve ser o produto de marca.

A dificuldade de avaliar a presença de elementos eventualmente enganosos na comunicação sobre os produtos de marca reside no facto de a perceção das características da «marca» de um dado produto não se traduzir numa descrição explícita e objetiva por parte dos criadores de marcas. São sugeridas aos consumidores através de vários meios de comunicação e/ou afirmações genéricas não explícitas sobre a conformidade do bem com a sua marca ou sobre o que causou o seu êxito ao longo do tempo. Por exemplo, expressões como «original», «único», «receita do fundador», «independentemente do local onde vá, terá sempre o mesmo prazer ao comer/beber», são frequentes nas embalagens dos géneros alimentícios.

Estudos realizados acerca da fidelidade às marcas, demonstraram que as marcas agem na mente dos consumidores como um certificado de um controlo constante da qualidade. Isto explica que alguns consumidores podem esperar que produtos de marca tenham qualidade equivalente, se não exatamente a mesma (12), onde e quando forem adquiridos e que os proprietários de marcas os informem quando decidem alterar qualquer elemento importante da composição dos seus produtos.

Deve igualmente recordar-se que, no mercado único, onde os consumidores têm uma compreensão geral de que este é o mercado onde compram e onde a livre circulação de mercadorias e a igualdade de acesso aos bens são garantidas, não pode, a priori, esperar-se que os produtos de marca vendidos em diferentes países sejam diferenciados.

No entanto, no caso dos operadores alimentares e de bebidas, uma «qualidade constante» não significa necessariamente produtos idênticos nas diferentes áreas geográficas. Com efeito, é frequente os operadores das empresas do setor alimentar adaptarem os seus produtos às preferências dos consumidores locais e outras condições. Em especial, são efetuadas otimizações sensoriais para adaptar os hábitos alimentares que podem ser muito diferentes de uma região para outra. Além disso, podem haver diferenças objetivas em matéria de abastecimento, devido às condições geográficas e/ou à disponibilidade sazonal de matérias-primas (ou requisitos locais específicos), que têm um efeito na composição e/ou no sabor dos produtos que são, por conseguinte, difíceis de evitar para os produtores. Pode haver também a introdução de novas receitas, para refletir os progressos tecnológicos ou a reformulação das políticas nutricionais que não possam ser técnica ou economicamente realizadas em simultâneo em todos os mercados. Por último, os operadores das empresas do setor alimentar podem igualmente adaptar a composição dos produtos à elasticidade de preços em função da procura local.

As possíveis práticas desleais na comercialização de produtos alimentares diferenciados no mercado único

A informação insuficiente sobre as diferenças em termos de produtos comercializados sob uma mesma marca pode influenciar as decisões de transação dos consumidores.

Após verificarem a conformidade com a legislação alimentar da UE, quando as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dispõem de informações específicas que as levam a concluir, após uma análise casuística, que as práticas de diferenciação de um determinado operador do setor alimentar podem resultar em práticas comerciais desleais, podem estudar a possibilidade de efetuar testes de mercado que envolvam as comparações de produtos em diferentes países e regiões. Estes testes devem ser realizados segundo a abordagem harmonizada comum para essas verificações em que a Comissão está atualmente a trabalhar. O resultado deste trabalho poderá fornecer mais elementos de prova e recomendações para a questão em causa.

Caso os testes identifiquem produtos alimentares que:

As autoridades competentes em matéria de execução devem avaliar, caso a caso, a necessidade de uma investigação mais aprofundada para verificar se os produtos em causa foram comercializados em conformidade com a diretiva relativa às práticas comerciais desleais, nomeadamente com a obrigação de se comportarem com a devida diligência profissional (13), com base no seu artigo 5.o, n.o 2. Na elaboração de uma tal avaliação casuística, a lógica subjacente à diferenciação do produto, bem como os seguintes elementos deverão ser tomados em conta, com base em factos concretos e nas circunstâncias de cada caso particular, a fim de avaliar se são suscetíveis de influenciar o comportamento dos consumidores:

Embora a avaliação do que são diferenças «significativas» possa diferir com base nos factos e nas circunstâncias de cada caso, em geral existe uma diferença significativa nas principais características de um produto quando: (I) um ou vários ingredientes essenciais(s) ou a sua percentagem no produto difere substancialmente em comparação com o «produto de referência»; (II) esta variação tem potencial para alterar o comportamento económico do consumidor médio que tomaria uma decisão de compra diferente se tivesse sido informado de tal diferença.

Considerações de ordem prática

Nestes inquéritos, a DPCD e as autoridades para a legislação alimentar, devem cooperar estreitamente para assegurar que os resultados das respetivas investigações sobre o mesmo operador da empresa e/ou prática comercial são coerentes. Em particular:

Cooperação transfronteiriça

Uma vez que esta questão diz respeito às práticas de operadores das empresas em todo o mercado único e envolve uma dimensão transfronteiras, as autoridades competentes deverão procurar realizar o inquérito acima referido, quando apropriado, de forma coordenada, no âmbito do Regulamento (CE) n.o 2006/2004, relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor (CPC) (15). O Regulamento CPC estabelece claramente obrigações de assistência mútua entre as autoridades competentes a fim de assegurar que as autoridades do Estado-Membro em que o comerciante está estabelecido tomam as medidas necessárias para cessar as infrações que afetam os consumidores noutras jurisdições da União. O regulamento estabelece igualmente a obrigação de as autoridades de toda a UE alertarem os restantes países da União para eventuais infrações e trocarem informações sobre essas infrações. No caso de informações enganosas sobre as características de um produto alimentar, as autoridades CPC do país onde os consumidores podem ser prejudicados, devem fazer pleno uso dos instrumentos previstos pelo Regulamento CPC e solicitar a assistência da(s) sua(s) autoridade(s) homóloga(s) do país onde o operador está estabelecido. Neste contexto, o novo Regulamento CDC, que será aplicável na UE no final de 2019, reforçou a cooperação e os mecanismos de vigilância do atual sistema e permitirá o intercâmbio de informações e de alertas sobre infrações em toda a UE de uma forma mais rápida e eficaz. A Comissão pode facilitar este trabalho e podem ser atribuídos fundos ao abrigo do Programa «Consumidores».

Avaliação das práticas comerciais potencialmente desleais no caso de produtos alimentares de marca — fluxograma:

(1)  Ou seja, produtos comercializados no mercado único sob a mesma marca ou marca comercial, mas com diferenças em termos de conteúdo, composição ou qualidade nos diferentes Estados-Membros da UE.

(2)  http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm

(3)  Regulamento (CE) n.o 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO L 31 de 1.2.2002, p. 1).

(4)  Regulamento (UE) n.o 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1924/2006 e (CE) n.o 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 87/250/CEE da Comissão, 90/496/CEE do Conselho, 1999/10/CE da Comissão, 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2002/67/CE e 2008/5/CE da Comissão e o Regulamento (CE) n.o 608/2004 da Comissão (JO L 304 de 22.11.2011, p. 18).

(5)  Alguns produtos, como o chocolate, sumos de frutas e doces estão sujeitos a requisitos de composição específicos ou abrangidos por regimes de qualidade harmonizados por força da legislação da UE ou nacional.

(6)  Diretiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno e que altera a Diretiva 84/450/CEE do Conselho, as Diretivas 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 («diretiva relativa às práticas comerciais desleais») (JO L 149 de 11.6.2005, p. 22).

(7)  Outra legislação setorial, ver, por exemplo, o capítulo IV do Regulamento (UE) n.o 1379/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece a organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura, altera os Regulamentos (CE) n.o 1184/2006 e (CE) n.o 1224/2009 do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.o 104/2000 do Conselho (JO L 354 de 28.12.2013, p. 1).

(8)  Ver, em especial, a p. 17 das orientações sobre a implementação/aplicação da Diretiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais (podem ser obtidas em: http://ec.europa.eu/consumers/consumer_rights/unfair-trade/unfair-practices/index_en.htm).

(9)  Artigo 7.o, n.o 5 da DPCD e p. 17-19 das Orientações sobre a implementação/aplicação da Diretiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais.

(10)  Artigos 7.o, n.o 1 e n.o 2, da DPCD e p. 69 das Orientações sobre a implementação/aplicação da Diretiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais.

(11)  Este teste determina quais são as informações que podem ser considerados materiais ou por outras palavras significativas para os consumidores.

(12)  Para determinadas categorias de produtos de marca, tais como os perfumes, os produtos de luxo, os automóveis, as pessoas procuram exatamente os mesmos produtos e receiam contrafações. Daqui se pode deduzir que um comportamento semelhante pode existir para todos os tipos de bens de consumo.

(13)  «Diligência profissional»: o padrão de competência especializada e de cuidado que se pode razoavelmente esperar de um operador comercial em relação aos consumidores, avaliado de acordo com a prática de mercado honesta e/ou o princípio geral da boa-fé no âmbito da atividade do operador da empresa. Inclui também o respeito dos critérios de qualidade e de controlo divulgados pelo operador da empresa, tais como a certificação da qualidade e outras certificações.

Esta abrange princípios já bem estabelecidos nas legislações dos Estados-Membros, antes da adoção da diretiva relativa às práticas comerciais desleais, como por exemplo a «prática de mercado honesta», a «boa-fé» e as «boas práticas de mercado». Estes princípios sublinham valores normativos que se aplicam no domínio específico da atividade empresarial. Tais valores normativos devem incluir o respeito da legislação específica e respetivas orientações aplicáveis ao setor, tal como descrito na parte 1.

(14)  É este o caso, por exemplo, das conservas de atum, cuja composição é normalizada pelo Regulamento (CEE) no 1536/92 do Conselho, de 9 de Junho de 1992, que fixa normas comuns de comercialização para as conservas de atum e de bonito (JO L 163 de 17.6.1992, p. 1), e pelo Regulamento (CEE) no 2136/89 do Conselho, de 21 de Junho de 1989, que fixa normas comuns de comercialização para as conservas de sardinha (JO L 212 de 22.7.1989, p. 79).

(15)  Regulamento (CE) n.o 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor («regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor»), (JO L 364 de 9.12.2004, p. 1).