COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 11.10.2017
COM(2017) 590 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
relativo à avaliação da norma europeia sobre a faturação eletrónica de acordo com a Diretiva 2014/55/UE
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 11.10.2017
COM(2017) 590 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
relativo à avaliação da norma europeia sobre a faturação eletrónica de acordo com a Diretiva 2014/55/UE
1.Contexto
A Diretiva 2014/55/UE relativa à faturação eletrónica nos contratos públicos 1 («diretiva») tem por objetivo promover a adoção da faturação eletrónica nos contratos públicos, assegurando a interoperabilidade e melhorando a segurança jurídica. Foi adotada em 16 de abril de 2014, pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, na sequência de um processo exaustivo de preparação levado a cabo pela Comissão e com a participação de um grande número de partes interessadas.
A diretiva exige que as autoridades adjudicantes recebam e processem as faturas eletrónicas conformes com uma norma europeia (EN) sobre a faturação eletrónica. A diretiva prevê igualmente o início de um processo pelos organismos de normalização relevantes para definir essa norma. A obrigação aplica-se apenas às faturas relativas a contratos públicos que estejam abrangidos pelo âmbito das diretivas da UE em matéria de contratação pública.
Uma vez que a norma EN não estava disponível no momento da adoção, a diretiva confia (art.º 3.º) à Comissão a responsabilidade de avaliar a norma no que diz respeito à sua praticabilidade, facilidade de utilização e aos custos de execução para o utilizador final, antes da sua entrada em aplicação. A norma EN foi recentemente adotada pelo CEN e o presente relatório apresenta os resultados da avaliação realizada.
2.Elaboração da norma europeia sobre faturação eletrónica
Além da diretiva, em 10 de dezembro de 2014, a Comissão conferiu um mandato 2 ao Comité Europeu de Normalização (CEN) para elaborar a norma EN sobre faturação eletrónica e os respetivos documentos acessórios. Nesse mandato, a Comissão solicita ao CEN especificamente que execute as seguintes ações:
-elaborar uma norma europeia (EN) para o modelo de dados semânticos dos elementos essenciais de uma fatura eletrónica;
-identificar um número limitado de sintaxes de faturas que cumpram plenamente a norma europeia;
-desenvolver correspondências de sintaxe, ou seja, informação específica sobre o modo como um modelo de dados semânticos pode ser representado nas sintaxes listadas, e os respetivos instrumentos de validação automática;
-desenvolver orientações sobre a interoperabilidade das faturas eletrónicas a nível da transmissão; considerar a necessidade de garantir a autenticidade da origem e a integridade do conteúdo das faturas eletrónicas;
-definir orientações sobre a utilização facultativa de extensões de setor ou de país em conjugação com a norma europeia, incluindo uma metodologia a ser aplicada em contexto real;
-testar a norma europeia relativamente à sua aplicação prática por parte do utilizador final.
A execução destas ações implicou a criação pelo CEN de um comité técnico específico (TC434) e seis grupos de trabalho (um para cada um dos tópicos acima referidos). O comité técnico é composto por peritos técnicos em faturação eletrónica provenientes das organizações de normalização nacionais dos vários Estados-Membros. Também participaram nos trabalhos peritos privados e representantes das administrações públicas. Esta ampla participação de diferentes intervenientes constitui uma forte garantia de que a EN reflete os últimos desenvolvimentos do mercado e as necessidades dos utilizadores.
Como resultado deste processo, em 28 de junho de 2017, o CEN divulgou formalmente a norma e a lista de sintaxes, com a referência EN 16931.
A principal ação concreta do comité técnico é a própria norma, que estabelece os elementos essenciais da fatura. Em março de 2016, a norma foi objeto de uma consulta pública junto de todos os organismos de normalização nacionais, tendo obtido 600 observações. De seguida, o comité técnico considerou essas observações e finalizou o projeto de EN, que foi submetido a votação. A EN foi aprovada por unanimidade pelas organizações de normalização nacionais. Todos as outras ações foram também objeto de votação, tendo a última votação, sobre as especificações técnicas das correspondências de sintaxe, sido encerrada em 29 de junho de 2017.
Outra vertente importante dos trabalhos está relacionada com a questão das sintaxes, representando as linguagens do software que possam ser utilizadas para aplicar a EN na prática. Segundo a diretiva, e também o mandato conferido pela Comissão, o CEN deveria identificar um «número limitado de sintaxes», uma vez que existem várias sintaxes utilizadas como formato para a EN. O comité técnico conseguiu chegar a acordo com uma vasta maioria de membros sobre um número muito limitado de sintaxes, a saber, duas sintaxes: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) e UBL 2.1.
3.Avaliação da norma
O artigo 3.º da Diretiva 2014/55/UE determina que, antes da introdução da norma europeia sobre faturação eletrónica nos Estados-Membros, a aplicação prática da norma deve ser suficientemente testada. Essa avaliação deve ser efetuada em conjugação com a elaboração da norma e envolver os utilizadores finais. Deve, em especial, abordar os aspetos da praticabilidade e da facilidade de utilização e demonstrar que a norma pode ser aplicada com eficiência de custos e de uma forma proporcionada.
O presente relatório apresenta os resultados dessa avaliação, com base em duas fontes principais:
·O relatório técnico do CEN do Grupo de Trabalho 6 do TC434, «Test of the European standard with respect to its practical application for an end user», sobretudo dedicado aos testes dos aspetos técnicos da norma.
·Um estudo complementar realizado por um contratante externo, a PWC, para a Comissão, entre final de março de 2017 e julho de 2017. O estudo trata principalmente do impacto prático para os utilizadores finais e está disponível no sítio Web da Comissão, DG GROW/ Public procurement/ Studies.
3.1Resultados dos testes do CEN
O relatório técnico descreve os testes realizados à EN, aos níveis sintático e semântico. Inclui também a metodologia e os testes relativos aos instrumentos de validação. Estes instrumentos de validação consistem nos elementos e regras obrigatórios da EN em fonte aberta e asseguram a verificação automática da conformidade de uma fatura com a EN.
O relatório inclui três secções principais. A primeira diz respeito aos testes de semântica, descrevendo os principais aspetos da metodologia, os testes e os resultados. A segunda secção trata da sintaxe, respetiva metodologia e os seus testes e resultados. A secção final inclui dois subcapítulos que descrevem, respetivamente, os testes realizados para assegurar a adequação da EN aos pagamentos e o tratamento automático.
Não foram detetados problemas significativos ao realizar os ensaios. Tal deve-se, provavelmente, ao facto de o grupo de trabalho do CEN responsável pela EN ter já realizado os seus próprios testesde garantia de qualidade. Além disso, os testesdecorreram ao mesmo tempo que a elaboração da EN, a fim de que as várias questões pudessem ser suscitadas paralelamente sem resultarem em grandes números.
A nível semântico, o processo melhorou de facto a EN, uma vez que as definições e notas de utilização atualizadas resultantes ajudarão os responsáveis pela execução e os utilizadores finais a compreenderem mais facilmente a norma.
Os testes da sintaxe procuraram sobretudo garantir a adequação dos instrumentos de validação para verificar a conformidade e tiveram como base os ensinamentos retirados do projeto CEN WS/BII («CEN Workshop on Business Interoperability Interfaces for public procurement in Europe»). A disponibilidade dos instrumentos de validação é fundamental para facilitar a utilização prática da EN para os responsáveis pela sua execução.
3.2Estudo complementar sobre o impacto prático para o utilizador final
A fim de complementar os resultados técnicos dos testes do CEN, a Comissão decidiu desenvolver um estudo adicional, que foi realizado pela PWC. O objetivo do estudo da PWC era avaliar a EN em relação aos três critérios principais enumerados na Diretiva 2014/55/UE, que são os seguintes:
A.Praticabilidade: Este critério refere-se a aspetos como a eficácia, a utilidade e a adequação da norma para fins ou situações específicos.
B.Convivialidade: Este critério implica uma avaliação da facilidade de utilização e de aplicação da norma, em especial tendo em conta os sistemas existentes, como o «Enterprise Resource Planning».
C.Custos de execução: Este critério refere-se aos custos de execução que são suportados pelos utilizadores finais (autoridades adjudicantes e os seus fornecedores) para apoiar a norma, abrangendo todos os cenários identificados.
A metodologia adotada para o estudo começou por definir um certo número de cenários diferentes de execução. O conjunto final de cenários incluiu seis países: França, Irlanda, Itália, Noruega, Países Baixos e Polónia. Estes países foram selecionados para uma análise aprofundada que refletisse a diversidade de situações na UE, nos seguintes domínios:
·Domínio 1: nível de (des)centralização da faturação eletrónica a nível nacional
·Domínio 2: nível de maturidade da faturação eletrónica
·Domínio 3: utilização de normas em matéria de faturação eletrónica
A segunda fase do projeto centrou-se na recolha e consolidação dos dados necessários para avaliar a EN e na análise desses dados. O estudo baseou-se nos resultados dos testes do relatório do CEN, que analisou a aplicação prática (adequação à finalidade) da EN, de um ponto de vista técnico. Além disso, foram recolhidos dados com base numa investigação documental. Esta investigação foi efetuada para clarificar os modelos de faturação eletrónica existentes, as suas capacidades e os modelos de preços.
Por último, foram realizadas entrevistas específicas junto dos Estados-Membros, as autoridades regionais e os representantes do setor, os prestadores de serviços e os fornecedores de software. Durante as entrevistas, foi apresentado um conjunto predefinido de perguntas aos representantes. Estas reuniões foram registadas, documentadas em ata e aprovadas pelos respetivos representantes.
4.Resultados da avaliação
Os três critérios mencionados pela diretiva são abordados, de seguida, individualmente.
A.Praticabilidade
A praticabilidade da norma europeia sobre faturação eletrónica, em termos da sua adequação à finalidade (fitness for purpose) foi confirmada pelas autoridades dos Estados-Membros e pelas partes interessadas consultadas. Não foram identificados problemas técnicos significativos. Além disso, a EN foi aprovada unanimemente por todos os organismos nacionais de normalização.
A EN sobre faturação eletrónica baseia-se nas normas internacionais em vigor já amplamente adotadas na Europa. A decisão de limitar o número de formatos para implementar o modelo de dados semânticos dos elementos essenciais da fatura aos modelos UBL 2.1 3 e UNCEFACT/CII resultará numa maior simplificação, uma vez que estas são duas sintaxes muito comuns já utilizadas no mercado. A maioria das autoridades adjudicantes consultadas para este estudo prefere apoiar apenas uma sintaxe, a UBL 2.1.
B.Convivialidade
Ao identificar um conjunto comum de elementos informativos da fatura, cobrindo a maioria dos requisitos comerciais e jurídicos, o modelo de dados semânticos dos elementos essenciais da fatura assume grande valor para a criação de sistemas de faturação eletrónica fáceis de utilizar e eficientes em termos de custos.
O papel dos vendedores de sistemas ERP e software é considerado crucial pelas autoridades centrais, regionais e locais. Em especial, a aplicação da EN nativamente, nas suas soluções, reduzirá a necessidade de converter formatos, reduzindo assim significativamente a complexidade e os custos para os utilizadores finais.
A EN é considerada flexível, devido à possibilidade de utilizar elementos facultativos, campos de texto livre e listas de códigos incluídos. No entanto, esta vantagem pode resultar numa proliferação excessiva de Especificações Essenciais de Utilização das Faturas («Core Invoice Usage Specifications») (CIUS) e extensões. As CIUS são especificações que visam ajudar os responsáveis pela execução da norma a resolver os aspetos práticos de definição dos sistemas informáticos baseados na EN. A utilização das CIUS e extensões deve ser controlada e limitada, possivelmente através de uma iniciativa coordenada a nível europeu, a fim de assegurar a interoperabilidade transfronteiriça.
C.Possíveis custos de execução
Os custos de execução da faturação eletrónica dependem, em grande medida, de duas variáveis principais em cada país: o grau de maturidade e a arquitetura escolhida pelo setor público para a faturação eletrónica.
A maturidade da faturação eletrónica a nível nacional é determinada pelas taxas de adoção nos setores público e privado, pela existência de um mercado competitivo de serviços e soluções de faturação eletrónica e pelo nível de preparação das estruturas organizativas e tecnologias de informação. O impacto da EN, em termos de custos e de complexidade, será mais baixo nos Estados-Membros com elevados níveis de maturidade. Será maior nos Estados-Membros em que a adoção da faturação eletrónica é baixa, o número fornecedores de soluções e de serviços é limitado e a infraestrutura nacional TI está pouco avançada.
O impacto da EN dependerá também da legislação, das políticas e dos requisitos em causa nacionais. Os governos beneficiarão com a definição de uma estratégia para aplicar a Diretiva 2014/55/UE (passando de um nível mínimo de conformidade com a diretiva à automação plena do processo de faturação) e com o planeamento da sua execução a nível nacional. Vários países têm tido experiências positivas com estas estratégias. A utilização da faturação eletrónica pelos fornecedores do setor público pode ser tornada obrigatória, incluindo a utilização de formatos específicos.
Na maioria dos Estados-Membros, podem ser identificadas e estão já em vigor duas diferentes arquiteturas da faturação eletrónica nos contratos públicos, a saber:
·uma plataforma central (ou combinação de várias plataformas) que recebe todas as faturas eletrónicas dos fornecedores e que as remete para as autoridades/entidades adjudicantes em causa (sistema centralizado); ou
·um sistema descentralizado em que as faturas eletrónicas têm de ser enviadas pelos fornecedores diretamente à autoridade/entidade adjudicante em causa (sistema descentralizado).
Os Estados-Membros com um elevado nível de maturidade em matéria de faturação eletrónica caracterizam-se por elevadas taxas de adoção, um ambiente competitivo para os fornecedores de soluções e serviços de faturação eletrónica e uma preparação avançada das estruturas organizativas e TI.
Os Estados-Membros com uma arquitetura da faturação eletrónica madura e descentralizada dependerão dos fornecedores de serviços e soluções de faturação eletrónica para modernizar os seus sistemas necessários à EN, oferecendo soluções competitivas às entidades públicas e privadas de todas as dimensões. Neste cenário, é expectável que o impacto da aplicação da EN seja baixo ou moderadamente baixo, dependendo da situação. O custo da modernização dos sistemas será suportado pelos fornecedores de serviços e, consequentemente, pelos utilizadores finais (autoridades adjudicantes e seus fornecedores). Esse custo será marginal se os fornecedores de serviços já aplicarem normas semelhantes à EN e relativamente mais elevado no caso oposto. Todos os vendedores de sistemas ERP e fornecedores de serviços de faturação eletrónica entrevistados para o estudo declararam que irão oferecer soluções conformes com a EN, com base na procura do mercado. No entanto, o custo de execução da EN aumentará se um número elevado de extensões for utilizado a nível nacional e setorial, reduzindo significativamente as vantagens de uma norma comum.
Nos Estados-Membros com uma arquitetura da faturação eletrónica centralizada e madura, o impacto da EN sobre os utilizadores finais será, de um modo geral, baixo. Qualquer alteração necessária para aplicar a EN e os custos conexos serão essencialmente suportados pelas entidades que gerem o sistema central de faturação eletrónica. Por exemplo, em França, o sistema existente desde janeiro de 2017, «Chorus Pro», baseia-se na implementação de uma solução partilhada para todos os fornecedores (tanto públicos como privados) da esfera pública. A EN não terá impacto nas (pequenas) administrações públicas, uma vez que o Chorus Pro é fornecido sem custos para as administrações ou os fornecedores. A EN também não afeta as PME, já que continuam a ter a possibilidade de enviar faturas em formato PDF às administrações públicas.
As pequenas autoridades adjudicantes decidirão o nível de investimento e de automatização do processo para os serviços e soluções de faturação eletrónica que irão utilizar, com base nos requisitos nacionais e no seu projeto comercial. O custo de aquisição da EN ao CEN não constitui um problema significativo, mas a disponibilização da informação através do CEF e do CEN, relacionada com a norma europeia e respetivos documentos acessórios, gratuitamente, é considerada um aspeto importante.
Os Estados-Membros com pouca maturidade de adoção da faturação eletrónica e uma arquitetura descentralizada terão maior dificuldade em assegurar a utilização e a execução da EN. No entanto, tal pode ser atenuado se o governo fornecer orientações e regras claras sobre, por exemplo, a forma de utilizar as normas. Além disso, a promoção e divulgação, os apoios e patrocínios, a formação, os centros de competência e os serviços partilhados serão um importante contributo para a utilização da EN. Neste cenário, prevê-se que o impacto da EN e custos associados seja significativo. Exceto se as autoridades adjudicantes optarem por utilizar serviços partilhados, que reduziriam e distribuiriam fortemente os custos, ou aplicarem uma parte e reutilizarem as políticas, haverá um impacto no seu orçamento. Nos Estados-Membros com pouca maturidade que optaram por implementar um sistema de faturação centralizado, o impacto da EN dependerá dos requisitos nacionais e do nível de preparação nos setores público e privado. Os países que tornaram obrigatória a utilização de normas harmonizadas já alinhadas com a EN não enfrentam grandes desafios técnicos. Se o nível de preparação for elevado, a adoção da faturação eletrónica aumentará em conformidade. As autoridades adjudicantes serão apoiadas e o seu trabalho facilitado através do sistema centralizado, ao passo que os fornecedores dependerão dos operadores comerciais e, em alguns casos, serão oferecidos serviços gratuitos para um número limitado de faturas. No entanto, para poder materializar estes benefícios, é necessário um determinado investimento por parte das autoridades centrais com vista a instaurar tal sistema central.
5.Impacto sobre partes interessadas específicas
Impacto sobre as autoridades adjudicantes de pequena dimensão
As entrevistas junto das autoridades regionais e locais revelam que:
·a utilização da norma é fundamental para as autoridades locais, a fim de reduzir os custos;
·Espera-se que a forma mais comum de implementara EN seja através da modernização dos sistemas ERP («Entreprise Resource Planning») que apoiem a norma a nível nacional.
·Desde que as extensões possam ser evitadas, a implementação da EN deverá ser pouco dispendiosa para todas as administrações públicas.
Os benefícios da simplificação dos procedimentos de pagamento são, pois, considerados superiores aos limitados custos exigidos para a implementação da norma.
Tal como mencionado anteriormente, a Diretiva 2014/55/UE só é aplicável aos contratos de valor acima dos limiares fixados pela UE, o que limita o número de pequenas autoridades adjudicantes que são abrangidas por esta obrigação. De um modo geral, caberá a cada autoridade adjudicante decidir o nível de automação e de sofisticação TI dos seus sistemas, bem como o investimento que estão dispostas a fazer. Essa decisão basear-se-á no seu projeto comercial e nos requisitos nacionais. O financiamento concedido pelo CEF Telecom é considerado um instrumento útil para apoiar a aplicação da EN.
Impacto nas PME
A diretiva não obriga o setor privado a utilizar a faturação eletrónica, embora as regras nacionais possam torná-la obrigatória. No entanto, caso as PME decidam utilizar a faturação eletrónica para os contratos públicos, a aplicação da EN ser-lhes-á benéfica, pois impedirá que as administrações públicas de diferentes países exijam diferentes especificações em matéria de faturação eletrónica. Em alguns Estados-Membros, os serviços de faturação eletrónica são oferecidos gratuitamente às PME para um número limitado de faturas eletrónicas. Em Itália, a Câmara de Comércio fornece esse serviço, que inclui também a arquivação eletrónica.
Por último, a EN é «agnóstica» em relação à utilização de assinaturas eletrónicas. Quaisquer custos relacionados com a utilização de assinaturas eletrónicas na faturação eletrónica ao setor público, nos Estados-Membros onde a sua utilização seja obrigatória, devem ser tidos em conta pelas PME nos seus orçamentos.
6.Desafios futuros
As partes interessadas apresentaram um certo número de medidas para apoiar a execução gradual da EN e maximizar os seus benefícios. Essas medidas são enumeradas em seguida, por ordem de recorrência:
·reforço do ambiente de teste atual, de acesso gratuito (não é necessária nenhuma autenticação) (p. ex., mais explicações úteis sobre erros, atualização com a evolução dos instrumentos de validação) e fornecimento de exemplos de faturas complexas e simples;
·criação de um registo central europeu, com uma lista de todos os fornecedores de serviços e soluções que apoiam a EN ou as CIUS, enquanto elemento fundamental de um sistema de governação;
·elaboração de documentação clara sobre a EN e a sua implementação;
·criação de um serviço de assistência técnica, para prestar apoio durante o processo de implementação da EN;
·disponibilização ao público dos instrumentos de validação para a EN, acessíveis ao público, e disponibilização a um público mais vasto dos serviços de teste disponíveis através de uma interface de programação da aplicação («application programming interface») (API);
·apoio financeiro para os responsáveis pela implementação;
·consideração eventual dos vocabulários essenciais ISA² e especificações semânticas relevantes.
A execução gradual da EN exigirá manutenção e governação. Por exemplo, deverá ser criado um sistema de governação para avaliar as extensões, tanto a nível semântico como sintático, e para procurar pontos comuns entre países e setores, com base num processo controlado.
Além disso, existem benefícios para os compradores públicos que adotarem uma «estratégia máxima» baseada na automação plena do processo. A fim de promover esta iniciativa, o papel do Comité Técnico e da Comissão Europeia será crítico para assegurar o apoio necessário.
7.Conclusões
O presente relatório apresenta as conclusões dos trabalhos de preparação da norma europeia sobre faturação eletrónica. Os três critérios mencionados na própria diretiva (aplicação prática, convivialidade e possíveis custos de execução) foram avaliados. De acordo com as duas principais fontes, o relatório técnico do CEN e o estudo da PWC, a EN foi considerada adequada à sua finalidade (fit for purpose).
Paralelamente à transmissão do presente relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, a referência relativa à EN será publicada no Jornal Oficial da União Europeia. Nos termos do artigo 11.º da diretiva, essa publicação determina o início da aplicação dos prazos indicados no artigo 11.º, n.º 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/55/UE.
JO L 133 de 6.5.2014, pp. 1–11.
Decisão de Execução C(2014) 7912 final da Comissão, de 10 de dezembro de 2014, relativa a um pedido aos organismos europeus de normalização no que se refere a uma norma europeia sobre faturação eletrónica e a um conjunto de documentos de normalização acessórios nos termos do Regulamento (UE) n.º 1025/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (M/528).
A UBL 2.1 foi identificada pela Comissão como referência para os contratos públicos, por decisão da Comissão. 2014/771/UE: Decisão de Execução da Comissão, de 31 de outubro de 2014 , relativa à identificação da «Universal Business Language», versão 2.1, para referência nos contratos públicos (Texto relevante para efeitos do EEE).