COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 3.10.2017
COM(2017) 572 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa
COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 3.10.2017
COM(2017) 572 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa
Introdução
Em tempos de mudança fundamental para a UE e de um debate renovado sobre a sua futura orientação, é evidente que os europeus merecem e exigem cada vez mais uma UE que produza resultados concretos. As medidas adotadas ao nível da UE devem traduzir-se em crescimento económico e competitividade, sustentabilidade, solidariedade e segurança. Tal como previsto no Plano de Investimento para a Europa, 1 estimular o investimento é essencial para obter esses resultados, permitindo a criação de mais postos de trabalho e crescimento sustentável no mercado único.
Uma parte substancial do investimento público na nossa economia é despendida através de contratação pública, que representa 14 % do PIB da UE, tornando-a um elemento fundamental do investimento no ecossistema. As autoridades públicas podem utilizar esta alavanca de uma forma mais estratégica, a fim de obterem uma melhor utilização de cada euro do erário público gasto e de contribuírem para uma economia mais inovadora, sustentável 2 , inclusiva e competitiva. Além disso, melhorar a adjudicação de contratos é parte integrante do mercado único mais forte, ao qual apelou o Presidente Juncker no seu discurso de 2017 sobre o estado da União.
A presente comunicação apresenta uma estratégia em matéria de contratação pública que estabelece um quadro político global e define prioridades claras para melhorar a adjudicação de contratos na prática e apoiar o investimento na UE. Paralelamente à referida estratégia, apresentam-se três iniciativas concretas. A Comissão apresenta uma comunicação sobre um mecanismo para grandes projetos de infraestruturas, a fim de esclarecer e fornecer orientações aos poderes públicos em matéria de contratos públicos. Propõe igualmente uma recomendação para profissionalizar os adquirentes públicos, uma vez que uma mão de obra qualificada é essencial para assegurar uma aplicação eficaz. Em paralelo, é lançada uma consulta específica sobre um projeto de orientações sobre contratos públicos em matéria de inovação, com vista a apoiar a emergência de soluções novas e mais sustentáveis para as nossas sociedades.
1.A contratação pública torna-se cada vez mais importante
Os cidadãos europeus esperam um retorno justo dos seus impostos sob a forma de serviços públicos de elevada qualidade. Os pais gostariam de ver alimentos saudáveis para os seus filhos nas escolas, os habitantes das cidades esperam um maior investimento nas cidades inteligentes e sustentáveis para melhor qualidade de vida com ciclovias seguras, praças e parques infantis construídos com materiais seguros e inovadores; os utentes da estrada esperam a construção de infraestruturas de elevada qualidade e seguras, os doentes necessitam de melhorias no acesso a uma melhor qualidade de cuidados de saúde e esperam beneficiar dos equipamentos médicos e das ferramentas de diagnóstico mais recentes, impulsionados pela inovação. Para garantir a prestação de serviços públicos de elevada qualidade, é preciso uma abordagem estratégica do aprovisionamento. Esta depende muito de processos de contratação pública modernos e eficientes.
Para as autoridades públicas, a contratação pública é um instrumento poderoso para a utilização do erário público de forma eficiente, sustentável e estratégica, especialmente em tempos de restrições dos orçamentos nacionais. Representando 2 biliões de euros por ano, 3 uma melhor gestão da contratação pública pode conduzir a economias significativas nos orçamentos públicos e a mais investimento. Por exemplo, um ganho de eficiência de 10 % poderia resultar em poupanças significativas de 200 mil milhões de euros por ano, sem diminuir o nível do serviço oferecido aos cidadãos europeus. A adjudicação de contratos tem igualmente um impacto importante sobre os fundos estruturais e de investimento da UE, visto que quase metade destes fundos são despendidos através de contratos públicos. Uma boa adjudicação de contratos ajuda a obter a melhor eficácia destes fundos da UE.
A contratação tem importância também para as empresas europeias que beneficiam do mercado único aquando da apresentação de propostas para contratos públicos tanto no seu próprio país como noutros Estados-Membros da UE. A aceleração tecnológica e a digitalização, a evolução demográfica e mercados cada vez mais interligados afetam profundamente as nossas sociedades e economias. Num mundo globalizado, a integração económica provocada pelo mercado único continua a ser um motor essencial para a criação de riqueza e competitividade e, por conseguinte, a nossa melhor proteção.
A contratação pública é um instrumento estratégico da «caixa de ferramentas» de política económica de cada Estado-Membro. A estratégia para o mercado único de 2015 4 defendeu sistemas de contratação pública mais transparentes, eficientes e responsáveis. Tal exige passar de uma abordagem puramente administrativa para uma abordagem estratégica e mais centrada nas necessidades, em plena conformidade com as regras. Com cerca de 14 % do PIB da UE em despesas anuais, a contratação pública pode contribuir para enfrentar muitos dos desafios mais importantes da Europa, especialmente na criação de crescimento sustentável e de emprego 5 . Pode permitir o investimento na economia real e estimular a procura para aumentar a competitividade baseada na inovação e digitalização, tal como salientado na comunicação sobre a indústria 6 . Pode igualmente apoiar a transição para uma economia eficiente em termos de recursos, eficiência energética e circular 7 e promover um desenvolvimento económico sustentável e sociedades mais equitativas e inclusivas.
A nova geração de diretivas relativas aos contratos públicos, 8 adotada em 2014, estabelece um quadro para a adjudicação de uma forma mais flexível. As diretivas simplificam os procedimentos de contratação pública, melhorando o acesso das PME aos contratos públicos. O objetivo geral é obter uma melhor relação custo-eficácia na utilização dos fundos públicos, a fim de alcançar melhores resultados societais e outros objetivos de política pública, aumentando, simultaneamente, a eficiência das despesas públicas. Por último, as disposições mais rigorosas das diretivas sobre integridade e transparência têm como alvo a corrupção e a fraude.
Embora a transposição das diretivas para o direito nacional tenha sido lenta, 9 este quadro jurídico modernizado está agora em vigor na grande maioria dos Estados-Membros. No entanto, o processo do Semestre Europeu 10 identificou muitas áreas específicas em que uma melhoria da paisagem nacional da contratação pública contribuiria decisivamente para a competitividade e ganhos de eficiência. Além disso, os Estados-Membros não estão a utilizar plenamente as possibilidades de utilização dos contratos públicos como um instrumento estratégico para apoiar objetivos de política social sustentável e a inovação. Por conseguinte, está na altura própria de colocar a tónica na aplicação inteligente das novas regras na prática.
Com a presente comunicação, a Comissão identifica domínios específicos em que uma mudança pode fazer a diferença para a forma como o erário público é gasto nos Estados-Membros e, assim, contribuir concretamente para o crescimento e o emprego na UE. Apresenta a visão da Comissão do que a contratação pública na Europa pode e deve ser num futuro próximo. Embora reconhecendo plenamente a competência dos Estados-Membros e das suas autoridades públicas, a Comissão compromete-se a apoiar firmemente uma mudança da cultura de adjudicação dos contratos públicos nos Estados-Membros. Tal requer uma forte apropriação política a todos os níveis de governo e uma mudança radical do modo como a contratação pública é levada a cabo. Por conseguinte, a Comissão apela a uma ampla parceria com e entre as autoridades dos Estados-Membros, a todos os níveis de governo e outras partes interessadas, com claros compromissos mútuos.
2.Contratação pública hoje: a mudança está a acontecer, subsistem desafios
Ao nível da UE, várias iniciativas lançadas nos últimos anos começam a dar frutos. O quadro jurídico em vigor tem contribuído para melhorar e integrar em maior medida os mercados de contratos públicos dos Estados-Membros. A criação de um mercado único de contratos públicos da UE é uma realização importante em comparação com outras regiões do mundo. Os dados mostram que o total da contratação pública transfronteiras (diretos e indiretos) tem vindo a aumentar nos últimos anos, para cerca de 23 % 11 do valor total dos contratos públicos na UE, embora haja ainda margem para melhorias. Tal como anunciado na Comunicação «Uma melhor governação para o mercado único» 12 , a Comissão prestou um amplo apoio aos Estados-Membros durante o processo de transposição das novas diretivas para a legislação nacional. No âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), os Estados-Membros têm de cumprir as condições prévias em matéria de adjudicação de contratos, o que deve garantir que estão em vigor as condições do quadro básico para a eficiência e a eficácia dos investimentos cofinanciados pelos Fundos. Os processos de reforma devem continuar nos Estados-Membros, com o pleno apoio da Comissão.
Em vários Estados-Membros, foram tomadas medidas encorajadoras nos últimos anos para reformar radicalmente as práticas ou estruturas de contratação. Em França, por exemplo, a direção de aquisições do Estado foi criada em março de 2016 para definir a política de aquisições do Estado e providenciar formação às entidades adjudicantes. Na Irlanda, foi criada, em 2014, uma central de compras 13 , com um claro mandato no sentido de melhorar a gestão das despesas públicas através da utilização extensiva dos dados relativos aos mercados e às adjudicações. Em Itália, foi alcançada uma poupança média de 23 % através da criação de um sistema coordenado de identificação das necessidades e do procedimento para a adjudicação de contratos em regime de cooperação. No projeto HAPPI 14 , soluções inovadoras para o envelhecimento saudável foram adquiridas conjuntamente pelas autoridades adjudicantes em vários Estados-Membros 15 . A Eslováquia criou um registo de contratos que dá acesso ao público a todos os contratos celebrados pelas autoridades públicas do país, melhorando assim a transparência e permitindo o escrutínio público. 40 autoridades públicas de 8 países da UE calcularam que os mais de 100 concursos lançados ao abrigo do projeto GPP 2020 financiado pela UE 16 resultaram numa economia de mais de 900 000 toneladas de equivalente de CO2.
As mudanças também podem acontecer da base para o topo. O «Pacto de Amesterdão», 17 acordado em maio de 2016, uma ampla parceria entre um grande número de partes interessadas e de instituições, incluindo autoridades urbanas, visa uma abordagem integrada, equilibrada e sustentável para lidar com os desafios urbanos. A contratação é um dos principais meios para alcançar este objetivo, inclusive através de contratos públicos inovadores, ecológicos e responsáveis. Estes exemplos podem servir de inspiração para outros seguirem percursos semelhantes, tendo em conta as suas especificidades.
No entanto, estas evoluções positivas ainda continuam a ser frequentemente boas práticas isoladas e necessitam de ser integradas num movimento mais vasto, incentivando também outros a aderir e a aprender com essas experiências. Vários indicadores demonstram que existe uma grande margem para melhorias.
As possibilidades da contratação pública estratégica não são suficientemente utilizadas. 55 % dos procedimentos de contratação ainda utilizam o preço mais baixo como único critério de adjudicação. As diretivas relativas aos contratos públicos deixam os adquirentes públicos inteiramente livres de optar por aquisições baseadas na relação custo/eficácia e critérios com base na qualidade 18 . Assim, continuam a ser pouco utilizadas as propostas economicamente mais vantajosas com base numa abordagem da relação custo/eficácia que podem incluir os aspetos sociais, ambientais, inovadores, de acessibilidade ou outros critérios qualitativos 19 .
Do lado da inovação, análises revelam que os contratos públicos em matéria de inovação são prejudicados por diversos entraves 20 . Uma forma de melhorar a situação poderia consistir numa utilização mais ampla do procedimento das parcerias para a inovação. Este instrumento, que convida os intervenientes no mercado a trazer soluções inovadoras, foi criado pelas diretivas de 2014 para responder às especificidades dos contratos públicos em matéria de inovação, bem como para aumentar a segurança jurídica e reduzir os riscos inerentes à inovação. Até à data, foram iniciados 17 procedimentos de parcerias para a inovação.
Os contratos públicos assentam na livre concorrência para obter a máxima rendibilidade dos dinheiros públicos. Este processo competitivo ou não está presente ou está a perder intensidade. 5 % dos contratos públicos publicados no TED são adjudicados após negociação, sem que seja publicado um convite à apresentação de propostas. Entre 2006 e 2016, o número de concursos com apenas uma oferta aumentou de 17 % para 30 %. O número médio de propostas por concurso passou de cinco para três, durante o mesmo período. Isto mostra que as empresas têm mais dificuldades de acesso aos mercados de contratos públicos, especialmente transfronteiras. As PME ganham apenas 45 % do valor dos contratos públicos acima dos limiares da UE, claramente abaixo do seu peso na economia.
Muitas vezes, a contratação pública continua a ser considerada como um mero procedimento administrativo através do qual as autoridades públicas compram os produtos, serviços ou obras de base necessários para as suas atividades. Tal é ilustrado pelo facto de frequentemente não se encontrarem disponíveis dados claros e consolidados relativos à contratação pública. Não há consenso à escala da UE sobre os dados que devem ser recolhidos e para que efeitos. Em muitos Estados-Membros, as autoridades centrais não estão em condições de indicar as dimensões exatas das despesas dos contratos públicos no seu país, não obstante as enormes quantias de dinheiro envolvidas. Em tais casos, o escrutínio público é praticamente inexistente, não há nenhuma possibilidade de elaboração de políticas baseadas em dados e até o controlo orçamental é dificultado.
Do mesmo modo, é lenta a transformação digital da contratação pública. Num inquérito de 2016, apenas quatro Estados-Membros se baseiam em tecnologias digitais para todas as grandes etapas do processo de contratação 21 . Os Estados-Membros ainda não utilizam o advento das novas tecnologias como uma oportunidade para simplificar e acelerar os seus procedimentos de contratação.
As entidades adjudicantes raramente compram em conjunto, visto que apenas 11 % dos procedimentos são realizados por adjudicação de contratos em regime de cooperação. Comprar a granel resulta muitas vezes em melhores preços e também oferece uma oportunidade para trocar conhecimentos e obter uma melhor qualidade. Embora nem todos os tipos de aquisições sejam adequados para agregação, as baixas taxas de agregação, em geral, sugerem oportunidades perdidas.
Alega-se que os procedimentos de contratação são demasiado complexos e sofrem de uma carga administrativa excessiva, mesmo após a importante reforma e simplificação das regras da UE realizada em 2014, mencionada. Há ainda mais complexidades para os projetos de infraestruturas transnacionais que, pela sua própria natureza, não são normalizados, na medida em que envolvem várias ações a realizar nos diferentes Estados-Membros. O verdadeiro grau de complexidade depende também da forma como as regras são aplicadas na prática e em que medida são utilizados os novos instrumentos. A contratação poderá ser ainda mais simplificada através da normalização dos processos, da partilha das melhores práticas entre as autoridades e por meio da profissionalização da contratação pública.
3.Caminho a seguir: uma ampla parceria para o sucesso comum
Para fomentar o reconhecimento da dimensão estratégica da contratação pública e melhorar a contratação pública na prática, é necessário uma apropriação política forte e alargada a todos os níveis de governo. Existe um potencial significativo de melhoria se as autoridades se comprometerem a debruçar-se seriamente sobre a questão. Em vez de considerar a contratação como uma obrigação administrativa, há muito a ganhar com uma abordagem política proativa.
A Comissão, a par da cooperação e assistência jurídicas bem estabelecidas, está empenhada em colaborar com os Estados-Membros e as partes interessadas sobre os problemas que estas enfrentam e sempre que ações ao nível da UE e apoio possam oferecer um claro valor acrescentado. A fim de realizar as melhorias necessárias, a Comissão propõe uma vasta parceria de colaboração com vista a avançar para um sistema de contratação pública inteligente, digital, transparente e eficaz, plenamente adaptado aos desafios do atual ambiente em mutação. Cada parceiro terá o seu papel a desempenhar, mas os compromissos devem reforçar-se mutuamente. Várias melhorias simultâneas e coordenadas podem trazer maiores benefícios em geral do que a simples soma de todos os esforços individuais, através da mobilização de efeitos multiplicadores.
A parceria poderia abranger as partes interessadas e os aspetos seguintes:
-As autoridades nacionais poderiam melhorar a organização dos concursos, através da formulação de estratégias nacionais claras em matéria de contratação pública, garantindo uma coordenação mais eficiente a nível nacional e regional, através de regras nacionais claras e orientações práticas, o intercâmbio de boas práticas, a criação de centros de competência e de apoio e centrais de compras, aumentando a transparência e proporcionando processos de recurso rápidos, independentes e equitativos.
-As autoridades regionais e locais poderiam cooperar mais e utilizar contratos públicos agregados, promover a contratação pública estratégica e digital e profissionalizar os seus adquirentes públicos.
-A Comissão empenhar-se-ia num trabalho de colaboração e desenvolveria mais um conjunto de instrumentos de apoio, incluindo orientações e melhores práticas em várias áreas fundamentais a fim de tornar a contratação pública tão simples e eficiente quanto possível. Ao mesmo tempo, continuará a prosseguir a sua política de aplicação e uso do seu poder discricionário de forma estratégica em relação às mais importantes violações do direito da UE que afetam os interesses dos cidadãos e das empresas.
-As empresas, associações industriais e empresariais poderiam, por exemplo, encorajar uma maior participação nos mercados dos contratos públicos, também para além das fronteiras nacionais, mediante a elaboração de modelos de avaliação para comparar diferentes soluções numa base objetiva. Os processos de recurso devem ser utilizados de forma responsável. As consultas prévias de mercado constituem uma fase importante para melhorar a competência no domínio dos contratos públicos e deverão envolver igualmente as PME.
-Partes interessadas: Existe uma crescente atenção à abordagem orçamental participativa em muitas cidades e comunidades, que poderia permitir uma maior atenção aos critérios estratégicos promovidos por grupos locais. Jornalistas e público devem utilizar os dados disponíveis para exercer o escrutínio público da contratação pública e para tornar os adquirentes públicos responsáveis. Cientistas e académicos têm um papel importante, também através do desenvolvimento de modelos de análise e de dados.
A nível da UE, as comissões relevantes do Parlamento Europeu e o Conselho «Competitividade» poderiam tornar-se um fórum para um debate político contínuo sobre contratos públicos nos Estados-Membros. A parceria também poderia concretizar-se através de diálogos voluntários estruturados sobre contratação, que seriam, se fosse caso disso, plenamente alinhados com o processo do Semestre Europeu. Estes diálogos seriam implementadas num espírito de colaboração entre a Comissão e os Estados-Membros. Tal permite igualmente uma abordagem diferenciada, centrada em reformas estruturais e conformidade, quando necessário e apoio mais avançado para outros. Processos semelhantes podem igualmente ser criados a nível nacional, com a participação das partes interessadas pertinentes num verdadeiro processo de colaboração. Como atualmente 70 % da população da UE está concentrada nas zonas urbanas, a agenda urbana proposta pela Comissão para proporcionar uma plataforma pan-europeia para a participação das partes interessadas a vários níveis tem um papel importante a desempenhar.
Implementar sistemas inteligentes de contratação pública que estejam aptos para o século XXI exige empenhamento e determinação para modernizar, digitalizar e profissionalizar. É necessário um acordo claro sobre a forma como é medido o êxito, acompanhado por metas claras e a monitorização dos progressos efetuados. As autoridades a todos os níveis e as partes interessadas — tendo em conta a heterogeneidade dos sistemas de contratação pública e o nível divergente de maturidade e de progresso em cada um dos Estados-Membros — são os mais bem colocados para determinar o conteúdo e o nível dos respetivos compromissos.
A Comissão está disposta a permitir esses esforços e a promover o intercâmbio de informações, conhecimentos e experiências, também a nível nacional e regional. Empenha-se igualmente num certo número de medidas de apoio constantes do apêndice. Espera um amplo diálogo político, cooperação e colaboração com as autoridades nacionais e locais e outras partes interessadas para o estabelecimento de compromissos voluntários mas fortes. A Comissão está igualmente empenhada em melhorar as suas próprias práticas de adjudicação de contratos para fazer uma maior utilização dos critérios estratégicos 22 .
4.O que deve melhorar — seis prioridades estratégicas
A Comissão identificou seis domínios prioritários em que uma medida clara e concreta pode transformar a contratação pública num poderoso instrumento da política económica de cada Estado-Membro, conduzindo a benefícios substanciais nos resultados dos contratos públicos.
a.Garantir a adoção generalizada da contratação pública estratégica
A contratação pública estratégica deve desempenhar um papel mais importante para os governos centrais e locais com vista a responder aos objetivos económicos, ambientais e sociais, tais como a economia circular. A integração inovadora de critérios sociais 23 e ecológicos, uma utilização mais ampla de consultas prévias de mercado ou avaliações qualitativas (PEMV 24 ), bem como contratos para soluções inovadoras na fase pré-comercial exigem não só um conjunto de entidades públicas adjudicantes altamente competentes, mas sobretudo uma visão em termos de medidas a adotar e apropriação política. Alguns Estados-Membros tornaram a «proposta economicamente mais vantajosa», incluindo critérios ecológicos, obrigatórios para os seus processos de contratação. Outros poderiam estudar a possibilidade de definir objetivos voluntários para acompanhar a sua adoção. Em todo o caso, para obter os melhores resultados em matéria de contratos públicos, devem ser aplicados de forma sistemática critérios estratégicos. Tal pode ser viabilizado por extenso apoio prático, como a divulgação de normas, metodologias para os índices de referência, atualizações regulares de rótulos 25 e critérios de avaliação, bem como a disponibilidade de uma coletânea de boas práticas.
Por exemplo, para os contratos públicos ecológicos, a Comissão elaborará uma proposta para alterar a Diretiva 2009/33/CE relativa a veículos não poluentes 26 , publicará uma versão atualizada do «conjunto de ferramentas de formação CPE» e pretende desenvolver instrumentos para utilização voluntária a fim de calcular os custos do ciclo de vida de certos produtos. Em relação aos contratos públicos sociais, será atualizada a orientação existente. Será adotada uma abordagem de colaboração para essa atualização; que terá início com uma consulta das partes interessadas com vista a reunir sugestões sobre o alcance das orientações e das questões que deve abordar, nomeadamente sobre a forma de melhor integrar a função do lado da procura para a inovação social e o empreendedorismo social. O Ato Europeu da Acessibilidade 27 proposto tem por objetivo a fixação de requisitos comuns de acessibilidade funcional para as pessoas com deficiência e idosas. Em matéria de inovação, está em fase de preparação uma panorâmica do quadro de adoção de medidas e de aplicação, assim como orientações sobre os procedimentos de contratação pública favoráveis à inovação.
Embora a adoção generalizada da contratação pública estratégica constitua uma prioridade, a Comissão reconhece que em muitos Estados-Membros subsistem lacunas no funcionamento correto do sistema de contratação pública. A Comissão continuará a prestar apoio e orientação para alcançar sistemas de contratação pública plenamente operacionais nesses países, antes do maior empenhamento na integração de critérios ecológicos, sociais e inovadores.
É necessária uma abordagem específica para os setores prioritários, tais como a construção, os cuidados de saúde e o setor das tecnologias da informação, devido ao seu efeito de alavanca, especificidades e desafios particulares, incluindo a rápida evolução tecnológica e do mercado. A iniciativa da Comissão para um mecanismo de avaliação ex ante voluntário para grandes projetos de infraestruturas 28 pode ser vista neste contexto. Já existem iniciativas e instrumentos, como a promoção de contratos públicos baseados em valores de cuidados de saúde, Modelagem de Informações de Construção 29 e abordagens do conceito de ciclo de vida para apoiar a aquisição de edifícios públicos sustentáveis 30 ou o catálogo europeu de normas TIC para efeitos de adjudicação de contratos públicos, a fim de melhorar a interoperabilidade e evitar a dependência dos fornecedores.
Paralelamente a estes, têm de ser especificamente focalizados os setores da defesa e da segurança, incluindo a cibersegurança 31 . O trabalho neste domínio está já muito avançado no contexto do Plano de Ação Europeu de Defesa. O plano de ação centra-se na aplicação efetiva da diretiva relativa aos contratos públicos no setor da defesa, com vista a assegurar oportunidades às empresas europeias, independentemente da sua dimensão e localização. Tal implica:
·fornecer orientações sobre certos aspetos da diretiva;
·elaborar relatórios periódicos (painéis de avaliação) sobre a aplicação pelos Estados-Membros;
·debater com os Estados-Membros sobre a aplicação da legislação, bem como
·promover iniciativas destinadas a melhorar o acesso ao mercado transfronteiras para as PME e para os subcontratantes (recomendação aos Estados-Membros e colaboração com a indústria).
b.Profissionalizar os adquirentes públicos
São necessárias pessoas com as competências adequadas para impulsionar a mudança. O baixo nível de profissionalização dos adquirentes públicos 32 é um problema sistémico em muitos Estados-Membros. Melhorar as competências sobre a contratação pública em todas as fases do processo de contratação, incluindo as cibercompetências, tem uma importância vital. A evolução da cultura e uma maior utilização da contratação pública estratégica requerem uma maior utilização de práticas flexíveis, o conhecimento dos mercados e ferramentas inovadoras. O setor público necessita de implementar uma estratégia global para compensar a aversão ao risco e para atrair, formar e desenvolver talentos e competências em todo o domínio da contratação pública.
Os Estados-Membros encontram-se em fases diferentes do seu caminho para a profissionalização, mas é importante que todos se empenhem nesse sentido. A partilha de experiências irá permitir-lhes melhorar as suas práticas de contratação pública e aumentará o impacto e a reputação dos contratos públicos na realização dos objetivos de política pública. As estratégias de profissionalização a longo prazo a nível nacional são essenciais para ter as pessoas certas com as competências e ferramentas adequadas no lugar certo no momento certo para produzir os melhores resultados.
A Comissão compromete-se a ajudar os Estados-Membros nos seus esforços de conceção e execução dessas estratégias através de uma recomendação sobre a profissionalização adotada com a presente comunicação, que cria um quadro de competências europeu, estabelecendo um centro de cibercompetência para conhecimentos de informação e o intercâmbio de boas práticas, bem como através de assistência específica para o reforço das capacidades e a formação profissionais oferecidas por país relacionadas com os instrumentos de apoio disponíveis nos diferentes programas da Comissão 33 .
c.Melhoria do acesso aos mercados da contratação
As PME são cruciais para a criação de emprego, crescimento e inovação, mas têm dificuldades de acesso aos contratos públicos, tanto na UE como nos mercados internacionais. Atualmente, as PME ganham 45 % do valor total dos contratos acima dos limiares da UE — diretamente ou como proponentes ou subcontratantes conjuntos. As diretivas de 2014 incluem medidas 34 para facilitar o acesso das empresas incluindo as PME aos contratos públicos, também transfronteiras. Estas oportunidades reforçadas de contratos públicos para as PME precisam de ser comunicados de forma mais vigorosa ao público em geral, às empresas e entidades adjudicantes. Este aspeto é particularmente importante na perspetiva da promoção de mais contratos públicos transfronteiras. O objetivo é aumentar a parte das PME nos contratos públicos em consonância com o seu peso global na economia. A Comissão deu igualmente início a ações específicas para facilitar o acesso aos contratos públicos para as PME, como é o caso dos projetos financiados pelo programa COSME. Além disso, e especificamente no setor da defesa, foram lançadas ações destinadas a facilitar o acesso ao mercado transfronteiras pelas PME, como apresentado no Plano de Ação Europeu de Defesa 35 .
Outra maneira de melhorar o acesso é criar confiança entre os intervenientes no mercado, nomeadamente as PME, com vista a participarem nos procedimentos de contratação pública. Tal pode ser feito ao oferecer possibilidades justas e eficientes de resolução de problemas e um recurso independente das decisões de contratação. As diretivas relativas a vias de recurso 36 foram recentemente avaliadas 37 e foi criada, em março de 2017, uma rede de órgãos de recurso de primeira instância. A Comissão continuará a acompanhar de perto a situação neste domínio, a fornecer orientações e a promover ativamente a cooperação e o intercâmbio das melhores práticas entre os Estados-Membros, incluindo o recurso e os órgãos de recurso, tendo em vista melhorar a eficiência e a qualidade dos sistemas de recurso em toda a UE.
A UE é o mercado mais aberto do mundo para os contratos públicos, mas, em contrapartida, o acesso concedido às nossas empresas noutros países nem sempre é recíproco. Os principais parceiros comerciais da UE mantêm medidas discriminatórias que afetam as empresas da UE através da concessão de um tratamento preferencial aos proponentes nacionais 38 . O documento de reflexão da Comissão sobre o controlo da globalização sublinhou que o restabelecimento de condições de concorrência equitativas é mais do que nunca necessário, e apelou a uma rápida adoção de um instrumento em matéria de contratos públicos internacionais 39 . Tal facto aumentaria a influência da União Europeia nas suas negociações com os seus parceiros comerciais. Há uma necessidade urgente de desbloquear o atual impasse no Conselho relativamente a este instrumento.
A Comissão continuará a envidar esforços no sentido de promover o acesso aos mercados de contratos públicos, ajudando as empresas da UE a vender no estrangeiro. Neste contexto, a Comissão incentiva os países terceiros a aderir ao Acordo da OMC sobre Contratos Públicos e esforça-se por concluir capítulos ambiciosos relativos aos contratos públicos nos acordos de comércio livre. Estes visam garantir que as empresas da UE tenham um direito legal de participar em concursos públicos em países terceiros, nomeadamente países candidatos a adesão e parceiros da política de vizinhança da UE, em pé de igualdade com as empresas nacionais.
Além disso, a Comissão promove um ambiente regulamentar favorável nos países terceiros 40 através da promoção do desenvolvimento de normas mundiais e convergentes no domínio dos contratos públicos.
d.Aumentar a transparência e a integridade e melhorar a qualidade dos dados
A existência de dados fiáveis é essencial para preparar medidas adequadas. A transformação digital, a crescente abundância de dados em geral e a disponibilidade de normas abertas de dados oferecem oportunidades para criar melhores análises para a elaboração de medidas orientadas para as necessidades e sistemas de alerta para assinalar e combater a corrupção 41 na contratação pública. Devem ser disponibilizados dados de melhor qualidade e mais acessíveis sobre contratos públicos 42 , na medida em que oferecem uma vasta gama de oportunidades para avaliar melhor o desempenho das políticas de contratação pública, para otimizar a interação entre os sistemas de contratação pública e para influenciar futuras decisões estratégicas. Os sistemas de contratação pública eletrónica devem produzir dados de boa qualidade, mas — ainda mais importante — os decisores políticos devem utilizar esses dados e partilhá-los com as outras partes interessadas. Proporcionam também um meio para detetar irregularidades. Ao nível da UE, a Comissão irá propor novos formulários eletrónicos 43 para melhorar a recolha de dados.
O acesso a dados relativos aos contratos públicos deve permitir o diálogo com a sociedade civil e tornar os governos mais responsáveis. As autoridades públicas ficam, assim, mais bem equipadas para combater a fraude e a corrupção 44 . Para essa finalidade, recomenda-se vivamente a criação de registos de contratos 45 acessíveis ao público, garantindo a transparência dos contratos adjudicados e as suas alterações.
Permitir a comunicação de casos de corrupção através da criação de mecanismos de informação eficazes e proteger os denunciantes contra represálias pode também contribuir para melhorar a transparência dos contratos públicos e poupar dinheiro público 46 . A Comissão está atualmente a avaliar a necessidade, a viabilidade jurídica e possibilidades de ação setoriais ou horizontais a nível da UE para reforçar a proteção dos denunciantes.
As diretivas relativas aos contratos públicos proporcionam amplas oportunidades para avançar no sentido de procedimentos de contratação pública livres de corrupção, totalmente transparentes, ou seja, tornando obrigatória a contratação pública eletrónica (e-Procurement) até 2018 e reforçando as disposições relativas a conflitos de interesse 47 ou o alargamento dos motivos de exclusão em relação aos concorrentes. A sensibilização para estas possibilidades tem de ser abordada a todos os níveis da administração pública.
A colusão é uma característica recorrente em alguns mercados de contratos públicos. Pode acrescentar até 20 % ao preço de outro modo pago em mercados concorrenciais 48 . As autoridades da concorrência foram investidas de poderes de investigação e execução para punir práticas colusórias, mas apenas quando se suspeita que a colusão já tenha ocorrido. Por conseguinte, a Comissão irá desenvolver ferramentas e iniciativas que abordam esta questão e aumentam a sensibilização para este tema para minimizar os riscos de comportamentos colusórios em mercados de contratos públicos. Tal incluirá medidas destinadas a melhorar o conhecimento do mercado por parte das entidades adjudicantes, apoio às autoridades adjudicantes no planeamento cuidadoso e na conceção dos processos de contratação, bem como uma melhor cooperação e intercâmbio de informações entre as entidades responsáveis pela contratação pública e as autoridades da concorrência. A Comissão irá também preparar orientações sobre a aplicação das novas diretivas da UE relativas aos contratos públicos sobre motivos de exclusão por colusão.
e.Impulsionar a transformação digital da contratação
As novas tecnologias digitais oferecem grandes oportunidades para racionalizar e simplificar o processo de contratação pública através da implantação da contratação pública por via eletrónica. As diretivas relativas aos contratos públicos preveem que a apresentação eletrónica de propostas será obrigatória até outubro de 2018. No entanto, só serão aproveitados totalmente os benefícios da contratação eletrónica se todo o processo de contratação pública for sujeito a transformação digital. Esta inclui muitas fases, desde o planeamento, a notificação e a apresentação à faturação, pagamento e arquivamento.
As novas tecnologias oferecem a possibilidade de repensar fundamentalmente a forma como são organizadas a contratação pública, e os setores relevantes das administrações públicas. Apresenta-se uma oportunidade única para redefinir os sistemas relevantes e realizar uma transformação digital.
A Comissão irá continuar a melhorar e a promover os instrumentos e as normas 49 que tem desenvolvido para permitir esta transformação digital da contratação pública a nível nacional, bem como a implementar instrumentos em domínios complementares, tais como o Portal Digital Único 50 e o Cartão Eletrónico Europeu de Serviços 51 . Irá continuar a apoiar os Estados-Membros, numa base bilateral, identificando áreas de preocupação na transformação digital da contratação pública. Tal inclui questões relacionadas com a interoperabilidade de soluções ou definições 52 , a criação de estruturas políticas e competências adequadas, assim como a mobilização dos intervenientes necessários para aplicar as reformas com eficiência.
f.Cooperar a fim de contratar em conjunto
A agregação das aquisições públicas começou a efetuar-se em toda a UE 53 . Como agregadores, as centrais de compras (CC) gerem uma parte crescente dos mercados de contratos públicos. Estão a tornar-se atores importantes na promoção da reforma dos contratos públicos, incluindo a implementação de uma abordagem estratégica. Criam a possibilidade de aumentar o efeito de alavanca dos adquirentes públicos, que é indispensável em determinados mercados dominados por um pequeno número de operadores do mercado. Consoante a situação, as CC podem ser criadas com um mandato geral a nível nacional, visar setores específicos (tais como a saúde ou as TI) ou especializar-se em contratação pública regional/municipal.
Os grandes volumes de contratação das CC poderiam ser utilizados para alavancar a contratação estratégica, por exemplo, através da fixação de objetivos em matéria de contratos públicos. O seu papel na normalização dos processos de adjudicação de contratos públicos e perspetiva de mercado representa também um elemento fundamental para a profissionalização das administrações públicas e permite procedimentos favoráveis às PME. A agregação de competências e conhecimentos especializados cria efeitos induzidos, assim as CC proporcionam frequentemente apoio e consultoria para outras autoridades adjudicantes.
Também há muito a ganhar com uma cooperação mais forte entre autoridades adjudicantes 54 . A contratação pública conjunta transfronteiras, em que as autoridades adjudicantes de diferentes países organizam conjuntamente os seus procedimentos de contratação, está consideravelmente facilitada pelas novas regras da UE. Vários exemplos recentes demonstram a viabilidade de tais parcerias. Além disso, a contratação de grandes projetos de infraestruturas que atravessam as fronteiras nacionais exige uma forte cooperação entre as entidades adjudicantes e a sua capacidade para falar uma «linguagem» comum. Em certos domínios, nomeadamente os projetos de infraestruturas da rede transeuropeia de transportes, deve considerar-se uma análise mais aprofundada das raízes dos contratos limitados transfronteiras, bem como medidas específicas 55 .
Neste contexto, a Comissão continuará a aumentar a sensibilização e a promover as boas práticas em matéria de contratação pública conjunta transfronteiras.
5.CONCLUSÃO
As autoridades públicas estão, em geral, a envidar esforços para criar uma sociedade mais justa, baseada na igualdade de oportunidades, num crescimento económico sustentável e na participação generalizada no mercado, prevendo, simultaneamente, a sustentabilidade das finanças públicas. A contratação pública continuará a ser um instrumento fundamental da execução dessas políticas. Dada a sua importância em termos de despesa pública, pode dar poder aos governos para alcançarem os principais resultados políticos, se for utilizada como um instrumento estratégico.
Uma utilização inteligente da contratação pública pode contribuir para dar resposta a desafios globais, como as alterações climáticas e a escassez de recursos e o envelhecimento da sociedade. Também apoia as políticas sociais e acelera a transição para cadeias de abastecimento e modelos empresariais mais sustentáveis. Pode melhorar a competitividade e permitir o acesso das PME às oportunidades de participar em contratos públicos. Os adquirentes públicos profissionais e transparentes serão capazes de despender eficientemente e de lutar contra a corrupção.
Vários Estados-Membros já começaram a desenvolver uma abordagem estratégica para as políticas de contratação pública, complementada por iniciativas locais promissoras. Muito mais pode ser alcançado através da colaboração e inspiração mútua. A Comissão mostra-se disponível para desempenhar um papel facilitador neste processo de transformação com vista a sistemas de adjudicação modernos, inovadores e sustentáveis, adequados ao século XXI, impulsionados por uma parceria inclusiva e empenhada da UE para uma contratação pública inteligente.
APÊNDICE — Síntese das iniciativas de implementação da contratação pública da UE até ao final de 2018
A presente comunicação apela a uma ampla parceria para melhorar o funcionamento na prática de contratação pública na UE. A Comissão convida Estados-Membros, outras autoridades e partes interessadas nos contratos públicos a comprometerem-se a adotar medidas voluntárias e concretas a este respeito. Por seu lado, a Comissão indica o seu compromisso de trabalhar, até ao final de 2018, nas seguintes medidas específicas:
1. Garantir a adoção generalizada da contratação pública estratégica
-Estabelecer um mecanismo voluntário de avaliação ex ante para grandes projetos de infraestruturas;
-Atualizar as orientações sobre contratos públicos ecológicos e sociais e fornecer orientações sobre contratos públicos e de inovação e
-Partilhar boas práticas em matéria de contratação pública estratégica, incluindo os principais setores (construção, cuidados de saúde e TI).
2. Profissionalizar os adquirentes públicos
-Adotar uma recomendação sobre a profissionalização dos adquirentes públicos;
-Desenvolver um quadro de competências europeu para a contratação pública com as aptidões e competências essenciais de que as entidades adjudicantes precisam;
-Criar um centro de cibercompetência, como um portal de informação central e uma ciberbiblioteca de boas práticas em matéria de contratação pública, assim como
-Estabelecer, a nível da UE, uma rede de Centros de contratação pública de inovação nacionais.
3. Melhoria do acesso aos mercados da contratação
-Melhorar o acesso aos mercados de contratos públicos de países terceiros através de acordos comerciais;
-Reforçar o sistema de recursos, através de uma maior ligação em rede de órgãos de recurso de primeira instância e documentos de orientação em matéria de vias de recurso, assim como
-Lançar projetos-piloto para promover a participação das PME através de intermediários comerciais e agentes de inovação.
4. Aumentar a transparência e a integridade e melhorar a qualidade dos dados
-Emitir novos formulários normalizados em matéria de contratos públicos para melhorar a recolha de dados;
-Promover a criação de registos de contratos acessíveis ao público, assim como
-Fornecer orientações sobre a aplicação prática das novas disposições de integridade e sobre motivos de exclusão relativos à colusão, e criar uma base de dados sobre irregularidades.
5. Impulsionar a transformação digital da contratação
-Alargar o âmbito de aplicação do instrumento e-Certis e melhorar ainda mais os sistemas de TI, assim como
-Apoiar a implementação do Documento Europeu Único de Contratação Pública, o «princípio da declaração única» e faturação eletrónica nos Estados-Membros.
6. Cooperar a fim de contratar em conjunto
-Promover a contratação pública conjunta transfronteiras, incluindo a inovação por parte dos grandes compradores;
-Lançar um projeto-piloto de formação em matéria de «políticas favoráveis às PME nas centrais de compras».
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento: Um Plano de Investimento para a Europa (COM(2014) 0903).
Integrating resource-efficiency, energy-efficiency and economic considerations (Integrar a eficiência na utilização dos recursos, eficiência energética e considerações de ordem económica)
Estimativa do total das despesas das administrações públicas em obras, bens e serviços, com base nos dados do Eurostat.
COM(2015) 550 final «Melhorar o Mercado Único: mais oportunidades para os cidadãos e as empresas».
https://ec.europa.eu/commission/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan_en .
COM(2017) 479 final.
Como parte da reforma de 2014, foram adotadas a Diretiva 2014/23/UE (concessões), a Diretiva 2014/24/UE (geral) e a Diretiva 2014/25/UE (serviços públicos).
Vários Estados-Membros ainda não transpuseram, pelo menos, uma das três diretivas.
Em 2017, sete Estados-Membros receberam recomendações específicas por país relacionadas com a adjudicação de contratos públicos.
Um estudo recente da Comissão demonstrou que a contratação pública direta transfronteiras representou 3,5 % do valor total dos contratos durante o período de 2009-2015. A contratação pública indireta transfronteiras (através das suas filiais estrangeiras) representou mais de 20 %. Estes valores não têm em conta o aumento do comércio internacional no âmbito das cadeias de abastecimento.
The Office of Government Procurement ogp.gov.ie/
Healthy Ageing – Public Procurement of Innovations. http://www.happi-project.eu/
Mais de 20 organizações de cuidados de saúde da França, Itália, Luxemburgo, Bélgica ou Países Baixos adquiriram soluções HAPPI.
http://www.gpp2020.eu/home/ GPP 2020 aimed to mainstream low-carbon procurement in Europe in support of the EU's climate goals.
As diretivas de 2014 relativas aos contratos públicos autorizam expressamente os Estados-Membros a restringirem a utilização de preço ou de custo, por si só, como critério de adjudicação.
O que poderá igualmente incluir a avaliação dos custos externos, durante todo o ciclo de vida de um projeto.
Ver estudo sobre a utilização estratégica dos contratos públicos para promover as políticas de inovação ecológica e social ‘Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies’ https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/studies-networks_en
E-notification (notificação eletrónica); E-access to tender documents (acesso eletrónico aos documentos de concurso); E-submission (apresentação eletrónica de propostas); E-evaluation (avaliação eletrónica); E-award (adjudicação eletrónica); E-ordering (encomendas eletrónicas); E-invoicing (faturação eletrónica); E-payment (pagamentos eletrónicos).
Em conformidade com o Plano de Ação para a Economia Circular, a Comissão dará o exemplo, velando por que os contratos públicos ecológicos (CPE) sejam utilizados da forma mais ampla possível nos seus próprios processos de contratação, e reforçando a utilização de CPE no financiamento da UE. Por exemplo, estão em curso esforços no âmbito da Comissão numa série de domínios, tais como a redução de plásticos descartáveis.
que deve também incluir a obrigação de acessibilidade para as pessoas com deficiência.
Proposta economicamente mais vantajosa que permite dar mais relevo à qualidade.
Como, por exemplo, rótulos ecológicos, da energia ou do comércio equitativo.
Como anunciada no Programa de Trabalho da Comissão para 2017.
COM(2015) 0615 final.
Que acompanha a presente comunicação.
A Modelagem de Informações de Construção é uma forma digital de operações de construção e de ativos. A Comissão Europeia cofinanciou a elaboração de um manual para a Introdução de Modelagem de Informações de Construção (BIM), na adjudicação de contratos públicos (ver http://www.eubim.eu/handbook/).
Como o LEVEL(s): http://ec.europa.eu/environment/eussd/buildings.htm
Como previsto na recente Estratégia de Cibersegurança - JOIN(2017) 450 final
De acordo com um estudo (Bandiera, Prat, Valletti, 2008), a falta de competências profissionais de contratação é um problema ainda mais importante do que a corrupção: 83 % dos recursos são desperdiçados nas aquisições públicas devido à falta de profissionalização e de incentivos e apenas 17 % devido à corrupção.
Por exemplo, SARE, TAIEX_REGIO Peer 2 Peer programme ao abrigo de fundos do FEDER e do FC.
Medidas destinadas a melhorar o acesso das PME aos mercados de contratos públicos incluem um incentivo a dividir os contratos em lotes, um limite para o volume de negócios exigido para participar num concurso e uma redução dos requisitos de documentação.
COM(2016) 950
Diretiva 92/13/CEE e Diretiva 89/665/CEE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2007/66/CE
COM(2017) 028 final.
Tais como as políticas de «Buy American», «Make in India» ou «Buy Chinese».
COM(2016) 34 final.
Os diálogos em matéria de regulamentação e de políticas e programas de cooperação serão desenvolvidos nos mercados dos contratos públicos, como a Índia, o Brasil e a China.
A que se faz referência em algumas das recomendações específicas por país no âmbito do processo do Semestre Europeu.
Embora respeitando os direitos fundamentais, e em particular o direito à proteção dos dados pessoais, na medida do aplicável.
Os e-Forms (formulários eletrónicos) são uma iniciativa anunciada na Estratégia para o Mercado Único no sentido de rever os formulários normalizados a utilizar para os procedimentos de adjudicação de contratos públicos.
De acordo com o Relatório Anticorrupção de 2014 da Comissão, a corrupção custa à sociedade da UE cerca de 120 mil milhões de euros por ano. De acordo com um estudo de 2013 (PwC e Ecorys para a Comissão Europeia), os custos diretos globais da corrupção nos contratos públicos em apenas cinco setores (estradas e caminhos de ferro, água e resíduos, construção urbana/equipamentos, formação, assim como investigação e desenvolvimento) e em apenas oito países da UE variou entre 1,4 mil milhões e 2,2 mil milhões de euros.
Na medida em que esse registo deverá incluir dados pessoais, deve cumprir os requisitos da legislação em matéria de proteção de dados.
De acordo com o estudo de 2017, «Estimating the economic benefits of whistleblower protection in public procurement» (Estimativa dos benefícios económicos da proteção dos denunciantes no domínio dos contratos públicos) (Milieu Ltd, preparada para a Comissão Europeia), os benefícios potenciais de uma proteção eficaz dos denunciantes para o conjunto da UE no domínio dos contratos públicos são da ordem dos 5,8 a 9,6 mil milhões de euros por ano.
Normas mínimas na definição de conflitos de interesses, bem como a obrigação de os países da UE tomarem medidas adequadas para detetar, prevenir e solucionar os conflitos de interesses.
Ver Anderson e Kovacic, «Competition Policy and International Trade Liberalisation: (Política de concorrência e liberalização do comércio internacional:) Essential Complements to Ensure Good Performance in Public Procurement Markets» (Complementos essenciais para assegurar um bom desempenho nos mercados de contratos públicos), PPLR, 18 (2009): 67.
Como, por exemplo, eCertis, o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), e a norma europeia para a faturação eletrónica (eInvoicing).
COM(2017) 256
Uma proposta (COM(2016) 823 e COM(2016) 824), adotada pela Comissão em janeiro de 2017 e atualmente a ser analisada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, que introduz um processo para a expansão transfronteiriça harmonizada a nível da UE em matéria de serviços de construção e de serviços às empresas no mercado interno, que inclui a aprovação dos operadores económicos inscritos nas listas oficiais referidas no artigo 64.º da Diretiva 2014/24/UE.
Que beneficiam de soluções de interoperabilidade existentes comummente acordadas a nível da UE, como a eIdentity (identidade eletrónica), eSignature (assinatura eletrónica), a eDelivery(entrega eletrónica) e a eInvoicing (faturação eletrónica).
A agregação da procura refere-se às autoridades adjudicantes ou outras que operem através de centrais de compras (CC) que atuem como grossistas ou intermediários.
Por exemplo, a aquisição conjunta de veículos não poluentes para os transportes públicos por várias autoridades locais.
Ver a consulta pública em curso para Racionalizar a implementação da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T): https://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/consultations/2017-ten-t-implementation_en