28.7.2017 |
PT |
Jornal Oficial da União Europeia |
C 246/48 |
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2010/31/UE relativa ao desempenho energético dos edifícios»
[COM(2016) 765 final — 2016/0381 (COD)]
(2017/C 246/08)
Relatora: |
Baiba MILTOVIČA |
Correlatora: |
Isabel CAÑO AGUILAR |
Consulta |
Parlamento Europeu, 12.12.2016 Conselho da União Europeia, 21.12.2016 |
Base jurídica |
Artigo 194.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia |
Competência |
Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação |
Adoção em secção |
11.4.2017 |
Adoção em plenária |
26.4.2017 |
Reunião plenária n.o |
525 |
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) |
157/0/1 |
1. Conclusões e recomendações
1.1. |
A proposta de diretiva em apreço aperfeiçoa e alarga as medidas legislativas anteriores com vista a reforçar a eficiência energética dos edifícios. A sua eficácia será avaliada em função do seu contributo para os principais objetivos da União da Energia. Porém, uma vez que se concentra no meio edificado, o seu papel na consecução dos objetivos sociais e económicos (em particular, a redução da pobreza energética, a preservação da acessibilidade do preço da habitação e o potencial de redução dos custos da energia) também deve ser considerado essencial. |
1.2. |
O CESE reputa prioritário que a diretiva contenha propostas mais específicas para superar o desafio da pobreza energética, designadamente recomendações mais claras quanto ao teor necessário das definições nacionais de pobreza energética, uma definição de referência que permita avaliar a exaustividade da abordagem dos planos nacionais, bem como a prestação de aconselhamento e a coordenação de medidas através de um «balcão único» ou agência independente e orientado/a para o consumidor. |
1.3. |
O CESE considera que, nos seus planos nacionais, os Estados-Membros devem almejar o nível de ambição mais elevado estabelecido na opção estratégica III alternativa (apresentada na avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão Europeia), respeitando simultaneamente a abordagem legislativa da opção estratégica II, que constitui a base das revisões apresentadas na diretiva. Tal será necessário para criar uma trajetória de longo prazo capaz de cumprir o objetivo ambicioso do Acordo de Paris. |
1.4. |
Recomenda-se que as estratégias nacionais de renovação dos edifícios sejam apoiadas pela diretiva em apreço, que deve prever a obrigação de propor metas setoriais específicas e uma metodologia de referência para aferição das melhorias. Devem também ser definidas orientações firmes com níveis mínimos de desempenho de eficiência energética aplicáveis à renovação dos edifícios públicos e comerciais. |
1.5. |
A diretiva não aproveitou a oportunidade para incentivar as «hipotecas ecológicas», os sistemas de aquecimento urbano ligados às energias renováveis, as medidas para o armazenamento da energia residencial e comercial, a melhoria dos sistemas de formação para instaladores e empreiteiros responsáveis pelas renovações ou outras medidas técnicas, financeiras e fiscais, que serviriam de esteio a uma melhor eficiência energética dos edifícios. Embora tais medidas sejam apoiadas através de outros atos, a abordagem moderada adotada nesta diretiva só poderá ser justificada se promover a flexibilidade e ações ambiciosas. O CESE insta a Comissão a acompanhar de perto a execução e a eficácia da diretiva e a estar preparada para agir rapidamente aquando da utilização do mecanismo de atualização e revisão no âmbito do regulamento de governação proposto. |
1.6. |
Devem ser tomadas medidas adicionais para promover a comparabilidade dos métodos de cálculo para os certificados de desempenho energético (CDE) em todos os Estados-Membros, o que, por sua vez, tornaria mais viável a comparação entre os referidos certificados. |
1.7. |
Há que propor outras formas de incentivar os senhorios privados e não municipais de habitação social a investirem na renovação de imóveis antigos. |
1.8. |
A proposta de um «indicador de inteligência», que não é específica, deve incluir a capacidade dos ocupantes de um edifício, não só para avaliar a eficiência energética, mas também para controlar e facilitar a sua própria produção e consumo de energia a partir de fontes renováveis e reduzir a fatura da energia. |
1.9. |
O CESE solicita, em particular, que se reconheça a capacidade dos órgãos de poder local para fomentar e coordenar programas de eficiência energética, e assinala o crescente potencial do Pacto de Autarcas a este respeito. |
1.10. |
O CESE sublinha a necessidade de promover a construção e renovação dos edifícios, um setor em que as PME representam 83 % do emprego total (OCDE: Small Businesses, Job Creation and Growth [Pequenas empresas, criação de emprego e crescimento]). |
1.11. |
O CESE observa que, sem inovação, não será possível reforçar o desempenho energético dos edifícios. A UE está a perder a liderança no que respeita às tecnologias energéticas de baixo teor de carbono conexas, representando atualmente menos de 15 % dos postos de trabalho no setor. Devem ser envidados esforços no domínio da formação, adaptando-a às competências necessárias para estes setores altamente especializados. |
1.12. |
A iniciativa Financiamento Inteligente para Edifícios Inteligentes — e a possibilidade de a associar às ambições do Plano Juncker — é uma medida positiva, que o Comité acolhe favoravelmente. |
2. Introdução
2.1. |
A diretiva faz parte do pacote «Energia Limpa para todos os Europeus», concebido para concretizar a União da Energia e reforçar a consciência e o entendimento de que a transição para a energia limpa é o setor de crescimento do futuro. A energia nos edifícios representa 40 % da energia total consumida em toda a UE. Continuam a realizar-se progressos significativos na eficiência energética dos edifícios, tanto nas novas construções como na recuperação de imóveis antigos, promovidos, em parte, por quinze anos de intervenção legislativa a nível da UE; porém, há ainda oportunidades consideráveis para melhorar a eficiência e proporcionar outras repercussões benéficas do ponto de vista social. |
2.2. |
Não obstante os progressos técnicos, os dados de apoio pertinentes e o recurso ao financiamento público disponível através de instrumentos financeiros, as melhorias verificadas no parque imobiliário existente não são significativas. Com efeito, 75 % dos edifícios da UE ainda não são eficientes do ponto de vista energético. |
2.3. |
O impacto das alterações climáticas a nível mundial e a vontade de consolidar a política europeia da energia vieram imprimir urgência ao processo, mas ainda há questões fundamentais e complexas por resolver e esperavam-se maiores progressos. Se não forem adotadas medidas nesse sentido, dificilmente se alcançarão os objetivos em matéria de clima e de energia para 2030 e 2050. Há potencial para reduzir o consumo de energia nos edifícios entre 5 % e 6 % e diminuir as emissões de CO2 em cerca de 5 %. Contudo, tendo em conta que, anualmente, apenas 0,4 % a 1,2 % do parque imobiliário é objeto de renovação ou recuperação, é evidente que é necessário acelerar estes processos. |
2.4. |
A diretiva em apreço altera a anterior diretiva de 2010 sobre o mesmo tema, que era, por seu turno, uma reformulação da diretiva de 2002. No âmbito da reformulação de 2010, foram introduzidas alterações muito substanciais no texto de 2002. Em particular, reconheceu-se a importância crescente do papel desempenhado pela eficiência energética no meio edificado e do seu contributo para os objetivos estratégicos neste domínio, teve-se em consideração os progressos ao nível do conhecimento técnico, efetuando ajustamentos com base em oito anos de experiência prática, e salientou-se a necessidade absoluta de regularizar e melhorar a forma como os Estados-Membros abordam as questões. |
2.5. |
A proposta de revisão em apreço, embora consideravelmente mais curta do que a diretiva anterior, adota a mesma abordagem. Em particular, prevê a integração de estratégias de renovação dos edifícios a longo prazo, a utilização de tecnologia inteligente nos edifícios e a racionalização das disposições vigentes. Resulta de uma avaliação exaustiva da diretiva de 2010 e de uma avaliação pormenorizada do impacto das possíveis vias de ação no futuro. A opção de impacto elevado — opção estratégica III — foi rejeitada sobretudo por motivos de custo a curto prazo, de impacto ao nível da subsidiariedade e de realismo político, a favor da opção estratégica II, cujos resultados potenciais são de nível menos elevado. |
2.6. |
No entanto, todas as partes interessadas desejam alcançar melhorias ambiciosas. O setor é responsável por 18 milhões de empregos diretos e contribui para cerca de 9 % do PIB da UE; o desafio consiste em encontrar um equilíbrio entre a acessibilidade dos preços e as exigências dos mercados residencial e comercial, por um lado, e os objetivos em matéria social e climática, por outro. |
3. Síntese da proposta da Comissão
3.1. |
A diretiva é composta por um conjunto de alterações que reforçam as disposições vigentes da Diretiva 2010/31/UE e simplificam determinados aspetos. Os principais pontos são os seguintes:
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4. Observações na generalidade e na especialidade
4.1. |
O CESE aplaude a ênfase continuada na eficiência energética dos edifícios, mas manifesta especial preocupação pelo facto de não se abordar adequadamente a pobreza energética, assinalada pelo Comité em pareceres anteriores (1) e amplamente reconhecida como uma questão de forte relevância social. |
4.2. |
É necessária uma abordagem mais ampla e mais ambiciosa. As metas relativas à redução das emissões e à eficiência energética já estabelecidas pela UE, bem como a entrada em vigor, em outubro de 2016, do ambicioso Acordo de Paris exigem ações mais eficazes, especialmente tendo em conta que o historial de cumprimento insuficiente das propostas anteriores demonstra que os edifícios continuam a ser um desafio. |
4.3. |
O Comité manifesta algumas reservas quanto à escolha da opção estratégica II (definida na avaliação de impacto) como base para apresentar a alteração legislativa em apreço. Embora a opção estratégica III implique um grau de obrigatoriedade que excede consideravelmente o nível de rentabilidade ideal — posição com a qual o CESE não pode concordar —, é evidente que o nível de ambição muito mais elevado da opção estratégica III — com duas a três vezes maior impacto no clima, na eficiência e nos objetivos sociais — será provavelmente necessário para criar uma trajetória de longo prazo capaz de dar resposta ao objetivo ambicioso do Acordo de Paris. Consequentemente, nos seus planos nacionais, os Estados-Membros terão de visar o mais elevado nível de ambição estabelecido na opção estratégica III alternativa (apresentada na avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão Europeia), respeitando simultaneamente a abordagem legislativa da opção estratégica II. |
4.4. |
As conclusões de um estudo recente sobre as estratégias dos Estados-Membros de renovação dos edifícios são, em geral, positivas (Centro Comum de Investigação, 2016: Relatório de síntese sobre a avaliação das estratégias dos Estados-Membros de renovação dos edifícios). Ainda que este domínio seja abrangido pela Diretiva Eficiência Energética, não existe atualmente uma norma comum sobre o que constitui «renovação». Seria importante incluir na Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios a obrigação de propor metas setoriais específicas e uma metodologia de referência para a aferição das melhorias com um limiar de qualificação que suscite o apoio à «renovação». Em conjugação com estas metas, devem ser definidas orientações firmes que permitam atingir níveis mínimos de desempenho em matéria de eficiência energética aplicáveis à renovação dos edifícios públicos e comerciais. |
4.5. |
A diretiva amplia os requisitos relativos a uma base de dados nacional de certificados de desempenho energético e seria útil dispor de uma base de dados a nível da UE, acessível ao público, com dados nacionais anonimizados sobre as estratégias nacionais de renovação, que poderia estar ligada à plataforma de comunicação eletrónica proposta no Regulamento relativo à Governação da União da Energia. Neste contexto, a diretiva deveria estabelecer orientações categóricas sobre a comparação dos métodos de cálculo, que, por sua vez, tornariam mais viável a comparabilidade entre certificados de desempenho energético. |
4.6. |
Embora não existam motivos para os planos nacionais não abrangerem este domínio, a diretiva não contém propostas sobre formas adicionais de incentivo aos senhorios privados e não municipais de habitação social para investirem na renovação de imóveis antigos. Nos casos em que os arrendatários pagam a fatura da energia diretamente, os senhorios muitas vezes não consideram que a melhoria da eficiência dos edifícios lhes proporcionará qualquer benefício comercial. Em alguns países, o setor do arrendamento residencial representa uma parte considerável do parque habitacional. O desempenho energético dos edifícios tem um grande impacto na acessibilidade do preço da habitação e na pobreza energética, pelo que é essencial dispor de instrumentos financeiros que apoiem a renovação. Sobretudo os municípios, as associações de senhorios e os proprietários têm direito a contrair empréstimos para efetuar melhorias complexas na eficiência dos prédios de apartamentos. Não obstante, as condições proibitivas no que diz respeito ao financiamento, aos contratos e ao acesso ao crédito criam obstáculos para muitos deles. |
4.7. |
O incentivo às «hipotecas ecológicas» constitui uma medida a apoiar pela diretiva. É igualmente importante facilitar o agrupamento de programas de pequena escala relativos às boas práticas de renovação e eficiência em quadros de maior amplitude, permitindo a aplicação de pacotes financeiros. |
4.8. |
Na Estratégia para o Aquecimento e a Refrigeração de 2016 [COM(2016) 51 final] foram abordados em especial os ganhos obtidos através da renovação e da substituição de sistemas de aquecimento urbano em conjugação com as energias renováveis. As soluções de aquecimento urbano e municipal são, geralmente, encaradas como uma componente de infraestrutura dos sistemas de construção. Por conseguinte, exigem um incentivo específico para que tal se reflita no planeamento urbano, devendo ser estabelecida uma posição clara a este respeito na diretiva. |
4.9. |
É de assinalar que as metas em matéria de clima e energia estão associadas a tecnologias energéticas de baixo teor de carbono e a edifícios mais sustentáveis que têm de cumprir os objetivos de eficiência energética. Estes dependem cada vez mais de tecnologias facilitadoras essenciais utilizadas em materiais avançados (metais não ferrosos, aço, vidro, plástico, etc.) e, sem inovação, será impossível aumentar o desempenho energético dos edifícios. Cerca de 5 % dos materiais avançados produzidos atualmente são utilizados em tecnologias energéticas de baixo teor de carbono e em edifícios mais sustentáveis, cujos mercados se estão a desenvolver rapidamente. |
4.10. |
A UE está a perder a liderança no que respeita a estas tecnologias e, atualmente, é responsável por menos de 15 % dos empregos no setor (cerca de 1,1 milhões de postos de trabalho diretos e indiretos). No domínio dos materiais avançados necessários para estas tecnologias, a UE enfrenta também uma concorrência crescente a nível mundial e, se não forem adotadas políticas adequadas de impulso tecnológico e dinamização do mercado, a inovação e a produção continuarão a abandonar a UE. Além disso, importa não esquecer a formação no âmbito das novas competências necessárias para estes setores altamente especializados. |
4.11. |
O CESE apoia a emergência da mobilidade elétrica enquanto fator de descarbonização geral da economia, mas interroga-se quanto à necessidade de abordar o tema de forma tão pormenorizada, bem como ao impacto das medidas preconizadas na acessibilidade do preço da habitação e dos edifícios comerciais e na liberdade de escolha dos poderes públicos na introdução da mobilidade elétrica. Outro aspeto importante e complementar — o armazenamento de energia —, é mencionado na exposição de motivos, mas não é desenvolvido na diretiva, embora seja provável que esta tecnologia se desenvolva rapidamente e a preços acessíveis. |
4.12. |
Do mesmo modo, o crescimento visível da produção descentralizada de energia a partir de fontes renováveis gera oportunidades de articulação com medidas de eficiência para os edifícios não abrangidos pela rede de gás e promove a transição para as energias renováveis no aquecimento e na refrigeração. Tal deve ser promovido de forma assestada. |
4.13. |
As alterações destinadas a reforçar o compromisso de promover os edifícios inteligentes (públicos, comerciais e residenciais) são relativamente modestas e deveriam ser mais concretas e abrangentes. |
4.14. |
A proposta de um «indicador de inteligência» para medir a capacidade dos edifícios para utilizar TIC e sistemas eletrónicos com vista à otimização do funcionamento e à interação com a rede deverá ser mais desenvolvida, embora o princípio seja de louvar. O objetivo deve ser o desenvolvimento de um indicador transparente e significativo, que acrescente valor ao certificado de desempenho energético, porém sem a imposição de encargos indevidos associados à recolha de dados ou à realização de análises. Este indicador deve incluir a capacidade dos ocupantes de um edifício não só para avaliar a eficiência energética, mas também para controlar e facilitar a sua própria produção e consumo de energia a partir de fontes renováveis e reduzir a fatura da energia. |
4.15. |
A pobreza energética é identificada como um problema que deve ser resolvido através da previsão de etapas intermédias que assinalem os progressos na descarbonização do parque imobiliário. Contudo, a diretiva não estabelece qualquer quadro estratégico de apoio para o desenvolvimento de uma abordagem com uma boa relação custo-eficácia em relação à pobreza energética propriamente dita, para a qual contribui, nomeadamente, a ineficiência energética dos edifícios residenciais. O CESE entende que esta questão poderia inserir-se no âmbito desta diretiva e propõe, neste contexto, a inclusão de um novo conjunto de propostas de alteração aos artigos pertinentes da diretiva de 2012. Esta medida estaria em consonância com os requisitos constantes da proposta de regulamento relativo à Governação da União da Energia para os Estados-Membros avaliarem e especificarem estratégias, medidas e iniciativas destinadas a combater a pobreza energética. |
4.16. |
Por conseguinte, o CESE recomenda que a diretiva estabeleça critérios para a inclusão de uma definição de referência de pobreza energética e proponha igualmente a sua própria definição de referência. Esta não seria vinculativa, obrigando os Estados-Membros a adotá-la para efeitos internos, mas estabeleceria critérios que os planos nacionais em matéria de energia e clima teriam de cumprir. Uma tal definição permitiu a alguns países avaliar o seu progresso — ou ausência dele — no combate à pobreza energética, mas o CESE reconhece que a natureza multifacetada do problema poderá exigir que se dê prioridade a fatores nacionais específicos. |
4.17. |
Por conseguinte, o CESE insta os Estados-Membros a adotarem uma abordagem plenamente coordenada em relação à pobreza energética, que inclua uma compreensão do papel e da eficácia não só dos edifícios eficientes do ponto de vista energético, mas também das intervenções financeiras (nomeadamente, tarifas sociais e métodos de atenuação da pobreza), a prestação de aconselhamento aos consumidores sobre a seleção de fornecedores e de tarifários, bem como informações sobre medidas simples de poupança de energia. A fim de maximizar a eficiência e a eficácia, é essencial realizar a prestação do aconselhamento e a coordenação das medidas através de um «balcão único» ou agência que seja independente e se centre no consumidor. |
4.18. |
Vários estudos independentes e relatórios da Comissão assinalaram que o ritmo e a eficácia com que os Estados-Membros estão a aplicar os requisitos da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios são variáveis, referindo, nomeadamente, as questões seguintes:
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4.19. |
O Comité observa que se espera, no período de programação 2014-2020, que os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e, concretamente, os fundos no âmbito da política de coesão, desempenhem um papel significativo na renovação e construção dos edifícios. Atualmente, existem muitos obstáculos a ultrapassar, principalmente o acesso limitado ao financiamento, os custos iniciais elevados, os prazos de recuperação do investimento relativamente longos, a perceção de um maior risco de crédito associado ao investimento em energia sustentável, prioridades concorrentes para os proprietários dos imóveis, etc. (Comissão Europeia: Technical guidance — Financing the energy renovation of buildings with Cohesion Policy funding [Orientação técnica — Financiamento da renovação energética dos edifícios através dos fundos no âmbito da política de coesão]). A iniciativa Financiamento Inteligente para Edifícios Inteligentes é uma medida positiva no processo de resolução de alguns destes problemas, e é possível tirar partido das ambições do Plano Juncker para mobilizar um maior investimento neste domínio. |
4.20. |
Por conseguinte, é fundamental estabelecer as prioridades e responsabilidades adequadas para os órgãos de poder local, a fim de assegurar que a utilização dos recursos disponibilizados pelos programas produz o máximo efeito possível, permitindo ir além dos requisitos mínimos (por exemplo, os requisitos de desempenho energético, as auditorias energéticas, etc.) estabelecidos ao nível dos Estados-Membros, e o nível de financiamento disponibilizado deve aumentar de acordo com o nível de ambição. |
4.21. |
O CESE assinala, em particular, o potencial do Pacto de Autarcas a este respeito. Contando com mais de 7 000 municípios participantes, os signatários comprometem-se a tomar as medidas necessárias em matéria de eficiência energética e de energias renováveis mediante a adoção dos Planos de Ação para as Energias Sustentáveis (PAES). A mobilização das cidades, onde se encontra a maior parte do nosso meio edificado, é uma iniciativa local com impacto mundial. |
4.22. |
As intenções da diretiva foram em geral acolhidas favoravelmente pela maioria das partes interessadas de todo o setor da construção e pelos representantes dos proprietários e dos arrendatários, quer comerciais quer residenciais. No entanto, será necessário espírito de cooperação, diálogo e empenho positivo para ir mais além nos progressos já realizados em matéria de eficiência energética. |
Bruxelas, 26 de abril de 2017.
O Presidente do Comité Económico e Social Europeu
Georges DASSIS
(1) JO C 341 de 21.11.2013, p. 21, JO C 424 de 26.11.2014, p. 64, JO C 82 de 3.3.2016, p. 22, e JO C 34 de 2.2.2017, p. 78.