COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.3.2016
COM(2016) 167 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação da Diretiva 2009/20/CE, relativa ao seguro dos proprietários de navios em matéria de créditos marítimos
1.INTRODUÇÃO
A Diretiva 2009/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao seguro dos proprietários de navios em matéria de créditos marítimos (a seguir, «a Diretiva») entrou em vigor a 29 de maio de 2009. O objetivo da Diretiva é incentivar a um comportamento responsável por parte de todos os operadores económicos, reforçar a qualidade da marinha de comércio e garantir a segurança no mar.
O presente relatório visa informar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre a aplicação da Diretiva, em conformidade com o artigo 8.º.
O relatório baseia-se nos resultados de um inquérito sobre a aplicação da Diretiva realizado pela Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA), a pedido da Comissão Europeia, e nas informações e dados da base de dados das inspeções (mais conhecida por «THETIS»), criada em conformidade com o artigo 24.º da Diretiva 2009/16/CE, relativa à inspeção de navios pelo Estado do porto, conforme alterada. A Comissão não recebeu qualquer reclamação a propósito da Diretiva desde a data de aplicabilidade (ou seja 1 de janeiro de 2012).
2.CONTEXTO GERAL
A Diretiva obriga os proprietários de navios a subscreverem um seguro adequado para os seus navios, conforme aprovado na Resolução A.898(21) da Organização Marítima Internacional (IMO), conjugado com o princípio da limitação da responsabilidade em conformidade com o Protocolo de 1996 à Convenção de 1976 sobre a limitação da responsabilidade em matéria de créditos marítimos (a seguir, «LLMC 1996»). Esta estabelece que todos os navios que arvoram bandeira de um Estado-Membro, bem como os navios que arvoram bandeira de um país terceiro e que demandam os portos da UE (ou – nalguns casos – operam nas águas territoriais de um Estado-Membro) devem estar cobertos por um seguro de montante igual ao montante máximo de responsabilidade previsto nas disposições da LLMC 1996.
A LLMC 1996 estabelece o direito que assiste aos proprietários de navios (incluindo os afretadores, gestores e operadores) e aos salvadores de limitarem a sua responsabilidade por um conjunto de créditos marítimos relacionados com as operações de navio. O cálculo dos limites ao abrigo da Convenção baseia-se na arqueação do navio. A LLMC 1996 aumentou os limites de responsabilidade em relação à sua antecessora (LLMC 1976). Estes limites foram posteriormente aumentados pela IMO, em 2012, tendo entrado em vigor em 8 de junho de 2015.
Para efeitos da Diretiva, não há qualquer definição do termo «navio». A Diretiva aplica-se aos navios de arqueação bruta igual ou superior a 300 toneladas e exclui os «navios de guerra, navios de guerra auxiliares ou outros navios de propriedade do Estado ou por ele explorados e utilizados em serviço público não comercial». Dito isto, a definição de «proprietário de navio» está claramente limitada aos navios de mar e inclui, para além do proprietário registado, qualquer outra pessoa responsável pela exploração do navio. Por conseguinte, a Diretiva aplica-se exclusivamente aos navios de mar. Importa referir que é esse igualmente o caso da LLMC 1996, que não define «navio», sendo a definição de «proprietário de navio» que restringe também a sua aplicação aos navios de mar. A Diretiva baseia-se na LLMC 1996 e o processo de negociação da diretiva confirma a intenção do colegislador de não acrescentar definições nem alterar as constantes da Convenção.
3.TRANSPOSIÇÃO PELOS ESTADOS-MEMBROS
O prazo de transposição da Diretiva para o direito nacional era 1 de janeiro de 2012. Todos os Estados-Membros notificaram à Comissão as medidas nacionais de execução da Diretiva. Desde 2012, não foram comunicadas alterações à legislação nacional de transposição nos Estados-Membros.
4.APLICAÇÃO DA DIRETIVA
Esta secção analisa a aplicação da Diretiva seguindo sequencialmente as suas disposições. Conforme previsto no artigo 1.º, a Diretiva regula «determinados aspetos» da obrigação que incumbe aos proprietários de navios de subscrever um seguro em matéria de créditos marítimos. A Diretiva é complementar dos instrumentos internacionais que regulam a responsabilidade civil dos proprietários de navios por determinados tipos de danos, assim como das regras da UE e nacionais no que se refere à responsabilidade penal e administrativa dos proprietários de navios.
4.1
Âmbito e definições (artigos 2.º e 3.º)
O artigo 2.º define o âmbito de aplicação da Diretiva com base no porte (isto é, a arqueação) e no tipo de navio (isto é, excluindo os vasos de guerra e outros navios do Estado utilizados para serviços públicos de natureza não comercial). A aplicação destas disposições não levanta quaisquer dificuldades para os Estados-Membros.
A relação das obrigações decorrentes da Diretiva com as obrigações decorrentes das convenções internacionais sobre responsabilidade e indemnização, incluindo o seguro obrigatório, que figuram no anexo da Diretiva está igualmente prevista no seu artigo 2.º, n.º 3. A Diretiva indica especificamente que é «não obstante a aplicação» destas convenções internacionais. Por conseguinte, a obrigação de seguro estabelecida pela Diretiva aplica-se a par – não entrando em contradição com esta – da obrigação de dispor de um seguro adequado ou outra garantia financeira por força dessas convenções, nos Estados-Membros em que estas se aplicam.
As abordagens dos Estados-Membros variam a este respeito. Tal deve-se a dois fatores. Em primeiro lugar, os Estados-Membros ainda não ratificaram todas as convenções internacionais enumeradas no anexo da Diretiva. Além disso, os Estados-Membros optaram por diferentes meios de transposição do artigo 2.º, n.º 3, para a legislação nacional. Significa isto que apenas um pequeno número de Estados-Membros optou por fazer remissões para estas convenções internacionais e para a sua relação com a Diretiva. Outros há que não remetem expressamente para o anexo da Diretiva nas suas medidas nacionais de transposição. Seja como for, as convenções internacionais e a Diretiva não se contradizem, antes são complementares, e os instrumentos mencionados no anexo constituem lex specialis sobre os tipos específicos de danos decorrentes das diferentes atividades de transporte marítimo, como seja o transporte de petróleo em navios petroleiros, o transporte marítimo de substâncias perigosas e nocivas (HNS), a poluição causada por combustível de bancas ou a remoção de destroços. Em 2008, os Estados-Membros assumiram o compromisso de ratificar todas as convenções enumeradas no anexo, e a Comissão continuará a incentivá-los a trabalhar neste sentido.
Conforme referido no ponto 2, a Diretiva não contém qualquer definição do conceito de «navio». No entanto, à luz do artigo 2.º, n.º 2, e do artigo 3.º, alínea a), o seu âmbito de aplicação restringe-se aos navios de mar, excluindo especificamente os navios de guerra e outros navios propriedade do Estado ou por ele explorados e utilizados para serviços públicos de natureza não comercial. Além disso, a sua aplicabilidade a diferentes tipos de navios está também relacionada com o âmbito das inspeções pelo Estado de bandeira e pelo Estado do porto, os dois mecanismos de fiscalização da aplicação da diretiva. Se um navio for elegível para uma inspeção pelo Estado do porto (inspeção PSC) em conformidade com a Diretiva 2009/16/CE, é de esperar que possa ser realizada uma inspeção para confirmar a aplicação e a conformidade com as disposições da Diretiva.
O artigo 3.º da Diretiva define «proprietário de navio» em consonância com a LLMC 1996. Este último instrumento está também claramente identificado, no artigo da Diretiva que contém as definições, como o texto consolidado da Convenção LLMC de 1976, com a redação dada pelo Protocolo de 1996. Por último, a noção de «seguro» é definida de forma não exaustiva, reproduzindo literalmente a definição de seguro constante da Resolução A.898(21) da IMO. Faz referência ao «seguro de indemnização do tipo geralmente fornecido pelos membros do Grupo Internacional de Clubes de P&I» como um exemplo de cobertura pertinente.
4.2
Obrigação de subscrição de um seguro (artigo 4.º)
De acordo com o artigo 4.º da Diretiva, têm de subscrever um seguro adequado os proprietários cujos navios:
a) arvorem bandeira de um Estado-Membro;
b) demandem portos sob a jurisdição de um Estado-Membro; e
c) operem nas águas territoriais de um Estado-Membro, desde que o Estado-Membro tenha optado por incluir este tipo de tráfego no âmbito de aplicação da Diretiva, sem prejuízo das normas do direito internacional sobre a passagem inofensiva.
A Diretiva estabelece ainda que o seguro deve cobrir os créditos sujeitos a limitação ao abrigo da LLMC de 1996,. O montante do seguro por navio e por incidente deve ser igual ao montante máximo aplicável para a limitação da responsabilidade estabelecido na LLMC 1996.
Os Estados-Membros, enquanto Estado de bandeira e Estado do porto, devem obrigar os proprietários de navios a cumprirem as suas obrigações nos termos da Diretiva. Todos os Estados-Membros designaram autoridades nacionais competentes para efeitos das obrigações previstas no artigo 4.º da Diretiva.
No entanto, no que se refere à execução pelo Estado de bandeira, apenas um pequeno número de Estados-Membros comunicou que verificaria a validade do certificado de seguro, em especial para controlar e verificar a conformidade da cobertura de responsabilidade. De igual modo, no que respeita ao controlo pelo Estado do porto, nem todos os Estados-Membros indicaram de que modo verificam a adequação do certificado de seguro dos navios de bandeira estrangeira que demandam os seus portos. Apenas um pequeno número de Estados-Membros comunicou à Comissão que a verificação da validade do certificado de seguro, em especial a cobertura de responsabilidade, tem lugar durante as inspeções PSC.
No que respeita à possibilidade de exigir um seguro para os navios que operam nas águas territoriais dos Estados-Membros, vários Estados-Membros comunicaram que transpuseram esta disposição para a legislação nacional. No entanto, a Comissão não obteve informações suficientes para avaliar em que medida esta disposição é aplicada pelos Estados-Membros.
4.3
Inspeções e verificação da conformidade no âmbito do controlo pelo Estado do porto (artigo 5.º)
O artigo 5.º da Diretiva estabelece que os navios de bandeira estrangeira que demandam portos de um Estado-Membro são obrigados a ter um seguro para cobertura de créditos marítimos, em conformidade com o artigo 4.º da Diretiva. Os Estados-Membros cumprem as suas obrigações enquanto Estado do porto nos termos da Diretiva através de inspeções PSC em conformidade com a Diretiva 2009/16/CE.
Embora os navios abrangidos pelo regime de inspeções PSC não sejam selecionados para inspeção com base na situação do seu seguro, a inspeção de um navio pelo Estado do porto, em conformidade com a Diretiva 2009/16/CE, deve incluir a verificação de que é conservado a bordo do navio um certificado de seguro em conformidade com o artigo 6.º da Diretiva. A verificação do certificado de seguro faz parte da inspeção PSC, em conformidade com o anexo IV, ponto 41, da Diretiva 2009/16/CE. As inspeções PSC só podem ser registadas na base de dados THETIS depois de verificada a existência do certificado de seguro. A base de dados THETIS («THETIS-I») passou a dispor de um módulo específico para registo das anomalias registadas nos Estados-Membros nos termos da Diretiva, que está operacional desde 1 de julho de 2013. Embora nem todos os navios sejam inspecionados a cada visita, a cobertura sistemática das inspeções feitas pelo regime de inspeções PSC significa que todos os navios que entram nos portos da UE são inspecionados, em média, uma vez em cada período de 11 meses.
Além disso, vários Estados-Membros informaram que obrigam os navios que demandam os seus portos a notificar o seguro previamente à entrada no porto, utilizando essencialmente o sistema de intercâmbio de informações marítimas SafeSeaNet (SSN) da União. Os requisitos de notificação prévia à entrada são úteis para a seleção dos navios a inspecionar e contribuem para uma aplicação mais eficaz e racional da Diretiva. De salientar que, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, alínea d), da Diretiva 2002/59/CE, os casos de navios que não notificaram ou não dispõem dos certificados de seguro ou das garantias financeiras previstas na legislação da União e nas normas internacionais devem ser comunicados aos centros costeiros interessados dos outros Estados-Membros situados na rota prevista do navio.
A Comissão apoia firmemente esta prática, que serve também os objetivos da Diretiva, tal como salientado na avaliação de impacto que acompanhava a proposta da Comissão relativa a uma diretiva sobre a responsabilidade civil e as garantias financeiras dos proprietários de navios, que conduziu à adoção da Diretiva.
Além disso, a notificação prévia do seguro, combinada com o potencial de simplificação do processo de comunicação de informações proporcionado pelo SSN, pode constituir um meio eficaz para resolver as incertezas quanto à responsabilidade do proprietário do navio e à possibilidade de compensação quando um navio necessita de assistência nas águas da UE ou na sua proximidade. A utilização do SSN para obter e partilhar informações sobre a cobertura de seguro dos navios que demandam os portos da UE pode ser particularmente útil para as autoridades nacionais competentes quando analisam a possibilidade de acolhimento de um navio que necessita de assistência e procura um local de refúgio.
Em caso de incumprimento da Diretiva por um navio de bandeira estrangeira à chegada a um porto de um Estado-Membro, nomeadamente a ausência da cobertura de seguro apropriada, é possível deter o navio em conformidade com a Diretiva 2009/16/CE. Além disso, o artigo 5.º, n.º 2, da Diretiva prevê um instrumento adicional aos previstos na Diretiva 2009/16/CE. Esse instrumento, cuja aplicação é deixada ao critério dos Estados-Membros, consiste na expulsão do navio incumpridor do porto, notificada pelo Estado-Membro que a ordena à Comissão, aos outros Estados-Membros e ao Estado de bandeira, do que resulta a recusa de entrada do navio em causa nos portos dos outros Estados-Membros. A notificação faz-se via SSN, usando o modelo de comunicação de incidente previsto para o efeito. A maioria dos Estados-Membros transpôs esta possibilidade de expulsão; no entanto, a expulsão de navios é caso raro na UE.
4.4
Certificado de seguro (artigo 6.º)
O artigo 6.º da Diretiva estabelece as condições mínimas a satisfazer para atestar a existência de um seguro adequado a bordo do navio, em conformidade com o artigo 4.º. Na verificação do seguro, a prioridade principal é examinar o conteúdo mínimo do certificado oficial, tal como previsto no artigo 6.º da Diretiva. O controlo da autenticidade do certificado e o exame dos limites de responsabilidade ao abrigo da LLMC 1996 são menos frequentes entre os Estados-Membros. Um número limitado de Estados-Membros parece dispor de diretrizes nacionais para a verificação do seguro.
Um aspeto importante, em que as abordagens dos Estados-Membros variam, é a aceitação na prática –principalmente durante as inspeções PSC, de certificados de seguro em formato eletrónico. Importa salientar que o setor dos seguros optou pela utilização – quase exclusiva – de certificados eletrónicos (por exemplo, certificado de entrada P&I); e a IMO aprovou diretrizes para a utilização de certificados eletrónicos no setor do transporte marítimo, que podem também ser úteis para a verificação do seguro. As versões eletrónicas dos certificados têm características específicas e há procedimentos que permitem a sua autenticação e subsequente verificação. Para garantir a aceitação e aplicabilidade da utilização dos certificados eletrónicos para efeitos da Diretiva em todos os Estados-Membros, esta questão deve ser analisada de forma mais aprofundada.
4.5. Sanções por incumprimento dos navios embandeirados nos EM (artigo 7.º)
Para efeitos das obrigações do Estado de bandeira previstas no artigo 4.º da Diretiva, o artigo 7.º prevê o estabelecimento de um sistema de sanções para os casos de violação das disposições nacionais adotadas neste domínio. As sanções nacionais estabelecidas ao abrigo dessa disposição devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Com base na análise das disposições nacionais de transposição comunicadas à Comissão e das respostas dos Estados-Membros ao inquérito da EMSA, a interpretação deste requisito da Diretiva varia de Estado-Membro para Estado-Membro, nomeadamente no que se refere ao montante das sanções financeiras. Não foi notificado qualquer caso de aplicação de sanções por incumprimento da Diretiva por parte de navios embandeirados nos Estados-Membros, ao abrigo desta disposição.
5.DADOS SOBRE A FISCALIZAÇÃO
A fiscalização do cumprimento das obrigações impostas pela Diretiva aos proprietários de navios é da responsabilidade dos Estados-Membros. A presente secção resume as informações recolhidas nas respostas dos Estados-Membros ao inquérito conduzido pela EMSA, informações essas que foram cruzadas com os dados disponíveis na THETIS.
5.1
Execução pelos Estados de bandeira da UE
Os relatórios dos Estados-Membros constantes da THETIS sobre os resultados das inspeções PSC a navios que arvoram bandeira de outro Estado-Membro indicam que, entre julho de 2013 e finais de setembro de 2015, se detetaram 13 casos de incumprimento relacionados com certificados de seguro. Comparando com os 45 casos de incumprimento relacionados com certificados de seguro registados na THETIS no mesmo período, chega-se à conclusão de que os navios que arvoram embandeirados na UE representam cerca de um terço (29 %) do total dos casos de incumprimento.
No entanto, há que ter igualmente presente que, em relação ao total de inspeções PSC a estes navios, a percentagem de navios embandeirados na UE não conformes é muito baixa, ou seja, 0,1 %. Além disso, a percentagem de incumprimentos por parte dos navios embandeirados na UE é inferior à dos navios de bandeira terceira (0,1 %, comparado com 0,15 % para os navios de países terceiros
).
Embora, conforme referido anteriormente, tenham sido notificados através da THETIS alguns casos de incumprimento por navios embandeirados na UE, nenhum Estado-Membro comunicou ter imposto sanções a navios da sua bandeira devido à falta de seguro apropriado nos termos da diretiva.
5.2
Controlo pelo Estado do porto
Desde 1 de janeiro de 2012, os Estados-Membros efetuaram um número significativo de verificações ao abrigo do artigo 5.º da Diretiva, no quadro das inspeções PSC (ver anexo A
).
Desde que o módulo específico da THETIS (THETIS-I) ficou operacional, em 1 de julho de 2013, foram registadas 34944 inspeções no total, até setembro de 2015. As inspeções PSC identificaram um total de 45 casos de anomalia relacionados com a Diretiva (ver anexo B
). Comparados com o total de 34 944 inspeções, os 45 casos de anomalia dão uma taxa de cumprimento significativamente elevada, de 99,87 %
.
Em pormenor, por ano, a taxa de incumprimento
relativamente ao número total de inspeções de navios é a seguinte: 0,15% em 2013, 0,09% em 2014 e 0,16% em 2015. Na maioria dos casos
, os Estados-Membros solicitaram a correção das anomalias em causa antes da partida, sendo que apenas em 4 dos 45 casos (isto é, 9 %) foi dada ordem de detenção
.
A maioria dos Estados-Membros transpôs a disposição do artigo 5.º, n.º 2
, relativa à possibilidade de emissão de uma ordem de expulsão por incumprimento da Diretiva. Entre os Estados-Membros que a transpuseram, apenas foi emitida uma ordem de expulsão por um Estado-Membro
(emitida em 2013 e levantada em 2015) de acordo com os dados da THETIS. Outro Estado-Membro
emitiu duas ordens de expulsão, devidamente notificadas através da SSN aos outros Estados-Membros e comunicadas à Comissão, mas não registadas na THETIS, dado terem sido emitidas antes de julho de 2013, data em que a «THETIS-I» se tornou operacional.
Por último, alguns Estados-Membros
aplicaram também sanções financeiras contra navios embandeirados em países terceiros que entraram nos seus portos e foram considerados não-conformes com a Diretiva.
6.
CONCLUSÕES
A Diretiva entrou em vigor há cerca de quatro anos e parece estar a dar bons resultados na prossecução dos objetivos. Em especial, a avaliar pelo historial de cumprimento, baseado nas informações disponíveis, a grande maioria dos navios embandeirados na UE ou que demandam portos da UE dispõe de seguro apropriado, em conformidade com a Diretiva. O sistema estabelecido nos termos da Diretiva oferece, por conseguinte, garantias razoáveis de que, no caso de um incidente com um desses navios resultar em prejuízos para terceiros e, consequentemente, dar lugar a reclamações marítimas, conforme definidas na LLMC 1996, as vítimas poderão receber uma indemnização do proprietário do navio e da seguradora até ao montante do limite de responsabilidade em causa.
Alguns dos problemas de execução e de fiscalização do cumprimento das obrigações impostas pela diretiva, identificados no relatório, poderiam ser melhor resolvidos através de uma maior utilização dos atuais sistemas de intercâmbio de informações operacionais, de modo a conseguir uma aplicação mais uniforme da Diretiva, tanto do ponto de vista do Estado de bandeira como do Estado do porto.
