COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 22.7.2015

COM(2015) 361 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Colaborar em prol do emprego e do crescimento: o papel dos bancos de fomento nacionais (BFN) no apoio ao Plano de Investimento para a Europa

Colaborar em prol do emprego e do crescimento: o papel dos bancos de fomento nacionais (BFN) no apoio ao Plano de Investimento para a Europa

1. Introdução: o papel fulcral dos BFN na aplicação do Plano de Investimento para a Europa

Em 26 de novembro de 2014, a Comissão lançou o seu Plano de Investimento para a Europa 1 , um esforço coordenado e abrangente destinado a mobilizar pelo menos 315 mil milhões de EUR de investimentos públicos e privados adicionais na economia real ao longo de três anos. Muito embora a execução do plano dependa essencialmente da colaboração entre a Comissão e o BEI enquanto parceiros estratégicos, impõe-se a participação efetiva dos bancos de fomento nacionais (BFN), devido às suas competências específicas e ao seu conhecimento do contexto, das empresas e dos investidores a nível local, bem como das políticas e estratégias nacionais, no intuito de reforçar o impacto deste plano sobre o investimento, o crescimento e o emprego. Os Estados-Membros que não dispõem ainda de BFN podem ponderar a possibilidade de proceder à sua criação. Por outro lado, as plataformas de investimento podem desempenhar um papel crucial na conjugação dos recursos do BEI, dos BFN e dos investidores. A presente comunicação fornece orientações e clarificações quanto à melhor forma de criar os referidos bancos e plataformas.

Até à data, oito BFN (da Bulgária, França, Alemanha, Itália, Luxemburgo, Polónia, Eslováquia e Espanha) comprometeram-se a assegurar o cofinanciamento de projetos e plataformas de investimento, num montante total máximo de 34 mil milhões de EUR.

Os BFN desempenham um papel importante como catalisadores do financiamento a longo prazo. Ao longo dos últimos anos, têm vindo a intensificar as suas atividades, visando compensar o processo de desalavancagem que se revelou necessário no setor da banca comercial. Desempenham igualmente um papel importante na aplicação dos instrumentos financeiros da UE, transcendendo o âmbito do Plano de Investimento. Diversos EstadosMembros que não dispunham até à data de um BFN decidiram proceder à sua criação, enquanto outros ponderam ainda a possibilidade da instituição de um organismo deste tipo.

No decurso da consulta relativa ao Livro Verde sobre o financiamento a longo prazo da economia europeia 2 , foram lançados apelos no sentido de melhor explorar as sinergias entre o orçamento da UE, o Banco Europeu de Investimento (BEI) e os BFN em domínios como as alterações climáticas, o ambiente, a inovação e o desenvolvimento do capital humano e social. Dada a necessidade premente de estimular o investimento e a limitada margem de manobra orçamental prevalecente, em geral, na Europa, impõe-se mais do que nunca assegurar a melhor utilização possível dos recursos públicos. Uma utilização mais eficaz dos recursos públicos, destinada a atrair a participação dos investidores privados, será fundamental para o Plano de Investimento para a Europa. Uma maior cooperação entre os BFN, por um lado, e a Comissão e o Grupo BEI, por outro, assume, portanto, uma importância primordial para o êxito do referido Plano. Este aspeto é claramente tido em conta no Regulamento que cria o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) 3 , que estabelece a base jurídica para a primeira vertente do Plano de Investimento.

Neste contexto, a presente Comunicação fornece orientações aos Estados-Membros que pretendam criar um novo BFN, com base nas melhores práticas neste domínio. Por outro lado, enuncia uma série de princípios fundamentais para a colaboração tanto entre os BFN como entre estes e o Grupo BEI e a Comissão, no contexto do Plano de Investimento, nomeadamente através das plataformas de investimento. Clarifica também a forma como as contribuições dos BFN para as plataformas de investimento devem ser contabilizadas e o procedimento a seguir quanto à componente de auxílio estatal inerente ao cofinanciamento.

2. Criação de BFN

2.1 Fundamentação da criação de BFN

Para efeitos da presente comunicação, por bancos de fomento nacionais devem entender-se as entidades jurídicas que exercem atividades financeiras a título profissional às quais um Estado-Membro ou uma entidade de um Estado-Membro confere mandato, a nível central, regional ou local, para o exercício de atividades de fomento ou de desenvolvimento, conforme estabelecido no artigo 2.º, n.º 3, do Regulamento FEIE. Esta definição inclui entidades que assumem as mais diversas formas e propõem produtos de fomento distintos, consoante as necessidades específicas de cada país. Incumbe a cada EstadoMembro decidir da instituição de um BFN, bem como da estrutura e da forma que irá assumir.

A principal fundamentação económica para um banco de fomento prende-se com o facto de as deficiências do mercado poderem resultar num menor investimento e, por conseguinte, num fraco crescimento futuro face ao nível que seria eficiente do ponto de vista económico, e com o facto de uma instituição com um mandato público estar em melhores condições de compensar estas falhas do mercado do que os operadores privados.

As deficiências do mercado podem advir de i) informações assimétricas, ii) externalidades e iii) poder de mercado (reduzida concorrência), e afetam tanto a procura como a oferta de investimento. São exemplos típicos dessas deficiências: i) as restrições do crédito e as exigências de elevada rentabilidade devido aos elevados custos operacionais que a identificação de projetos de investimento viáveis comporta para os bancos (por exemplo, no setor das PME); ii) o subinvestimento no que respeita a projetos em domínios como a investigação e desenvolvimento, infraestruturas, educação e ambiente, em que os benefícios decorrentes dos investimentos podem igualmente repercutir-se nos concorrentes; e iii) uma oferta insuficiente de serviços financeiros resultante da concentração no mercado na sequência de fusões, abandono do mercado pelos concorrentes ou outros obstáculos a uma concorrência efetiva. Uma externalidade específica ao contexto da UE reside numa maior integração do mercado, favorecida pelos projetos transfronteiras.

Algumas destas falhas do mercado podem ser retificadas pelos bancos de fomento ou por outros mecanismos de intervenção. Por exemplo, um banco de fomento pode melhorar a oferta de financiamento para efeitos de investimento em domínios afetados por deficiências do mercado. Em contrapartida, as políticas estruturais estão em melhores condições de melhorar o contexto para a realização de projetos rentáveis (por exemplo, mediante o reforço da segurança jurídica, a simplificação dos procedimentos administrativos, a redução dos custos, etc.). Foi por essa razão que a agenda de reformas regulamentares e estruturais foi integrada no Plano de Investimento. A criação de um BFN não elimina a necessidade de empreender as reformas necessárias.

Diversas instituições públicas desenvolvem atividades a nível nacional. Entre as maiores, figuram o Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Alemanha), o Bpifrance (França), a Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, França), a Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Itália), o Instituto de Crédito Oficial (ICO, Espanha), bem como o Green Investment Bank e o British Business Bank, criados recentemente (Reino Unido), que asseguram um financiamento a setores fundamentais e investem em projetos em domínios inovadores e favoráveis ao ambiente, bem como nos domínios sociais em que tenham sido identificadas deficiências do mercado. Países como Portugal, a Irlanda, a Grécia e a Letónia também criaram recentemente os seus próprios BFN.

2.2 Princípios de orientação para a criação de BFN

Apesar de os BFN poderem contribuir para um maior bem-estar ao corrigirem as deficiências do mercado, suscitam igualmente certos riscos, pelo que é necessário prosseguir políticas adequadas para os atenuar, como por exemplo:

O risco de perdas para o Estado garante, decorrente de tomadas firmes que não respeitam as normas habituais;

Uma afetação deficiente dos investimentos devido a ingerências políticas;

A manutenção de estruturas de mercado ineficientes, de setores com excesso de capacidade ou do apoio a empresas em dificuldade;

A evicção dos investidores privados, entravando assim o desenvolvimento do setor financeiro.

O quadro jurídico e regulamentar aplicável aos BFN, bem como às suas estruturas de governo societário, será crucial para prevenir estes riscos e tirar o maior partido possível destas instituições 4 . É necessário, por conseguinte, que a legislação nacional, regional e local, bem como os estatutos dos BFN, tomem em consideração as melhores práticas existentes:

Em geral, os estatutos dos BFN preveem claramente que o banco irá concentrar as suas atividades em setores em que as deficiências do mercado são bastante generalizadas, pelo que os bancos comerciais ou outras fontes de financiamento do setor privado não prestam todos os serviços necessários a esses setores. Além disso, no que respeita às empresas em que os investimentos são realizados, importa assegurar a igualdade das condições de concorrência, nomeadamente nos mercados em que as empresas públicas e as empresas privadas concorrem entre si, no intuito de evitar distorções do mercado.

A fim de evitar estas distorções de mercado, impõe-se justificar a intervenção de qualquer BFN recém-criado, o lançamento de um novo domínio de intervenção ou a criação de um novo instrumento financeiro, com base nomeadamente numa avaliação ex ante independente da deficiência de mercado visada pelo BFN, da sua eficácia e da sua eficiência em termos relativos, bem como da interação no mercado entre os circuitos de financiamento existentes (tanto públicos como privados) e os instrumentos financeiros a adotar pelo BFN. Com efeito, pode atribuir-se também particular atenção à necessidade de simplificar as atividades, evitando sobreposições com outras fontes de financiamento e gerindo de forma adequada as interligações com os mecanismos de apoio existentes. Uma avaliação ex post independente permite aferir a qualidade da avaliação ex ante quanto ao valor acrescentado da iniciativa. Quando operam em mercados já servidos por bancos comerciais, os BFN contribuem para manter a igualdade das condições de concorrência nos mercados financeiros nos casos em que distribuem os seus produtos indiretamente, por intermédio da banca comercial. Esta estreita interação com o setor privado permite-lhes não só adaptar a sua gama de produtos às lacunas existentes no mercado, como também transmitir sinais positivos quanto à viabilidade bancária de certos tipos de projetos que não são normalmente abrangidos pelas políticas de investimento tradicionais dos bancos, servindo assim de catalisador com vista a atrair capitais privados para os seus domínios de intervenção, sem se sobreporem às atividades do setor privado. Deste modo, é possível assegurar que os bancos comerciais que servem de intermediários no quadro da concessão de empréstimos neste domínio façam repercutir plenamente as vantagens nos beneficiários finais, ou seja, na economia real.

A experiência demonstra que os BFN funcionam melhor quando se concentram nos projetos economicamente viáveis e operam com uma margem de rendibilidade suficiente (embora inferior ao custo do capital próprio dos operadores privados), preservando a solidez financeira, sem injeções contínuas de capital por parte do Estado (os lucros são essencialmente utilizados para reforçar a capacidade de concessão de empréstimos no futuro). É importante, para a reputação dos BFN no mercado, que estas instituições respeitem elevadas normas em matéria de transparência e responsabilização, e ainda que sejam geridas de forma profissional e com o grau de independência necessária. O exercício de uma supervisão prudencial independente por uma entidade distinta contribuirá para o reforço dessa reputação.

A formulação de orientações estratégicas e o acompanhamento da gestão pelos conselhos de administração dos BFN requer simultaneamente autoridade, competência, integridade, responsabilização e objetividade. A separação entre a participação nos conselhos de administração, por um lado, e a gestão executiva, por outro, contribui para reforçar a função de supervisão por parte do conselho de administração. As atividades de desenvolvimento de um BFN estão geralmente sujeitas a aprovação pelo conselho de supervisão e, como tal, permitem estabelecer um vínculo com o Estado através da sua participação no conselho de administração, ao passo que a componente operacional ou bancária da sua atividade incumbe a gestores profissionais, permanecendo assim livre de qualquer ingerência política.

Uma sólida gestão dos riscos e procedimentos de controlo interno eficazes impedem os conselhos de administração dos BFN de tomar decisões que acarretem riscos no plano financeiro e organizacional.

Os novos BFN podem tirar partido, das mais diversas formas, da experiência adquirida pelos seus homólogos já implantados para a consecução dos objetivos supramencionados. Vários BFN recentemente criados, como por exemplo a Instituição Financeira de Desenvolvimento, em Portugal, ou o SBCI, na Irlanda, recorreram a uma cooperação bilateral ad hoc com outros BFN.

Além disso, o BEI e os BFN devem estar preparados para disponibilizar os conhecimentos especializados da nova Plataforma Europeia de Aconselhamento ao Investimento (PEAI), tendo em vista partilhar os conhecimentos e as melhores práticas nos domínios abrangidos pelo âmbito de atividades desta plataforma. Os BFN podem igualmente recorrer à PEAI como ponto de acesso local aos clientes e partes interessadas potenciais, a fim de acelerar o desenvolvimento de um projeto. Por último, o BEI e os BFN devem estar dispostos a proceder ao intercâmbio de pessoal numa base temporária, o que poderá constituir outro instrumento valioso para consolidar o saber-fazer no âmbito de um BFN recém-criado 5 .

2.3 Compatibilidade com as regras em matéria de auxílios estatais

Os BFN são, na maioria dos casos, financiados e apoiados pelo Estado, o que lhe confere uma vantagem concorrencial em relação aos operadores privados no mercado. Consequentemente, os seus recursos constituem recursos estatais na aceção do artigo 107.º, n,º 1, do TFUE 6 , sendo as suas intervenções consideradas um auxílio estatal se todos os demais critérios enunciados no artigo 107.º, n.º 1, forem preenchidos. Como acima delineado, a fundamentação económica fundamental dos BFN deve residir na sua capacidade de assegurar a mobilização de fundos em domínios em que as deficiências do mercado se traduzem numa oferta de financiamento privado insuficiente ou em que os operadores privados não desenvolvem atividades. As regras da UE em matéria de auxílios estatais regem-se pelo mesmo princípio. Destinam-se a garantir que as intervenções dos BFN sejam devidamente orientadas para corrigir as deficiências de mercado, contribuindo assim para o desenvolvimento económico e financeiro, evitando simultaneamente conduzir a uma distorção dos mercados, à evicção dos operadores privados ou à manutenção de empresas que, de outro modo, desapareceriam do mercado.

No que se refere à instituição, ao mandato e à capitalização dos novos BFN, a prática decisória recente da Comissão expõe a forma como esta última avalia a sua compatibilidade com as regras relativas aos auxílios estatais. Exemplos recentes incluem o Green Investment Bank britânico 7 , o British Business Bank 8 , a Instituição de Desenvolvimento Financeiro em Portugal 9 e a Instituição Única de Desenvolvimento na Letónia 10 . Nestas decisões, a tónica foi claramente colocada na necessidade de assegurar que os BFN em causa concentrassem as suas atividades em setores em que as falhas do mercado são generalizadas, constituindo assim setores insuficientemente visados pelos operadores financeiros, normalmente bancos, por forma a evitar que a política de concessão de crédito dos BFN resulte na evicção do investimento privado.

A Comissão considerou que a participação em instrumentos financeiros da UE, geridos de forma centralizada, era abrangida pelo âmbito das atividades dos BFN. Por exemplo, o mandato do British Business Bank pressupõe a participação em instrumentos financeiros da UE, geridos de forma centralizada, ou em programas executados pelo Grupo BEI. A Instituição Única de Desenvolvimento na Letónia irá igualmente intervir a título de intermediário financeiro, mediante a canalização de programas e projetos cofinanciados por instituições financeiras internacionais, como o Grupo BEI, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) ou outros bancos de desenvolvimento nacionais, como o Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), no respeito das regras em matéria de auxílios estatais.

As reformas introduzidas pela recente modernização dos auxílios estatais facilitam o tratamento dos auxílios bem concebidos, orientados para colmatar as deficiências identificadas no mercado e realizar objetivos de interesse comum, que resultem no menor número possível de distorções (auxílios «adequados») 11 . Deste modo, em recentes decisões adotadas pela Comissão relativamente a auxílios estatais aos BFN, uma análise económica ex ante das deficiências do mercado deixou de ser considerada necessária para as atividades consentâneas com os Regulamentos de minimis 12 , abrangidas por um regulamento de isenção por categoria 13 ou que constituam medidas de auxílio estatal aprovadas ao abrigo de orientações específicas na matéria. Em relação a outras atividades, um estudo ex ante sobre as deficiências do mercado demonstrou a necessidade de uma intervenção. É evidente que os BFN devem igualmente respeitar as regras relativas aos auxílios estatais que sejam aplicáveis aos beneficiários finais. Por exemplo, as empresas em dificuldade não devem ser subvencionadas, salvo nos casos expressamente autorizados, por exemplo, por força das orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação 14 . Nas suas decisões, a Comissão considerou favoravelmente o facto de os BFN intervirem indiretamente através de intermediários financeiros, de molde a atenuar os riscos de evicção dos prestadores de serviços de financiamento do setor privado e o risco de qualquer discriminação a seu respeito, com as vantagens do auxílio a serem plenamente repercutidas no beneficiário final.

No intuito de evitar distorções do mercado, a Comissão na sua prática decisória recente autorizou normalmente políticas de fixação de preços com base no mercado, na condição de serem consentâneas com a Comunicação relativa aos auxílios estatais sob a forma de garantias 15 , com a Comunicação sobre as taxas de referência 16 ou com os princípios de investimento pari passu. No caso do British Business Bank, por exemplo, a entidade que é objeto de investimento deve demonstrar a esse BFN de que não conseguiu obter um financiamento no mercado. As atividades comerciais dos BFN devem, contudo, manter-se separadas das suas atividades de desenvolvimento, a fim de evitar subvenções cruzadas.

As decisões de autorização recentemente adotadas pela Comissão preveem uma cláusula de reexame, findo um período de quatro a sete anos. Essa reavaliação das deficiências do mercado e do mandato do BFN recém-criado é necessária para ter em conta o desenvolvimento económico e a evolução do mercado e, paralelamente, a evolução das deficiências do mercado em causa. Esse reexame pode ser antecipado, a pedido do EstadoMembro em causa; por exemplo, o âmbito de atividade inicial do Green Investment Bank no Reino Unido foi alargado, a fim de permitir a este último investir noutros setores para além dos inicialmente abrangidos pelo seu mandato inicial, bem como para poder beneficiar de um financiamento suplementar 17 . De igual forma, a decisão relativa à Instituição Financeira de Desenvolvimento em Portugal indica que o Governo português tenciona alargar o mandato desta instituição às atividade de empréstimo financiadas por instituições financeiras multilaterais e por outros bancos de fomento nacionais.

A Comissão esclareceu também, na sua decisão relativa ao British Business Bank, que o mero reagrupamento de entidades já existentes e/ou atividades em curso, sem uma injeção adicional de capitais ou de verbas públicas na entidade daí resultante, é considerada uma reorganização administrativa a nível interno no Estado-Membro, pelo que não está sujeita à obrigação de notificação.

Os Estados-Membros que tencionam criar um novo BFN são convidados a contactar a Comissão numa fase precoce dos seus planos, por forma a facilitar o processo de verificação da conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, tendo em conta a cláusula de suspensão enunciada no artigo 108.º do TFUE.

2.4 Tratamento estatístico das atividades de concessão e contração de empréstimos dos BFN como pertencentes ou não ao setor das administrações públicas ao abrigo do Pacto de Crescimento e Estabilidade

Regra geral, as atividades de concessão e contração de empréstimos pelos BFN que respeitem os princípios orientadores delineados nos pontos 2.1 a 2.3 supra não serão contabilizadas para efeitos estatísticos no setor das administrações públicas, dada a independência de que beneficiam estes bancos face aos poderes públicos, tanto no que respeita às decisões em matéria de concessão de empréstimos, como no que se refere aos membros dos seus órgãos de direção. Assim, as operações dos BFN que preencham estes requisitos não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento da UE, desde que estejam preenchidas essas condições.

Em contrapartida, se as decisões de financiamento exigirem a aprovação da administração pública ou se os membros dos órgãos de direção relevantes (por exemplo, o Conselho de Administração) forem funcionários públicos ou agirem sob a égide da administração pública, o BFN torna-se uma instituição financeira cativa e deve ser inscrito no setor das administrações públicas no quadro das contas nacionais. Orientações pormenorizadas sobre o tratamento contabilístico dos Bancos de Fomento Nacionais são emitidas pelo Eurostat no Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010) 18 , no Manual sobre o défice público e a dívida pública para efeitos de aplicação do SEC 2010 19 e no aconselhamento específico prestado aos Estados-Membros 20 .

3. Cooperação com os BFN e papel das plataformas de investimento no contexto do Plano de Investimento para a Europa

3.1 Cooperação entre o BEI e os BFN

Em virtude da sua complementaridade, tanto em termos de gama de produtos como de âmbito geográfico, os BFN desempenham um papel importante na aplicação do Plano de Investimento para a Europa. Muito embora a participação direta dos BFN no FEIE seja autorizada ao abrigo do Regulamento FEIE, estas instituições têm manifestado até à data uma clara preferência pela cooperação a nível das plataformas de investimento e a nível dos projetos individuais. Por outro lado, o Regulamento FEIE prevê que os BFN são elegíveis para efeitos de cobertura pela garantia do BEI assegurada pelo FEIE, ao abrigo da contragarantia assegurada pela garantia da UE.

O grupo de trabalho sobre o reforço da cooperação entre o Grupo BEI e os BFN, instituído a pedido do Conselho «Assuntos económicos e financeiros» (ECOFIN) de setembro de 2014, toma em consideração essas preferências nas suas propostas. Apesar de preconizar a definição de modelos flexíveis em matéria de cooperação, o grupo reconhece as complementaridades entre o BEI e os BFN, dado estes últimos poderem proporcionar um valor acrescentado específico em virtude do seu conhecimento do contexto, das empresas e dos investidores a nível local, bem como das políticas e estratégias nacionais. A cooperação pode ser desenvolvida num quadro bilateral e multilateral (por exemplo, através de plataformas de investimento). Em ambos os casos, o objetivo primordial continua a ser a alavancagem dos recursos do setor privado.

Para além do cofinanciamento a nível dos projetos, a cooperação financeira poderia também incidir eventualmente sobre produtos de partilha de riscos, a fim de assegurar uma cobertura aos empréstimos não garantidos e a outros tipos de financiamento de risco mais elevado, plataformas de titularização conjuntas, fundos de capital de risco, bem como outros fundos e plataformas de investimento.

A cooperação em matéria de serviços de consultoria e intercâmbio de pessoal deverá complementar a cooperação financeira, tendo em vista a disseminação das melhores práticas em todas as instituições, incluindo nos BFN recém-criados e de menor dimensão.

No quadro do cofinanciamento, poderia obter-se uma maior sinergia entre o BEI e os BFN em termos de redução da carga administrativa e de uma maior normalização conducente, por exemplo, a um reconhecimento mútuo dos procedimentos de devida diligência.

3.2 Cooperação através das plataformas de investimento

Uma eventual forma de promover a cooperação entre os BFN e o BEI seria através das plataformas de investimento. Trata-se essencialmente de mecanismos de coinvestimento estruturados com o objetivo de catalisar os investimentos para uma série de projetos (em contraposição ao investimento em projetos individuais). As plataformas de investimento constituem um meio de agregar projetos de investimento, de reduzir os custos operacionais e de informação, bem como de repartir os riscos de forma mais eficiente entre os diferentes investidores.

As plataformas de investimento podem assumir a forma de veículos de finalidade especial, contas de gestão, mecanismos contratuais de cofinanciamento ou de partilha de riscos ou mecanismos criados por outros meios, através dos quais as entidades canalizam contribuições financeiras para financiar uma série de projetos de investimento. O âmbito das plataformas de investimento pode incluir plataformas nacionais ou infranacionais, que agrupam vários projetos de investimento no território de um determinado Estado-Membro, plataformas plurinacionais ou regionais, que reúnem parceiros de vários Estados-Membros ou países terceiros interessados em projetos numa determinada zona geográfica, ou ainda plataformas temáticas que reúnem projetos de investimento num dado setor.

As plataformas bem concebidas poderão atrair investimentos por parte de investidores institucionais privados, como os fundos de pensões, potenciando deste modo o impacto dos fundos públicos.

Uma série de plataformas multilaterais, como o Fundo de infraestruturas Marguerite 21 , o Fundo Europeu para a Eficiência Energética (EEEF) 22 e o Fundo Europeu para a Europa do Sudeste (FEES) 23 , já estão operacionais, podendo ser desenvolvidas em maior grau. Cada um deste fundos dispõe de um certo número de investidores de base, nomeadamente o BEI e bancos de fomento nacionais como o CDC, KfW, CDP, ICO e PKO Bank Polski SA, que são complementados, em diferente medida, por coinvestidores privados, tanto a nível de cada fundo, como a nível dos projetos financiados pela plataforma. As plataformas reúnem, portanto, os investimentos mobilizados por uma grande diversidade de patrocinadores, tendo em vista a sua aplicação numa carteira diversificada de projetos nos domínios de intervenção do fundo. Muito embora os exemplos supramencionados tenham personalidade jurídica, as plataformas de investimento podem igualmente assumir a forma de acordos contratuais de cofinanciamento e de partilha de riscos entre os participantes.

Dispondo de instituições públicas que intervêm na qualidade de investidores de base e de gestores independentes, as plataformas de investimento apresentam o potencial de atrair um número importante de investidores institucionais e, eventualmente, fundos soberanos. Quando necessário, o FEIE pode reforçar a concessão de crédito, a fim de facilitar a entrada de coinvestidores privados, atenuando os riscos inerentes a uma carteira ou a um projeto específico.

Uma assistência técnica para a criação de plataformas de investimento poderá ser disponibilizada através da PEAI. Em conformidade com as práticas atuais, os BFN e o BEI são encorajados a maximizar as sinergias com os objetivos estratégicos da UE, colaborando com os serviços da Comissão numa etapa precoce do processo.

3.3 Tratamento estatístico das plataformas ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)

O tratamento das plataformas de investimento ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) depende, em primeiro lugar, da classificação estatística atribuída a essas plataformas pelo Eurostat. O tratamento estatístico, ou seja, a sua inscrição ou não no balanço das administrações públicas, rege-se pelas mesmas regras que as aplicadas pelo Eurostat aos BFN (SEC 2010 e documentos apensos referidos no ponto 2.4 supra). As plataformas de investimento com personalidade jurídica poderão ser tratadas como entidades de finalidade especial (EFE) para o efeito.

De modo geral, as EFE são classificadas como pertencentes ao setor das administrações públicas se forem instituídas pelo Governo e funcionarem sob a égide das administrações públicas. No caso de uma plataforma de investimento com múltiplos sócios ou promotores, o estatuto da plataforma depende da entidade ou das entidades que a controlam, de acordo com as regras relativas às contas nacionais.

Se o BFN for classificado no setor das administrações públicas ou se as suas operações forem reclassificadas através da administração pública, a questão principal consiste em saber qual a entidade que criou a EFE e quem a controla.

Por conseguinte, nos casos em que os investidores da plataforma de investimento são essencialmente instituições financeiras não cativas e investidores privados, não exercendo a administração pública qualquer controlo sobre a EFE por outros meios, é muito provável que esta última não deva ser inscrita nas contas da administração pública. De igual forma, nos casos em que a administração pública é (diretamente ou através de uma instituição financeira cativa por ela controlada) um investidor minoritário e não controla a EFE através de outros meios, esta última não é inscrita no balanço desta administração pública (nem de qualquer outra administração).

Por último, se for controlada conjuntamente por um grupo de BFN classificado como não pertencente ao setor das administrações públicas e não agir sob a égide das administrações públicas (nem sob uma única administração pública), ou por entidades privadas e/ou o BEI, e se a EFE investir por domínios de intervenção em países diferentes, é muito provável que esta última não seja classificada no setor das administrações públicas.

Aquando da adoção do Regulamento FEIE, a Comissão emitiu a seguinte declaração sobre a sua apreciação das contribuições pontuais no contexto da iniciativa relativa ao FEIE, para efeitos de aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento 24 :

«(…) sem prejuízo das prerrogativas do Conselho na aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), as contribuições pontuais dos Estados-Membros, quer através de um Estado-Membro quer de bancos de fomento nacionais classificados no setor das administrações públicas ou atuando em nome de um Estado-Membro, para o FEIE ou para plataformas temáticas ou plurinacionais de investimento criadas para a execução do Plano de Investimento, deverão, em princípio, ser consideradas como medidas pontuais, na aceção do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 3/97 do Conselho 25[1] e do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho 26[2].»

Deste modo, as contribuições dos Estados-Membros para as plataformas de investimento multilaterais devem, regra geral, ser consideradas como medidas pontuais na aceção do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em conformidade com os princípios aplicáveis à classificação na matéria. Esta interpretação não prejudica as disposições relativas à supervisão orçamental ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Trata-se de um outro aspeto que acresce às vantagens operacionais inerentes às plataformas de investimento, como uma melhor diversificação das carteiras e maiores economias de escala.

3.4 Regras relativas aos auxílios estatais

Para além dos princípios gerais respeitantes à criação de BFN, resultantes da prática decisória exposta no ponto 2.3 supra, a Comissão comprometeu-se, no quadro da sua missão de controlo dos auxílios estatais, a instituir um procedimento acelerado que lhe deverá permitir avaliar, à luz das regras em matéria de auxílios estatais, a compatibilidade do cofinanciamento nacional a favor dos projetos financiados pelo Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos no prazo de seis semanas a contar da receção da notificação completa do Estado-Membro em causa.

3.5 Criar sinergias entre o BEI, os BFN e os instrumentos da UE

A Comissão está atualmente a executar uma proporção cada vez maior dos fundos do orçamento da UE através de instrumentos financeiros, que complementam o apoio mais tradicional concedido através das subvenções, a fim de maximizar o impacto dos fundos públicos na economia real.

Entre os exemplos de instrumentos financeiros que conjugam fundos do orçamento da UE com os empréstimos concedidos pelos bancos de fomento, figuram nomeadamente programas de apoio às PME, como o COSME e a iniciativa InnovFin do Programa-Quadro Horizonte 2020, bem como instrumentos financeiros ao abrigo do Mecanismo Interligar a Europa, Erasmus+ e outros. Estes instrumentos têm uma experiência comprovada no que respeita à consecução dos seus objetivos de alavancagem dos fundos públicos neles investidos. Os BFN poderiam vir a desempenhar, no futuro, um papel mais importante na sua aplicação.

Ao abrigo do quadro financeiro plurianual 2014-2020 (QFP), as instituições de fomento poderiam complementar as atividades das administrações nacionais e regionais na afetação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), incluindo sob a forma de instrumentos financeiros como os instrumentos de partilha de riscos, garantias de empréstimos (parciais), capitais próprios e financiamento intermédio («mezzanine»). O recurso às verbas dos FEEI, em vez das subvenções, para a concessão de crédito ou o fornecimento de capital de risco, apresenta duas vantagens principais: em primeiro lugar, pode gerar um efeito de alavanca, ou seja, cada euro proveniente das verbas dos FEEI pode gerar vários euros de financiamentos complementares, sob a forma de empréstimos ou de capitais próprios e, em segundo lugar, o requisito de viabilidade financeira permite garantir uma utilização eficiente dos recursos, que são escassos. A Comissão elaborou um conjunto de instrumentos financeiros prédefinidos e «prontos a utilizar», a fim de permitir uma utilização mais alargada das verbas dos FEEI de uma forma mais uniforme. As autoridades de gestão são incentivadas a tirar partido desses instrumentos nos programas operacionais, baseando-se no papel mais importante desempenhado pelos BFN neste contexto.

Além disso, a Comissão está atualmente a desenvolver soluções técnicas concretas para combinar o financiamento do FEIE com os FEEI. Em primeiro lugar, o FEIE poderá apoiar os instrumentos financeiros criados a nível nacional ou regional, complementando eventualmente o apoio concedido pelos FEEI. Em segundo lugar, os FEEI poderiam apoiar diretamente o desenvolvimento e a execução de projetos (no respeito das regras dos programas dos FEEI relevantes e dos critérios de elegibilidade aplicáveis) 27 . Em alternativa, os programas dos FEEI poderiam contribuir para uma plataforma de investimento — sendo os recursos geridos em conjunto, mas devendo abranger segmentos diferentes no intuito de respeitar as disposições legais dos FEEI/ respeitar o disposto no Regulamento 1303/2013. Nesse caso, o BEI e o FEI, com o apoio do FEIE, deverão contribuir para a plataforma de investimento, enquanto a contribuição do programa dos FEEI seria concedida através de um instrumento financeiro.

Por último, o Regulamento Financeiro da UE 28 estabeleceu a base jurídica que permite aos BFN assumir (tal como o BEI ou o FEI) o papel de entidade responsável pela execução de instrumentos financeiros da UE, geridos a nível centralizado. Os BFN só podem desempenhar essa atividade, contudo, na medida em que vigorar um quadro regulamentar nacional que autorize a internacionalização e as operações transfronteiras. A fim de que as suas atividades continuem a colocar a tónica na correção das deficiências do mercado, os BFN são incentivados a operar no âmbito de consórcios internacionais e a participar em operações internacionais de cofinanciamento. Justifica-se, portanto, que os BFN alarguem o papel que desempenham na execução dos programas da UE geridos a nível centralizado e pelos FEIE.

4. Conclusão

Um esforço concertado que permita consolidar a complementaridade entre o BEI, os BFN e os investidores privados poderá contribuir para a realização do objetivo do Plano de Investimento que consiste em mobilizar, ao longo dos próximos três anos, pelo menos 315 mil milhões de EUR de investimentos públicos e privados adicionais na economia real. Os pontos acima delineados comprovam a necessidade de uma participação ativa dos BFN, em todos os Estados-Membros, na execução do Plano de Investimento. Os Estados-Membros que não dispõem ainda de um BFN podem ponderar a possibilidade de criar uma entidade deste tipo, com base nos princípios acima enunciados. Além disso, as plataformas de investimento podem desempenhar um papel fundamental na conjugação dos recursos do BEI, dos BFN e dos investidores privados. Os BFN poderão reforçar em maior medida as suas capacidades com base nestas melhores práticas, o que contribuirá para melhorar a sua capacidade de cooperação. Um grupo de trabalho conjunto, dirigido pelo BEI e que conta com a participação da Comissão, já apresentou propostas profícuas sobre as plataformas de investimento conjuntas, o intercâmbio de conhecimentos e os trabalhos no domínio da consultoria. Ao longo do tempo, esta cooperação mais aprofundada poderá vir a evoluir em direção a um sistema integrado de bancos públicos de investimento, que possa propor produtos de eficácia comprovada e aplicar as melhores práticas em todos os EstadosMembros. A avaliação do FEIE em 2017/2018 constituirá uma oportunidade para analisar o desenvolvimento da cooperação entre os BFN e o BEI, bem como entre os próprios BFN.

Calendário indicativo

1 de julho de 2015: entrada em vigor do Regulamento FEIE

Até 1 de outubro de 2015: primeiras garantias concedidas aos BFN ao abrigo do FEIE

1 de outubro de 2015: criação das primeiras plataformas de investimento

30 de junho de 2018: conclusão do programa de investimento do FEIE

Após junho de 2018: avaliação do FEIE, que incidirá nomeadamente sobre o papel dos BFN e a cooperação entre os mesmos

(1)

 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento — Um Plano de Investimento para a Europa, COM (2014) 903 final, publicada em 26 de novembro de 2014

(2)

Ver a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o financiamento a longo prazo da economia europeia, COM (2014)168 final, publicada em 27 de março de 2014.

(3)

Regulamento (UE) 2015/1017 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de junho de 2015, que cria o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos, a Plataforma Europeia de Aconselhamento ao Investimento e o Portal Europeu de Projetos de Investimento e que altera os Regulamentos (UE) n.o 1291/2013 e (UE) n.º 1316/2013 — Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (JO L 169 de 1.7.2015, p. 1).

(4)

Ver «Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises», OCDE, 2005.

(5)

Estas medidas foram aprovadas por um grupo de trabalho conjunto do BEI e dos BFN, com a participação da Comissão, tendo em vista a preparação do Plano de Investimento para a Europa.

(6)

A classificação dos BFN no âmbito das contas nacionais (pontos 2.4 e 3.3 infra) não é relevante para efeitos do artigo 107.º, n.º 1, do TFUE.

(7)

SA.33984 (2012/N), JO C 370 de 30.11.2012, p. 2.

(8)

SA.36061 (2014/N), JO C 460 de 19.12.2014, p. 1.

(9)

SA.37824 (2014/N), JO C 5 de 9.1.2015, p. 1.

(10)

SA. 36904 (2014/N), ainda não publicada.

(11)

Comunicação da Comissão intitulada: «Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais», COM/2012/0209 final de 8.12.2012. Para mais informações, consultar:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_pt.html

(12)

Regulamento (UE) n.º 107/2013 da Comissão relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis, JO L 1 de 24.12.2013, p. 1; Regulamento (UE) n.º 1408/2013 da Comissão relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis no setor agrícola, JO L 352 de 24.12.2013, p. 9; Regulamento (UE) n.º 717/2014 da Comissão relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis no setor das pescas e da aquicultura, JO L 190 de 28.6.2014, p. 45;

(13)

Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 16 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado, JO L 187 de 26.6.2014, p. 1, Regulamento (UE) n.º 702/2014 da Comissão, de 25 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílios no setor agrícola e florestal e nas zonas rurais compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, JO L 193 de 1.7.2014, p. 1.

(14)

JO C 249 de 31.7.2014, p. 1.

(15)

JO C 155 de 20.6.2008, p. 10.

(16)

JO C 14 de 19.1.2008, p. 6.

(17)

SA.37554, JO C 210 de 4.7.2014, p. 1.

(18)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925693/KS-02-13-269-EN.PDF

(19)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5937189/KS-GQ-14-010-EN.PDF/c1466fde-141c-418d-b7f1-eb8d5765aa1d

(20)

http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states

(21)

http://www.marguerite.com/

(22)

  http://www.eeef.lu/

(23)

http://www.efse.lu/

(24)

 Ver décimo considerando do Regulamento FEIE.

(25)

[1] Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (JO L 209 de 2.8.1997, p. 1).

(26)

[2] Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 209 de 2.8.1997, p. 6).

(27)

Poderiam ser previstos exemplos semelhantes para a vertente «PME» do FEIE que apoia as carteiras de financiamento às PME.

(28)

Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002, JO L 298 de 26.10.2012, p.1.