Bruxelas, 23.7.2014

SWD(2014) 256 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho

Eficiência energética e a sua contribuição para a segurança energética e o quadro político para o clima e a energia para 2030

{COM(2014) 520 final}
{SWD(2014) 255 final}


RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

1.Contexto político

1.Em 2007, o Conselho Europeu estabeleceu o objetivo de 20% de poupança de energia primária até 2020 (em comparação com as projeções de 2007). A Diretiva Eficiência Energética (DEE) estabelece um quadro comum de medidas para a promoção da eficiência energética a fim de assegurar o cumprimento do referido objetivo. A Comissão é convidada a avaliar, até junho de 2014, se é provável que a UE atinja o objetivo e, se necessário, a propor novas medidas.

2.A recente Estratégia Europeia de Segurança Energética (EESE) 1 salienta que «a moderação da procura energética é uma das ferramentas mais eficazes para reduzir a dependência de energia externa da UE e a exposição à subida dos preços».

3.A Comunicação relativa a 2030 estabelece as modalidades gerais do quadro político da UE em matéria de clima e energia para o período de 2020 a 2030 2 . Embora a Comunicação declare que «um objetivo de redução das emissões de gases com efeito de estufa de 40% implicaria um nível mais elevado de poupanças energéticas de aproximadamente 25% em 2030» 3 , indica também que o nível exato de ambição da futura política e medidas em matéria de poupança de energia necessário para a sua concretização deve ser estabelecido na revisão da DEE, com base na análise subjacente ao quadro para 2030 e nas metas e objetivos relativos à redução dos gases com efeito de estufa e às energias renováveis, propostos na Comunicação relativa a 2030.

2.Ensinamentos retirados e definição do problema

4.Apesar de ter aumentado de 1618 Mtep em 2000 para 1721 Mtep em 2006, o consumo de energia primária da UE tem vindo a descer desde então. Embora a crise económica que teve início em 2008 tenha tido um impacto significativo na procura de energia, o efeito dos ganhos de eficiência (impulsionados pelos preços e políticas) foi superior. Verificouse uma melhoria da eficiência desde 2000 e uma aceleração da taxa de melhorias a partir de 2008. No entanto, se as tendências atuais se mantiverem até 2020, cerca de 1/3 da redução do consumo de energia, em comparação com o ano de referência de 2007, resultará de um crescimento inferior ao previsto e apenas cerca de 2/3 de melhorias da eficiência energética

5.Entre 2008 e 2012, o consumo de energia primária diminuiu na maior parte dos EstadosMembros. As alterações no nível de atividade económica desempenharam um papel importante, bem como as alterações no cabaz de produção de eletricidade e as mudanças na estrutura industrial. Em determinados países, o efeito destes fatores foi neutralizado por alterações ao nível do consumo (por exemplo, aumento da dimensão média das habitações).

6.Nos últimos anos, verificou-se uma evolução significativa da política em matéria de eficiência energética. O objetivo da UE de 20% de poupança de energia está agora claramente definido, proporcionando dinamismo político, orientações para os investidores e um padrão de referência para aferir os progressos obtidos. A nível europeu, as políticas mais eficazes até à data têm sido as normas de eficiência aplicáveis aos produtos, incluindo a conceção ecológica e a rotulagem energética dos produtos, e a legislação em matéria de emissões de CO2 aplicável a automóveis de passageiros e a veículos comerciais ligeiros. A Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios (reformulação de 2010) e a Diretiva Eficiência Energética de 2012 têm potencial para promover a eficiência energética na UE desde que sejam adequadamente aplicadas pelos Estados-Membros. No entanto, o potencial a longo prazo da DEE está limitado, em certa medida, pelo facto de algumas das disposições-chave deixarem de ser aplicáveis em 2020.

7.A nível nacional, os Estados-Membros referem o sucesso de diferentes medidas políticas. As informações atualizadas apresentadas pelos Estados-Membros nos seus Planos de Ação Nacionais de Eficiência Energética de 2014 indicam um maior reforço das políticas nacionais, incluindo novas medidas relativas à aplicação da Diretiva Eficiência Energética, em muitos Estados-Membros.

8.Apesar destes progressos, a análise sugere que, ao ritmo atual, o objetivo de eficiência energética da UE de poupança de 20% de energia até 2020 não será cumprido por 1 a 2 pontos percentuais.

9.Diversas análises das perspetivas para além de 2020, realizadas nomeadamente pela Agência Internacional da Energia e a Fraunhofer ISI, indicam que o atual quadro político não será suficiente para a plena realização do potencial de poupanças de energia com uma boa relação custo-eficácia. A Avaliação de Impacto que acompanha a Comunicação relativa a 2030 torna também claro que as atuais políticas (conforme descritas no cenário de referência 4 ) não seriam suficientes para assegurar a transição, com uma boa relação custo-eficácia, para uma economia hipocarbónica, limitando-se a atingir uma poupança de 21% até 2030, em comparação com as projeções de 2007.

10.A principal razão pela qual se prevê que o objetivo para 2020 não será cumprido reside no facto de, apesar de recentes desenvolvimentos mais positivos, se verificar por vezes uma falta de empenhamento a nível dos Estados-Membros na aplicação do quadro legislativo existente. No que diz respeito às perspetivas para além de 2020, alguns dos principais instrumentos políticos foram concebidos para uma escala temporal até 2020, pelo que não proporcionam incentivos a longo prazo para o investimento em eficiência energética. Além disso, mesmo no atual contexto regulamentar, persistem ainda importantes obstáculos à eficiência energética.

11.Devido a estes fatores subjacentes, o problema geral é que o potencial de poupança de energia com uma boa relação custo-eficácia (tanto a curto como a longo prazo) não é plenamente explorado e, por conseguinte, a eficiência energética não contribui suficientemente para os objetivos da política energética da UE. As consequências são as seguintes: a) um nível elevado de procura de energia aumenta a dependência da UE de importações de energia, nomeadamente de gás; b) o potencial de eficiência energética desperdiçado tem um impacto negativo na acessibilidade do preço da energia e limita a competitividade da economia da UE; c) um nível elevado de procura torna a transição para uma economia hipocarbónica mais onerosa, uma vez que muitas medidas de eficiência energética se encontram entre as opções para atenuação das emissões de GEE ao menor custo

3.Subsidiariedade

12.Os Estados-Membros estão no centro da política de eficiência energética, pelo que a intervenção da UE deve ser corretamente orientada e apoiar as ações dos EstadosMembros. O papel da UE consiste em: a) estabelecer um quadro comum que proporcione a base para um reforço mútuo e coerente dos mecanismos, deixando simultaneamente a cargo dos Estados-Membros o estabelecimento dos meios para atingir os objetivos acordados; b) criar uma plataforma para o intercâmbio de melhores práticas e promover o desenvolvimento de capacidades; c) estabelecer requisitos mínimos nos domínios em que exista um risco de distorção do mercado interno caso os EstadosMembros adotem medidas individuais; d) utilizar os instrumentos da UE para promover a eficiência energética, por exemplo, através de financiamentos.

4.Âmbito e objetivos

13.O objetivo geral é garantir que a eficiência energética contribua para o desenvolvimento de um sistema energético competitivo, sustentável e seguro na UE.

14.Os objetivos específicos são:

-Acordar as medidas necessárias para atingir o objetivo de 20% de eficiência energética em 2020, proporcionando assim aos intervenientes relevantes informações sobre as ações que devem ser empreendidas a curto prazo;

-Acordar o nível de ambição da política de eficiência energética a longo prazo, proporcionando assim aos Estados-Membros e aos investidores uma maior previsibilidade e segurança.

5.Descrição das opções políticas e da metodologia

15.No que diz respeito às opções políticas para colmatar o fosso existente a fim de atingir o objetivo para 2020, são considerados os seguintes elementos:

a.Inação.

b.Nova legislação primária que estabeleça objetivos nacionais vinculativos ou medidas vinculativas adicionais.

c.Reforço da aplicação das atuais políticas.

A opção a) foi excluída de uma análise mais pormenorizada uma vez que o objetivo para 2020 não seria plenamente atingido e não se concretizariam os benefícios associados ao seu cumprimento.

16.No que diz respeito à análise do nível ótimo de poupança de energia para 2030, foram modelizados seis cenários com um aumento gradual na intensidade dos esforços de melhoria da eficiência energética necessários em todos os setores visados pelas atuais medidas políticas. Comparando os resultados dos cenários com o cenário de referência, os impactos desses esforços no sistema energético (incluindo os aspetos de segurança do aprovisionamento), na competitividade e na sustentabilidade são avaliados não só perspetiva de 2030, mas também na perspetiva de 2050. Os cenários permitem atingir em 2030, respetivamente: 27,4%, 28,3%, 29,3%, 30,7%, 35,0% e 39,8% de poupanças em comparação com o cenário de referência PRIMES 2007, sendo seguidamente designados cenários EE27, EE28, EE29, EE30, EE35 e EE40. A análise tem por base e é plenamente coerente com a Avaliação de Impacto subjacente à Comunicação relativa a 2030, incluindo 40% de redução das emissões de GEE e (pelo menos) uma quota de 27% de energias renováveis no consumo de energia final propostos pela Comissão como objetivos vinculativos para 2030. Tem em conta os progressos realizados pelos Estados-Membros no sentido da realização dos seus objetivos nacionais ao abrigo da DEE.

17.Em relação às opções para a arquitetura do quadro de eficiência energética após 2020, foram identificadas as seguintes opções:

a.Inação. Isso significa que, após 2020, não haveria qualquer objetivo de eficiência energética;

b.Objetivo indicativo da UE, associado a medidas específicas da UE. Tratar-se-ia de uma continuação do quadro atual;

c.Objetivo vinculativo da UE, associado a medidas específicas da UE. Tratar-se-ia de uma replicação da abordagem proposta pela Comissão na Comunicação relativa a 2030 no que diz respeito às fontes de energia renováveis;

d.Objetivos vinculativos dos Estados-Membros, associados a políticas da UE exclusivamente em domínios relacionados com o mercado interno.

18.Além disso, independentemente da natureza e nível de um possível objetivo, importa examinar qual poderia ser a sua formulação. São identificadas as seguintes opções para a formulação de objetivos:

a.Objetivo de consumo;

b.Objetivo de intensidade;

c.Abordagem híbrida.

6.Análise dos impactos e conclusões

Opções políticas para colmatar o fosso existente para o cumprimento do objetivo para 2020

19.Relativamente a 2020, a análise de impacto mostra que a aplicação correta do atual quadro político seria simultaneamente necessária e suficiente para colmatar o fosso previsto. Em contrapartida, seria pouco provável que a proposta de nova legislação primária desse um contributo significativo para colmatar o fosso, tendo em conta o tempo mínimo necessário para a execução do processo legislativo ordinário e a transposição para o direito nacional.

Análise do nível ótimo de ambição para 2030

20.Em termos de impactos no sistema energético, incluindo a segurança do aprovisionamento, todos os cenários mostram que as políticas em matéria de eficiência energética permitem reduzir eficazmente o consumo de energia (tanto primária como final) e diminuir a intensidade energética. Os diferentes cenários políticos revelam algumas diferenças em termos do consumo de diversas fontes de energia primária.

21.A eficiência energética tem um impacto significativo na segurança do aprovisionamento e, em particular, no nível de importações de gás. A redução das importações líquidas de energia traduzem-se em poupanças na fatura de importação de combustíveis fósseis. Relativamente aos cenários EE27, EE28 e EE29, a poupança de custos na importação de combustíveis fósseis no período de 2011-2030 pode atingir entre 285 mil milhões de euros e 346 mil milhões de euros. No que diz respeito aos objetivos mais ambiciosos de poupança de energia de 30% ou superiores, as poupanças podem atingir entre 395 mil milhões de euros e 549 mil milhões de euros.

22.Em termos de impacto económico, os custos do sistema energético aumentam em todos os cenários, em comparação com o cenário de referência. Nos vários cenários políticos, o aumento da eficiência energética resulta num aumento da média anual (2011-2030) de custos do sistema energético de 0,01 a 0,8 pontos percentuais do PIB relativamente ao cenário de referência. Os aumentos em termos absolutos (média anual no período de 2011-2030) situam-se entre 2 mil milhões de euros e 114 mil milhões de euros.

23.Observa-se uma mudança geral na estrutura de custos com a diminuição das compras de energia e o aumento dos custos de capital e dos investimentos diretos em eficiência energética. As despesas de investimento aumentam acentuadamente em todos os cenários — de forma mais significativa nos cenários mais ambiciosos — e, mais uma vez, principalmente nos setores residencial e terciário.

24.As variações de preços da eletricidade em comparação com os preços de referência são muito limitadas em 2030, variando de 1% a 3% no ano de 2030. Os preços RCLE são substancialmente diferentes consoante os cenários, refletindo o contributo importante da eficiência energética para a redução das emissões nos setores abrangidos pelo RCLE (pela via da redução da procura de eletricidade) e o facto de a eficiência energética permitir reduções significativas nos setores não abrangidos pelo RCLE. À medida que a sua ambição aumenta, as políticas de eficiência energética reduzem tanto os custos como os incentivos do próprio regime RCLE para a atenuação dos GEE.

25.Os impactos no PIB dos cenários de redução de 40% das emissões de GEE e de aumento da eficiência energética podem ser negativos ou positivos (dependendo da abordagem teórica e respetivos pressupostos), sendo o principal fator determinante a magnitude dos investimentos. Na modelização geral de equilíbrio, o «efeito de exclusão» tem resultados negativos. Caso não se presuma que os recursos são atualmente utilizados em pleno, os efeitos no PIB são positivo.

26.Em termos de impactos sociais, os impactos gerais líquidos no emprego, tal como no caso do PIB, dependem de um grande número de pressupostos. Em geral, o impacto no emprego é positivo com a utilização das receitas provenientes da fixação do preço do carbono para baixar os custos do trabalho. A análise sugere que o efeito no emprego será globalmente mais positivo em cenários com políticas mais ambiciosas em matéria de eficiência energética que reflitam o significativo potencial de criação de emprego nestas áreas (nomeadamente no setor da construção) — dependendo a magnitude do efeito da abordagem teórica.

27.A acessibilidade dos preços da energia para os agregados familiares não é significativamente afetada (em comparação com o cenário de referência) em cenários com uma poupança de energia até 28% (tanto na perspetiva de 2030 como de 2050). Os cenários mais ambiciosos resultam num ligeiro aumento (principalmente na perspetiva de 2050) da quota-parte de custos relacionados com a energia no orçamento das famílias, uma vez que as melhorias de eficiência energética exigem normalmente investimentos, pelo que implicam aumentos de custos de capital nesses cenários.

28.Em termos de sustentabilidade (e coerência com os objetivos do quadro em matéria de clima e energia para 2030), todos os cenários (exceto o EE40) demonstra uma redução das emissões de GEE em 2030, em consonância com o objetivo de emissões de GEE proposto na Comunicação relativa a 2030, e globalmente consentânea com a repartição das reduções de emissões (em 2030) entre setores abrangidos e não abrangidos pelo RCLE aí proposta. Todos os cenários têm como objetivo a descarbonização. Todos os cenários são consentâneos com o objetivo de 27% para as energias renováveis.

29.O saldo das reduções das emissões de GEE nos diferentes setores da economia não varia consoante os cenários, uma vez que a combinação de políticas em matéria de eficiência energética não é alterada nos diferentes cenários (segue sempre a lógica da legislação em vigor, sendo apenas intensificado o nível geral de ambição). As maiores reduções ocorrem no setor da produção de eletricidade (impulsionado pelo RCLE, conforme proposto no quadro para 2030) e nos setores residencial e terciário (uma vez que as políticas-chave em matéria de eficiência energética incidem especificamente nestes dois setores).

Arquitetura do quadro político para 2030

30.No que diz respeito à natureza jurídica de um possível objetivo de eficiência energética, a análise concluiu que um objetivo puramente indicativo seria eficiente do ponto de vista económico e coerente com o quadro de políticas em matéria de energia e clima para 2030. Os objetivos nacionais vinculativos seriam incompatíveis com o quadro proposto nesta matéria. A sua eficácia e eficiência económica são incertas. Uma outra opção é não propor qualquer objetivo, mas tal privaria o quadro político pós-2020 dos benefícios que este elemento tem proporcionado até à data, ou seja um parâmetro de referência para o acompanhamento dos progressos e o ajustamento das políticas; um sinal para os intervenientes relevantes sobre a orientação política e uma base para elementos políticos adicionais.

31.Independentemente do modo como um objetivo é formulado, a evolução económica deve ser tida em conta no acompanhamento dos progressos realizados.

Financiamento

32.A obtenção de melhorias substanciais da eficiência energética exigirá investimentos significativos, os quais terão de ser sobretudo financiados pelo setor privado. Por conseguinte, a argumentação comercial a favor do investimento em eficiência energética deve tornar-se mais evidente para o setor financeiro, o que implicará uma série de ações, tais como a criação de procedimentos fiáveis para a medição e verificação das poupanças de energia, o desenvolvimento de normas para processos de investimento no domínio da eficiência energética e a prestação de assistência técnica a fim de tornar os projetos de eficiência energética aceitáveis para os bancos.

Quadro de síntese com os principais resultados da modelização para 2030 (salvo indicação em contrário)

Referência:

GHG40

EE27

EE28

EE29

EE30

EE35

EE40

Principais elementos dos cenários

Reduções de GEE vs 1990

-32,4

-40,6

-40,1

-40,2

-40,1

-40,1

-41,1

-43,9

Quota de energias renováveis - Geral

24,4

26,5

27,8

27,7

27,7

27,7

27,4

27,4

Poupanças de energia em 2030 (expressas em % em relação às projeções de referência de 2007 relativas ao consumo de energia primária)

21,0%

25,1%

27,4%

28,3%

29,3%

30,7%

35,0%

39,8%

IMPACTOS NO SISTEMA ENERGÉTICO

Consumo interno bruto de energia (Mtep)

1611

1534

1488

1470

1450

1422

1337

1243

- Quota de sólidos

10,8

10,1

9,9

10,4

10,8

11,3

12,9

12,4

- Quota de petróleo

32,3

32,8

32,4

32,6

32,7

33

34,2

36,2

- Quota de gás natural

24,6

22,5

22,5

21,9

21,5

21

19,2

18.5

- Quota de energia nuclear

12,5

13,1

12,7

12,8

12,7

12,5

11,8

11,1

- Quota de energias renováveis

19,9

21,6

22,6

22,4

22,3

22,3

22

22,1

Intensidade energética (2010=100)

67

64

62

61

61

59

56

52

Produção bruta de eletricidade (TWh)

3664

3532

3469

3461

3423

3336

3080

2804

SEGURANÇA DO APROVISIONAMENTO

Dependência das importações

55,1

53,6

53

53

52,6

52,8

53,5

54,4

Importações líquidas de energia (2010=100)

96

89

86

85

83

82

78

74

Importações líquidas de gás (2010=100)

105

91

88

84

81

78

67

60

Poupanças na fatura de importação de combustíveis sólidos em comparação com o cenário de referência

(milhares de milhões de € '10) (cumulativas 2011-2030)

n.a.

-190

-285

-311

-346

-395

-503

-549

IMPACTOS AMBIENTAIS

Redução das emissões de GEE nos setores RCLE vs 2005

-36,1

-43,3

-45,3

-44,4

-43,3

-42,2

-41,8

-45,6

Redução das emissões de GEE nos setores não-RCLE vs 2005

-20,3

-30,5

-27,6

-28,7

-29,5

-30,5

-32,9

-35,3

Referência:

GHG40

EE27

EE28

EE29

EE30

EE35

EE40

CUSTOS DO SISTEMA

Custos totais do sistema, média anual 2011-2030 (em milhares de milhões de euros)

2067

2069

2069

2074

2082

2089

2124

2181

   em comparação com o cenário de referência (milhares de milhões de euros)

+1

+2

+7

+15

+22

+57

+114

Custos totais do sistema em percentagem do PIB, média anual 2011-2030 (milhares de milhões de euros)

14,30%

14,31%

14,31%

14,35%

14,40%

14,45%

14,69%

15,09%

   em comparação com o cenário de referência (milhares de milhões de euros)

+0,01%

+0,01%

+0,05%

+0,11%

+0,15%

+0,39%

+0,79%

Custos totais do sistema em 2030 (em milhares de milhões de euros)

2338

2364

2361

2389

2423

2455

2632

2999

Custos totais do sistema em 2030 em % do PIB

14,03%

14,18%

14,16%

14,33%

14,53%

14,73%

15,79%

17,99%

OUTROS FATORES ECONÓMICOS

Despesas de investimento, média anual 2011-2030 (em milhares de milhões de euros)

816

854

851

868

886

905

992

1147

Compras de produtos energéticos, média anual (em milhares de milhões de euros)

1454

1436

1422

1417

1411

1401

1378

1365

Preço médio da eletricidade (€/MWh)

176

179

180

179

178

178

177

182

Preço RCLE (€/t de eq. CO2)

35

40

39

35

30

25

13

6

MODELIZAÇÃO MACROECONÓMICA

Impactos no PIB

(alteração percentual em relação ao caso de referência)

Resultados, em primeiro lugar para a modelização de equilíbrio e, em segundo lugar, para a modelização pós-Keynesiana

16,766 mil milhões de euros

16,960 mil milhões de euros

n.a.

n.a.

- 0,13/ +0,75

n.a.

- 0,22 / +1,06

- 0,52 / +2,02

- 1,20 / +4,45

Impactos no emprego

(alteração percentual em relação ao caso de referência)

Resultados, em primeiro lugar para a modelização de equilíbrio e, em segundo lugar, para a modelização pós-Keynesiana

219 milhões de pessoas

232 milhões de pessoas

n.a.

n.a.

+1,47 / +0,29

n.a.

+1,90 / +0,35

+ 2,53 / +0,62

+2,96 / +1,50

(1)

COM(2014) 330

(2)

COM(2014) 15 final.

(3)

As poupanças de energia relativas ao objetivo de redução de 40% de emissões de gases com efeito de estufa correspondem ao cenário GHG40 da Avaliação de Impacto para 2030, que foi considerado a forma mais eficaz em termos de custos para atingir poupanças de 40% de GEE.

(4)

 EU ENERGY, TRANSPORT AND GHG EMISSIONS TRENDS TO 2050 - REFERENCE SCENARIO 2013, disponível em: http://ec.europa.eu/energy/observatory/trends_2030/ .