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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Reforço da cooperação entre as autoridades responsáveis pela vigilância marítima tendo em vista um melhor conhecimento das situações: próximas medidas no quadro do Ambiente Comum de Partilha da Informação no domínio marítimo da UE /* COM/2014/0451 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Reforço da cooperação entre as autoridades responsáveis pela vigilância marítima tendo em vista um melhor conhecimento das situações: próximas medidas no quadro do Ambiente Comum de Partilha da Informação no domínio marítimo da UE

1. Introdução

A melhoria do intercâmbio de informações entre as autoridades de vigilância marítima é um dos objetivos estratégicos fundamentais da União no âmbito da política marítima integrada e um importante elemento da estratégia de segurança marítima[1]. O reforço da segurança dos nossos mares e oceanos é igualmente um elemento essencial da agenda para o «crescimento azul», que visa gerar crescimento e emprego.

O desenvolvimento do ambiente comum de partilha de informação no domínio marítimo da UE (CISE Marítimo) é um processo de colaboração em curso, que já foi objeto de duas comunicações da Comissão, em 2009 e 2010[2]. O processo produziu até agora resultados positivos, como o reforço da cooperação entre as agências da UE, iniciativas de diversos setores marítimos a nível da UE e várias iniciativas a nível nacional. O CISE Marítimo tem o apoio das partes interessadas dos Estados-Membros, do Conselho e do Parlamento Europeu[3].

As autoridades dos Estados-Membros desempenham um grande número de diferentes tarefas operacionais de vigilância, muitas delas para cumprirem obrigações impostas pela legislação da UE, cujo objetivo é garantir a segurança e a proteção dos nossos mares e oceanos. Tais tarefas exigem competências e recursos específicos em vários domínios: defesa, alfândegas, controlo das fronteiras, imposição geral da legislação, controlo das pescas, proteção do meio marinho e resposta a casos de poluição dos mares e proteção e segurança do transporte marítimo.

Os riscos e ameaças marítimas não respeitam as fronteiras nacionais ou administrativas e podem, por conseguinte, tirar partido de um espaço marítimo aberto. Num contexto em que as autoridades dispõem de recursos operacionais e financeiros reduzidos para fazer face a riscos marítimos crescentes, um intercâmbio de informações otimizado pode ser mais eficaz e eficiente em termos de custos. A ambição de todos os envolvidos nas atividades operacionais de vigilância é terem acesso, em tempo útil, às informações relevantes e às mais exatas para levarem a cabo o seu trabalho e trocarem informações sem descontinuidades entre os seus sistemas, os centros de coordenação e os meios de patrulhamento e vigilância (navios, aviões, satélites, etc.).

O objetivo da presente comunicação é descrever a situação atual e identificar os domínios em que é necessário aprofundar o trabalho já realizado.

2. O que é o CISE Marítimo e quais as suas vantagens?

O CISE Marítimo é um processo voluntário de colaboração na União Europeia que visa melhorar e promover a partilha de informações pertinentes entre as autoridades responsáveis pela vigilância marítima. Não substitui nem duplica nenhum sistema, mas aproveita os sistemas e plataformas de intercâmbio e partilha de informações já existentes. O seu objetivo final é aumentar a eficiência, a qualidade, a capacidade de resposta e a coordenação das operações de vigilância no domínio marítimo europeu e promover a inovação, tendo em vista a prosperidade e a segurança da UE e dos seus cidadãos.

O CISE Marítimo não terá impacto nas estruturas administrativas dos Estados-Membros, nem na atual legislação da UE neste domínio ou na concretização das iniciativas em curso a nível da UE, designadamente nas baseadas em disposições legais da União. Atendendo à diversidade das estruturas administrativas dos Estados-Membros, os esforços administrativos para implementar esta iniciativa a nível nacional dependerão da situação existente em cada Estado-Membro.

O objetivo é garantir que as informações de vigilância marítima recolhidas por uma dada autoridade marítima e consideradas necessárias para as atividades operacionais de outras possam ser partilhadas e utilizadas para múltiplos fins, em vez de serem recolhidas e produzidas várias vezes, ou recolhidas e mantidas para uma única finalidade. As informações de vigilância marítima podem ser dadas em bruto ou não processados, formatados de uma forma especial, ou informações extraídas de dados que tenham sido tratados e tenham adquirido um certo significado. As informações podem ser básicas ou ricas. Os dados da vigilância marítima abrangem, por exemplo, as posições e o trajeto dos navios, dados sobre a carga, dados fornecidos por sensores, gráficos e mapas, dados sobre meteorologia oceânica, etc. Nos caso em que esses dados identifiquem um indivíduo ou o tornem identificável, terão de aplicar-se os instrumentos de proteção de dados da UE[4][5]. Com uma utilização polivalente dos dados e a interoperabilidade dos sistemas de vigilância marítima[6], a recolha de dados será um exercício que exigirá menos tempo e menos recursos e, no melhor dos cenários, as autoridades terão sempre ao seu dispor as melhores informações disponíveis sobre a situação no mar.

A duplicação de esforços na recolha de dados pode ser o resultado indireto de uma cooperação insuficiente entre as autoridades. Esse problema pode também afetar a aquisição, a manutenção e a utilização de meios de vigilância, tais como radares, sistemas de comunicação, navios, helicópteros, aviões e satélites. Um maior intercâmbio de informações poderá ajudar a evitar que estes meios sejam adquiridos em duplicado, o escrutínio da mesma zona marítima duas vezes ou a recolha das mesmas informações várias vezes e a realização de missões coincidentes no mar.

A criação de condições para uma maior partilha das informações é um requisito prévio para a cooperação prática e ininterrupta no mar entre as autoridades nacionais envolvidas na vigilância marítima.

A experiência até à data demonstra que o CISE Marítimo apresenta um certo número de vantagens claras. Em particular, a melhoria do intercâmbio de informações constitui uma condição importante para:

· Aumentar a quantidade de informações e melhorar o conhecimento da situação marítima. Ambos podem reforçar a prevenção, a preparação e a resposta a incidentes de segurança marítima relacionados com criminalidade transfronteiras organizada (por exemplo, tráfico, pesca ilegal, pirataria, assaltos à mão armada, terrorismo), descargas ilegais ou poluição marinha acidental. As avaliações feitas por peritos dos Estados-Membros[7] demonstraram claramente que as autoridades gerem as atividades de vigilância marítima mais eficazmente se dispuserem de todas as informações pertinentes durante o planeamento e a execução das atividades operacionais. Se isso acontecer, poderão eventualmente reduzir-se essas ameaças e riscos em 30 %, em média. Exemplos pertinentes são a partilha de informações entre as autoridades civis e militares sobre o afluxo de migrantes para o espaço Schengen através do mar Mediterrâneo; ou a possibilidade de ligar, com um simples clique, em caso de emergência, as ferramentas comuns de vigilância de rotina e de gestão de emergências numa dada bacia marítima.

· Reduções substanciais dos esforços de recolha de dados. As partes interessadas indicaram que existe grande interesse num intercâmbio acrescido de dados, em particular entre as autoridades civis e militares, e que mais de 40 % dos dados recolhidos na UE são recolhidos por várias autoridades ao mesmo tempo, como os referentes a alvos não cooperantes e à identificação de navios.

· Reduções dos custos administrativos e operacionais das atividades de vigilância marítima. Cálculos efetuados por peritos dos Estados-Membros mostram que as potenciais reduções de custos decorrentes de um maior intercâmbio de informações podem produzir benefícios para a economia europeia da ordem dos 400 milhões de euros por ano e economias diretas para as autoridades públicas de, pelo menos, 40 milhões de euros por ano. Os custos de investimento correspondentes ascenderão a cerca de 10 milhões de euros por ano, durante os primeiros dez anos.

3. Progressos no sentido de uma vigilância marítima reforçada — O que foi feito até à data?

Estão em curso já há algum tempo iniciativas destinadas a melhorar o intercâmbio de informações no domínio marítimo. Desde 2002, foram tomadas importantes medidas, tanto a nível nacional como a nível da União, em especial do lado civil. Um exemplo dos progressos já realizados foi a adoção de uma série de instrumentos legislativos a nível da UE que instauram sistemas próprios para diferentes domínios políticos, em alguns casos abrangendo mais do que um setor.

Estes sistemas incluem: o SafeSeaNet, o sistema de intercâmbio de informações marítimas da União, que oferece serviços marítimos integrados[8], nomeadamente para a monitorização do tráfego (conhecimento da situação), e garante a aplicação da legislação da UE; é albergado pela Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA) e gerido pela Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes (MOVE), juntamente com os Estados membros da UE/do EEE em sede do Grupo Diretor de Alto Nível[9]; o Sistema Comum de Comunicação e Informação de Emergência (CECIS), que facilita a comunicação em caso de incidentes e catástrofes marítimas; é gerido pela Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil (ECHO); o Sistema de Acompanhamento de Navios, gerido pelos Estados-Membros, os sistemas Data Exchange Highway (DEH) e Fisheries Language for Universal eXchange (FLUX), geridos pela Direção-Geral dos Assuntos Marítimos (MARE), que apoiam a política comum das pescas; a Rede de Vigilância Marítima (MARSUR), gerida pela Agência Europeia de Defesa (AED), que apoia a Política Externa e de Segurança Comum; o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR), que melhora o conhecimento das situações e a capacidade de reação dos Estados-Membros e da Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (FRONTEX), precisamente nas fronteiras externas, assim como a aplicação para a rede de intercâmbio seguro de informações (SIENA), o sistema de intercâmbio de informações da EUROPOL, e a plataforma Blue Hub do Centro Comum de Investigação, que apoia a I&D da UE no domínio da vigilância marítima e do conhecimento das situações e que utiliza a título experimental novas fontes de dados ainda não exploradas.

De particular interesse a nível da UE é a diretiva relativa às formalidades de declaração[10], que estabelece plataformas únicas nacionais. Essas plataformas, quando totalmente operacionais em junho de 2015, oferecerão um «balcão» nacional central de intercâmbio de informações para a comunicação e a partilha de informações relativas aos navios entre todas as autoridades competentes e serão associadas ao sistema de intercâmbio de informações marítimas da União, assim como a outros sistemas, proporcionando, por conseguinte, informações transetoriais e transnacionais pertinentes no domínio marítimo para todas as autoridades, em especial as civis. Outras iniciativas que melhoram a partilha de informações são a próxima estratégia para a gestão de riscos em matéria aduaneira e a segurança da cadeia de abastecimento, entre outras[11], as disposições do regulamento relativo à política comum das pescas[12] e a Rede Europeia de Observação e de Dados do Meio Marinho (EMODnet)[13]. 

Experiências efetuadas mostram que existe valor acrescentado na intensificação da cooperação. Um exemplo é a utilização operacional dos serviços marítimos integrados (melhor conhecimento da situação marítima) fornecidos pela Agência Europeia da Segurança Marítima à FRONTEX e à AECP. Estes poderão servir de inspiração para o prosseguimento da cooperação a nível nacional.

A nível nacional, vários Estados-Membros já criaram mecanismos para melhorar a coordenação, como centros de coordenação nacionais, em que participam todas as autoridades relevantes (civis e militares). Tais centros poderão servir de inspiração a outros.

Desde a comunicação de 2010 sobre o CISE, foram realizados progressos na implementação do roteiro do CISE. Os Estados-Membros cooperaram ativamente nos projetos «BlueMassMed», «MARSUNO» e «Cooperação»[14].

Os Estados-Membros[15] envolvidos no BlueMassMed desenvolveram o conceito de «nós informáticos» nacionais que podem, de futuro, funcionar como hubs nacionais de informações.

Os Estados-Membros[16] envolvidos no MARSUNO, em particular, fizeram progressos a nível do exame da situação a nível legal e formularam sugestões para uma possível estrutura de governação.

Os Estados-Membros[17] envolvidos no projeto «Cooperação» calcularam o valor económico acrescentado potencial de um CISE Marítimo em cenários de vigilância marítima reais. Além disso, efetuaram um estudo sobre os direitos de acesso das autoridades ao intercâmbio de informações e desenvolveram um conceito de «linguagem informática comum» flexível (modelo comum de dados) que pode ser utilizada, se necessário, para garantir a interoperabilidade dos sistemas informáticos de vigilância.

Estas iniciativas confirmaram e ajudaram a especificar a necessidade operacional de intercâmbio de informações transetoriais e foram discutidas regularmente por um grupo de peritos dos Estados-Membros em vigilância marítima, em sede do grupo técnico consultivo (TAG) do CISE, composto por representantes de diferentes autoridades públicas marítimas e agências da UE, a fim de garantir o seu desenvolvimento coerente.

4. Próximas etapas do CISE Marítimo

Os progressos realizados até à data oferecem uma base para a continuação do trabalho e em especial para uma concentração nos problemas que ainda subsistem, mostrando que a visão do CISE Marítimo está a ser perseguida tanto a nível nacional como a nível da UE. Uma das necessidades mais prementes é melhorar o intercâmbio de informações entre as autoridades civis e militares. Incluir a comunidade da defesa e identificar as informações que podem ser trocadas entre as autoridades civis e militares num CISE Marítimo será importante, uma vez que as autoridades militares são das principais detentoras de dados de vigilância marítima.

Os projetos MARSUNO, BlueMassMed e Cooperação acima referidos identificaram domínios prioritários para a intensificação da cooperação transfronteiras e transetorial. Eis alguns deles:

- Comunicação em tempo real das posições dos navios e aeronaves de patrulha e das especificações funcionais para garantir uma resposta o mais célere possível a operações de salvamento em massa e/ou outros eventos no mar;

- Ferramentas de colaboração para gestão de crises transfronteiras;

- Consolidação de dados e troca de informações sobre navios suspeitos que naveguem nas águas da EU; e

- Registos nacionais de embarcações de recreio: tratamento informatizado dos pedidos de informações entre Estados-Membros.

Será essencial continuar a tirar partido das ferramentas existentes e dos resultados obtidos, a fim de evitar a duplicação de esforços.

Outras ações visam facilitar o intercâmbio de informações e não devem, por conseguinte, criar quaisquer novas obrigações de recolha de dados, nem ser prescritivas quanto às informações que serão objeto de intercâmbio. Tal será o proprietário dos dados a determinar.

A Comissão tenciona tomar as seguintes medidas adicionais:

· Lançar um projeto em 2014, no âmbito do Sétimo Programa-Quadro de Investigação (7.º PQ), para testar um CISE Marítimo em grande escala, designadamente entre as autoridades civis e militares. Além disso, a Comissão promoverá a adoção de inovações financiadas pelos programas-quadro de investigação e inovação da União Europeia.

· A Comissão, em estreita coordenação com os Estados-Membros, elaborará um manual não vinculativo relativo ao CISE Marítimo até ao final de 2016 com recomendações de melhores práticas e informações úteis sobre a forma de aplicar o sistema. As recomendações destinam-se, nomeadamente, a promover uma cultura de «partilha com a preocupação de informar» dentro de cada setor e entre diferentes setores pelas autoridades nacionais envolvidas na vigilância marítima. O manual fornecerá igualmente orientações sobre o tratamento recomendado das informações pessoais ou comercialmente sensíveis pelas autoridades pertinentes. Deverá ter em conta os resultados das várias ações preparatórias, tais como o projeto do 7.º PQ, o projeto «Cooperação» e projetos-piloto como o Marsuno, o Bluemassmed e um projeto financiado pelo programa da política marítima integrada (PMI) intitulado «Evolução da SafeSeaNet para apoiar o CISE e outras comunidades», entre outros.

· A Comissão apoiará medidas que visem desenvolver, manter e difundir normas que permitam tornar os sistemas de vigilância marítima interoperáveis. Essas normas facilitarão o intercâmbio de informações marítimas entre as autoridades de vigilância e o desenvolvimento de soluções informáticas – um dos grandes desafios que se colocam à cooperação entre os Estados-Membros –, o desenvolvimento da indústria e a competitividade. Visarão o estabelecimento de um modelo comum de dados[18], com base em soluções tecnológicas já estabelecidas e exigidas pelo direito da União, para servir de ferramenta de tradução entre os sistemas de informações sobre vigilância marítima, em particular entre os sistemas civis e militares. Até ao final de 2017, será definida uma arquitetura de referência técnica para os serviços públicos, em conformidade com a arquitetura europeia de referência em matéria de interoperabilidade (European Interoperability Reference Architecture), elaborada pelo programa relativo a «soluções de interoperabilidade para as administrações públicas europeias» (programa ISA), no quadro da Agenda Digital para a Europa. Serão também necessárias especificações destinadas a apoiar a colaboração virtual a partir dos sistemas informáticos existentes[19].

· Paralelamente, os Estados-Membros devem ser incentivados a prosseguir o trabalho de modernização da sua estrutura informática de vigilância marítima, se for necessário, e continuar a melhorar a partilha de informações entre as autoridades envolvidas na vigilância marítima. Há fundos disponíveis a nível da UE para apoiar a introdução de pequenas melhorias.

· Os Estados-Membros deverão igualmente envolver as autoridades nacionais competentes em matéria de proteção de dados o mais cedo possível no processo, a fim de assegurar que os meios e os objetivos operacionais respeitem os requisitos da proteção de dados. As avaliações de impacto prévias poderão ser uma forma de apoiar as iniciativas nacionais, a fim de garantir que se adotem as medidas mais eficazes e eficientes em termos de custos.

· A Comissão irá continuar a examinar a legislação setorial em vigor a nível da UE, com o objetivo de eliminar os obstáculos legais que possam ainda subsistir à partilha transetorial de informações, garantindo, ao mesmo tempo, a conformidade com as exigências pertinentes em matéria de proteção de dados. Embora a Comissão considere que a maior parte desses obstáculos já foi eliminada, eles podem ainda existir a nível nacional, devido às estruturas organizacionais das autoridades dos Estados-Membros[20].

· Há que refletir mais a fundo sobre as estruturas administrativas necessárias para gerir um CISE Marítimo, em particular a necessidade de acordos de nível de serviço entre as autoridades nacionais.

A Comissão irá também lançar, em 2018, um processo de avaliação da implementação de um CISE para o domínio marítimo e da necessidade de outras ações.

A Comissão salienta que é da responsabilidade dos Estados-Membros garantir a vigilância eficaz das águas sob a sua soberania e jurisdição e, se for caso disso, no alto mar. O intercâmbio operacional de serviços de informações de vigilância marítima é da responsabilidade dos Estados-Membros, podendo em alguns casos as agências da UE facilitar e apoiar este processo. Por conseguinte, os aspetos operacionais desse intercâmbio de informações devem ser descentralizados, em grande medida, ficando a cargo das autoridades nacionais, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

Ao mesmo tempo, é também necessária uma ação à escala da UE, uma vez que o intercâmbio de informações tem também uma componente transnacional, que implica normalmente a cooperação a nível regional ou a nível da bacia marítima. Além disso, as regras e condições de partilha de algumas informações já estão regulamentadas a nível da UE. O papel da Comissão, para além de assegurar a aplicação e o funcionamento da legislação da União já em vigor, deve, por conseguinte, consistir em continuar a agir como facilitadora e coordenadora do processo do CISE Marítimo para melhorar e promover o intercâmbio das informações pertinentes, em particular entre as autoridades civis e militares envolvidas na vigilância marítima, e garantir a interoperabilidade dos sistemas de vigilância marítima a nível da UE, tirando partido dos sistemas e soluções existentes, sem criar um novo sistema.

5. Conclusão

O CISE Marítimo é uma componente importante da prevista estratégia de segurança marítima da UE e satisfaz os seus princípios e objetivos enquanto iniciativa transetorial, coerente e eficiente em termos de custos. É essencial apoiar as atividades de vigilância marítima no domínio marítimo da UE. O trabalho que se seguirá continuará a obedecer aos princípios fundamentais de evitar a duplicação e de utilizar soluções eficientes e que apresentem uma boa relação custo-eficácia, e basear-se-á nas ações preconizadas pela presente comunicação e na experiência significativa de todas as autoridades e funções nos Estados-Membros e nas agências competentes. Nesta fase, a Comissão não vê necessidade de lançar uma iniciativa legislativa transetorial.

A implementação do CISE Marítimo continuará a exigir trabalho tanto a nível da UE como a nível nacional.

Deverão ser tomadas medidas a nível nacional para garantir que o intercâmbio de informações se possa processar entre as autoridades pertinentes, em especial entre as autoridades civis e militares. A Comissão incita, pois, os Estados-Membros a colherem ensinamentos uns dos outros e a inspirarem-se nas experiências de criação de mecanismos de coordenação nacionais já realizadas em vários países, assim como a implementarem um ambiente comum de partilha da informação no domínio marítimo a nível nacional em consonância com a abordagem desenvolvida a nível da União Europeia no quadro do CISE Marítimo e tirando o máximo partido dos mecanismos de intercâmbio de informações existentes.

A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a fornecerem uma orientação política e a confirmarem a sua disponibilidade para apoiarem as propostas enunciadas na presente comunicação.

[1]              Comunicação conjunta da Comissão e do SEAE (Serviço Europeu para a Ação Externa) de 6 de março de 2014. JOIN(2014) 9 final.

[2]              COM(2009) 538 final e COM(2010) 584 final.

[3]              Ver, por exemplo, a chamada «Declaração de Limassol», adotada em 2013 pelos ministros europeus e aprovada pelo Conselho de Ministros, e as conclusões do Conselho sobre vigilância marítima 2009-2013, também referidas na avaliação de impacto.

[4]              Diretiva (CE) n.º 46/1995, Decisão-Quadro 2008/977/JHA do Conselho e Regulamento (CE) n.º 45/2001.

[5]              Exemplos de informações de vigilância marítima sujeitas às regras de proteção de dados são as informações sobre o comandante e os outros membros da tripulação de um navio. Nesses casos, os dados só podem ser trocados para fins muito específicos e devem limitar-se, em conformidade com o princípio da minimização dos dados, a situações em que existe uma necessidade operacional definida.

[6]              Por interoperabilidade entende-se a possibilidade de enviar as informações automaticamente do sistema de uma autoridade de vigilância marítima para outro.

[7]              Relatórios das ações preparatórias e projetos referidos na secção 3.

[8]              SafeSeaNet, CleanseaNet, Centro de Dados LRIT da União e THETIS.

[9]              Decisão 2009/584/CE da Comissão.

[10]             Diretiva (UE) n.º 65/2010.

[11]             Regulamento (UE) n.º 952/2013.

[12]             Regulamento (UE) n.º 1380/2013.

[13]             www.emodnet.eu

[14]             www.bluemassmed.net, www.marsuno.eu, http://www.coopp.eu/

[15]             Espanha, França, Grécia, Itália, Malta e Portugal.

[16]             Suécia, Bélgica, Estónia, Finlândia, França, Alemanha, Letónia, Lituânia, Noruega e Polónia, com a Rússia na qualidade de observador.

[17]             Finlândia, Bulgária, Estónia, França, Alemanha, Irlanda, Noruega, Portugal, Roménia, Suécia e Espanha.

[18]             Ou seja, uma lista de termos, significados, convenções de denominação, formatos de dados e relações entre os dados.

[19]             Mensagens instantâneas, «streaming» de vídeo, videoconferência e audioconferência.

[20]             Um obstáculo comum identificado nas ações preparatórias é o facto de o mandato dos agentes de vigilância marítima dos Estados-Membros estar limitado a uma só função setorial, o que os impede de cooperar e trocar informações com outras autoridades. A Comissão irá, por conseguinte, promover a eliminação dessas limitações legais a nível nacional.