COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Para uma economia circular: programa para acabar com os resíduos na Europa /* COM/2014/0398 final/2 */
Para uma
economia circular: programa para acabar com os resíduos na Europa 1. Introdução: uma economia
circular de apoio ao crescimento sustentável As
nossas economias deixam escapar matérias-primas
preciosas. Num mundo em que continuam a aumentar exponencialmente a procura de
recursos finitos e por vezes escassos e a concorrência para os obter e em que a pressão sobre esses recursos está a causar uma maior degradação e fragilidade do ambiente, a Europa
pode beneficiar, do ponto de vista económico
e ambiental, de uma melhor utilização dos
recursos em causa. Desde a revolução
industrial, as nossas economias têm
desenvolvido um padrão de
crescimento do tipo «extrair-fabricar-consumir-deitar
fora», um modelo
linear baseado no pressuposto de que os recursos são abundantes, estão disponíveis, são fáceis de extrair e que é barato deitá-los fora. Cada vez se tem mais a noção de que esse padrão ameaça a competitividade da Europa. A
transição para uma economia mais circular é essencial para realizar a agenda
para a eficiência na utilização dos recursos prevista no âmbito da Estratégia
2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo[1].
A
melhoria significativa e sustentada da eficiência na utilização dos recursos é algo que está ao nosso alcance e que poderá trazer grandes benefícios económicos. Os
sistemas de economia circular mantêm o
valor acrescentado dos produtos durante tanto tempo quanto possível e eliminam os resíduos. Mantêm também os recursos na economia quando os
produtos atingem o final da sua vida útil,
de modo a poderem continuar a ser utilizados de maneira produtiva e a gerar
mais valor. A transição para
uma economia mais circular exige mudanças
em todas as cadeias de valor, desde a conceção dos produtos até novos modelos empresariais e de mercado,
passando por novas formas de transformação
dos resíduos em recursos
até novos padrões de comportamento dos consumidores.
Isso implica uma mudança sistémica completa, bem como inovação não só tecnológica, mas também a nível da organização, da sociedade, dos meios de
financiamento e das políticas.
Mesmo numa economia marcadamente circular, continuará a existir uma certa linearidade, dada a
necessidade de recursos virgens e a eliminação dos produtos residuais. A
indústria já reconhece que a melhoria da produtividade
dos recursos traria grandes vantagens à
economia. Estima-se que as melhorias em termos de eficiência na utilização dos recursos em todas as cadeias de
valor reduzirá as
necessidades de novos materiais em 17 %
a 24 % até 2030[2] e que uma melhor utilização dos recursos representará uma poupança total potencial de 630 mil milhões de euros por ano para a indústria europeia[3].
Estudos realizados pelas empresas com base na modelização dos produtos demonstram que a indústria da UE poderá realizar economias significativas de
custos com materiais se adotar abordagens circulares da economia e que há potencial para aumentar o PIB da UE em
3,9 %[4]
mediante a criação de
novos mercados e de novos produtos, bem como para criar valor para as empresas.
Não surpreende,
pois, que as empresas procurem melhorar constantemente a gestão dos recursos, apesar de se depararem
com uma série de barreiras
de mercado. A
plataforma europeia de alto nível para
a eficiência na utilização dos recursos[5], que reúne alguns governos, empresas e organizações da sociedade civil, apelou à adoção de iniciativas para promover a transição para uma economia mais circular, que
recorra mais à
reutilização e à reciclagem de alta qualidade e muito
menos a matérias-primas primárias. No
Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização dos Recursos de 2011[6],
a Comissão propôs um quadro de ação e sublinhou a necessidade de uma abordagem
integrada a vários níveis e em inúmeros domínios políticos. As principais
ideias do roteiro são agora desenvolvidas no Sétimo Programa de Ação em matéria
de Ambiente (7.º PAA)[7]. A
transição para um modelo económico mais circular traz a promessa de um futuro
mais risonho para a economia europeia. A Europa poderá assim estar à altura dos desafios atuais e
futuros
que a pressão mundial sobre os recursos e o aumento da insegurança do
aprovisionamento representam. A reintegração permanente dos recursos no
processo produtivo e a redução dos resíduos e da dependência de fontes de
aprovisionamento incertas são uma via direta para a melhoria da resiliência e
da competitividade. Contribuindo para dissociar o crescimento económico da
utilização de recursos e dos respetivos impactos, essa abordagem abre
perspetivas para um crescimento sustentável e duradouro. A produtividade dos recursos na UE cresceu 20 % entre 2000 e 2011,
mas tal poderá dever-se, em parte, aos efeitos da recessão. Se este ritmo se
mantiver, deverá registar-se um aumento adicional de 30 % até 2030 e um
aumento do PIB de quase 1 %, sendo simultaneamente criados mais de 2 milhões
de postos de trabalho suplementares em relação a um cenário de status quo[8]. A intensificação dos
esforços no sentido de aumentar a produtividade dos recursos coadunar-se-á com
os atuais objetivos da política da União, tis como a redução das emissões de
carbono, o aumento da eficiência energética, a reindustrialização sustentável da economia da UE e a garantia do
acesso às matérias-primas, reduzindo simultaneamente os impactos
ambientais e as emissões de gases com efeito de estufa. Existe uma vasta gama de medidas destinadas a promover a eficiência na
utilização dos recursos que já mostrou dar bons resultados e ter potencial para
ser aplicada de forma mais sistemática. Também estão a ser dados passos
necessários para garantir que estas mudanças são geradoras de emprego,
nomeadamente a publicação da Comunicação relativa ao emprego «verde»[9] e o Plano de Ação
«Verde» para as PME[10]. 2. Criar um
enquadramento político
propício Os
mercados são um importante motor da eficiência na utilização dos recursos e da
economia circular, uma vez que os materiais e a energia representam o principal
custo de insumos para muitas empresas. No entanto, apesar de os mercados já
estarem a induzir a mudança, há uma série de barreiras de mercado à gestão
eficaz e eficiente dos recursos. A prevenção dos resíduos, a conceção
ecológica, a reutilização e medidas análogas poderão permitir poupanças
líquidas para as empresas da UE de 600 mil milhões de euros, ou gerar 8 %
do respetivo volume de negócios anual, bem como uma redução simultânea de
2 % a 4 %[11] do
total das emissões
anuais de gases com efeito de estufa. No entanto, para que tal se verifique, é necessário eliminar vários obstáculos que impedem que se tire partido
dessas oportunidades. A
produtividade dos recursos, para além de poder beneficiar uma vasta gama de
setores, permitirá também que as empresas europeias beneficiem do rápido
crescimento dos mercados das ecoindústrias, que está previsto duplicar entre
2010 e 2020. A nível internacional, a melhoria da eficiência na utilização dos
recursos é uma necessidade urgente num grande número de setores industriais. As
infraestruturas, os modelos empresariais e as tecnologias existentes, bem como
os comportamentos estabelecidos, mantêm as economias «reféns» do
modelo linear. As empresas podem não ter
informação suficiente nem
confiança e capacidade
para adotar soluções da
economia circular. O sistema financeiro muitas vezes não prevê investimentos na melhoria da eficiência nem em modelos empresariais
inovadores, considerados mais arriscados e complexos, o que constitui um
desincentivo para muitos investidores tradicionais. Os hábitos de consumo convencionais podem
também dificultar o
desenvolvimento de novos produtos e serviços.
Esses obstáculos tendem a
persistir num contexto em que os preços não refletem os custos reais para a
sociedade, decorrentes da utilização de
recursos, e em que as políticas não dão sinais fortes e coerentes para
promover a transição para
uma economia circular. Com
base em dados concretos sobre produtos, materiais e cadeias de valor
essenciais, a Comissão
colaborará com as partes
interessadas para desenvolver um quadro que promova a economia circular,
recorrendo a medidas que combinem regulamentação inteligente, instrumentos de mercado,
investigação e inovação, incentivos, intercâmbio de informações e apoio a abordagens de cariz voluntário. Um enquadramento deste tipo
contribuirá para o objetivo
de um renascimento industrial sustentável
na UE e assentará na
proatividade dos consumidores e das empresas, com especial destaque para as
PME. A nível internacional, a UE deverá
trabalhar em estreita colaboração com outros parceiros, tanto a nível
multilateral como bilateral, de modo a maximizar o impacto do conceito de
economia circular. A Comissão irá: - analisar mais aprofundadamente as principais
falhas da governação e do
mercado que impedem que se evitem ou se reutilizem os resíduos de materiais, tendo em conta a
heterogeneidade dos tipos de materiais e respetivas utilizações, com o objetivo de contribuir para
criar um quadro estratégico
horizontal para promover a eficiência na
utilização dos recursos a
nível da UE. 2.1.
Conceção e
inovação ao
serviço de uma
economia circular As
abordagens da economia circular têm em conta a eliminação dos resíduos desde a
fase de conceção e integram a inovação ao longo de toda a cadeia de valor, em
vez de assentarem apenas em soluções aplicáveis no fim da vida útil de um
produto. Podem, por exemplo, incluir: ·
a redução da quantidade de
materiais necessários para a prestação de um determinado serviço
(aligeiramento); ·
o prolongamento da vida
útil dos produtos (durabilidade); ·
a redução da utilização de
energia e de materiais nas fases de produção e utilização (eficiência); ·
a redução do uso de
materiais perigosos ou difíceis de reciclar em produtos e processos de produção (substituição); ·
a criação de mercados para
as matérias-primas secundárias (produtos reciclados) com base em normas,
contratos públicos, etc.; ·
a conceção de produtos que
sejam mais fáceis de manter, reparar, modernizar, retransformar ou reciclar
(conceção ecológica); ·
o desenvolvimento dos serviços necessários para os consumidores
neste contexto (serviços de manutenção/reparação, etc.); ·
o incentivo e o apoio à redução dos
resíduos e à triagem de alta qualidade por parte dos consumidores; ·
o incentivo à triagem,
sistemas de recolha que minimizem os custos de reciclagem e reutilização; ·
a facilitação do agrupamento de atividades
a fim de evitar que os subprodutos se transformem em resíduos (simbiose
industrial); e ·
o encorajamento a um maior leque de
escolhas, bem como a melhores escolhas por parte dos consumidores, através de
modalidades de aluguer, empréstimo ou partilha de serviços em alternativa à
aquisição de produtos,
salvaguardando simultaneamente os interesses dos consumidores (em termos de
custos, proteção, informação, termos contratuais, aspetos relativos a seguros,
etc.). A
conceção dos processos de produção, produtos e serviços é um ponto de partida
importante. Os produtos podem ser novamente concebidos para serem utilizados
durante mais tempo, reparados, modernizados, retransformados ou, por último,
reciclados em vez de serem deitados fora. Os processos de produção podem
basear-se mais na reutilização dos produtos e matérias-primas, bem como na
capacidade regenerativa dos recursos naturais, enquanto os modelos comerciais
podem criar uma nova relação entre as empresas e os consumidores. O
seguinte diagrama ilustra de uma forma simples as principais fases de um modelo
de economia circular, onde cada uma apresenta oportunidades em termos de redução de custos e de dependência dos recursos naturais, de estímulo ao crescimento e ao emprego, bem
como de limitação dos
resíduos e das emissões ambientalmente nocivas. As fases estão interligadas, uma vez que os materiais
podem ser utilizados em cascata. Por exemplo, as empresas trocam subprodutos,
os produtos são
renovados ou retransformados, os consumidores escolhem sistemas «produtos-serviços»,
etc. O objetivo é evitar
por todos os meios que os recursos saiam da estrutura circular, de modo a
otimizar o funcionamento do sistema. Algumas
políticas e instrumentos da UE fornecem já ferramentas e incentivos
consentâneos com o modelo de economia circular. A hierarquia de resíduos que
subjaz à legislação da UE em matéria de resíduos está progressivamente a
conduzir à adoção de opções preferenciais, como a prevenção dos resíduos e a preparação para reutilização e reciclagem, e a desincentivar a
deposição em aterro. A
política em matéria de produtos químicos tem por objetivo a eliminação progressiva das substâncias tóxicas que suscitam grande preocupação. Algumas medidas de conceção ecológica aplicáveis a produtos relacionados com a
energia incluem requisitos em matéria de
durabilidade e requisitos que visam facilitar a reciclagem. A Estratégia para a Bioeconomia[12] promove a utilização sustentável e integrada
de recursos biológicos e fluxos de resíduos para produzir alimentos, energia e
produtos de base biológica. A política em matéria de clima cria incentivos à
poupança de energia e à redução das emissões de gases com efeito de estufa. Um
quadro europeu comum e coerente para promover a economia circular contribuirá
para conjugar esses elementos com o Programa-Quadro Horizonte 2020, a fim de
dar resposta aos desafios da investigação e da inovação neste domínio[13].
Para apoiar a conceção e a inovação em prol de uma economia mais circular,
a Comissão: - demonstrará,
no âmbito do
programa de investigação e
inovação Horizonte
2020, as oportunidades de transição para
uma economia circular a nível europeu
mediante projetos de inovação em
larga escala que visem a cooperação dentro
e entre as diversas cadeias de valor e promovendo o desenvolvimento de competências e o apoio à aplicação comercial de soluções inovadoras; -
estabelecerá uma parceria reforçada, com vista a apoiar a investigação e a inovação em prol da economia circular; - facilitará
o desenvolvimento de modelos mais circulares para os produtos e serviços, nomeadamente através de uma política mais coerente em matéria de produtos, e reforçará
a aplicação da Diretiva
Conceção Ecológica, dando mais atenção aos critérios de eficiência energética, designadamente no que respeita aos
futuros grupos de produtos prioritários do
Plano de Trabalho para 2015-2017; e - encorajará a aplicação do princípio de cascata na utilização sustentável da biomassa, tendo em conta todos
os setores utilizadores de biomassa, de modo a que a este recurso possa ser
utilizado da forma mais eficiente possível. 2.2.
Desbloquear o investimento em soluções para uma economia circular A
UE e os Estados-Membros devem encorajar o investimento em soluções inovadoras para a economia circular,
bem como a adoção dessas
soluções, e, no
contexto da reforma do sistema financeiro, eliminar os obstáculos à mobilização de mais financiamento privado para
iniciativas que visem a eficiência na
utilização dos recursos.
As recentes propostas da Comissão sobre
a comunicação de informações não financeiras[14],
o financiamento a longo prazo[15] e os fundos de pensões profissionais[16]
estabelecem exigências em
matéria de comunicação de informações ambientais relevantes para os
investidores ou de tomada em consideração
dos riscos de investimento relacionados com a escassez de recursos e as alterações climáticas. A
fim de reduzir o risco para os investidores, estão a ser desenvolvidos instrumentos
financeiros inovadores, como o Mecanismo de Financiamento do Capital Natural da
Comissão e do Banco
Europeu de Investimento. As parcerias público-privadas
(PPP) são também instrumentos eficazes para exercer um
efeito de alavanca nos investimentos e atividades do setor privado no domínio da eficiência na utilização de recursos. A PPP SPIRE (Sustainable
Process Industry through Resource and Energy Efficiency - Indústria transformadora sustentável através da eficiência energética e da eficiência na utilização dos recursos) e a Iniciativa Tecnológica Conjunta «Bioindústrias» estão a contribuir ativamente para os
objetivos da economia circular. A
ação neste domínio tem ainda um papel adicional a
desempenhar, que consiste em enviar sinais adequados para atrair investimentos
no domínio da eficiência na utilização dos recursos suprimindo os subsídios ambientalmente nocivos e
transferindo a tributação do
trabalho para a poluição e
recursos. Os progressos realizados no âmbito
da reforma da fiscalidade ambiental nos Estados-Membros da UE são analisados no Semestre Europeu de
coordenação da política económica. Para desbloquear o investimento na
economia circular, a Comissão: - selecionará
domínios promissores
identificados pela Mesa Redonda Financeira sobre a Eficiência na Utilização dos Recursos[17],
nomeadamente instrumentos financeiros inovadores, integrando a questão dos recursos nas regras contabilísticas das empresas, clarificando a
responsabilidade das instituições
financeiras em matéria de
sustentabilidade (obrigações
fiduciárias),
desenvolvendo metodologias para as empresas procederem a «testes de pressão sobre os recursos» e explorando o potencial do mercado de
obrigações para
canalizar financiamento adicional para projetos no domínio da eficiência na utilização dos recursos; - elaborará orientações sobre as possibilidades que
as novas diretivas relativas aos contratos públicos proporcionam no domínio dos
Contratos Públicos Ecológicos (CPE), bem como uma recomendação em matéria de
monitorização do desempenho dos Estados-Membros na realização da meta de
50 % de CPE[18], apoiará instrumentos inovadores, como os
contratos pré-comerciais
e os contratos públicos
de produtos inovadores, e facilitará a criação de redes de autoridades públicas no domínio dos CPE; e - reforçará a integração das prioridades da economia
circular no financiamento da UE e encorajará os Estados-Membros a utilizarem os meios de financiamento
disponíveis da UE em programas e projetos no domínio da economia circular, em
especial através dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. 2.3.
Mobilizar as empresas e os consumidores e apoiar as PME As
empresas e os consumidores continuam a ser os principais protagonistas da
transição para uma
economia circular. É necessário estabelecer uma maior ligação entre as decisões a montante e a jusante da cadeia de
valor para que os produtores, os investidores, os distribuidores, os
consumidores e os operadores de instalações
de reciclagem recebam incentivos coerentes e para garantir uma repartição equitativa dos custos e benefícios. Os mecanismos de mercado devem ser
utilizados para garantir a atribuição e
utilização de recursos da
forma mais eficiente possível e,
nos casos em que se verifiquem deficiências
do mercado ou estrangulamentos em inovação,
estas questões devem ser
devidamente tratadas. É necessário criar mercados de materiais secundários que funcionem e prestar especial
atenção à criação de condições que permitam aos empresários explorar novos mercados potenciais
ligados à economia
circular, bem como assegurar a disponibilidade da necessária base de competências no mercado de trabalho. Os consumidores devem poder fazer
escolhas esclarecidas, com base em melhores informações sobre as credenciais ecológicas dos diferentes produtos. A
Plataforma Europeia para a Eficiência na
Utilização dos Recursos
identificou[19] oportunidades interessantes para as
empresas nas diferentes fases do sistema circular que introduz de novo os
materiais no processo de produção ou em
vários segmentos
da cadeia de abastecimento de origem ou noutras cadeias de abastecimento. Essas
oportunidades, inspiradas em iniciativas de sucesso cujos âmbito e aplicação poderão ser alargados, incluem: ·
na
fase de produção,
normas de aprovisionamento sustentável,
regimes voluntários
liderados pela indústria e
pelos retalhistas e simbiose industrial com vista a proporcionar mercados para
os subprodutos; ·
na
fase de distribuição,
melhores informações sobre
os recursos presentes nos produtos e sobre o modo como estes podem ser
reparados ou reciclados, que constituem o «passaporte do produto» previsto nas recomendações da Plataforma; e ·
na
fase de consumo, modelos de consumo colaborativo baseados no
empréstimo, na
permuta, na troca direta e no aluguer de produtos, e sistemas «produtos-serviços» , para extrair maior valor dos bens ou
recursos subutilizados (por exemplo, automóveis, ferramentas, alojamentos). A
fase-piloto do projeto Pegada Ambiental, definida na Comunicação da Comissão Construir o mercado único dos produtos ecológicos[20], está a reunir as partes interessadas com
vista a desenvolver uma forma comum e consensual
de medição do impacto
ambiental dos produtos e organizações. Após a fase-piloto, a Comissão avaliará se esses métodos se revelaram eficazes e adequados
para serem aplicados em instrumentos novos ou já existentes a fim de melhorar o
desempenho ambiental dos produtos. Estas
medidas devem ser aplicadas em maior escala para assegurar boas condições de enquadramento e condições equitativas que permitam a adaptação de todas as empresas, novas ou já existentes, às megatendências mundiais em matéria de recursos, bem como para
recompensar as melhores empresas, incentivar novos empresários a desenvolverem as soluções comerciais do futuro e facultar
informações credíveis aos consumidores. O processo de
consulta multilateral, lançado no
contexto da Agenda do Consumidor Europeu[21], salientou a necessidade
de ferramentas eficazes para combater alegações ambientais enganosas e infundadas. É preciso dotar a
população ativa das competências necessárias para assegurar uma transição efetiva e geradora de emprego[22].
A Comunicação relativa ao
emprego «verde»[23] cria o quadro
propício à criação de postos de trabalho numa economia
mais circular e eficiente na utilização dos
recursos. NAs
autoridades nacionais, regionais e locais e os parceiros sociais têm também um papel importante a desempenhar em
termos de orientação e
coordenação de apoios sob
a forma de investimento, infraestruturas, tecnologia e qualificações, tendo especialmente em conta as
necessidades das PME. Além disso,
estão bem colocados
para facilitar uma mudança nas
preferências dos
consumidores que os leve a optar por produtos e serviços mais sustentáveis e para incentivar mudanças comportamentais. Para apoiar as ações das empresas, especialmente das PME,
e dos consumidores, a Comissão irá: - basear-se nos resultados da fase-piloto da
iniciativa Pegada Ambiental, que decorre até 2016, e definir a forma de integrar a
medição do impacto
ambiental na conceção de
produtos e processos e de proporcionar aos consumidores melhores informações em matéria de escolhas sustentáveis do ponto de vista ambiental; - promover uma ampla cooperação entre as partes interessadas mediante
ações de coordenação e de apoio no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020
e dos seus instrumentos, incluindo o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia, os Fundos Europeus Estruturais e de
Investimento, o Plano de Ação sobre
Ecoinovação, o Plano de Ação Verde para as PME e a Agenda do
Consumidor Europeu; - tirar partido dos compromissos assumidos pelas
partes interessadas no âmbito da
Parceria Europeia de Inovação no domínio das Matérias-Primas que estejam diretamente
ligados à produtividade
dos recursos; - apoiar a criação de postos de trabalho e o desenvolvimento
de competências reforçando a coordenação das políticas, dirigindo o financiamento europeu
para programas e regimes que apoiem o crescimento verde, melhorando a informação e a monitorização, nomeadamente no âmbito do processo do Semestre Europeu, e
trabalhando com os parceiros sociais, estabelecimentos de ensino e formação e outras partes interessadas; e - apoiar o
intercâmbio das melhores práticas a nível internacional. 3. Modernizar
a política de
resíduos e
respetivas metas: utilizar os resíduos como um recurso A
transformação dos resíduos num recurso faz parte do «fecho do circuito» nos sistemas de economia circular. Os
objetivos e metas estabelecidos na legislação europeia têm sido fatores determinantes para a
melhoria da gestão dos
resíduos; constituem
um incentivo à inovação no domínio da reciclagem e da reutilização, limitam a deposição em aterro, reduzem as perdas de
recursos e criam incentivos para mudanças
comportamentais. Contudo, continuamos a gerar por ano, em média, cerca de cinco toneladas de resíduos por pessoa, das quais só pouco mais de um terço é
efetivamente reciclado. A
União Europeia
estabeleceu o compromisso político[24]
de reduzir a geração de resíduos, reciclar os resíduos para os transformar numa fonte
importante e fiável de
matérias-primas para
a União, recuperar
energia apenas de materiais não recicláveis e eliminar praticamente a deposição em aterro. O aprofundamento da política em matéria de resíduos permitirá gerar benefícios significativos em termos de
crescimento e criação de
emprego a um custo relativamente baixo ou nulo, contribuindo simultaneamente
para melhorar a proteção do
ambiente. No que respeita aos mercados mundiais, estima-se que uma política de resíduos ambiciosa incentivará a inovação, contribuirá para tornar as empresas da UE ainda
mais competitivas na prestação de
serviços de gestão de resíduos e proporcionará novas oportunidades de mercado aos
exportadores da UE. 3.1.
Definir metas em matéria de resíduos para promover a sociedade da reciclagem A
Europa registou progressos substanciais no que respeita à transformação dos resíduos num recurso e à promoção de formas sustentáveis de gestão dos resíduos, como a reciclagem. No entanto, os
resultados variam consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro. Seis já eliminaram praticamente a deposição em aterro dos resíduos urbanos, reduzindo-a de 90 % para menos de 5 % nos últimos 20 anos e atingindo taxas de reciclagem de
85 % em
determinadas regiões.
Noutros Estados-Membros, mais de 90 % dos
resíduos continuam a
ser depositados em aterro e menos de 5 %
são reciclados. São, portanto, necessários sinais políticos fortes para que o investimento e a
mudança possam
beneficiar de uma previsibilidade a mais longo prazo, de forma a que materiais
como o plástico,
o vidro, os metais, o papel, a madeira, a borracha e outros materiais recicláveis sejam reintroduzidos na economia
como matéria-prima secundária a preços competitivos. A fixação de metas de reciclagem claras para o
período até 2030 possibilita essa previsibilidade.
A recolha seletiva na fonte e metodologias sólidas para o cálculo das taxas de reciclagem assegurarão uma reciclagem de alta qualidade e
contribuirão para o
desenvolvimento de mercados para o fornecimento de matérias-primas secundárias de grande qualidade. Para o efeito, o atual método
de medição para avaliar o que é efetivamente reciclado
deve ser clarificado, dado que, atualmente, alguns Estados-Membros comunicam os
resíduos recolhidos como resíduos
reciclados, apesar da perda significativa de materiais entre as duas fases. A
deposição em aterro de
todos os resíduos
recicláveis deixará de ser possível em 2025. Os Estados-Membros devem
envidar esforços para
eliminar praticamente a deposição em
aterro até 2030. A
valorização energética, incluindo a valorização de resíduos para a produção de energia e a
utilização de biocombustíveis, terá um papel a desempenhar no que respeita
aos resíduos não reutilizáveis e não recicláveis. Isso implica uma utilização mais eficiente da capacidade de
valorização energética disponível, que não se encontra atualmente repartida de
forma homogénea na UE,
conjugada com medidas destinadas a evitar a sobrecapacidade. A
concretização destas medidas
poderá criar mais de
180 000 empregos
diretos na UE até 2030,
para além dos 400 000 empregos que a aplicação da legislação em vigor em matéria de resíduos permitirá criar, segundo as estimativas[25].
Será possível, assim, satisfazer entre 10 % e 40 % da procura de matérias-primas na UE, contribuindo
simultaneamente para a realização do
objetivo da UE de reduzir, até 2030,
40 % das emissões de gases com efeito de estufa, o que
evitaria gerar 62 Mt de
equivalente CO2 por ano até
2030. A fim de aumentar os benefícios económicos, sociais e ambientais decorrentes
de uma melhor gestão dos
resíduos urbanos, a
Comissão propõe: - fixar a reutilização e a reciclagem dos resíduos urbanos em 70 %, no mínimo, até 2030; - aumentar a taxa de reciclagem dos resíduos de embalagens para 80 % até 2030, com metas intermédias de 60 % até 2020 e 70 % até 2025, incluindo metas para materiais
específicos; - proibir, em 2025, a deposição em aterro de plásticos recicláveis, metais, vidro, papel, cartão e resíduos biodegradáveis, devendo os Estados-Membros
procurar eliminar praticamente a deposição
em aterro até 2030[26]; - promover a criação de mercados para as matérias-primas secundárias de alta qualidade, procedendo,
nomeadamente, à avaliação do valor acrescentado dos critérios que determinam o termo do estatuto
de resíduos para
materiais específicos. e - clarificar o método de cálculo para os materiais reciclados, a
fim de garantir um elevado nível de
qualidade da reciclagem. 3.2.
Simplificar e aplicar melhor a legislação em matéria de resíduos Os
Estados-Membros dispõem de
uma certa flexibilidade quanto à forma
de atingirem as metas fixadas. No entanto, ainda há bastante margem para simplificar e
melhorar a aplicação da
legislação em matéria de resíduos a nível nacional e para reduzir as
disparidades existentes. Em
2012, a Comissão
estabeleceu um Painel de Avaliação da
Gestão de Resíduos e roteiros com recomendações específicas para os Estados-Membros com os níveis de desempenho mais baixos. A Comissão continuará a prestar especial atenção aos Estados-Membros que estão mais longe de cumprir as metas,
procurando corrigir, em parceria com estes, as deficiências de execução numa fase precoce. As
medidas económicas
revelaram-se fundamentais para melhorar a gestão dos resíduos a nível nacional, sobretudo as taxas aplicáveis à deposição em aterro e à incineração de resíduos, o sistema de pagamento em função do volume de resíduos gerado e os regimes de
responsabilidade alargada dos produtores, bem como os incentivos concedidos às autoridades locais que promovem a
prevenção, a reutilização e a reciclagem. A proibição de depositar em aterro revelou-se também eficaz. O estabelecimento de
requisitos mínimos
para os regimes de responsabilidade dos produtores a nível da UE contribuirá para reduzir os custos e eliminar os
obstáculos com que se
defrontam os produtores que têm de
respeitar vários regimes
nacionais na UE. Os
fundos europeus podem apoiar os esforços
dos Estados-Membros, centrando-se na gestão
integrada dos resíduos,
incluindo infraestruturas para recolha seletiva, reutilização e reciclagem. Futuramente, não deve ser apoiada a deposição em aterro nem a incineração autónoma. A
melhor utilização possível das capacidades de gestão de resíduos disponíveis na UE exige um melhor planeamento e
uma melhor partilha da informação e
poderá implicar
aceitar mais transferências de
resíduos na UE para
instalações mais modernas
e eficientes, pelo menos como medida transitória. Existe
margem para uma maior racionalização e
facilitação da recolha de
dados a nível nacional e
da sua comunicação, bem
como para melhorar a fiabilidade e a coerência
dos dados em toda a UE. A adoção de
indicadores comuns permitirá
melhorar a monitorização e a
avaliação comparativa do
desempenho dos Estados-Membros[27]. As
iniciativas para continuar a simplificar o acervo legislativo no domínio dos resíduos e assegurar a eficiência e eficácia deverão assentar nos esforços já empreendidos para reduzir os custos
administrativos da política de
resíduos, por
exemplo mediante dispensas de requisitos de retoma concedidas a determinadas
PME ou esforços para
pôr em prática o intercâmbio eletrónico de dados obrigatório para a transferência de resíduos. Para que os benefícios decorrentes da legislação da UE sejam assegurados através da simplificação e de uma melhor execução, a Comissão propõe: - corrigir as situações de sobreposição entre as metas em matéria de resíduos e harmonizar as definições; - simplificar substancialmente as
obrigações em matéria de comunicação de informações que incumbem aos
Estados-Membros, inclusive clarificar e simplificar os métodos de cálculo das
metas para os resíduos urbanos, a deposição em aterro e os resíduos de
embalagens; - autorizar os Estados-Membros a
dispensarem as PME ou as empresas que recolhem e/ou transportam quantidades
muito pequenas de resíduos não perigosos das exigências de autorização geral ou de registo previstas pela
Diretiva-Quadro Resíduos; - introduzir um sistema de notificação anual
através de um balcão único
para todos os dados relativos aos resíduos
e adaptar as estatísticas
sobre resíduos aos
requisitos previstos na legislação da UE
nesta matéria, procedendo
simultaneamente à avaliação comparativa das metodologias nacionais
com as normas do Eurostat; - exigir a instauração de sistemas
informatizados de controlo dos dados nos Estados-Membros e a verificação desses dados por terceiros; - criar um mecanismo de alerta precoce
que permita assegurar que os Estados-Membros adotam um conjunto adequado de
medidas para cumprirem as metas de acordo com o calendário previsto; - definir, para os regimes de
responsabilidade alargada dos produtores, condições mínimas de funcionamento, que poderão ser mais especificadas a nível nacional ou em documentos de orientação da UE, e promover a utilização de instrumentos económicos nos Estados-Membros; e - promover o investimento direto em soluções de gestão dos resíduos que se encontrem no topo da
hierarquia dos resíduos
(prevenção, reutilização e reciclagem). 3.3.
Resolver problemas inerentes a certos tipos de resíduos São necessárias abordagens específicas para resolver problemas inerentes
a certos resíduos,
relacionados com a perda significativa de recursos ou o impacto ambiental. Prevenção de resíduos: A primeira
prioridade, com repercussões em
todas as fases de uma economia circular, deve consistir em garantir que se
geram menos resíduos. Em
conformidade com os requisitos estabelecidos pela Diretiva-Quadro Resíduos, os Estados-Membros adotaram
recentemente programas de prevenção de resíduos que estão atualmente a ser examinados pela Agência Europeia do Ambiente. Após essa avaliação, a Comissão desenvolverá iniciativas para promover boas práticas em matéria de prevenção de resíduos na UE. Lixo
marinho: O
lixo marinho polui as praias, causa danos à vida marinha e cria problemas de resíduos a longo prazo, com custos elevados
de limpeza. O 7.º PAA
preconiza a fixação de uma
meta geral quantitativa de redução à escala da UE, apoiada em medidas aplicáveis na fonte. A
aplicação integral das
medidas previstas no pacote legislativo revisto da UE em matéria de resíduos poderá permitir uma redução do lixo marinho de 13 % até 2020 e de 27 % até 2030. A fixação de uma meta de redução específica para 2020 dará um sinal claro aos Estados-Membros que
estão atualmente a
elaborar medidas para atingirem o «bom
estado ambiental» das águas marinhas até 2020, em conformidade com a
Diretiva-Quadro Estratégia
Marinha, e acelerará a
elaboração de planos de ação em matéria de lixo marinho no âmbito das quatro Convenções Marítimas Regionais. Outras medidas a adotar
a nível da UE que
tenham em conta, nomeadamente, os resultados da avaliação em curso da Diretiva relativa aos
meios portuários de receção de resíduos[28], contribuirão também para a realização da meta em questão. A segunda fase da meta de redução será estabelecida em tempo oportuno, com
base numa análise
mais aprofundada do potencial de redução
a partir de outras fontes terrestres e marítimas e tendo em conta o compromisso
assumido na Conferência
Rio+20 de reduzir substancialmente o lixo marinho até 2025. Resíduos
de construção e demolição: Os mercados de materiais reciclados são essenciais
para aumentar a taxa de reciclagem dos resíduos de construção e demolição. A
conceção de materiais com vista a melhorar a gestão dos resíduos de construção
e de demolição e o aumento da capacidade de reciclagem e do teor de materiais
reciclados presentes nos materiais de construção farão parte de um quadro de
avaliação do desempenho ambiental dos edifícios, conforme referido na
Comunicação da Comissão intitulada Oportunidades para ganhos de eficiência na
utilização dos recursos no setor da construção[29]. Além
disso, no âmbito do mecanismo de alerta precoce proposto, o desempenho
dos Estados-Membros será
monitorizado em função da
meta de reciclagem de 70 % fixada
para 2020, tomando em consideração
medidas como o aumento das taxas de deposição em aterro aplicáveis aos resíduos de construção e de demolição ou obrigações adicionais de triagem para grandes
estaleiros de demolição, com
vista a melhorar a qualidade dos materiais reciclados. Desperdício de alimentos:
Estima-se que 30 % dos alimentos produzidos no mundo se perdem ou são
desperdiçados. A Comissão está a ponderar apresentar propostas específicas para
reduzir o desperdício de alimentos. Resíduos perigosos: A gestão correta dos resíduos perigosos continua a ser um
problema, dado que não
existem dados sobre o tratamento efetivo de parte desse fluxo de resíduos. Como primeiro passo, proceder-se-á ao reforço da conservação de registos e da rastreabilidade
mediante a criação de
registos de resíduos
perigosos e a identificação de
capacidades e de pontos de estrangulamento dos sistemas de gestão de resíduos perigosos dos Estados-Membros.
Esses registos poderão ser
progressivamente alargados a outros tipos de resíduos, como já acontece em vários Estados-Membros. Resíduos de plástico: Segundo as
previsões, a produção de plásticos na UE aumentará a um ritmo de 5 % por ano. Enquanto apenas 24 % dos resíduos de plástico são reciclados, perto de 50 % são depositados em aterros, sendo os
restantes incinerados. A consulta pública
sobre os resíduos de
plástico efetuada
pela Comissão em 2013[30]
aponta para um potencial significativo de utilização mais sustentável dos plásticos e revelou um forte apoio à proibição da deposição em aterro dos resíduos de plástico e a uma melhor conceção dos plásticos e dos produtos de plástico. A recente proposta da Comissão no sentido de autorizar os
Estados-Membros limitarem a utilização de
sacos de plástico[31],
bem como as propostas apresentadas na presente comunicação, que visam uma maior reciclagem e o
abandono da deposição em
aterro, constituem passos importantes para melhorar a gestão dos resíduos de plástico. Reciclagem
de matérias-primas
essenciais:
Embora todas as matérias-primas
sejam importantes, as chamadas matérias-primas
essenciais merecem especial atenção, uma
vez que a sua produção a nível mundial está concentrada num pequeno número de países e que muitas delas apresentam um
reduzido grau de substituibilidade e taxas de reciclagem baixas. A Comissão promove a eficiência da utilização e reciclagem das matérias-primas essenciais no quadro da
iniciativa «Matérias-Primas»[32] e da Parceria Europeia de Inovação sobre Matérias-Primas. Transferências ilegais de resíduos: A Comissão continuará a atuar no sentido de garantir a
conformidade com a legislação da UE
aplicável, em especial
o Regulamento (CE) n.º 1013/2006
relativo às transferências de resíduos, recentemente alterado com o
objetivo de reforçar as
inspeções das transferências de resíduos. Reciclagem
do fósforo: O fósforo é um recurso vital para a produção de alimentos, mas apresenta riscos
significativos em termos de segurança de
aprovisionamento e a sua utilização
corrente gera resíduos e
perdas em todas as fases do seu ciclo de vida. Na sequência da Comunicação consultiva sobre a utilização sustentável do fósforo[33], a Comissão está a elaborar um quadro para futuras ações. Para resolver os problemas decorrentes
de certos tipos de resíduos, a Comissão: - propõe, para
o lixo marinho, uma meta indicativa de redução de 30 % até 2020 no que respeita aos dez tipos mais
comuns de lixo encontrado nas praias, bem como às artes de pesca utilizadas no mar,
sendo a respetiva lista adaptada a cada uma das quatro regiões marinhas da UE; - prevê a
possibilidade de medidas destinadas a estimular os mercados de materiais
reciclados derivados de resíduos de construção e de demolição e o
estabelecimento, a nível da
UE, de um quadro comum de avaliação do
desempenho ambiental dos edifícios; - propõe que os Estados-Membros elaborem estratégias
nacionais de prevenção do desperdício de alimentos e envidem esforços para
assegurar, até 2025, uma redução de, pelo menos, 30 % do desperdício de
alimentos nos setores da indústria transformadora, da venda a
retalho/distribuição, da hotelaria/restauração e dos agregados familiares; - prevê a criação de um sistema adequado de registo dosresíduos perigosos em
todos os Estados-Membros; - propõe, para
além da sua
proposta de redução da
utilização de sacos de plástico leves, que seja
proibida, até 2025, a
deposição em aterro de
plásticos; - propõe que os
Estados-Membros incluam nos seus planos nacionais de gestão dos resíduos medidas relativas à recolha e reciclagem de resíduos que contêm quantidades significativas de matérias-primas essenciais; e - está a
ponderar a possibilidade de desenvolver um quadro de ação para o fósforo, com vista a
promover a sua reciclagem, fomentar a inovação, melhorar as condições de mercado e inscrever a sua utilização sustentável na legislação da UE em matéria de adubos, alimentos, recursos hídricos e resíduos. 4. Definir
uma meta de eficiência na
utilização dos
recursos Os
Estados-Membros e o Parlamento Europeu decidiram, no âmbito do 7.º PAA, estabelecer indicadores e metas
para a utilização
eficiente dos recursos e avaliar se seria adequado introduzir um indicador/meta
principal no Semestre Europeu. Na sequência
de amplas consultas, a produtividade dos recursos avaliada com base na relação entre o PIB e o consumo de matérias-primas, foi identificada como meta
possível[34].
Uma
meta realista para aumentar a produtividade dos recursos, aprovada pela UE e
pelos seus Estados-Membros, deve centrar-se em prioridades estratégicas e tirar partido do potencial
atualmente ignorado de uma economia circular para gerar crescimento sustentável, criar emprego e aumentar a coerência da ação da UE. Esta coerência seria, assim, assegurada de forma
proporcionada, incentivando a adoção de
medidas. Segundo
as previsões, a
produtividade dos recursos deverá
aumentar 15 % na UE
entre 2014 e 2030, num cenário de status
quo. Recorrendo a políticas
inteligentes para promover a transição para
uma economia mais circular, como preconiza a Plataforma Europeia para a Eficiência na Utilização dos Recursos, será possível duplicar essa percentagem. Contribui
significativamente para a de sustentabilidade do crescimento, um aumento da
produtividade dos recursos em 30 % teria
também um impacto
positivo na criação de
emprego e no crescimento do PIB[35]. As
empresas beneficiariam igualmente da melhoria da produtividade dos recursos,
ganhando competitividade[36]. O custo dos recursos pode representar
uma parte significativa da estrutura de custos das empresas, devendo os
fornecimentos estar disponíveis e
ser previsíveis[37].
Seriam obtidos ganhos financeiros imediatos e benefícios estratégicos a mais longo prazo, uma vez que a
crescente procura a nível
mundial aumenta o preço dos
recursos e a volatilidade. Por conseguinte, utilizando os recursos de forma
mais eficiente, a Europa poderá alcançar mais facilmente o seu objetivo de
reindustrialização. Uma
meta para a produtividade dos recursos, ainda que não vinculativa e estabelecida a nível da UE, incentivará os Estados-Membros que ainda não definiram uma meta a nível nacional a adotarem medidas que
tenham em conta a utilização dos
recursos. A sua fixação
conduzirá a medidas mais
equilibradas que tenham em conta as consequências económicas, sociais e ambientais numa
perspetiva mais vasta, suprindo assim essa lacuna. Os
Estados-Membros terão
liberdade para equilibrar as políticas e
ações mais
vantajosas do ponto de vista económico e
ambiental, em consonância com
os objetivos estratégicos
mais vastos. Ao fazê-lo,
beneficiarão de um leque já comprovado - embora não generalizado - de boas práticas que poderão adotar e adaptar às suas próprias necessidades e circunstâncias. Está em curso a revisão da estratégia Europa 2020[38],
apoiada numa consulta pública
destinada a recolher opiniões sobre
a sua evolução. A
Comissão considera, por
conseguinte, que qualquer decisão sobre
a fixação de uma meta
geral para a produtividade dos recursos deve ser ponderada no âmbito dessa revisão, após a tomada em consideração dos resultados da consulta pública e das recomendações da Plataforma Europeia para a Eficiência na Utilização dos Recursos. Para
garantir que os responsáveis políticos estão cientes do panorama geral das repercussões no ambiente das atuais pressões sobre os recursos, é necessário ter em conta outros indicadores,
nomeadamente o consumo da água e de
recursos finitos do solo. No âmbito
dos indicadores da Estratégia
Europa 2020, o Eurostat publica desde 2013 um Painel de Avaliação da Eficiência na Utilização dos Recursos[39].
Este Painel de Avaliação
permite monitorizar a execução do
Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização de Recursos, estabelecer a ligação entre os recursos e envolver mais as
partes interessadas no processo de medição
dos progressos societais, para além dos
que o PIB permite medir. Com vista a explorar o potencial de
eficiência na utilização dos recursos no contexto do crescimento sustentável: - a Comissão tomará em conta as
recomendações da Plataforma Europeia para a Eficiência na Utilização dos
Recursos relativas a uma meta geral de eficiência, bem como os resultados da
consulta pública realizada no âmbito da revisão em curso da estratégia Europa
2020; - paralelamente, será aprofundado o Painel de Avaliação da Eficiência na Utilização dos Recursos utilizado para
monitorizar os indicadores da utilização
de outros recursos que não o
carbono e os materiais (em especial os solos e a água); e - os serviços nacionais de estatística devem procurar estabelecer uma
metodologia comummente aceite dentro do Sistema Estatístico Europeu para calcular o consumo de
matérias-primas a nível nacional. [1] COM(2010) 2020,
COM(2011) 21. [2] Macroeconomic
modelling of sustainable development and the links between the economy and the
environment(2011),
Meyer, B. et al. [3] Guide
to resource efficiency in manufacturing: Experiences from improving resource
efficiency in manufacturing companies (2012), Europe INNOVA. [4] Towards the Circular Economy: Economic and business
rationale for an accelerated transition (2012), Ellen MacArthur Foundation. [5] http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/re_platform/index_en.htm. [6] COM(2011) 571. [7] JO L 354 de 28.12.2013,
pp. 171-200. [8] Modelling the Economic
and Environmental Impacts of Change in Raw Material Consumption (2014), Cambridge Econometrics et al. [9] COM(2014)
446. [10] COM(2014)
440. [11] The opportunities to
business of improving resource efficiency (2013), AMEC et al. [12] COM(2012) 60. [13] Ver anexo da presente
Comunicação. [14] COM(2013) 207. [15] COM(2014) 168. [16] COM(2014) 167. [17] MEMO/13/110. [18] COM/2008/400. [19] http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/documents/erep_manifesto_and_policy_recommendations_31-03-2014.pdf. [20] COM(2013) 196 e
Recomendação 2013/179/UE da Comissão. [21] COM(2012) 225. [22] COM(2012) 173. [23] COM(2014) 446. [24] 7.o PAA. [25] SWD(2014)207. [26] Uma percentagem dos
resíduos «residuais» não é passível de valorização, pelo que pode ser
depositada em aterro, uma vez que não existe atualmente qualquer alternativa de
tratamento. Essa percentagem será fixada em 5 %, no máximo. [27] Por exemplo, no âmbito
das metas de reciclagem de resíduos urbanos, estão autorizados quatro métodos
de cálculo. Os resultados poderão ser bastante diferentes (variação de cerca de
20 %) consoante o método escolhido. [28] Diretiva 2000/59/CE. [29] COM(2014)
445. [30] COM(2013) 123. [31] COM(2013) 761. [32] COM(2011) 25. [33] COM(2013) 517. [34] O consumo de
matérias-primas é um indicador agregado que mede (em toneladas) a totalidade
dos recursos de materiais utilizados na economia, tendo simultaneamente em
conta a utilização de recursos integrada nas importações. Este indicador está
atualmente disponível relativamente à UE e a alguns Estados-Membros. Os países
para os quais esse indicador ainda não está disponível podem utilizar o
indicador de consumo interno de materiais. [35] SWD (2014) 211. [36] As
partes interessadas optaram pelo indicador de consumo de matérias-primas para
medir a utilização de recursos, uma vez que este indicador dá conta da
utilização de recursos incorporada não só nos produtos importados como também
nos fabricados internamente e, por conseguinte, permite comparar de maneira
correta os respetivos níveis de eficiência na utilização dos recursos. [37] Estudos
recentes sobre os setores do aço e do alumínio mostram que as matérias-primas
representam cerca de 30 a 40 % das suas estruturas de custos, o que representa
mais do que, por exemplo, os custos da mão de obra. [38] COM(2014)
130 de 19.3.2014: Ponto da situação da estratégia Europa 2020 para um
crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. [39] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/ree_scoreboard.