16.12.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 451/59

Relator:

Edgardo Maria Iozia

1.1

O CESE acolhe favoravelmente a proposta de regulamento apresentada pela Comissão que, a par da proposta de regulamento relativa à reforma do setor bancário à qual está estreitamente associada, pretende elaborar um conjunto de medidas destinadas a aumentar a transparência e a resiliência do sistema financeiro europeu, no âmbito das operações de financiamento através de valores mobiliários (OFVM).

1.2

A melhoria da simetria informativa do mercado, a monitorização do grau de risco das operações em curso e a redução do escopo das operações bancárias não transparentes e regulamentadas constitui um interesse primário do mercado e da economia em geral.

1.3

A este respeito, o CESE observa que a expressão «sistema bancário paralelo» induz em erro e gera mal-entendidos inúteis junto do grande público. As atividades que decorrem num mercado paralelo são algumas operações bancárias realizadas por operadores bancários e não bancários, e não os bancos propriamente ditos ou as instituições financeiras. Com efeito, os atores que operam neste mercado específico amiúde não são de origem bancária, como os fundos especulativos (hedge funds), os fundos soberanos e as sociedades financeiras especializadas no mercado dos fundos monetários ou de derivados estruturados e complexos. O que escapa ao Estado não é a identidade dos operadores — todos eles conhecidos –, mas sim determinadas operações não regulamentadas que realizam.

1.4

O CESE sublinha a importância deste regulamento, que permite expor com clareza os movimentos de mercado e as áreas de excesso de risco, ajudando as autoridades de supervisão do mercado a monitorizar em permanência a situação e a intervir de modo preventivo para reduzir as atividades que, no seu conjunto, são consideradas demasiado arriscadas. Por isso, o regulamento em apreço fornece ao mercado informações até à data não disponíveis, por um lado, e proporciona às autoridades um instrumento adicional de análise e conhecimento, por outro.

1.5

Não menos importante é a regulamentação das atividades no domínio da reutilização de garantias, ou seja, da utilização temporária dos instrumentos financeiros fornecidos a título de garantia. A obrigação de obter a autorização expressa do investidor proprietário dos valores mobiliários permite evitar a assunção de riscos não previstos e não contemplados no contrato, a não ser de um modo genérico. O risco de contraparte torna-se um elemento orgânico de avaliação capaz de impedir — ou, pelo menos, de limitar em grande medida — a presença de operadores pouco fidedignos. Este conjunto de medidas favorece a resiliência global do sistema em geral e das entidades mais presentes no mercado.

1.6

O CESE, à luz de todas as iniciativas empreendidas pela Comissão para restabelecer no sistema financeiro a sua função primordial de motor da economia e da prosperidade das famílias e das empresas, reputa chegado o momento de lançar na Europa um grande «Pacto social para a sustentabilidade das finanças», que conte com a participação de todas as partes interessadas na redefinição dos objetivos e dos instrumentos. A queda vertiginosa da reputação dos bancos, registada em numerosas sondagens e inquéritos ao longo dos últimos anos, deveria levar todos os atores a mudarem definitivamente de rumo e a prestarem-se a um debate com a sociedade. As famílias, as empresas, os cidadãos, os trabalhadores — a sociedade em geral — reivindicam um sistema financeiro eficiente e fiável, que contribua para o desenvolvimento e o emprego prestando especial atenção ao impacto social e ambiental dos investimentos.

1.7

O CESE reconhece o considerável empenho da Comissão em cumprir a promessa de apresentar as 48 medidas legislativas inseridas no programa de trabalho da nova regulamentação. O trabalho realizado pela DG MARKT foi particularmente notável pelos resultados que produziu, tanto em quantidade como em qualidade, num contexto muito difícil. O equilíbrio e a eficácia caracterizam a abordagem adotada. O CESE considera que este foi um domínio em que as atividades da Comissão foram coroadas de êxito e de bom grado o assinala, apreciando em particular a admissão da Comissão relativa à existência de «importantes lacunas regulamentares, a ineficácia da supervisão, a falta de mercados transparentes e a complexidade excessiva dos produtos».

1.8

O CESE entende que a adoção do regulamento atenuará em muito o risco de arbitragem regulamentar e incita a Comissão a prosseguir na senda do objetivo de reduzir ao mínimo e de limitar aos setores efetivamente marginais as operações não regulamentadas do sistema financeiro europeu.

2.1

A proposta tem como objetivo o aumento da transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários (OFVM (1)), sobretudo das três formas seguintes:

3.1

Para além da proposta de reforma estrutural do setor bancário da UE, a Comissão também propôs medidas complementares destinadas a aumentar a transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários (OFVM) e a evitar que os bancos contornem algumas regras, transferindo essas atividades para o setor bancário paralelo. Esta é uma das principais preocupações da Comissão.

3.2

As OFVM abrangem diversos tipos de transações que têm efeitos económicos semelhantes. As principais OFVM são as operações de empréstimo e de recompra.

3.3

O empréstimo é uma atividade impulsionada sobretudo pela procura do mercado de títulos específicos, sendo utilizada, por exemplo, para fins de venda ou de pagamento a curto prazo. Os acordos de recompra e de revenda são geralmente motivados pela necessidade de solicitar ou de conceder um empréstimo de modo seguro. Esta prática consiste na aquisição/venda de instrumentos financeiros contra numerário, mas acordando de antemão em tornar a comprar/vender os instrumentos financeiros a um preço pré-estabelecido numa data determinada no futuro.

3.4

Os gestores de fundos recorrem às OFVM para obter rendimentos ou financiamentos suplementares — as operações de recompra, por exemplo, são amiúde utilizadas para obter financiamento para novos investimentos. Ao mesmo tempo, porém, estas operações geram novos riscos, nomeadamente riscos de contraparte e de liquidez. Em geral, só uma parte dos rendimentos adicionais é atribuída ao fundo, mas são os seus investidores que assumem na totalidade o risco de contraparte. O recurso a estas operações pode, por conseguinte, conduzir a uma alteração significativa do perfil de risco-rendimento.

3.5

A ligação entre a proposta sobre a reforma estrutural do setor bancário europeu e o conjunto de medidas em apreço é clara. A proposta da Comissão para a reforma estrutural do setor bancário europeu tem em vista proibir ou impor condições a determinadas atividades dos bancos. Os efeitos esperados poderão ser diminutos, porém, se essas atividades migrarem de grupos bancários regulamentados para o setor bancário paralelo, onde há menos possibilidades de controlo por parte dos supervisores.

3.6

O Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board — FSB) assinalou que uma falência desordenada das entidades bancárias paralelas comporta um risco sistémico quer por via direta, quer pela sua interligação com o sistema bancário normal.

3.7

O FSB sugeriu igualmente que um excesso de regulamentação bancária poderia empurrar algumas atividades bancárias para o sistema bancário paralelo (2).

4.1

O CESE acolhe favoravelmente a proposta de regulamento relativo à notificação e à transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários, o qual, juntamente com o regulamento relativo às reformas estruturais do sistema bancário, visa aumentar a resiliência deste setor e a transparência das operações, bem como garantir a resolução de eventuais crises sem encargos adicionais para os cidadãos.

4.2

O presente parecer está, por isso, estreitamente relacionado com o parecer sobre o regulamento relativo à reforma estrutural elaborado pelo CESE.

4.3

O CESE aprecia que a Comissão admita «a existência de importantes lacunas regulamentares, a ineficácia da supervisão, a falta de mercados transparentes e a complexidade excessiva dos produtos» antes de se ter desencadeado a crise financeira. Trata-se precisamente dos argumentos que o CESE tem vindo a esgrimir desde o início da crise financeira, solicitando medidas urgentes de intervenção. Infelizmente, a Comissão não prestou a devida atenção às advertências e às recomendações que teriam podido evitar problemas posteriores.

4.4

O CESE está ciente de que as forças económicas, os lóbis agressivos e os enormes interesses em jogo procuraram evitar ou refrear as medidas necessárias e urgentes no período que se seguiu ao despoletar da crise. Não obstante, a Comissão, pese uma ou outra decisão questionável, apresentou todo um conjunto de medidas anunciadas na sequência da entrega dos relatórios do Grupo Larosière e do Grupo de Alto Nível Liikainen.

4.5

O CESE de bom grado reconhece que o Comissário Michel Barnier soube honrar os seus compromissos e louva o ótimo trabalho globalmente desenvolvido pela Direção-Geral do Mercado Interno, responsável pelas propostas sobre a regulamentação financeira, bem como o facto de ter previsto uma série de medidas coerentes e estreitamente interligadas, de molde a constituir um acervo jurídico de notável qualidade e inegável eficácia. O efeito de conjunto destas iniciativas legislativas traduzir-se-á numa superação progressiva das causas que determinaram as crises financeiras dos últimos anos.

4.6

O CESE desde sempre defendeu a necessidade de um sistema financeiro que funcione bem, orientado para apoiar a economia real e particularmente atento às PME, ao reforço da economia social e à criação de emprego. O setor do crédito tem um papel crucial a desempenhar na prestação de um serviço à sociedade, tornando a constituir-se como motor e alavanca da economia real, na consciência plena da responsabilidade social que lhe cabe assumir.

4.7

O CESE reputa inadiável uma mudança radical da relação entre as instituições financeiras e os cidadãos. Cumpre pôr cobro à perda drástica de confiança nos bancos e noutras instituições do setor, visto que poderá causar danos irreversíveis no desenvolvimento económico e social.

4.8

Com base nas suas inúmeras tomadas de posição sobre a participação da sociedade civil, o CESE preconiza que se desenvolva na Europa um «Pacto social para a sustentabilidade das finanças», com a participação de todas as partes interessadas na definição de um sistema financeiro eficiente, resiliente, transparente e atento ao impacto ambiental das suas próprias ações.

4.9

O CESE apoia com convicção as iniciativas da Comissão destinadas a evitar o risco de arbitragem regulamentar, por um lado, e da transferência de atividades para um domínio pouco regulamentado como o das «operações paralelas», no qual se contornam as regras cada vez mais estritas em vias de adoção, por outro.

4.10

Nos seus pareceres sobre este tema (3), o CESE expôs com clareza a sua posição, que pende no sentido de se reduzirem ao mínimo os domínios não regulamentados do setor financeiro.

4.11

Na elaboração da proposta de regulamento em apreço, a Comissão teve em conta a necessidade de reduzir ao máximo os custos adicionais para o sistema financeiro, identificando, para o efeito, as soluções possíveis ao nível das infraestruturas, tais como os repositórios de transações e os procedimentos previstos no Regulamento (UE) n.o 648/2012 para assegurar transparência na transação de derivados financeiros. O CESE subscreve esta abordagem, reveladora da atenção conferida pela Comissão aos operadores e aos clientes finais, nos quais poderiam plausivelmente repercutir-se os custos adicionais decorrentes do regulamento em apreço.

4.12

O CESE entende que a estabilidade financeira será efetivamente reforçada — devido ao aumento da transparência nas atividades previstas no regulamento em apreço, incluindo as operações de financiamento através de valores mobiliários, as outras estruturas de financiamento equivalentes e a reutilização de garantias — aumentando a resiliência global do sistema e dos seus diferentes operadores. A integração de todas as contrapartes ativas nos mercados financeiros assegura a exaustividade das informações disponíveis sobre a verdadeira natureza das transações e dos perfis de risco que os diferentes operadores assumem.

4.13

Por estes motivos, o regulamento em apreço é essencial para tornar plenamente eficaz o regulamento relativo à reforma da estrutura do setor bancário, o qual incide sobre as instituições bancárias cuja dimensão desmedida comporta potenciais riscos sistémicos, para além de diminuir a possibilidade de se optar por transferir atividades para domínios não regulamentados do sistema financeiro.

5.1

A proposta tem como objetivo o aumento da transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários (OFVM), sobretudo das três formas seguintes:

5.1.1

Monitorização dos riscos sistémicos associados às OFVM: o regulamento proposto exige que todas as OFVM sejam comunicadas a uma base de dados central. Tal deverá permitir à autoridade de supervisão identificar melhor as ligações entre os bancos e as entidades bancárias habitualmente apelidadas de «paralelas», bem como sobre algumas operações de captação de fundos destas últimas.

5.1.1.1

O CESE considera que este modo de proceder ajuda as autoridades de supervisão a monitorizar com maior eficácia a exposição e os riscos associados às OFVM, garantindo, se necessário, uma intervenção assestada e atempada.

5.1.1.2

O CESE pergunta-se se a proposta de conservar durante, pelo menos, dez anos os dados no repositório de transações é de facto apropriada. O Regulamento EMIR prevê, por exemplo, uma obrigação de conservação dos dados de cinco anos.

5.1.2

Divulgação de informações aos investidores com ativos aplicados em OFVM: segundo a proposta, é possível aumentar a transparência para com os investidores no tocante às práticas seguidas pelos fundos de investimento envolvidos em OFVM e por outras estruturas equivalentes, exigindo relatórios detalhados sobre estas operações. Tal deverá permitir que os investidores adotem decisões de investimento mais informadas.

5.1.3

Atividades no domínio da reutilização de garantias: o regulamento prevê o aumento da transparência das atividades de reutilização (qualquer tipo de uso, para fins próprios ou em situação de pré-incumprimento da garantia por parte do seu beneficiário) de instrumentos financeiros mediante o estabelecimento de requisitos mínimos a preencher pelas partes interessadas, incluindo um acordo escrito e a autorização prévia à reutilização. Tal destina-se a assegurar que os clientes ou as contrapartes concedem a sua autorização prévia antes de a reutilização poder ocorrer, para além de que tomarão assim uma decisão com base em informações claras sobre os potenciais riscos dessa operação.

5.1.3.1

Desde o colapso do banco Lehman Brothers, em 2008, a transparência e a promoção de uma «cultura de dados» passaram a estar na ordem do dia dos mercados financeiros. O CESE perfilha por completo esta tendência e subscreve em pleno o objetivo de transparência subjacente ao mecanismo proposto, bem como a intenção de associar os investidores ao processo mediante a obrigação de obter a sua autorização expressa antes da realização de cada operação.

5.2

Os mercados financeiros são globais, pelo que se impõe enfrentar os riscos sistémicos gerados pelas instituições bancárias paralelas e as respetivas atividades de modo coordenado a nível internacional. O CESE reputa indispensável reforçar a cooperação com as autoridades dos países terceiros mais relevantes tendo em vista a partilha de uma estratégia comum, bem como medidas coerentes e possivelmente equivalentes.

5.3

O CESE considera que a proposta é coerente com as «Recomendações do Conselho de Estabilidade Financeira». Em agosto de 2013, o FSB adotou onze recomendações para enfrentar os riscos inerentes a operações de empréstimo e de recompra. O regulamento proposto está em consonância com quatro delas (recomendações n.o 1, 2, 5 e 7) no atinente à transparência dos mercados de financiamento através de valores mobiliários, às informações a prestar aos investidores e à reutilização de garantias.

5.4

O CESE entende que os encargos administrativos que o regulamento em apreço impõe ao sistema financeiro não são excessivos, mas vêm somar-se a demais encargos administrativos e de gestão impostos por outros regulamentos. O CESE sublinha o risco de estes se repercutirem, pelo menos em parte, nas famílias e nas empresas. Tal implica tornar o sistema financeiro mais oneroso para os seus utilizadores, por um lado, ou reduzir os lucros dos bancos, por outro — algo não desejável, tendo em conta a situação difícil em que o sistema de crédito europeu já se encontra atualmente.

5.5

O CESE sublinha a importância de abranger os OICVM (organismos de investimento coletivo em valores mobiliários) e os GFIA (gestores de fundos de investimento alternativos) pelas obrigações de comunicação nos respetivos relatórios, como previsto na Diretiva 2009/65/CE de reformulação dos atos legislativos em vigor, e na Diretiva 2011/61/CE.

5.6

Outro aspeto muito importante diz respeito ao regime de sanções, o qual, além de ser eficaz, proporcionado e dissuasivo, deve igualmente prever a aplicação de um conjunto mínimo de medidas. Os Estados-Membros têm dificuldade em endurecer as sanções administrativas e em estabelecer sanções penais aplicáveis a infrações particularmente graves. Nesse caso, são obrigados a garantir o intercâmbio de informações entre as autoridades nacionais, a ESMA (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados) e a Comissão.

5.7

O CESE assinala que, tal como no caso do Regulamento EMIR, o artigo 24.o, relativo à publicação de decisões de aplicação de sanções administrativas, confere uma margem discricionária excessiva às autoridades competentes, que poderão divergir no modo como avaliam a mesma situação. Tais divergências poderão ser ainda mais acentuadas no caso de autoridades de países diferentes. Como se poderá avaliar concretamente o risco de comprometer a estabilidade dos mercados financeiros?

5.8

O CESE reputa importante e pede à Comissão que, em conformidade com o previsto no artigo 13.o do Regulamento EMIR, se inscreva na proposta o princípio de equivalência que, atualmente, dela não consta.

5.9

Embora aprecie o âmbito de aplicação limitado e a pertinência dos atos delegados previstos no regulamento em apreço, o CESE manifesta-se perplexo perante a ausência de um calendário relativo ao seu exercício e recorda que já exprimiu reservas sobre esta questão em inúmeras ocasiões.

5.10

O CESE concorda, na globalidade, com o teor do artigo 15.o, mas assinala a necessidade de indicar, pelo menos a título de exemplo, alguns mecanismos alternativos equivalentes, frisando o risco de um possível contencioso entre as contrapartes no tocante à eficácia e à equivalência de um sistema diferente do da assinatura, como, por exemplo, o registo telefónico ou a certificação eletrónica.