DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de regulamento do Conselho que institui a empresa comum Shift2Rail /* SWD/2013/0534 final */
ÍNDICE 1............ Introdução. 3 2............ Definição do problema. 3 2.1......... Desafios cruciais no setor
ferroviário da UE.. 3 2.2......... Principais problemas a
resolver 4 2.3......... Raízes do problema. 4 2.3.1...... Fragmentação dos esforços de
I&I. 4 2.3.2...... Efeito limitado do
investimento em I&I no setor ferroviário da UE.. 4 2.3.3...... Participação limitada e
descoordenada das partes interessadas ao longo da cadeia de valor to transporte
ferroviário. 4 2.3.4...... Custos elevados, riscos e
prazos dos investimentos em I&I. 5 2.4......... Partes interessadas mais
diretamente afetadas e avaliação das necessidades. 5 2.5......... Subsidiariedade. 5 2.5.1...... Base jurídica. 5 2.5.2...... Necessidade e valor
acrescentado da UE.. 5 3............ Objetivos. 6 4............ Opções políticas. 6 5............ Avaliação dos impactos. 6 5.1......... Abordagem geral da
avaliação dos impactos. 6 5.2......... Resumo dos impactos. 7 6............ Comparação das opções. 8 6.1.1...... Estrutura de governação. 9 6.1.2...... Orçamento. 9 7............ Acompanhamento e
avaliação. 9 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA
COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de regulamento do Conselho
que institui a empresa comum Shift2Rail 1. Introdução O presente resumo descreve os principais resultados
e conclusões do relatório de avaliação de impacto que acompanha a proposta da
Comissão atinente um regulamento do Conselho relativo à constituição da empresa
comum Shift2Rail no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020
(H2020), que visa assegurar, ao nível da UE, uma abordagem coordenada da
investigação e da inovação no setor ferroviário que apoie a realização do Espaço
Ferroviário Europeu Único (EFEU). A proposta segue o Livro Branco sobre o
Roteiro do espaço único europeu dos transportes[1],
que salienta a necessidade da criação de um EFEU para se alcançar um sistema
europeu de transportes mais competitivo e eficiente na utilização dos recursos,
e se vencerem desafios societais importantes relativos ao aumento da procura de
tráfego, ao congestionamento, ao aprovisionamento energético e às alterações
climáticas. A Comunicação da Comissão «Parcerias na Investigação e Inovação»
sublinha também que as parcerias público-privadas (PPP) podem contribuir para vencer
esses desafios e reforçar a posição concorrencial da Europa. 2. Definição do problema 2.1. Desafios cruciais no setor ferroviário da UE Os ambiciosos objetivos da UE em matéria de
alterações climáticas, utilização de energia e proteção do ambiente implicam a
assunção, pelo setor ferroviário, de uma parte mais importante da procura de
transportes nos próximos decénios. No entanto, a rede ferroviária europeia
continua a ter dificuldade em contestar a posição dominante dos transportes
rodoviários. Apesar dos avultados subsídios públicos e de investimentos
significativos em infraestruturas e produtos de alta tecnologia, a quota modal
do transporte ferroviário de mercadorias diminuiu no último decénio, enquanto a
quota modal do transporte ferroviário de passageiros se manteve constante. Por outro lado, embora a indústria do
equipamento ferroviário europeu mantenha a liderança ao nível mundial, é cada
vez mais posta em causa pelos fornecedores ultramarinos, especialmente da Ásia,
que estão a investir maciçamente em I&I. O sucesso competitivo a longo prazo dos
caminhos-de-ferro europeus, em relação a outros modos de transporte e aos concorrentes
estrangeiros, depende, pois, da inovação contínua de produtos, serviços e
processos, que, por sua vez, exige investimentos coordenados, e em larga escala,
em I&I. 2.2. Principais problemas a resolver A inovação ao longo de toda a cadeia de valor
do transporte ferroviário é um elemento estratégico para completar o EFEU e
aumentar a competitividade do setor ferroviário. No entanto, os anteriores esforços
em I&I no setor ferroviário ao nível da UE não foram suficientemente
orientados para o objetivo político mais abrangente da conclusão do EFEU, pelo
que a aceitação, pelo mercado, e o impacto dos projetos ferroviários de I&I
da UE têm sido reduzidos e lentos. 2.3. Raízes do problema Foram identificados quatro fatores importantes
que contribuem para estes problemas. 2.3.1. Fragmentação dos esforços de I&I A coordenação dos esforços de I&I no setor
ferroviário é limitada não só pela fragmentação dos orçamentos de I&I entre
os Estados-Membros como também pelas seguintes formas de fragmentação: Fragmentação ferroviária entre ecossistemas
ferroviários, que se traduz numa panóplia de sistemas,
redes e normas de funcionamento técnico regionais e nacionais díspares. A
indústria teve, portanto, de conceber veículos adaptados, para dar resposta aos
condicionalismos únicos de mercados nacionais de dimensão relativamente
reduzida. Este elevado nível de particularização de produtos e a ausência de
normalização na Europa não só constituem um entrave para o EFEU como resultam
também no aumento dos custos de produção e em margens operacionais baixas, que
não permitem investimentos significativos em investigação de índole
especulativa no domínio das tecnologias e limitam a aceitação das inovações
pelo mercado. Fragmentação entre os subsistemas do setor
ferroviário. As interações complexas entre subsistemas (infraestruturas,
material circulante e fabricantes de equipamento de sinalização, empresas
ferroviárias e gestores de infraestruturas) limitam a possibilidade de se
aperfeiçoar uma parte específica do sistema ou de se proporem soluções
inovadoras, que tenham um impacto em todo o sistema e possam ser implantadas em
todo o EFEU. Fragmentação ao longo do ciclo de vida da
inovação. Os esforços de investigação da UE centram-se,
sobretudo, na inovação pré-concorrencial a baixos níveis de maturidade
tecnológica, razão pela qual existem poucos projetos de demonstração em larga
escala e uma parte significativa dos conhecimentos gerados pelos projetos europeus
de I&I nunca chega ao mercado. 2.3.2. Efeito limitado do investimento em I&I no setor
ferroviário da UE A estrutura atual de I&I no setor
ferroviário da UE limita os efeitos diretos do financiamento da UE. Nos
projetos ferroviários, a proporção média de financiamento privado foi de
34 % apenas. As taxas de participação relativamente baixas das empresas
privadas em projetos implicam também que muitos projetos visem níveis
tecnológicos relativamente baixos, limitando assim os efeitos de alavanca
indiretos ligados a investimentos privados adicionais após a conclusão do
projeto. 2.3.3. Participação limitada e descoordenada das partes
interessadas ao longo da cadeia de valor to transporte ferroviário A atual abordagem ascendente do arranque de
projetos ferroviários de I&I não permite uma abordagem programática global,
pelo que os projetos individuais não são, necessariamente, compatíveis entre si
nem com os objetivos políticos globais da UE. A formação de consórcios ad hoc
não garante a representação de toda a cadeia de valor e prejudica a colaboração
contínua dos parceiros para além dos projetos individuais, resultando na
diminuição da confiança entre si. 2.3.4. Custos elevados, riscos e prazos dos investimentos em
I&I No setor ferroviário, os riscos de inovação
genéricos são potenciados por: ·
interações complexas entre diversos segmentos
ferroviários e necessidade de sincronia entre inovações; ·
longa duração dos ciclos de vida dos produtos, que
inibe a implantação rápida de novas tecnologias ferroviárias; ·
desigualdade na distribuição dos benefícios da
inovação entre os intervenientes, o que reduz os incentivos ao investimento em
novas tecnologias; ·
ausência de sinergias com outros setores
industriais, especialmente nas tecnologias emergentes. 2.4. Partes interessadas mais diretamente afetadas e avaliação
das necessidades A iniciativa proposta afetará todas as partes
interessadas no setor ferroviário, contribuindo para impulsionar a sua competitividade
e reduzir custos. Podem ser igualmente afetados outros setores industriais,
incluindo fornecedores e agentes diferenciados em subsetores económicos que
utilizam os bens e serviços prestados pelo setor ferroviário. Ao contribuir para a redução das despesas de
infraestrutura e de funcionamento, a iniciativa ajudará a reduzir a importância
dos subsídios pagos pelos governos nacionais. Ao manter a liderança europeia no
setor ferroviário, ajudará também a criar novos empregos europeus de elevada
qualidade. Os passageiros e os utilizadores dos serviços
de transporte de mercadorias serão afetados indiretamente, uma vez que aumentarão
a fiabilidade e a qualidade dos serviços. O aumento da competitividade do setor
ferroviário, associado a um aumento da capacidade, contribuirá para que o setor
assuma uma parte mais substancial da procura de transportes, contribuindo assim
para reduzir o congestionamento do tráfego e as emissões de CO2. A
saúde e o bem‑estar dos cidadãos também serão afetados positivamente,
graças à menor poluição sonora resultante dos caminhos-de-ferro. 2.5. Subsidiariedade 2.5.1. Base jurídica A competência da UE neste domínio está
consagrada no artigo 187.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia, que prevê a criação de empresas comuns e quaisquer outras estruturas
necessárias à boa execução dos programas de investigação, de desenvolvimento
tecnológico e de demonstração da União. 2.5.2. Necessidade e valor acrescentado da UE Os níveis de financiamento de I&I
ferroviárias são, tradicionalmente, reduzidos, sendo que os investimentos
padecem de fragmentação e de ineficiências, devido às diferenças nos programas
nacionais. A partilha e a coordenação de esforços de I&I ao nível da UE aumentam
a possibilidade de êxito, dada a natureza transnacional das infraestruturas e
tecnologias a desenvolver para apoiar o EFEU, e a necessidade de obter uma
massa de recursos suficiente. A ação ao nível da UE contribuirá para a
racionalização dos programas de investigação e para garantir a
interoperabilidade dos sistemas concebidos. A normalização daí resultante alargará
o mercado e promoverá a concorrência. 3. Objetivos O objetivo geral consiste numa maior
conciliação dos esforços europeus de I&I ferroviárias para apoiar a
conclusão do EFEU, acelerando, ao mesmo tempo, a aceitação, pelo mercado, de
soluções inovadoras, o que aumentará a competitividade do setor ferroviário da
UE relativamente a outros modos de transporte e aos concorrentes estrangeiros. Mais especificamente, a iniciativa prosseguirá: ·
a promoção do investimento vocacionado, coordenado
e a longo prazo em I&I no setor ferroviário da UE; ·
o aumento do efeito de alavanca do financiamento de
I&I no setor ferroviário da UE; ·
o estabelecimento de redes sustentáveis e de intercâmbio
de conhecimentos entre diversos intervenientes; ·
a atenuação dos riscos ligados à inovação; ·
a melhoria do desempenho operacional e da relação
custo-eficácia de I&I ferroviárias. 4. Opções políticas Uma vez que as atividades de I&I de apoio à
indústria ferroviária estão previstas no programa H2020, as opções
consideradas para o desenvolvimento dessas atividades incluem: · a continuação do modelo de investigação cooperativa aplicável no
âmbito do 7.º Programa-Quadro, integrando, simultaneamente, os
aperfeiçoamentos do H2020, como a simplificação dos sistemas de controlo e
uma maior ênfase na demonstração (opção de base); · o estabelecimento de uma PPP contratual (PPPC), que implica um
acordo contratual flexível entre a Comissão e parceiros privados, para
trabalhar no sentido de um programa comum, com base num roteiro elaborado por
aqueles, em investigação cooperativa normalizada e com recurso a projetos de
inovação; · o estabelecimento de uma PPP institucional (PPPI), que implica a
criação de uma estrutura administrativa dedicada à coordenação da I&I
ferroviária, sob a forma de um organismo da União ao abrigo do
artigo 187.º do TFUE, por forma a proporcionar um quadro para o trabalho
em conjunto e a tomada de decisões conjuntas por parte dos agentes públicos e
privados; · a coordenação de atividades de I&I pela Agência Ferroviária
Europeia (AFE), o que implica uma alteração do regulamento institutivo
desta, a fim de lhe permitir realizar atividades de I&I, em paralelo com a
sua atribuição de entidade reguladora. 5. Avaliação dos impactos 5.1. Abordagem geral da avaliação dos impactos A análise abrange exclusivamente o impacto do
tipo de estrutura montada para desenvolver atividades de I&I ferroviária,
concentrando-se portanto, nos seguintes impactos de entrada: · Orientação e coordenação dos esforços de investigação; · Impacto do financiamento da I&I ferroviária da EU; · Ampla participação das partes interessadas e redes sustentáveis; · Atenuação dos riscos de inovação; · Desempenho operacional e relação custo‑eficácia. 5.2. Resumo dos impactos No âmbito da investigação cooperativa,
as alterações previstas pelo programa H2020 resultarão na simplificação e
numa maior coerência das regras de participação, aumentando a acessibilidade e
a atratividade dos programas, facilitando o acesso a conhecimentos
especializados e permitindo que os candidatos selecionados iniciem o seu trabalho
mais rapidamente. Será dada maior ênfase à inovação e a atividades próximas do
mercado, e mudança para programas de trabalho bienais permitirá uma maior
continuidade. No entanto, é provável que os projetos financiados permaneçam em
níveis de maturidade tecnológica baixos, e que a sincronia e coerência dos
projetos sejam prejudicadas por convites individuais à apresentação de
propostas. A participação em projetos ad hoc limitará a possibilidade de
envolvimento de todas as partes interessadas da cadeia valor e o desenvolvimento
de redes de cooperação sustentáveis. Dada a ausência de um quadro claro dos
direitos de propriedade intelectual para múltiplos projetos, assim como de um
compromisso firme da indústria, a alavancagem dos recursos financeiros da UE será
semelhante à atual. Uma PPPC facilitaria a fixação de
objetivos claros, uma incidência num número limitado de setores de investigação
e a coordenação dos vários temas de investigação. O programa de trabalho seria
adaptado às necessidades da indústria, conteria regras pormenorizadas em
matéria de propriedade intelectual e incluiria atividades de demonstração
favoráveis a uma forte aceitação pelo mercado. No entanto, dada a abordagem
ascendente e a ausência de disposições de governação conjunta com a Comissão,
as prioridades de I&I seriam menos orientadas para os objetivos políticos
da UE. A pré-definição dos compromissos da indústria pode assegurar um maior
efeito de alavanca, mas não o garante, devido ao facto de os compromissos
jurídicos estarem limitados a projetos únicos. O sistema de convites individuais
poderia prejudicar a sincronia dos projetos e a participação dos agentes de
toda a cadeia de valor do setor ferroviário. No âmbito de uma PPPI, a coordenação, a
programação e a execução das atividades de I&I ferroviárias seriam da
responsabilidade de uma única estrutura administrativa específica, o que
asseguraria maior continuidade e menor fragmentação dos esforços de I&I. O
desenvolvimento de uma estratégia a longo prazo, em estreita cooperação com
todos os intervenientes no mercado, assegurará o apoio dos projetos de I&I à
competitividade do setor ferroviário, ao passo que o papel de liderança da
Comissão assegurará a harmonização do programa de I&I com os objetivos do EFEU.
A natureza estável da PPPI, a definição clara das normas em matéria de
propriedade intelectual, bem como o compromisso firme da UE, incutirão
confiança nos parceiros públicos e privados, favorecendo, por conseguinte,
níveis de investimento mais elevados. A assunção de compromissos juridicamente
vinculativos por parte da indústria, como contrapartida dos fundos da UE,
assegurarão um efeito de alavanca direto pelo menos 30 % mais elevado, do
que os das outras opções. Uma vez que as condições de participação poderiam ser
geridas de forma transparente e flexível, a PPPI teria capacidade para
assegurar uma vasta participação das partes interessadas e uma abordagem especificamente
orientada para as PME. Cometer à AFE a coordenação de I&I
asseguraria que a estratégia a longo prazo seria conforme com os objetivos
políticos da UE, embora pudesse restringi-la excessivamente a questões de
normalização e de interoperabilidade, devido ao mandato principal da AFE e à
ausência de conhecimentos comerciais especializados. A existência de uma estrutura
específica, com fortes competências técnicas e redes estabelecidas, asseguraria
uma liderança e coordenação sólidas. No entanto, dada a ausência de compromissos
formais por parte da indústria, o efeito de alavanca direto pode ser
relativamente baixo. Mais importante ainda, a acumulação das competências da
AFE, enquanto autoridade reguladora, com as competências de coordenação e
gestão de I&I poderia gerar um conflito de interesses grave. Além disso,
não é certo que a AFE dispusesse de recursos financeiros suficientes para gerir
o orçamento substancial para atividades de I&I ferroviárias. Quanto à relação custo-eficácia, embora uma
PPPI custasse ligeiramente mais do que outras opções de um modo geral, o facto
de a indústria se comprometer a cobrir metade dos custos administrativos significa
que a exploração de uma PPPI seria, com efeito, 17 % a 35 % menos
onerosa para a Comissão do que outras opções. 6. Comparação das opções O quadro seguinte resume a avaliação das diversas
opções políticas. Parâmetros || Cenário de base || PPPC || PPPI || AFE Incidência e coordenação || Estratégia a longo prazo || = || + || + || + Pertinência para a UE || = || = || + || = Coordenação || = || + || ++ || ++ Impacto do financiamento das I&I ferroviárias da UE || Efeito de alavanca direto (cofinanciamento privado) || 1,5 || =/+ -1,8 a 2 || ++ Pelo menos 2 || 1,5 Compromisso firme || = || + || ++ || = Participação ampla e redes sustentáveis || Representação de toda a cadeia de valor || = || = || + || = Parcerias sustentáveis || = || + || ++ || = Atenuação dos riscos de inovação || Pertinência para a indústria e níveis de maturidade tecnológica || = || ++ || + || - Proteção da propriedade intelectual || = || + || ++ || - Desempenho operacional || Tempo de instalação || Sem atraso de arranque || - 9-12 meses || -- 2 anos, incluindo o processo legislativo || -- 3 anos, incluindo o processo legislativo Taxas de êxito || 20 % || + 20-30 % || ++ 30-40 % || = 20 % Prazo médio de aprovação || 250 || + 210 || + 160-240 || = 250 Relação custo‑eficácia || Custo anual equivalente da Comissão || 4,7 milhões de EUR || + 4,9 milhões de EUR || ++ 3,2 milhões de EUR || ++/-- 3,8 milhões de EUR Resultados económicos, sociais e ambientais || = || + || ++ || = Legenda: = : cenário de base ou equivalente + a ++ : melhoria baixa a elevada em comparação
com o cenário de base - a - - :
deterioração baixa a elevada em comparação com o cenário de base Com base na avaliação
e nos resultados da consulta pública, a opção PPPI surge como a mais adequada
para a consecução dos objetivos declarados, não obstante a necessidade de prazos
mais longos para definir a sua estrutura. 6.1.1. Estrutura de governação Na criação da estrutura de governação da
futura PPPI, serão tomados em consideração os seguintes princípios: ·
Forte ligação com a política da UE: A UE deve reter um papel importante nas PPPI, para assegurar que as
atividades de I&I são conformes com os objetivos políticos da UE; ·
Participação ampla das partes interessadas: A adesão deve estar aberta a todos os agentes do setor ferroviário, a
fim de garantir uma abordagem sistémica à inovação, que integre todos os
componentes da cadeia de valor do setor ferroviário; ·
Competências especializadas: Devem ser criados organismos científicos e consultivos, para fornecer
competências técnicas pertinentes às PPPI. Além disso, dada a sua vasta
competência especializada em questões de interoperabilidade e de integração do
sistema ferroviário, a AFE deve participar no trabalho da PPPI. 6.1.2. Orçamento As estimativas atuais da indústria
relativamente às necessidades de I&I do setor ferroviário variam entre
800 milhões de euros e 1000 milhões de euros. A UE cobriria 50 %
deste custo, contribuindo com cerca de 450 milhões de euros, provenientes
do orçamento do programa H2020. Os parceiros industriais participarão com os
restantes 50 %, através de contribuições em numerário e em espécie.
Contribuirão também 50/50 para a cobertura de todos os custos administrativos. Estima-se que a futura estrutura necessite de
cerca de 20 funcionários a tempo inteiro e que as despesas administrativas
representem cerca de 3 % das despesas operacionais. 7. Acompanhamento e avaliação O futuro sistema de acompanhamento e avaliação
incidirá sobre a legalidade e a regularidade das transações efetuadas pela nova
estrutura, bem como sobre o desempenho das atividades de I&I, com vista a
garantir que estas contribuem para o programa de trabalho estratégico. O
sistema compreenderá: ·
Acompanhamento e informação sobre o nível do
projeto e o pacote de trabalho, com uma periodicidade
trimestral, e com base num conjunto essencial de indicadores de desempenho
fiáveis, definidos pelo diretor executivo e validados pelo Conselho de Administração; ·
Acompanhamento e informação sobre o nível do
programa, com base em dados do projeto e do pacote de trabalho,
incluindo o controlo da qualidade dos resultados em função de um conjunto de
critérios de satisfação; acompanhamento da execução do projeto para verificação
da sua qualidade global e da conformidade com o programa de trabalho
estratégico. De três em três anos e, pelo menos, um ano
antes do termo da PPPI, a Comissão avaliará a aplicação do regulamento, a fim
de determinar se a parceria, na sua atual configuração, foi eficiente. [1] COM/2011/0144 final./