DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera o Regulamento (UE) n.º 525/2013 /* SWD/2013/0236 final */
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA
COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de regulamento do Parlamento
Europeu e do Conselho relativo à monitorização, comunicação e verificação das
emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera
o Regulamento (UE) n.º 525/2013 1. Definição do problema A União Europeia
está fortemente empenhada no objetivo de limitar o aumento da temperatura média
do planeta a menos de dois 2 graus Celsius acima dos níveis pré‑industriais.
Para o efeito, uma das grandes metas da Estratégia Europa 2020
para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo[1] é reduzir as emissões de gases
com efeito de estufa (GEE) em, pelo menos, 20 % – ou se houver condições,
em 30 % – comparativamente aos níveis de 1990[2]. De acordo com esta legislação
da UE em matéria de clima e energia[3],
todos os setores da economia devem contribuir para as referidas reduções das
emissões, incluindo o transporte marítimo internacional, o único setor e modo
de transporte que, até agora, não foi abrangido, ao nível da União Europeia,
pelo objetivo de redução das emissões. Não obstante a melhoria da eficiência
energética dos navios, designadamente graças à aplicação do Índice Nominal de Eficiência Energética (EEDI)[4], prevê-se que as emissões absolutas de GEE provenientes do transporte marítimo venham
a aumentar ainda mais na UE. As emissões de CO2 relacionadas com as
atividades de transporte marítimo europeias (incluindo ligações intra-UE e
viagens de e para a União) deverão atingir 210 Mt de CO2 em
2020, 223 Mt de CO2 em 2030 e 271 Mt CO2 em
2050 (ou seja, respetivamente, +8 %, +15 % e +39 % em comparação
com 2005)[5]. As emissões de GEE do transporte marítimo
estão diretamente relacionadas com o consumo de combustível, podendo
considerar-se que este último chega a representar entre 33 % e 63 %
dos custos operacionais dos navios[6].
Consequentemente, o constante aumento dos preços dos
combustíveis nos últimos anos deveria ter suscitado a adoção de meios tecnológicos
para aumentar a eficiência energética dos navios e, em última análise, a
diminuição das emissões de GEE comparativamente com um cenário de manutenção do
status quo. No entanto, estudos recentes[7] identificaram algumas medidas
de redução do CO2 no setor
dos transportes marítimos que não estão a ser aplicadas. Muitas dessas medidas têm
custo total negativo, ou seja, permitem economias de combustível superiores aos
custos de investimento necessários. Não são aplicadas devido, em parte, a
entraves do mercado. Os principais entraves identificados são: i) falta de
informação, ii) repartição dos incentivos e iii) acesso ao
financiamento. Em consequência, apesar de ser, em princípio, um dos principais
estímulos à redução das emissões, o preço dos combustíveis não basta para
realizar todo o potencial de redução das emissões no setor dos transportes
marítimos. Paralelamente, qualquer política que conduza à redução das emissões
de CO2 conduz também a importantes economias de
combustível. Mesmo que os entraves do mercado sejam
eliminados, prevê-se que na UE as emissões de CO2 relacionadas com o
transporte marítimo continuem a crescer. Na verdade, o principal fator de
crescimento destas emissões é o crescimento do comércio mundial. 2. Objetivos O transporte
marítimo internacional deverá contribuir para atingir o objetivo previsto na
Estratégia Europa 2020 e nas suas iniciativas emblemáticas. Mais
precisamente, deverá alcançar o objetivo específico, previsto no Livro Branco
da Comissão sobre os Transportes, de uma redução, até
2050, de 40 % (se possível,
50 %) das emissões de CO2
da UE provenientes dos combustíveis marítimos, tomando como comparação os
níveis de 2005. Além disso, no âmbito dos objetivos da
Estratégia Europa 2020, o Conselho Europeu[8]
concluiu que as ações de combate às alterações climáticas criarão oportunidades
de crescimento e emprego graças à especialização em tecnologias ecoeficientes.
Os objetivos políticos promovem, por conseguinte, o desenvolvimento
tecnológico, apoiando uma inovação contínua nos setores marítimos da UE. Acresce que, dada a dimensão mundial do setor
marítimo, é sempre preferível regulamentação a nível internacional. Por
conseguinte, outro objetivo específico importante da União Europeia é
desenvolver políticas regionais que apoiem o processo em curso na Organização
Marítima Internacional (OMI) e/ou levem por diante as medidas necessárias para
reduzir as emissões marítimas na União e a nível mundial. 3. Análise da subsidiariedade A ação a nível da UE pode contribuir
significativamente para a redução das emissões de CO2 provenientes
do transporte marítimo mundial. As emissões de CO2 relacionadas com
viagens de e para os portos da UE ascenderam a 180 Mt de CO2 em
2010, ou seja, cerca de um quinto das emissões marítimas mundiais[9]. Este valor abrange as viagens
intra-UE, as viagens entre portos da UE e o primeiro porto de escala fora do
seu território e as viagens entre o último porto de escala fora da União e o
primeiro porto no seu território. A ação a nível da União Europeia será mais
eficaz do que a ação a nível de cada Estado‑Membro devido à forte
dimensão europeia do transporte marítimo, em que 90 % das escalas em
portos dos Estados‑Membros da UE são efetuadas por navios que têm como
origem ou como destino um porto localizado noutro Estado‑Membro. Além
disso, a ação a nível da UE pode evitar distorções da concorrência no mercado
interno, ao impor condicionalismos ambientais idênticos a todos os navios que
escalam os portos da União. Por último, a ação a nível da UE assegurará
uma harmonização a esse nível das informações comunicadas sobre as emissões de
gases com efeito de estufa, contribuindo para eliminar o entrave do mercado
relativo à falta de informação. 4. Opções de ação 4.1. Escolha das opções de ação Dado que a proposta da UE pretende ser
precursora de uma regulamentação internacional, é importante que se baseie nas
opções de ação apresentadas em instâncias internacionais. As opções de ação
avaliadas assentam, por isso, na proposta existente na OMI. À luz da evolução internacional e embora a
presente análise examine várias medidas, incluindo medidas
baseadas no mercado, o Vice-Presidente Siim Kallas e a
Comissária Connie Hedegaard anunciaram, em 1 de outubro de 2012, uma abordagem
por fases para a aplicação das medidas da União Europeia. A primeira fase
consistirá na monitorização e comunicação das emissões de CO2 do transporte
marítimo internacional. Correspondentemente, o impacto da monitorização e
comunicação das emissões de CO2 foi analisado como se de uma medida política
independente se tratasse, não obstante esse regime constituir uma condição
prévia necessária para a aplicação de quaisquer opções de ação. 4.2. Descrição das opções de ação
avaliadas 4.2.1. Opção 1: Cenário de base Esta opção apenas considera as políticas e
instrumentos jurídicos existentes. Em consequência, não se espera que elimine
quaisquer entraves do mercado. Esta opção não tem em conta a possibilidade
atualmente existente de os Estados‑Membros incluírem atividades ou
instalações (isto é, navios ou portos) no RCLE-UE, ao abrigo do artigo 24.º
da Diretiva 2003/87/CE. Nenhum Estado‑Membro utilizou esta opção até
agora. 4.2.2. Opção 2: Monitorização,
comunicação e verificação das emissões com base no consumo de combustível Monitorizar, comunicar e verificar as emissões
com base no consumo de combustível assegura uma informação precisa sobre o
desempenho dos navios no tocante às emissões de CO2. Por
conseguinte, permite eliminar o entrave do mercado relacionado com a falta de
informação. Não corrige, todavia, as falhas do mercado associadas à repartição
dos incentivos e ao acesso ao financiamento. Nesta opção, a monitorização, a comunicação
e a verificação estão a cargo dos navios, com base no seu consumo de
combustível. As emissões de CO2 são divulgadas publicamente, para
incentivar o melhoramento da eficiência energética. 4.2.3. Opção 3: Taxa sobre as
emissões 4.2.3.1. Subopção 3A: Taxa sobre as
vendas de combustível de bancas Esta opção baseia-se no sistema já existente
de monitorização, comunicação e verificação das emissões com base nas vendas de
combustível[10].
A restrição das emissões de carbono é estabelecida através do pagamento de uma
contribuição destinada a um fundo (em €/tCO2). A eventual reciclagem
das receitas seria da responsabilidade dos Estados‑Membros que cobram a
taxa. Neste caso, as receitas poderiam ser, em teoria, utilizadas para eliminar
o entrave do mercado relacionado com o acesso ao financiamento. 4.2.3.2. Subopção 3B: Imposto sobre as
emissões provenientes do combustível consumido Esta opção atacaria dois entraves do mercado:
a falta de informação e a repartição dos incentivos. Em princípio, as receitas
geradas vão para o orçamento nacional. Contudo, os Estados‑Membros também
poderiam, em teoria, criar outros instrumentos/intervenções para eliminar os
entraves do mercado respeitantes ao acesso ao financiamento, e só assim esta
opção poderia eliminar todos os entraves do mercado. A monitorização, a comunicação
e a verificação das emissões estão a cargo dos navios, com base no seu consumo
de combustível (tal como na opção 2). A restrição às emissões de carbono concretiza-se
através do pagamento de um imposto por cada tonelada de CO2 emitida,
para incentivar a redução das emissões. 4.2.3.3. Subopção 3C: Fundo de
compensação baseado em contribuições Esta opção permitira eliminar todos os
entraves do mercado. A monitorização, a comunicação de informações e a verificação
estão a cargo dos navios, com base no seu consumo de combustível (tal como na
opção 2). A restrição às emissões de carbono concretiza-se através do
pagamento de uma contribuição voluntária fixa (em €/tCO2), para incentivar a
redução das emissões. No setor marítimo é uma prática comum criar fundos para
fazer face aos problemas ambientais. Poderia criar-se, assim, um fundo à escala
da União Europeia que seria responsável pela recolha das contribuições e pela reciclagem
das receitas. A título de pré‑requisito deverá adotar-se um instrumento
complementar (por exemplo, limites de velocidade, etc.), para assegurar que a
participação no fundo de compensação baseado em contribuições é o instrumento
mais atrativo para os navios[11]. 4.2.4. Opção 4: Regime de comércio de
licenças de emissão (RCLE) para o setor marítimo Todas as subopções consideradas no âmbito do
RCLE permitiriam eliminar os entraves do mercado relativos à disponibilidade de
informações e à repartição dos incentivos. Além disso, um RCLE com vendas em
leilão também poderá dar resposta ao entrave do mercado referente ao acesso ao
financiamento, se forem adotados instrumentos/intervenções adequados para o
eliminar. A monitorização, a comunicação e a verificação das emissões estão a
cargo dos navios, com base no seu consumo de combustível (tal como na opção 2).
A restrição às emissões de carbono concretiza-se através da fixação de um
objetivo de redução das emissões de CO2. Quando só é autorizada a devolução das novas
licenças criadas para o setor marítimo, o sistema é considerado fechado. Caso
contrário, considera-se que é um sistema aberto. As licenças também podem ser
concedidas a título gratuito ou vendidas em leilão. Estas diferentes subopções
são tomadas em consideração na presente avaliação de impacto. 4.2.5. Opção 5: Fundo de compensação
baseado em metas Esta opção permitiria eliminar todos os
entraves do mercado. A monitorização, a comunicação e a verificação das
emissões estão a cargo dos navios, com base no seu consumo de combustível (tal
como na opção 2). Toda a frota é obrigada a cumprir uma meta de redução
das emissões. Para efeitos da presente avaliação do impacto, presume-se que a meta
é estabelecida ao mesmo nível que um regime de comércio de licenças de emissão para
o setor marítimo (opção 4). A conformidade é assegurada pela obrigação de
criar um «fundo de compensação», representando a frota inteira, para entregar a
uma autoridade competente as compensações relativas às emissões do setor dos
transportes marítimos comunicadas em relação ao ano anterior. Este «fundo de
compensação» assume a responsabilidade pelas emissões de todos os navios que
escalem portos da UE, e todos os navios que escalem portos da União têm de ser
membros do fundo. 5. Avaliação dos impactos Apesar de a meta ter sido fixada para 2050, a
avaliação económica, ambiental e social ficou restrita a 2030, devido às
incertezas da economia mundial a longo prazo. 5.1. Impactos ambientais Todas as opções analisadas, com exceção da
referente ao cenário de base, permitem reduzir as emissões (quadro 1). Quadro 1: Redução das emissões até
2030 || Emissões em 2030 (Mt CO2) || Em comparação com o cenário de base || Reduções cumulativas das emissões até 2030 (Mt CO2) Opção 1 – Cenário de base || 223,0 || – || – Opção 2 – Monitorização baseada no combustível consumido || 218,5 || -2 % || 55,9 Opção 3 – Taxa sobre as emissões || || || 3A – Taxa sobre as vendas de combustível de bancas || 217,0 || -3 % || 40,1 3B – Imposto sobre as emissões do combustível consumido || 186,8 || -16 % || 335,4 3C – Fundo de compensação baseado em contribuições || 186,8 || -16 % || 335,4 Opção 4 – RCLE marítimo || || || RCLE fechado || 175,7 || -21 % || 377,1 RCLE aberto, com atribuição de licenças a título gratuito || 186,7 || -16 % || 333,8 RCLE aberto, com venda exclusivamente em leilão || 186,8 || -16 % || 336,3 Opção 5 – Fundo de compensação baseado em metas || 186,8 || -16 % || 336,3 Fonte: AEA Technology and others, 2012 A redução das emissões possibilitada pelo RCLE
fechado (opção 4A) está em sintonia com o objetivo do Livro Branco da
Comissão sobre os Transportes. A
redução das emissões resultante das opções referentes ao RCLE aberto (4B e 4C)
e do fundo de compensações baseado em metas (opção 5) também poderá coadunar-se
com o objetivo do Livro Branco, se os armadores e operadores de navios comprarem
reduções das emissões fora do setor, através de um regime de comércio de
licenças de emissão que sujeite as emissões a um limite máximo. As reduções de
emissões possibilitadas por qualquer outra opção ficam aquém do objetivo fixado
no Livro Branco da Comissão sobre os Transportes. 5.2. Impactos económicos Todas as opções de ação analisadas, com
exceção da referente ao cenário de base, permitem obter importantes economias
de combustível. Excetuando a monitorização baseada no combustível consumido, as
opções de ação implicam poucos custos adicionais de capital e operacionais.
Salvo no caso da taxa sobre as vendas de combustível de bancas, esses custos
adicionais são compensados pela redução dos custos de combustível, conducente a
economias líquidas totais significativas, que poderão elevar-se a 52 mil
milhões de EUR até 2030 para o setor[12]. Quadro 2: Custos adicionais das opções
de ação em comparação com o cenário de base, até 2030, taxa de desconto privada
(10 %), valores negativos correspondentes a uma redução dos custos Custos adicionais em comparação com o cenário de base até 2030 || Custos de capital || Custos operacio-nais (excluindo custos de combus-tível) || Custos de com-bustível || Custos do carbono || Custos totais Monitorização baseada no combustível consumido || Valor (mil milhões EUR) || – || +0,6 || -9,4 || – || -8,8 Percentagem || – || +0,3 % || -2,0 % || – || -0,6 % Taxa sobre as vendas de combustível de bancas || Valor (mil milhões EUR) || +2,5 || +1,6 || -4,8 || +66,7 || +66,0 Percentagem || +0,4 % || +0,5 % || -0,8 % || – || +4,5 % Imposto sobre as emissões || Valor (mil milhões EUR) || +2,9 || +0,03 || -55,9 || +26,1 || -26,9 Percentagem || +0,5 % || +0,01 % || -9,6 % || – || -1,8 % Fundo de compensação baseado em contribuições || Valor (mil milhões EUR) || +2,9 || +0,03 || -55,9 || +26,1 || -26,9 Percentagem || +0,5 % || +0,01 % || -9,6 % || – || -1,8 % RCLE fechado || Valor (mil milhões EUR) || +8,4 || +0,07 || -55,8 || – || -47,3 Percentagem || +1,4 % || +0,02 % || -9,6 % || – || -3,3 % RCLE aberto, com atribuição de licenças a título gratuito || Valor (mil milhões EUR) || +2,8 || +0,12 || -55,6 || +0,7 || -52,0 Percentagem || +0,4 % || +0,04 % || -9,5 % || – || -3,6 % RCLE aberto, com venda exclusivamente em leilão || Valor (mil milhões EUR) || +3,0 || +0,01 || -56,0 || +30,4 || -22,6 Percentagem || +0,5 % || +0,003 % || -9,6 % || – || -1,5 % Fundo de compensação baseado em metas || Valor (mil milhões EUR) || +3,0 || +0,01 || -56,0 || +30,4 || -22,6 Percentagem || +0,5 % || +0,003 % || -9,6 % || – || -1,5 % Fonte: AEA
Technology and others, 2012 Os encargos administrativos para os operadores
e os armadores dos navios são muito baixos (menos de 1 % dos custos
operacionais anuais), independentemente da opção analisada. É pouco provável que a livre circulação de
mercadorias seja afetada. A modelização mostra que nenhuma opção de ação
originaria uma diminuição do volume de mercadorias comercializadas dentro e
fora da União Europeia. Um aumento das taxas de frete é pouco provável, mas
poderá verificar-se em rotas específicas. Contudo, a avaliação de onze produtos de base muito representativos (correspondentes a 58 % das
importações da UE em valor, em 2010) mostra que os seus preços não são afetados
pelo eventual aumento das taxas de frete. Por conseguinte, não se preveem
impactos significativos na economia da UE. Prevê-se que os custos administrativos
suportados pelas autoridades públicas sejam bastante baixos (inferiores a 8
milhões de EUR por ano nos 27 Estados‑Membros). Estes custos poderão ser
ainda reduzidos se houver uma autoridade central competente a nível da UE e se
o âmbito do regulamento só abranger navios com arqueação bruta superior a 5 000 GT. 5.3. Impactos sociais Não é previsível que a monitorização baseada
no combustível consumido (opção 2) produza impactos sociais suplementares
relativamente ao cenário de base, mas a taxa sobre as vendas de combustível de
bancas (opção 3A) é suscetível de causar o encerramento de alguns
fornecedores de combustíveis de bancas na União, uma vez que a redução das
vendas poderá chegar a 90 %. As restantes opções não provocam perdas de
postos de trabalho, embora impliquem um ligeiro aumento ou decréscimo do
emprego relativamente ao cenário de base. Dado que todas as opções permitem reduzir o
consumo de combustível de bancas e, consequentemente, as emissões de NOX,
SOX e PM, preveem-se impactos positivos importantes no domínio da
saúde. 6. Comparação das opções Tomando em consideração as orientações em
matéria de avaliações de impacto e os nove princípios da OMI para a conceção de
medidas baseadas no mercado, definiram-se os seguintes critérios para comparar
as opções: capacidade de eliminar entraves do mercado, eficácia ambiental,
vulnerabilidade (exposição/risco de evasão), aplicabilidade, competitividade do
transporte marítimo, competitividade da UE, estímulo para
ações de outras entidades, incluindo a OMI, e coerência com as políticas
conexas da União. Em conclusão, e de acordo com a abordagem por
fases proposta pelo Vice-Presidente Siim Kallas e a Comissária Connie Hedegaard,
deve considerar-se que a opção de monitorização do combustível consumido (opção 2)
constitui a primeira etapa necessária para a realização de outras opções de
ação conducentes a benefícios mais substanciais em termos de impacto económico,
ambiental e social. Quanto às fases subsequentes à aplicação da
monitorização e comunicação de informações, é evidente que uma taxa sobre as
vendas de combustível de bancas (opção 3A) não é adequada como medida
regional devido aos significativos custos associados, ao impacto social e ao
risco de evasão. As outras opções de ação incidem sobre as causas dos problemas[13] e atingem o objetivo
ambiental, embora em graus diferentes. Qualquer decisão final sobre as medidas
baseadas no mercado deverá estar em sintonia com a opção resultante das
deliberações da OMI nesta matéria. 7. Acompanhamento e avaliação Os principais indicadores para monitorizar e
avaliar os progressos alcançados no sentido da redução das emissões de GEE do
transporte marítimo estão relacionados com as emissões de CO2
provenientes desse setor. Outros indicadores serão igualmente tidos em conta
para avaliar o impacto global da legislação da UE. [1] COM(2011) 21, ver:
http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe [2] COM(2010) 2020 de 3.3.2010 [3] Decisão n.º 406/2009/CE, relativa à partilha de
esforços, considerando 2, e Diretiva 2009/29/CE, relativa ao RCLE-UE,
considerando 3 [4] O EEDI, adotado
pela OMI em julho de 2011, estabelece as normas técnicas para melhorar a eficiência
energética de algumas categorias de novos navios. [5] Ricardo-AEA Technology and others, 2013 [6] Ricardo-AEA Technology and others, 2013 [7] Organização Marítima Internacional
(OMI) 2009, CE Delft 2009, Det Norske Veritas (DNV) 2010 [8] Conclusões do Conselho Europeu (17 de junho de 2010),
EUCO 13/10 [9] Base: dados de 2007 [10] As vendas de combustível de bancas são comunicadas pelos
fornecedores de combustíveis para efeitos fiscais. [11] Este mecanismo deve ser concebido de modo a que o fundo de
compensação baseado em contribuições continue a ser, na prática, o instrumento
principal. [12] Ricardo-AEA
Technology and others, 2013 [13] No caso do imposto sobre as emissões (opção 2), os entraves
do mercado só seriam eliminados se os Estados‑Membros criassem
instrumentos para eliminar o entrave de mercado relativo ao acesso ao
financiamento.