DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Resumo da Avaliação de Impacto que acompanha o documento Comunicação Estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas /* SWD/2013/0131 final */
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA
COMISSÃO Resumo da Avaliação de Impacto que acompanha o documento Comunicação Estratégia da UE para a adaptação às
alterações climáticas 1. Questões processuais e consulta das
partes interessadas A Estratégia de Adaptação da UE está incluída
no programa de trabalho da Comissão para 2013[1], baseando-se no Livro Branco
«Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de ação europeu»[2]. A
Direção-Geral da Ação Climática elaborou a avaliação de impacto, que beneficiou
das recomendações do Comité das Avaliações de Impacto. A preparação do relatório envolveu a consulta
do grupo diretor para a adaptação, composto por representantes dos
Estados-Membros e das partes interessadas, uma consulta pública em linha e
várias sessões de trabalho organizadas com os Estados-Membros e as partes
interessadas. Globalmente, as partes interessadas
mostraram-se favoráveis a uma ação complementar para a adaptação, promovida
pela UE, embora reconhecendo que os impactos das alterações climáticas devem,
maioritariamente, ser tratados a nível local. A integração da adaptação nas
iniciativas fundamentais da União Europeia é vista por todos como uma
prioridade, bem como a prestação do enquadramento adequado, dos instrumentos de
informação e dos fundos UE que permitam integrar eficazmente em todos os níveis
da governação as questões associadas à adaptação. Alguns Estados-Membros
opor-se-iam a um instrumento legislativo da UE para promover a adoção de
estratégias de adaptação nacionais. 2. Definição do problema, contexto
político e subsidiariedade 2.1. Apresentação Ainda que todas as emissões de gases com efeito de
estufa cessassem hoje, continuaríamos a assistir a alterações drásticas no
clima. Por conseguinte, não temos alternativa senão enfrentar os inevitáveis
impactos climáticos e os seus custos económicos, ambientais e sociais. Uma ação
precoce poupará custos mais tarde. Gerir os riscos das
alterações climáticas implica associar os esforços de atenuação à adaptação,
porquanto os resultados dos esforços de atenuação de hoje determinarão o grau
de adaptação necessário no futuro. Ao mesmo tempo, importa prevenir, por meio
da atenuação, o surgimento de impactos adversos a níveis que será impossível
corrigir por medidas de adaptação. A adaptação às alterações climáticas é uma
questão horizontal que afeta, em grau variável, todos os setores económicos,
sistemas ambientais e cidadãos. Devido à diversidade da Europa, os impactos
das alterações climáticas e as vulnerabilidades variam de região para região
e são também muito específicos das condições locais. 2.2. Contexto político O Livro Branco de 2009 sobre a adaptação
incluía 33 ações, que, na sua maioria, foram já executadas. São necessários
mais esforços para resolver as lacunas de conhecimento e favorecer a integração,
reforçando a adaptação nas políticas fundamentais da União Europeia. Até janeiro de 2013, 15 Estados-Membros tinham
adotado uma política de adaptação (estratégia e/ou plano). Se bem que
constituam indubitavelmente um bom ponto de partida para as medidas de
adaptação, é frequente essas estratégias e planos de ação não serem colocados
em prática ou serem-no apenas em parte. A proposta apresentada pela Comissão em 2011
para o próximo quadro financeiro plurianual (QFP) 2014-2020
reconhece a integração como a melhor abordagem do QFP para facilitar o
necessário contributo para uma economia hipocarbónica e climaticamente
resiliente[3]. 2.3. Problemas e valor
acrescentado específicos da ação da UE A ação da UE relativa à adaptação pode ser
intensificada pelas seguintes vias: A UE pode ajudar a informar as decisões em matéria
de adaptação a todos os níveis criando valor acrescentado e economias de escala
ao corrigir as lacunas de conhecimento e ao partilhar conhecimentos. A UE pode apoiar as ações de adaptação a nível
nacional e/ou regional a fim de abranger todo o seu território. Por último, a UE tem a responsabilidade de
integrar a adaptação nas suas próprias políticas e programas financeiros. 3. Objetivos –
O objetivo geral da Estratégia de Adaptação da UE é
contribuir eficazmente para uma Europa climaticamente mais resiliente (ou seja,
mais adaptável às alterações climáticas). É prestada especial atenção às
questões e setores transfronteiriços, que são estreitamente integrados a nível
da União por meio de políticas comuns. Significa isto cumprir os seguintes
objetivos específicos: Tomada
de decisões mais informada: a Estratégia de Adaptação
da UE deve aprofundar o entendimento da adaptação, melhorar e ampliar a base de
conhecimentos e reforçar a divulgação de informações relativas à adaptação. Objetivo operacional 1a: até 2020, as lacunas
de conhecimento prioritárias identificadas em 2013 terão sido corrigidas. Objetivo operacional 1b: até 2020, os
instrumentos de comunicação permitirão que as informações disponíveis em
matéria de adaptação às alterações climáticas sejam mais facilmente acessíveis
aos decisores, incluindo Estados-Membros, autoridades locais e empresas. Aumentar
a resiliência do território da UE: a Estratégia de
Adaptação da UE deve promover a ação no sentido da adaptação ao nível sub-UE,
bem como apoiar e facilitar intercâmbios e
coordenação. Nesta perspetiva, a Estratégia deve contemplar os impactos
climáticos e medidas de adaptação transfronteiriços. Objetivo operacional 2a: até 2017, todos os
Estados-Membros terão adotado uma ou mais estratégias de adaptação,
complementadas por estratégias de adaptação regionais ou locais, sempre que se
justifique. Objetivo operacional 2b: até 2020, as cidades
de mais de 150 000 habitantes terão adotado uma estratégia de adaptação. Aumentar
a resiliência dos setores vulneráveis fundamentais: a
Estratégia de Adaptação da UE deve desenvolver iniciativas para uma integração
consistente e abrangente das questões relativas à adaptação às alterações climáticas
em setores estreitamente integrados a nível da UE por meio de políticas comuns.
Objetivo operacional 3a: até 2020, as questões
relativas à adaptação terão sido integradas de um modo consistente e abrangente
nas políticas fundamentais da UE. Objetivo operacional 3b: até 2020, os novos
grandes investimentos infraestruturais serão à prova do clima. 4. Opções de política As opções de política abrangem uma ampla gama
de instrumentos de intervenção potencial, desde as medidas não obrigatórias
até à legislação, passando pela intervenção direta. Quadro 1:
Lista de opções consideradas para o presente relatório de avaliação de impacto Problema || Motor || Objetivo específico || Objetivo operacional || Opções Facultar informação e orientação || Intervenção direta || Abordagem regulamentar Lacunas de conheci-mento e de acesso à informação || Atividades de investigação não coordenadas || Tomada de decisões mais INFORMADA || Até 2020, as LACUNAS DE CONHECIMENTO prioritárias identificadas em 2013 terão sido corrigidas || 1A: Desenvolver uma avaliação comum da vulnerabili-dade climática na UE || 1B: Desenvolver uma estratégia para as lacunas de conhecimento || Instrumentos para a divulgação de conhecimento incompletos || Até 2020, os INSTRUMENTOS DE COMUNICAÇÃO permitirão que as informações disponíveis em matéria de adaptação às alterações climáticas sejam acessíveis aos decisores || 1C: Melhorar a CLIMATE-ADAPT para além do cenário sem alterações || 1D: Apoiar o intercâmbio entre ciência e política no domínio da adaptação || 1E: Propor a criação obrigatória de plataformas nacionais de informação sobre adaptação Lacunas na ação relativa à adaptação a nível sub-UE || Entraves financeiros, políticos e associados às lacunas de conhecimento Ausência de consideração dos impactos transfronteiriços || Aumentar a resiliência do TERRITÓRIO DA UE || Até 2017, todos os ESTADOS-MEMBROS terão adotado uma estratégia de adaptação || 2A: Orientações para elaborar estratégias de adaptação nacionais || 2B: Utilizar fundos do Life+ para apoiar a preparação de estratégias de adaptação e para projetos-farol relativos à adaptação || 2C: Proposta da Comissão sobre adoção de estratégias de adaptação nacionais. Três subopções: i) sem legislação; ii) legislação mais tarde; iii) legislação já Até 2020, as principais CIDADES e REGIÕES terão adotado uma estratégia de adaptação || 2D: Apoiar entre as cidades da UE a campanha «Tornar as Cidades Resilientes» da UNISDR || 2E: Inclusão da adaptação no Pacto de Autarcas || Lacunas na integração da adaptação em setores fundamen-tais || Integração incompleta e inconsistente Entraves financeiros e de informação a decisões de investimento e empreendimento resilientes || Aumentar a resiliência dos SETORES VULNERÁVEIS fundamentais || Até 2020, é conseguida uma INTEGRAÇÃO abrangente e consistente da adaptação nas políticas da UE || 3A: Orientações para tornar à prova do clima a política de coesão e a política agrícola comum || 3B: Inclusão das prioridades de integração nas políticas da UE e cooperação com as partes interessadas mais importantes || 3C: Estabelecimento de novo calendário para revisão da legislação fundamental da UE no âmbito do exercício de integração Até 2020, os novos grandes investimentos INFRAESTRUTURAIS serão à prova do clima || 3D: Orientações para os promotores de projetos tornarem à prova do clima os investimentos vulneráveis || 3E: Promover a inclusão das questões relativas à adaptação às alterações climáticas nas normas pertinentes de infraestruturas || 3F: Proposta relativa a requisitos obrigatórios de resiliência climática para os projetos de infraestruturas 5. Análise de impactos e comparação de
opções 5.1. As opções incluídas no pacote
de políticas preferido são apresentadas em itálico. 5.2. Opções para promover uma
tomada de decisões mais informada Opção 1A (fazer apenas uma avaliação comum da
vulnerabilidade climática): não permitiria beneficiar da riqueza de abordagens
e metodologias atualmente disponíveis nem seria adequado a circunstâncias
específicas. Opção 1B (adotar uma estratégia para as
lacunas de conhecimento): implica trabalhar com as
partes interessadas para identificar prioridades de investigação em matéria de
adaptação durante os próximos sete anos. Reforçará a geração de conhecimentos,
designadamente em relação a necessidades de política expressas aos níveis
nacional e setorial. E permite uma melhor racionalização dos fundos existentes.
Opção 1C (promover interações entre a
Climate-ADAPT e outras bases de dados): contribui
para um melhor processo decisório ao assegurar a divulgação de informações,
focando especificamente uma melhor gestão de dados e a integração de dados e
serviços. São esperados ganhos de eficiência para os utilizadores finais, que
poderão beneficiar de um «balcão único» à medida que a Climate-ADAPT se
tornar o ponto focal da informação sobre adaptação na Europa. Opção 1D (apoiar o intercâmbio entre
ciência e decisores políticos): ajuda a melhorar a
divulgação dos conhecimentos. Permite um intercâmbio muito direto entre os
Estados-Membros, a Comissão e as partes interessadas, o que pode aumentar a
criação de capacidades e contribuir para um melhor entendimento da adaptação. Opção 1E (criação de portais nacionais
obrigatórios sobre a adaptação): em comparação com a manutenção da situação
atual, teria apenas impactos limitados. 5.3. Opções para a promoção da
adaptação a nível sub-UE São esperadas poupanças de custos para cada
Estado-Membro se se providenciarem na opção 2A (orientações da UE
para as políticas de adaptação) vários instrumentos e fontes de
informação sobre todas as questões a abordar na preparação das estratégias de
adaptação. As ações de resposta preventiva aumentarão a capacidade de fazer
face e reduzirão os custos de danos potenciais. No entanto, as orientações, por
si sós, não resolverão todos os entraves a uma adaptação efetiva, como as
restrições financeiras que os Estados-Membros ou as autoridades regionais
enfrentam no desenvolvimento das estratégias de adaptação. A opção 2B (utilizar o Life+)
contribuirá diretamente para medidas adicionais de adaptação, ao facilitar a
transferência de experiências entre os Estados-Membros e ao apoiar as
estratégias de adaptação. Acresce que esta opção também assegura uma tomada de
decisões mais informada, ao identificar e apoiar projetos-farol pertinentes a
nível transetorial e transfronteiriço. A eficácia, a eficiência e a coerência das
três abordagens sob a opção 2C (proposta da Comissão sobre a adoção
de estratégias de adaptação) — sem legislação, legislação mais tarde e
legislação já — devem ser consideradas em conjunto com a aplicação da
opção 2A (orientações) e da opção 2B (referida no parágrafo
anterior). A abordagem «sem legislação» é uma continuação
da abordagem apresentada no Livro Branco de 2009. Prevê-se que a sua eficácia
adicional seja pequena. A abordagem «legislação mais tarde»
dará aos Estados-Membros oportunidade de aproveitarem as orientações e o
financiamento do LIFE+ para conceberem as suas estratégias de adaptação, dando
ao mesmo tempo impulso político a medidas de adaptação, em especial para
acelerar o processo nos Estados-Membros que estão já a tomá-las. O risco é que,
nos Estados-Membros inativos em matéria de adaptação, o incentivo político
seria insuficiente para tomarem medidas de adaptação neste momento. Combinar uma proposta legislativa neste
momento com a adoção das orientações e a disponibilidade de fundos do Life+
poderia aumentar a probabilidade de todos os Estados-Membros elaborarem uma
estratégia de adaptação até 2017. Contudo, alguns Estados-Membros exprimiram a
sua oposição à utilização de um instrumento legislativo, argumentando que
abordagens legislativas seriam prematuras, dado muitos deles estarem já a
elaborar programas de trabalho e a aplicar medidas nacionais. A opção 2D (promover a campanha «Tornar
as Cidades Resilientes», da UNISDR – Estratégia Internacional da ONU para a Redução
de Catástrofes) é considerada menos eficaz para promover atividades de
adaptação em todas as cidades da UE do que a opção 2E (inclusão da
adaptação no Pacto de Autarcas). Esta última contribuirá para
aumentar a resiliência a nível local, procurando sinergias com objetivos de
atenuação. A eficácia da iniciativa Pacto de Autarcas foi já
estabelecida no tocante aos compromissos de atenuação dos gases com efeito de
estufa. 5.4. Opções para a promoção da
adaptação em setores fundamentais A opção 3A (orientações para tornar
à prova do clima a PAC e a política de coesão) facilitará a integração
das questões relativas à adaptação às alterações climáticas em programas e
projetos operacionais e de desenvolvimento rural, na linha das propostas da
Comissão para o próximo QFP. Ajudará a aumentar a resiliência dos setores
vulneráveis fundamentais, como a agricultura, a silvicultura, a energia, os
transportes e a construção. Para ser plenamente eficaz, esta abordagem deve ser
complementada por esforços quer das autoridades gestoras a nível regional ou
local quer da Comissão, em prol da criação de capacidades. A opção 3B (inclusão das
prioridades de integração e cooperação com as partes interessadas)
ajuda a identificar os domínios e setores em que é necessária mais integração,
como a saúde, a energia, os transportes, os seguros, as infraestruturas, as
pescas, o comércio, o turismo, a educação e as políticas sociais. Uma
cooperação acrescida com os setores financeiro e dos seguros aumentará a
sensibilização para a adaptação e ajudará a comunicar informações relativas à
adaptação. Poderá ser difícil estabelecer um novo
calendário para a revisão de alguma legislação da UE (opção 3C), dada
a sua natureza política. Além disso, conforme realça a situação da política da
UE no domínio da água, uma ação de caráter voluntário pode evitar a necessidade
de a legislação ser revista mais cedo. –
A opção 3D (orientações para os
promotores de projetos) e a opção 3E (incluir as questões
relativas à adaptação nas normas de projeto) são primeiros passos
importantes para aumentar a resiliência dos investimentos infraestruturais
fundamentais. A integração da adaptação às alterações climáticas nas normas
CEN-CENELEC só terá efeitos reais se as normas forem finalmente alteradas para
refletir os potenciais impactos das alterações climáticas, o que exigirá tempo
e interações com as partes interessadas nos setores afetados pelos impactos. A incerteza inerente à modelização climática e a potencial falta de
dados/informações sobre os impactos climáticos em relação a locais de projetos
específicos torna a opção 3E (abordagem obrigatória) difícil de aplicar na prática. 6. Discussão A adaptação necessita do contributo de
programas de I&D, e necessita dele já, para fazer face aos atuais impactos
das alterações climáticas, bem como para planear e tomar decisões a curto e a
médio prazo. Esforços adicionais com vista a promover a coordenação para geração
e divulgação de conhecimentos (opções 1B e 1D) aumentarão grandemente a
eficiência na utilização dos fundos da UE disponibilizados para investigação
relativa à adaptação às alterações climáticas. As lacunas de conhecimento serão
colmatadas mais depressa e a tomada de decisões será facilitada. Pondo em
execução a opção 1C, a Climate-ADAPT tornar-se-á a principal
fonte de informação sobre a adaptação na Europa. As decisões relativas à
adaptação serão mais firmes, com impacto positivo na resiliência dos sistemas
económico, social e ambiental. Proporcionar instrumentos de apoio para
desenvolver estratégias de adaptação em todos os Estados-Membros implica
que estejam disponíveis os mais básicos instrumentos necessários para elevar a
resiliência da Europa, que seja feita uma avaliação mínima de riscos e
vulnerabilidades e que sejam planeadas ações de adaptação para a totalidade do
território da União. Questões de aceitabilidade dificultariam a seleção de uma
proposta legislativa neste momento. Ainda assim, a combinação de orientações
(opção 2A) e de oportunidades de financiamento pelo Life+ (opção 2B)
pode proporcionar o necessário apoio aos Estados-Membros que desejem agir em
matéria de adaptação às alterações climáticas, designadamente os que já
começaram a desenvolver os respetivos quadros regulamentares relativos à
adaptação. A fase de exame da Estratégia de Adaptação ajudará a decidir se deve
ser utilizado um instrumento legislativo para facilitar o cumprimento dos
objetivos gerais da Estratégia de Adaptação da UE. A UE apoiará também medidas
locais e regionais e facilitará a transferência de experiências e a adoção de
soluções inovadoras por meio de projetos de demonstração transfronteiriços e
transetoriais, sobretudo nos domínios e setores mais vulneráveis. O papel
fulcral que as cidades devem desempenhar na adaptação às alterações climáticas
é igualmente realçado, e a UE contribuirá para promover e facilitar a
adaptação a nível local (opção 2D). Até 2020, todas as políticas pertinentes da UE
que tiverem sido revistas incluirão as questões relativas à adaptação às
alterações climáticas e a Comissão cooperará com as partes interessadas mais
importantes para garantir que, mesmo sem revisão, as questões relativas à
adaptação são integradas (opção 3B). Além disso, os fundos da UE
promoverão investimentos climaticamente resilientes, sobretudo nos domínios
da agricultura, da energia, dos transportes e da construção (opções 3D e 3E),
contribuindo para uma economia sustentável e resiliente na União
(opção 3A). As interações com os setores financeiro e dos seguros
conduzirão a um funcionamento mais eficiente do mercado, intensificando a
capacidade de adaptação das empresas da União Europeia. 7. Acompanhamento e avaliação Está previsto para 2018 um exame da Estratégia
de Adaptação da UE, avaliando se serão necessárias medidas adicionais para cumprir
os objetivos da Estratégia. [1] COM(2012) 629
final, vol. 2/2 [2] COM(2009) 147
final [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm