COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES «Rumo a um quadro jurídico horizontal europeu para a tutela coletiva» /* COM/2013/0401 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS
REGIÕES «Rumo a um quadro jurídico horizontal europeu
para a tutela coletiva» 1. Introdução 1.1. Objetivos da presente comunicação Numa conjuntura económica difícil, um ambiente
jurídico são e sistemas judiciais eficientes podem contribuir decisivamente
para o objetivo da União Europeia de alcançar um crescimento competitivo. O
principal objetivo político da UE consiste em manter a competitividade a nível
mundial e ter um mercado único aberto e funcional, conforme sublinhado na
Estratégia Europa 2020 e no Ato para o mercado único. Neste contexto, assumem
importância fundamental a segurança jurídica e um ambiente jurídico fiável. A política de justiça da UE visa desenvolver
um verdadeiro espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos
cidadãos e das empresas[1].
Tanto os cidadãos como as empresas devem poder obter uma reparação efetiva, em
especial em casos transfronteiriços e de violação de direitos conferidos pelo
direito da União. Tais casos podem exigir soluções de direito processual
fundadas no direito da UE. Os trabalhos realizados até à data no domínio do
direito processual têm produzido um conjunto de soluções que facilitam uma
reparação eficaz: o processo europeu para ações de pequeno montante[2] é um processo cível europeu
simplificado e com uma boa relação custo-eficácia que facilita as reclamações
dos consumidores relativamente a vendas transfronteiriças. O procedimento europeu
de injunção de pagamento[3]
contribui para uma cobrança célere de dívidas transfronteiriças, tornando mais
fácil para as empresas a gestão dos seus créditos. A Diretiva «Mediação»[4], aplicável em todos os litígios
cíveis transfronteiriços, promove a resolução alternativa de litígios, que
poupa custos e esforços e reduz o tempo necessário para a resolução de litígios
transfronteiriços. No domínio da política dos consumidores[5], a Diretiva relativa à
resolução alternativa de litígios de consumo[6],
recentemente adotada, juntamente com o Regulamento sobre a resolução de
litígios em linha[7],
vai mais além, determinando que os Estados-Membros assegurem que os litígios
contratuais entre consumidores e comerciantes, decorrentes da venda de bens ou
da prestação de serviços, podem ser submetidos à apreciação de uma entidade de
resolução alternativa de litígios. Os instrumentos jurídicos acima referidos,
juntamente com outros que formam o acervo da União Europeia no domínio da
justiça e da proteção dos consumidores, respondem a necessidades muito
concretas e bem definidas dos cidadãos e das empresas. Em conformidade com o
princípio da subsidiariedade, esses instrumentos deixam margem para soluções
judiciais nacionais e vias de recurso. A tutela coletiva de reparação é um dos
mecanismos que têm sido analisados desde há vários anos pelas instituições da
UE com base na experiência adquirida em vários Estados-Membros quanto à sua
capacidade de contribuírem para a criação do espaço europeu de justiça, a fim
de assegurar um elevado nível de proteção do consumidor e de aperfeiçoar a
aplicação da legislação da UE em geral, incluindo as normas da concorrência,
servindo, simultaneamente, o crescimento económico e facilitando o acesso à
justiça. A Comissão prosseguiu e aprofundou esta análise entre 2010 e 2012 para
responder a três questões fundamentais: 1) Qual o problema que não é resolvido
satisfatoriamente pelos instrumentos existentes? 2) Pode um determinado mecanismo jurídico,
como um eventual mecanismo de tutela coletiva, resolver esse problema? 3) Como poderia tal mecanismo ser conciliado
com o requisito estabelecido pelo artigo 67.º, n.º 1, do TFUE,
segundo o qual a União, ao criar um espaço europeu de liberdade, segurança e
justiça, deve respeitar os diversos sistemas e tradições jurídicos dos
Estados-Membros, nomeadamente em domínios (como o do direito processual) bem
assentes a nível nacional, e, simultaneamente, inovar ao nível da UE. A Comissão entende que quaisquer medidas em
matéria de vias de recurso devem ser adequadas e eficazes e proporcionar
soluções equilibradas que favoreçam o crescimento europeu, garantindo,
simultaneamente, um acesso efetivo à justiça. Tais medidas não devem, portanto,
induzir à litigância abusiva ou ter efeitos prejudiciais para a parte requerida,
independentemente dos resultados do processo. Exemplos desses efeitos negativos
podem encontrar-se, em especial, nas ações coletivas («class actions»)
intentadas nos Estados Unidos. A abordagem europeia da tutela coletiva deve,
por conseguinte, ser corretamente pensada, de modo a evitar esses efeitos
negativos e a conceber salvaguardas adequadas contra eles. Em 2011, a Comissão realizou uma consulta
pública horizontal intitulada «Rumo a uma abordagem europeia coerente sobre a
ação coletiva». A consulta tinha por objetivo, entre outros, identificar
princípios jurídicos comuns sobre a ação coletiva e estudar modos possíveis de
compatibilização desses princípios comuns com o sistema jurídico da UE e as
ordens jurídicas dos seus 27 Estados-Membros. A consulta explorou também os
domínios em que as diversas formas de ação coletiva poderiam ajudar a fazer
cumprir a legislação da UE ou a proteger os direitos dos cidadãos e das
empresas da UE. O Parlamento Europeu decidiu dar o seu
contributo para o debate europeu aprovando uma resolução baseada num relatório
exaustivo de sua iniciativa sobre os mecanismos de tutela coletiva[8]. A presente comunicação dá conta dos principais
pontos de vista expressos na consulta pública e reflete a posição da Comissão
sobre certas questões centrais respeitantes aos mecanismos de tutela coletiva.
Acompanha-a uma recomendação da Comissão que preconiza que todos os
Estados-Membros da União Europeia tenham regimes de tutela coletiva baseados
num conjunto de princípios europeus comuns. A Recomendação defende uma
abordagem horizontal, aplicando-se, por conseguinte, o seu conteúdo igualmente
ao domínio do direito da concorrência, cujas regras específicas — justificadas
pelas características específicas desse domínio — são incluídas numa proposta
de diretiva sobre normas que regem as ações de indemnização no âmbito do
direito nacional em matéria de infração ao direito da concorrência dos
Estados-Membros e da União Europeia[9].
Embora a recomendação incentive todos os Estados-Membros a seguirem os princípios
nela sugeridos, a proposta de diretiva permite aos Estados-Membros optar pela
introdução ou não de ações de tutela coletiva no contexto da aplicação privada
do direito da concorrência.[10]
1.2. O que é tutela coletiva? A tutela coletiva é um mecanismo processual
que permite, por razões de economia processual e/ou eficiência da execução, que
muitas ações judiciais semelhantes sejam agrupadas numa única ação judicial. A
tutela coletiva facilita o acesso à justiça, em especial nos casos em que os
danos individuais são tão baixos que os requerentes potenciais não pensariam
valer a pena intentar uma ação individual. Este mecanismo reforça igualmente o
poder de negociação dos requerentes potenciais e contribui para uma
administração eficiente da justiça, evitando processos numerosos relativos a
direitos resultantes da mesma infração à lei. Consoante o tipo de ação, a tutela coletiva
pode assumir a forma de uma ação inibitória, se se pretende a cessação
da prática ilícita, ou indemnizatória, caso se pretenda obter a
reparação do prejuízo sofrido. A presente comunicação e a recomendação da
Comissão, que a acompanha, contemplam ambas as formas de tutela coletiva, sem
interferir com meios das ações inibitórias vigentes nos Estados-Membros,
baseados no direito da União. Com efeito, é importante ter em mente que as
ações que pretendem a cessação de um dano ou a indemnização por alegadas
violações de diversos direitos ou cessação de uma prática ilícita constituem
litígios entre particulares[11],
mesmo quando uma das partes é «coletiva» – por exemplo, um grupo de
requerentes. Qualquer violação de direitos e consequente injunção ou
indemnização por danos é determinada apenas no momento da decisão proferida
pelo tribunal[12]
no processo respetivo[13].
Em consonância com o princípio do Estado de direito, só se considerará que a
parte requerida (demandada) num litígio cível atuou incorretamente ou violou
direitos a partir do momento em que tal tenha sido decidido pelo tribunal[14]. 1.3. Ponto da situação da tutela
coletiva existente na União Europeia Por força da legislação da UE e dos acordos
internacionais por esta ratificados, os Estados-Membros devem prever a ação inibitória
coletiva em determinados domínios. No domínio do direito dos consumidores, como
decorrência da Diretiva «Ações Inibitórias»[15],
as autoridades qualificadas competentes pela proteção dos consumidores e as
organizações de consumidores estão autorizadas a intentar uma ação em tribunal
ou perante autoridades públicas em todos os Estados-Membros para pedir a
proibição de práticas que infringem as normas, nacionais e da UE, de defesa do
consumidor. No domínio do direito ambiental, por força da Convenção de Aarhus,
os Estados-Membros devem assegurar o acesso à justiça contra infrações às
normas ambientais[16].
Todos os Estados-Membros dispõem, por conseguinte, de procedimentos em vigor
que permitem à parte requerente, agindo de forma coletiva ou representativa,
intentar uma ação inibitória para fazer cessar práticas ilícitas. Foram igualmente introduzidos em vários
Estados-Membros procedimentos para instaurar ações coletivas de indemnização,
como resultado da evolução da política de justiça ao nível nacional. Não
existem ainda, ao nível da UE, instrumentos coletivos de indemnização. Os
mecanismos existentes que permitem a um grupo de pessoas lesadas por práticas
comerciais ilícitas pedir compensação varia entre os Estados-Membros[17]. As principais diferenças nos
mecanismos prendem-se com o seu âmbito de aplicação, a sua acessibilidade às
organizações representativas ou aos indivíduos, enquanto requerentes, e às
empresas, em particular as PME, a constituição do grupo de requerentes
(«adesão» ou «autoexclusão»), a forma de financiamento de uma ação e a
repartição da indemnização atribuída. A Comissão trabalhou durante vários anos na
elaboração de normas europeias em matéria de ações coletivas de indemnização
nos domínios da concorrência e do direito do consumo. Adotou um livro verde
sobre ações no domínio antitrust, em 2005[18],
e, em 2008, um livro branco de reflexão sobre a integração da tutela coletiva
como instrumento complementar do cumprimento coercivo das normas da
concorrência da UE por operadores privados[19].
Em 2008, a Comissão publicou também um livro verde sobre a tutela coletiva dos
consumidores[20]. As partes interessadas levantaram a questão de
incoerências entre as diferentes iniciativas da Comissão em matéria de tutela
coletiva dos consumidores, o que aponta para a necessidade de maior coerência
no sistema. Com efeito, a tutela coletiva é um instrumento processual que pode ser
relevante para as políticas da UE noutras áreas, além da concorrência ou da
proteção dos consumidores. Bons exemplos disso são os serviços financeiros, a
proteção do ambiente, a proteção dos dados[21]
ou a não-discriminação. Por conseguinte, a Comissão entende ser necessário
aumentar a coerência das políticas e adotar uma abordagem horizontal sobre a
tutela coletiva, com base na consulta pública realizada em 2011[22]. 2. Principais resultados
da consulta pública 2.1. Contribuições das partes interessadas A consulta pública organizada pela Comissão
sobre a tutela coletiva teve uma reação considerável: 310 respostas provieram
de partes interessadas e 300 pessoas participaram numa audição pública em 5 de
abril de 2011. Além disso, foram recebidas mais de 19 000 respostas sob a
forma de correio maciço proveniente de cidadãos[23]. A qualidade da maior parte
das respostas demonstra um interesse substancial por esta questão e a sua
importância. As contribuições ajudaram a Comissão a compreender a diversidade
das posições das partes interessadas e destacou as questões controversas e as
mais consensuais. A principal diferença de opiniões sobre as
vantagens que poderiam advir da introdução de novos mecanismos de ação coletiva
para a aplicação coerciva do direito da UE verifica-se entre
cidadãos/consumidores e empresas: os consumidores são, de um modo geral, a
favor da introdução de novos mecanismos, enquanto as empresas são, de modo
geral, contra. Os académicos são, em geral, favoráveis. Os advogados dividem-se
quanto a esta questão, embora os que são céticos ou se opõem sejam em maior
número do que os que são a favor. Os Estados-Membros[24] que responderam à consulta
também exprimiram pontos de vista divergentes, desde o apoio a normas
vinculativas em matéria de tutela coletiva ao nível da UE até um forte
ceticismo. Alguns Estados-Membros ponderariam a
possibilidade de normas vinculativas da UE apenas no que diz respeito a
determinados domínios de intervenção (a Dinamarca relativamente à tutela
coletiva transfronteiriça; os Países Baixos relativamente a aspetos da
tutela coletiva atinentes ao direito internacional privado; a Suécia
relativamente a domínios com normas substantivas harmonizadas, como o da
concorrência; o Reino Unido relativamente à concorrência; a Letónia
relativamente a um conjunto de requisitos mínimos vinculativos na área do
direito do consumo e do direito da concorrência em casos transfronteiriços). Vários participantes, representando diversas
categorias de partes interessadas, são de opinião que a tutela coletiva,
enquanto forma de coerção privada, devia, em princípio, ser independente da
execução por organismos públicos, mas que é necessário um certo nível de
coordenação entre a coerção privada e a pública, que, na realidade, elas devem
complementar-se. Alguns participantes argumentaram que a tutela coletiva deve
intervir apenas após a execução pública, como «medida de seguimento». Na sua maioria, as partes interessadas
concordam ser desejável a definição de princípios comuns para a tutela coletiva
ao nível da UE. No entanto, esses princípios devem ser compatíveis com o
sistema jurídico da UE e as ordens jurídicas dos 27 Estados-Membros, e ter
em conta a experiência adquirida com o funcionamento dos sistemas de tutela
coletiva em vários Estados-Membros. De acordo com muitos dos interessados, os
princípios deverão assegurar uma ação eficaz, prevenir o risco de litigância
abusiva, incentivar a resolução consensual de litígios coletivos e proporcionar
um mecanismo de execução transfronteiriça das decisões judiciais. Mais especificamente, muitas partes
interessadas concordam com os parâmetros de base, em termos de eficácia e de
garantias de um sistema de tutela coletiva, a seguir enunciados: qualquer
mecanismo de tutela coletiva deve, sobretudo, ser capaz de resolver eficazmente
um grande número de ações individuais que suscitem as mesmas questões ou
questões comuns e digam respeito a uma única alegada violação de direitos
concedidos pelo direito da UE. Deverá ser capaz de produzir resultados
juridicamente seguros e equitativos num prazo razoável, no respeito dos
direitos de todas as partes envolvidas. Deverá, simultaneamente, incorporar
garantias contra a litigância abusiva e evitar quaisquer incentivos económicos
à propositura de ações especulativas. Quanto aos elementos concretos
necessários para assegurar eficácia e medidas de salvaguarda, a consulta
pública confirmou que os mecanismos de tutela coletiva variam
significativamente entre os Estados-Membros. Diferem relativamente ao tipo de
ação coletiva disponível e nas suas principais características, como a
admissibilidade, a legitimidade processual, a utilização de um sistema de
«adesão» ou de «autoexclusão», a função do juiz num processo coletivo e os
requisitos aplicáveis à informação dos potenciais requerentes sobre ação
coletiva. Além disso, cada mecanismo de tutela coletiva funciona no âmbito mais
amplo das normas gerais de direito civil e processual, das normas que regem a
profissão jurídica e de outras normas aplicáveis, que também diferem de um
Estado-Membro para outro. Tendo em conta esta diversidade, as partes
interessadas têm, naturalmente, opiniões muito diferentes quanto à questão de
saber se um determinado regime nacional de tutela coletiva — ou as suas
características — pode ser particularmente instrutivo para a elaboração de
normas sobre a eficácia e medidas de salvaguarda aplicáveis em toda a UE. 2.2. Potenciais
vantagens e inconvenientes da tutela coletiva de acordo com a consulta pública
efetuada Em muitas respostas,
várias partes interessadas assinalaram as vantagens e os inconvenientes
inerentes aos mecanismos de tutela coletiva. As vantagens e os inconvenientes
potenciais devem ser examinados no contexto dos valores e das políticas da
União Europeia, em particular dos expressos nos Tratados e na legislação. As
vantagens podem ser alcançadas e os inconvenientes atenuados se os princípios
comuns enunciados na recomendação da Comissão forem aplicados adequadamente. 2.2.1. Vantagens: acesso à justiça e reforço da aplicação coerciva Nos termos do artigo 47.º, n.º 1, da
Carta dos Direitos Fundamentais, toda a pessoa cujos direitos e liberdades
garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação
perante um tribunal. A eficácia da ação depende de vários fatores,
inclusivamente da acessibilidade prática à ação proporcionada pelo sistema
jurídico. No Programa de Estocolmo, o Conselho Europeu
salientou que o acesso à justiça no espaço judiciário europeu deve ser
facilitado, em especial nos processos com dimensão transfronteiriça. Um obstáculo
ao acesso à justiça pode ser o custo de um processo judicial. Nos casos em que
um grande número de pessoas alegam ter sido lesadas por uma violação de
direitos concedidos pelo direito da UE, mas a perda potencial de cada indivíduo
é pequena em comparação com os potenciais custos para cada requerente, a
agregação de ações similares num regime de tutela coletiva permite que as
pessoas que reclamam uma indemnização partilhem os custos, reduzindo, assim, o
ónus financeiro que recai sobre os requerentes individualmente considerados. A
possibilidade de intentar uma ação coletiva incentiva mais pessoas
potencialmente afetadas a defenderem os seus direitos a uma indemnização[25]. A disponibilidade da ação
judicial coletiva nos sistemas jurídicos nacionais, associada à disponibilidade
de meios de resolução consensual de litígios coletivos — pode, por conseguinte,
contribuir para melhorar o acesso à justiça. Além disso, a possibilidade de os requerentes
potenciais fazerem valer mais eficazmente os seus direitos concedidos pelo
direito da UE contra eventuais infratores contribui para o nível global de
aplicação coerciva do direito da UE. Nos domínios políticos em que as
autoridades públicas têm poderes para fazer cumprir as regras de interesse
público, a coerção pública e a privada complementam-se: enquanto a primeira
visa a prevenção, deteção e dissuasão das infrações, a segunda visa garantir a
indemnização das vítimas. Em domínios de intervenção com menor aplicação
coerciva a nível público, as ações coletivas podem, além da função
compensatória ou preventiva, ter igualmente uma função dissuasora. 2.2.2. Inconveniente: risco de
litigância abusiva As principais preocupações expressas contra a
introdução de mecanismos judiciais de tutela coletiva referem-se à indução da
litigância abusiva ou de outra forma de impacto negativo nas atividades
económicas de empresas da UE[26].
A litigância pode considerar-se abusiva se for dirigida intencionalmente contra
empresas que cumprem a lei para provocar danos à sua reputação ou impor-lhes
encargos financeiros indevidos. Existe o risco de que a simples alegação de
infrações possa ter uma influência negativa na perceção que os seus clientes
atuais ou potenciais têm em relação ao requerido. Os requeridos que cumprem a
lei podem predispor-se a resolver o caso apenas para evitar ou minimizar
eventuais danos. Além disso, os custos da representação legal num caso complexo
podem ser substanciais, em especial para os pequenos operadores económicos. As ações coletivas no sistema jurídico norte-americano
são o melhor exemplo conhecido de tutela coletiva, mas também a ilustração da
vulnerabilidade de um sistema à litigância abusiva. Diversas características do
sistema jurídico norte-americano tornaram as ações coletivas num instrumento
particularmente poderoso, temido, no entanto, pelos requeridos, nomeadamente o
comércio e a indústria, dado poder ser utilizado como um instrumento
contundente para os obrigar à resolução do caso, cujos fundamentos podem não
ser corretos. Citem-se a título de exemplo dessas características a
subordinação dos honorários dos advogados ao resultado ou o procedimento de
apresentação de documentos que permite pesquisas em todas as direções. Outra
característica importante do sistema jurídico norte-americano é a possibilidade
de pedir indemnizações punitivas, o que aumenta os interesses económicos em
jogo nas ações coletivas. Este aspeto é reforçado pelo facto de as ações
coletivas nos EUA corresponderem legalmente, na maior parte dos casos, a
procedimentos de «autoexclusão»: o representante do grupo pode intentar uma
ação em nome de todo o grupo de requerentes eventualmente afetados, sem estes
peçam expressamente para participar. Nos últimos anos, as decisões do Supremo
Tribunal dos Estados Unidos começaram a limitar gradualmente a
admissibilidade de ações coletivas, atendendo aos efeitos económicos e
jurídicos nocivos de um sistema exposto ao abuso da litigância frívola. 2.3. O parecer do Parlamento
Europeu (2012) A Resolução do Parlamento Europeu «Rumo a uma
abordagem europeia coerente sobre a ação coletiva», de 2 de fevereiro de 2012[27], regista claramente as
opiniões amplamente divergentes das partes interessadas, expressas sobre a
questão da tutela coletiva. O Parlamento Europeu saúda o trabalho da
Comissão no sentido de uma abordagem europeia coerente do pedido coletivo,
salientando que «as vítimas de atos ilícitos, quer se trate de cidadãos, quer
de sociedades, devem poder reclamar uma indemnização pelas perdas ou danos
sofridos, sobretudo no caso de danos difusos ou esporádicos de baixo valor, em
que o risco de incorrer em despesas pode ser desproporcionado em relação aos
danos sofridos».[28]
Assinala, além disso, que «a ação judicial coletiva, ao evitar processos
paralelos que tenham por objeto reclamações similares, apresenta eventuais
vantagens em termos de redução de custos e de um aumento da certeza jurídica
para os requerentes, os requeridos e o sistema judicial»[29]. No entanto, o Parlamento exorta igualmente a
Comissão a proceder, em primeiro lugar, a uma avaliação de impacte exaustiva
antes de empreender nova ação regulamentar.[30]
No entender do Parlamento Europeu, a Comissão deve demonstrar nessa avaliação
do impacte que, «de acordo com o princípio de subsidiariedade, (...) é
necessário tomar medidas a nível da UE de modo a melhorar o quadro regulamentar
vigente na União, permitindo, deste modo, compensar as vítimas de uma infração
à legislação em vigor na UE pelos danos sofridos e contribuindo, por
conseguinte, para reforçar a confiança dos consumidores e para o funcionamento
harmonioso do mercado interno. O Parlamento Europeu recorda também que,
atualmente, só os Estados-Membros legislam relativamente à fixação do montante
das compensações a atribuir.[31]
O Parlamento Europeu convida ainda a Comissão a ponderar exaustivamente a base
jurídica adequada para qualquer intervenção no domínio da ação coletiva[32]. O Parlamento Europeu conclui solicitando «que,
caso, após um exame circunstanciado, se considere necessário e preferível
adotar um sistema de ação coletiva a nível da União, as propostas sobre a
matéria assumam a forma de um quadro jurídico horizontal que inclua um
conjunto de princípios comuns, proporcione um acesso uniforme à justiça
mediante o recurso ao referido sistema na UE e contemple, de modo específico
mas não exclusivo, as violações dos direitos dos consumidores»[33]. Sublinha igualmente a
«necessidade de ter em devida conta as tradições e as ordens jurídicas dos
Estados-Membros e reforçar a coordenação de boas práticas entre estes»[34]. No que diz respeito ao âmbito do eventual
quadro jurídico horizontal em matéria de tutela coletiva, o Parlamento Europeu
considera que a ação da UE permitirá o maior benefício nos casos
transfronteiriços e naqueles que envolvam infrações ao direito da UE. O Parlamento entende igualmente que as normas
europeias de direito internacional privado devem aplicar-se às ações coletivas
em geral, devendo, no entanto, o próprio quadro jurídico horizontal estabelecer
normas para evitar a «escolha oportunista». Aponta também a necessidade de
examinar conflitos de normas jurídicas. Além disso, o Parlamento Europeu suscita
várias questões relativas às características específicas da tutela coletiva.
Apoia o princípio da «adesão» enquanto única abordagem europeia adequada em
matéria de tutela coletiva. Deve ser atribuída legitimidade jurídica a
organizações representativas, que devem ser aprovadas previamente. As
indemnizações punitivas devem ser claramente proibidas e os indivíduos devem
receber a compensação plena assim que o tribunal confirme a procedência dos
seus pedidos. O Parlamento acentua que uma forma de lutar
contra a litigância abusiva é excluir determinados elementos do âmbito de
aplicação do quadro jurídico horizontal, nomeadamente indemnizações punitivas,
financiamento da ação coletiva por terceiros e subordinação dos honorários ao
resultado. O Parlamento Europeu indica como uma das principais salvaguardas
contra a litigância abusiva o princípio do «perdedor pagador», que, em regra,
prevalece nos litígios cíveis e deveria aplicar-se também nos processos
coletivos. O Parlamento Europeu não é favorável ao estabelecimento de condições
ou orientações relativas ao financiamento privado dos pedidos de indemnização
ao nível da UE. 3. Aspetos
de um quadro jurídico horizontal europeu para a tutela coletiva Uma análise cuidadosa dos pontos de vista e
dos argumentos apresentados durante a consulta pública, nomeadamente a posição
do Parlamento Europeu e os conhecimentos especializados reunidos pela Comissão
no âmbito de atividades anteriores, no domínio da proteção dos consumidores e
da concorrência, permitem identificar as principais questões que devem ser
resolvidas de forma coerente, num enquadramento jurídico horizontal europeu da
tutela coletiva. Em especial, é consensual que qualquer
abordagem europeia deve: –
poder resolver efetivamente um grande número de
pedidos individuais de indemnização, promovendo, assim, a economia processual; –
ser capaz de produzir resultados juridicamente
seguros e equitativos num prazo razoável, no respeito dos direitos de todas as
partes envolvidas; –
prever garantias sólidas contra a litigância
abusiva; – –
evitar quaisquer incentivos económicos à
instauração de ações especulativas. 3.1. Relação entre coerção pública e tutela coletiva privada — a
compensação como objeto de ação coletiva Existe um consenso entre as partes
interessadas sobre o facto de a coerção pública e a coerção privada serem dois
meios diferentes que, normalmente, devem prosseguir objetivos diferentes.
Enquanto a coerção pública se destina a fazer cumprir a legislação da UE no
interesse público e impor sanções aos infratores para os punir e dissuadir de
reincidirem, a tutela coletiva privada é considerada, fundamentalmente, um meio
de dar acesso à justiça às pessoas afetadas por infrações e — no âmbito da
tutela coletiva indemnizatória — a possibilidade de pedir uma indemnização
pelos danos sofridos. Neste sentido, a coerção pública e a tutela coletiva
privada são consideradas complementares entre si. As ações coletivas de indemnização devem ter
por objetivo garantir a indemnização dos danos relativamente aos quais se
determinou terem sido causados por uma infração. As funções punitiva e
dissuasora devem ser asseguradas pela coerção pública. Não há necessidade de as
iniciativas da UE no domínio da tutela coletiva irem além do objetivo da
compensação: as indemnizações punitivas devem ser excluídas do regime europeu
de tutela coletiva. 3.2. Admissibilidade da tutela
coletiva As condições de admissibilidade de ações
coletivas variam entre os Estados-Membros consoante o tipo concreto de
mecanismo de tutela coletiva. Normalmente, as condições básicas são
estabelecidas pela lei que regula um determinado tipo de ações coletivas.
Regimes há, no entanto, que deixam a apreciação da admissibilidade ao poder
discricionário dos tribunais. O grau de discricionariedade concedido aos
tribunais para decidir das condições de admissibilidade varia entre os
Estados-Membros, mesmo nos casos em que as condições legais estejam
contempladas num diploma. Algumas ações coletivas podem ser utilizadas
para todos os tipos de ação de indemnização cíveis; outras só podem sê-lo para
ações de indemnização por alegadas infrações de determinadas normas jurídicas:
proteção dos consumidores, proteção do ambiente, proteção dos investidores,
concorrência, etc. Há também sistemas em que determinados tipos de ação
coletiva só são admissíveis depois de uma autoridade pública ter determinado
uma infração das normas aplicáveis, por exemplo, ações de seguimento[35]. Deve garantir-se que as ações coletivas de
indemnização (ação indemnizatória) só podem ser intentadas quando se encontrem
satisfeitas determinadas condições de admissibilidade. Em qualquer caso, o
tribunal deve decidir da admissibilidade de uma determinada ação coletiva numa
fase muito precoce do processo. 3.3. Legitimidade processual A legitimidade para intentar uma ação coletiva
nos Estados-Membros depende do tipo concreto de mecanismo de tutela coletiva.
Em certos tipos de ação coletiva, como as ações de grupo, em que a ação pode
ser proposta conjuntamente pelos que alegam ter sofrido um dano, a questão da
legitimidade é bastante simples. No contexto de ações representativas, a
questão da legitimidade tem ser resolvida. Uma ação de indemnização
representativa é aquela que é intentada por uma entidade representativa (que,
em alguns sistemas pode ser também uma autoridade pública) em nome de um grupo
definido de pessoas singulares ou coletivas que alegam ter sido prejudicadas
pela mesma infração presumida. Os indivíduos não são parte no processo; só a
entidade representativa age do lado do requerente. Deve, por conseguinte,
assegurar-se que a entidade representativa age verdadeiramente no interesse do
grupo representado, e não em benefício próprio. A Comissão considera desejável,
no âmbito de um enquadramento jurídico horizontal europeu da tutela coletiva,
que as pessoas singulares ou coletivas possam intentar ações coletivas em todos
os Estados-Membros como meio de propor coletivamente ações inibitórias ou de
compensação por danos causados por infrações a direitos concedidos pelo direito
da UE. São várias as possibilidades de definição dos
critérios a satisfazer pelas entidades representativas que não sejam
autoridades públicas. Uma possibilidade consiste em deixar ao tribunal a
verificação caso-a-caso da idoneidade da entidade representativa (certificação ad
hoc). Outra possibilidade consiste em fixar por lei certos critérios de
admissibilidade, definindo, portanto, o estatuto desde o início. Pode ser
deixada ao tribunal a verificação do cumprimento desses critérios ou ser
introduzido um sistema de aprovação, pelo qual se atribui a uma autoridade
pública a competência para verificar o cumprimento dos critérios de
admissibilidade. A situação de dano em massa poderá estender-se
além-fronteiras, em particular no contexto de um mercado único digital, pelo
que as entidades representativas oriundas de Estados-Membros diferentes daquele
em que uma ação coletiva é intentada perante o tribunal devem poder continuar a
desempenhar a sua função. Enquanto algumas partes interessadas, em
particular empresas, são fortemente favoráveis à concessão da legitimidade para
intentar ações representativas apenas a entidades qualificadas que satisfaçam
determinados critérios, outras opõem-se à determinação da legitimidade por lei,
argumentando que tal poderia limitar desnecessariamente o acesso de todos os
que potencialmente sofreram um dano a ações que visem obter compensação. A
Comissão considera desejável definir as condições de legitimidade para intentar
ações representativas na recomendação que formulou.[36] 3.4. «Adesão» ou «autoexclusão» Existem duas abordagens básicas do modo de
composição do grupo representado: a da «adesão», em que o grupo inclui apenas
as pessoas singulares ou coletivas que optem ativamente por fazer parte do grupo,
e a da «autoexclusão», em que o grupo é composto por todas as pessoas
pertencentes ao grupo definido e alegam terem sido prejudicadas pela mesma
infração, ou por infração semelhante, salvo se optarem ativamente por se
autoexcluírem do grupo. No modelo da «adesão», a decisão judicial é vinculativa
para os que tenham aderido, enquanto todas as outras pessoas potencialmente
afetadas pela mesma infração, ou por infração semelhante, mantêm a liberdade de
intentar ações de indemnização a título individual. Em contrapartida, modelo da
«autoexclusão», a decisão é vinculativa para todos os indivíduos pertencentes
ao grupo definido, exceto para aqueles que tenham optado expressamente por se
autoexcluírem. O modelo da «adesão» vigora na maioria dos Estados-Membros que
preveem a tutela coletiva. O modelo da «autoexclusão» vigora em Portugal, na
Bulgária e nos Países Baixos (em acordos coletivos), assim como na Dinamarca,
em ações de consumo claramente definidas, intentadas por entidades
representativas[37]. Um número significativo de partes
interessadas, em particular empresas, opõe-se fortemente ao modelo da
«autoexclusão», argumentando que predispõe mais ao abuso e que pode ser
inconstitucional em alguns Estados-Membros, ou, pelo menos, incompatível com as
suas tradições jurídicas. Por outro lado, algumas organizações de consumidores
alegam que os sistemas de «adesão» podem não dar um acesso efetivo à justiça
para todos os consumidores que tenham sido prejudicados[38]. Na sua
opinião, a possibilidade de «autoexclusão» é, por conseguinte, desejável, pelo
menos enquanto opção em casos adequados e sob reserva de aprovação do tribunal. No entender da Comissão, deve ser assegurada a
definição clara do grupo representado, de modo que o tribunal possa conduzir o
processo de forma compatível com os direitos de todas as partes, em particular,
com os direitos de defesa. O sistema de «adesão» respeita o direito de
uma pessoa decidir sobre a sua participação. Por conseguinte, protege melhor a
autonomia das partes na escolha entre ser parte no litígio ou não. Neste
sistema, o valor do litígio coletivo é mais facilmente determinado, uma vez que
consiste na soma de todos os pedidos de pagamento individuais. O tribunal pode
apreciar melhor o mérito da causa e a admissibilidade da ação coletiva. O
sistema de «adesão» garante também que a decisão judicial não vinculará outros
requerentes admissíveis que não tenham aderido. O sistema de «autoexclusão» levanta mais
questões fundamentais quanto à liberdade de os requerentes potenciais decidirem
se pretendem litigar. O direito à ação não pode ser interpretado em sentido que
impeça as pessoas de tomarem decisões (informadas) sobre um pedido de
indemnização. Acresce que um sistema de «autoexclusão» pode não ser compatível
com o objetivo central da tutela coletiva, que é obter reparação por danos
sofridos, uma vez que essas pessoas não são identificadas, o que as excluirá da
compensação atribuída. Consequentemente, a Comissão expressa na sua
recomendação a opinião de que, no âmbito do enquadramento jurídico horizontal
europeu da tutela coletiva, a parte requerente deve ser constituída com base no
método de «adesão» e que qualquer exceção a este princípio, legal ou por
decisão judicial, deve ser devidamente fundamentado por razões de boa
administração da justiça. 3.5. Eficácia na informação dos
requerentes potenciais Uma informação eficaz sobre a ação coletiva é
uma condição indispensável para garantir que aqueles que alegam terem sido
lesados pela mesma alegada infração ou por infração semelhante tomem conhecimento
da possibilidade de se juntarem uma ação representativa ou a uma ação de grupo
e, por conseguinte, de utilizarem este meio de acesso à justiça. Por outro
lado, não se pode ignorar que a publicidade (por exemplo, na televisão ou
através de desdobráveis) da intenção de intentar uma ação coletiva pode ter um
impacto negativo na reputação do requerido, e poderá ter efeitos negativos na
sua situação económica. Existe um consenso entre as partes
interessadas sobre a importância de normas que estipulem que uma entidade
representativa tem a obrigação de informar eficazmente os potenciais membros do
grupo representado. Muitas partes interessadas sugerem que o tribunal
desempenhe um papel ativo no controlo do cumprimento desta obrigação. Para qualquer tipo de ação coletiva, as normas
em matéria de prestação de informação aos requerentes potenciais devem
conciliar as preocupações relativas à liberdade de expressão e o direito de
acesso à informação com a proteção da reputação do requerido. O momento e as condições
em que as informações devem ser prestadas serão importantes para garantir a
manutenção do equilíbrio. 3.6. Interação entre tutela
coletiva e coerção pública em áreas de intervenção específicas No que diz respeito aos domínios de
intervenção da UE, em que a coerção pública desempenha um papel importante,
como a concorrência, o ambiente, a proteção dos dados ou os serviços
financeiros, as partes interessadas, na sua maioria, consideram serem
necessárias normas específicas que regulem a interação entre a coerção pública
e a privada e protejam a eficácia desta última[39]. As ações coletivas de indemnização em domínios
de intervenção regulados seguem-se, em geral, a decisões relativas a processos
por infração adotadas por autoridades públicas e dependem da determinação de
uma infração, o que, frequentemente, vincula o tribunal cível perante o qual se
instaura uma ação coletiva de indemnização. Por exemplo, no domínio da
concorrência, o Regulamento (CE) n.º 1/2003 estabelece que os tribunais
nacionais, ao dirimirem questões relativas a normas antitrust da UE que tenham
já sido objeto de uma decisão da Comissão, não podem contrariar a decisão
adotada pela Comissão. Em tais casos, as ações de seguimento dizem
respeito, essencialmente, à questões de saber se o dano foi causado pela
infração e, em caso afirmativo, a quem e em que medida. É necessário garantir que a eficácia da
coerção pública não é posta em causa por ações de indemnização coletivas ou por
ações instauradas no decurso de uma investigação por uma autoridade pública.
Assim sendo, pode ser necessário estabelecer normas que regulem o acesso dos
requerentes a documentos obtidos ou apresentados pela autoridade pública no
decurso da investigação, ou normas específicas sobre prazos de prescrição que
permitam aos potenciais requerentes suster uma ação coletiva até que a
autoridade pública tome uma decisão relativamente à infração. Além de visarem
proteger a coerção pública, normas deste tipo favorecem também uma tutela
eficaz e eficiente, através de ações de indemnização coletivas. Concretamente,
os requerentes numa ação de seguimento podem, em grande medida, confiar nos
resultados da coerção pública e evitar, por conseguinte, voltar a litigar sobre
determinadas questões. Importa ter em devida conta as especificidades das ações
coletivas de indemnização em domínios de intervenção em que a coerção pública
desempenha uma função importante, na consecução do duplo objetivo de proteger a
eficácia da coerção pública e favorecer a eficácia da tutela coletiva privada,
particularmente sob a forma de ações coletivas de seguimento. 3.7. Eficácia
da coerção em ações coletivas transfronteiriças decorrente das normas de
direito internacional privado Segundo os princípios gerais de direito
internacional privado, um litígio coletivo com implicações transfronteiriças
deve ser apreciado por um tribunal competente à luz das normas europeias em
matéria de jurisdição, incluindo as que preveem a escolha do tribunal, a fim de
evitar a «escolha oportunista». As normas europeias de direito processual civil
e o direito aplicável devem funcionar eficazmente na prática para assegurar uma
coordenação adequada dos procedimentos nacionais de tutela coletiva em casos
transfronteiriços. No que diz respeito às regras de competência
jurisdicional, muitas partes interessadas pediram que os processos coletivos
sejam regulados especificamente ao nível europeu. Os pontos de vista divergem,
porém, quanto ao fator de conexão desejável entre o tribunal e o processo. Um
primeiro grupo de partes interessadas defende uma nova regra que atribua a
competência em situações de litígio de massa ao tribunal do lugar em que reside
a maioria das partes que alegam ter sido prejudicadas e/ou uma extensão da
jurisdição para os contratos de consumo a entidades representativas que
instaurem uma ação coletiva. Um segundo grupo argumenta que o critério da
competência em função do lugar do domicílio do requerido é o melhor, uma vez
que é facilmente identificável e garante a segurança jurídica. Um terceiro
grupo propõe a criação de uma instância especial para as ações coletivas
transfronteiriças judiciais junto do Tribunal de Justiça da União Europeia. A este respeito, a Comissão entende que as
normas vigentes, do Regulamento (CE) n.º 44/2001 do Conselho, relativo à
competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria
civil e comercial (Regulamento «Bruxelas I»)[40], devem
ser plenamente exploradas. À luz de novas experiências que envolvem casos
transfronteiriços, o relatório previsto sobre a aplicação do Regulamento
«Bruxelas I» deve incluir o tema da eficácia da coerção no âmbito de ações
coletivas transfronteiriças. Por último, algumas partes interessadas
colocaram o problema de que, de acordo com as atuais normas da UE em matéria de
conflitos de leis[41], o tribunal a que um litígio coletivo é submetido num caso que envolva
requerentes de diversos Estados-Membros teria, por vezes, de aplicar vários
direitos ao mérito do pedido. A regra geral nos casos de responsabilidade por
ato ilícito é que a lei aplicável às obrigações decorrentes do ato ilícito é a
do país em que o facto que deu origem ao dano ocorreu. Nos casos de
responsabilidade por facto ilícito, a lei é determinada pelo lugar de
residência habitual da pessoa que alega ter sido lesada. Além disso, nos casos
de concorrência desleal, a lei aplicável é a do país em que as relações de
concorrência ou os interesses coletivos dos consumidores são ou podem ser
afetados. Não são, evidentemente, de excluir as situações em que as regras de
conflitos de leis podem tornar complexo um litígio transfronteiriço, em
especial se o tribunal tiver de aplicar leis de compensação diversas a cada
grupo de pessoas que alegam terem sido lesadas. No entanto, até à data, a
Comissão não está convencida de que conviria introduzir uma norma específica
para as ações coletivas, por força da qual o tribunal devesse aplicar uma única
lei num processo. Tal poderia conduzir a uma situação de incerteza quando essa
lei não fosse a do país da pessoa que pede a indemnização. 3.8. Possibilidade
de resolução amigável de litígios coletivos As partes interessadas concordam que a
resolução amigável de litígios pode constituir para as partes um meio rápido,
simples e pouco oneroso de resolver os seus litígios. A resolução amigável de
litígios pode igualmente reduzir a necessidade de recurso aos tribunais. As
partes numa ação coletiva devem, portanto, ter a possibilidade de resolver
extrajudicialmente os seus litígios coletivos, quer mediante a intervenção de
terceiros (recorrendo, por exemplo, a um mecanismo como a arbitragem ou a
mediação) quer sem essa intervenção (por acordo entre as partes, nomeadamente). Na sua grande maioria, as partes interessadas,
incluindo as pequenas e médias empresas (PME) são de opinião que a resolução
coletiva e amigável de litígios não deve constituir uma primeira fase
obrigatória antes do recurso ao tribunal. Com efeito, esta abordagem poderá
implicar custos e atrasos desnecessários e, em certas situações, prejudicar até
o direito fundamental de acesso à justiça[42]. Por
conseguinte, o recurso à resolução coletiva amigável de litígios deve continuar
a ser voluntário, com o devido respeito da legislação da UE no que releva do
Acordo europeu relativo ao transporte internacional de mercadorias perigosas
por estrada («ADR»). Porém, em ações de tutela coletiva, os juízes não devem
ser impedidos de convidar as partes a tentarem a resolução coletiva amigável do
seu litígio[43]. A verificação da legalidade do resultado da
resolução coletiva amigável do litígio e da sua executoriedade é de particular
importância em processos coletivos, uma vez que nem sempre todos os membros do
grupo que alegam terem sido lesados por uma alegada prática ilegal podem
participar diretamente na resolução coletiva amigável do litígio. O tribunal
deve, portanto, confirmar o resultado. A Comissão recomenda esta solução aos
Estados-Membros.[44] A Comissão considera, por conseguinte, que os
mecanismos de resolução coletiva amigável de litígios podem desempenhar uma
função complementar útil. Atentas as medidas já tomadas neste sentido –
nomeadamente a Diretiva «Mediação», as Diretivas «Resolução Alternativa de
Litígios de Consumo» e o Regulamento «Resolução de Litígios em Linha» –, a
Comissão considera útil recomendar aos Estados-Membros que criem mecanismos de
resolução coletiva amigável de litígios[45]. 3.9. Financiamento de ações
coletivas No caso da tutela coletiva, os custos[46] normalmente suportados pelas partes envolvidas em processos cíveis
podem ser relativamente elevados, em particular quando existem muitos requerentes.
Embora a falta de financiamento não deva limitar o acesso à justiça[47], os mecanismos de financiamento disponíveis para as ações coletivas
não devem criar incentivos à litigância abusiva. 3.9.1. Financiamento por terceiros O apoio financeiro por terceiro – que não é
parte no processo – pode assumir diversas formas. O financiamento direto por
terceiro de ações coletivas é considerado um potencial fator conducente à
litigância abusiva, a menos que seja adequadamente regulamentado. O seguro de
proteção jurídica é considerado por alguns como mais neutro e o seguro
a posteriori poderia ter alguma pertinência nas ações coletivas. A subordinação ao resultado dos honorários dos
advogados por serviços jurídicos que não abranjam só a representação mas também
a ação preparatória, a recolha de provas e a gestão geral do caso constitui, de
facto, um financiamento por terceiros. A variedade de soluções adotadas neste
domínio pelos Estados-Membros varia desde a proibição até à aceitação. Algumas
partes interessadas consideram a abolição da subordinação dos honorários dos
advogados ao resultado uma salvaguarda importante contra a litigância abusiva,
enquanto outros a consideram um método útil de financiamento de ações
coletivas. O financiamento por terceiros é uma figura que
deve ser concebida de modo que sirva proporcionadamente o objetivo de garantir
o acesso à justiça. Por conseguinte, na sua recomendação, a Comissão defende
que deve ser sujeito a determinadas condições. Um sistema de financiamento por
terceiros inadequado e não transparente pode incentivar a litigância abusiva ou
a litigância que em pouco contribui para servir os melhores interesses dos
litigantes. 3.9.2. Financiamento público Durante a consulta pública, algumas partes
interessadas, nomeadamente organizações de consumidores e alguns advogados,
declararam-se favoráveis à criação de fundos públicos que facultariam apoio
financeiro aos requerentes potenciais em processos de tutela coletiva. No entanto, tendo em conta que a tutela
coletiva seria um processo decorrente de um litígio cível entre duas partes,
ainda que uma delas seja composta por vários requerentes e a dissuasão seja um
efeito secundário do processo, a Comissão não considera necessário recomendar o
apoio direto por fundos públicos, uma vez que, se o tribunal considerar que
houve dano, a parte que o sofreu obterá uma compensação da parte vencida, que
incluirá as despesas do processo. 3.9.3. Princípio do «perdedor
pagador» O princípio segundo o qual a parte vencida
deve suportar as despesas do processo judicial encontra-se solidamente
enraizado na tradição jurídica europeia, embora não presente em todos os países
da União Europeia e a forma como é aplicado varie entre as jurisdições. Na consulta pública todas as partes
interessadas concordaram que o princípio do «perdedor pagador» se deve aplicar
aos processos de tutela coletiva. A Comissão não tem dúvidas de que o princípio
do «perdedor pagador» deve ser parte integrante da abordagem europeia da tutela
coletiva, pelo que recomenda que este princípio seja observado nas ações
coletivas.[48] 4. Conclusões A consulta pública realizada pela Comissão em
2011, a Resolução do Parlamento Europeu, de 2 de fevereiro de 2012 e a análise
da Comissão permitiram identificar aspetos que devem ser contemplados no enquadramento
jurídico horizontal europeu da tutela coletiva. Como principal conclusão, a
Comissão considera que uma abordagem horizontal apresenta a vantagem de evitar
o risco de falta de coordenação setorial das iniciativas da UE e assegurar uma
conexão mais regular com as normas processuais nacionais, no interesse do
funcionamento do mercado interno. Tendo em conta a complexidade da tutela
coletiva, por um lado, e a necessidade de garantir uma abordagem da mesma, por
outro, a Comissão adota, em paralelo com a presente comunicação, uma
recomendação com base no artigo 292.º do TFUE, que sugere princípios
comuns horizontais para a tutela coletiva na União Europeia, que devem ser
respeitados por todos os Estados-Membros. Após a adoção e a publicação da recomendação
da Comissão, os Estados-Membros devem dispor de um prazo de dois anos para
aplicar os princípios recomendados pela recomendação aos seus mecanismos de
tutela coletiva. Com base na experiência adquirida com a aplicação prática da
recomendação, a Comissão ponderará, quatro anos após a publicação da
recomendação, a necessidade de propor a adoção de novas medidas legislativas de
consolidação e o reforço da abordagem horizontal refletida na presente
comunicação e na recomendação. A Comissão apreciará, em particular, a aplicação
da recomendação e respetivo impacte no acesso à justiça, no direito de obter
compensação, na necessidade de evitar a litigância abusiva, no funcionamento do
mercado único, na economia da União Europeia e na confiança dos consumidores, [1] Cf. Comunicação da Comissão «Plano de Ação de aplicação
do Programa de Estocolmo» COM (2010) 171 de 20.4.2010. Cf. «Programa de
Estocolmo — Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos»,
adotado pelo Conselho Europeu em 9.12.2009, JO C 115 de 4.5.2010, p. 1. [2] Regulamento (CE) n.º 861/2007, que estabelece um
processo europeu para ações de pequeno montante, JO L 199 de
31.7.2007, p. 1. [3] Regulamento (CE) n.º 1896/2006, que cria um
procedimento europeu de injunção de pagamento, JO L 399 de 30.12.2006,
p. 1. [4] Diretiva 2008/52/CE, relativa a certos aspetos da
mediação em matéria civil e comercial, JO L 136, de 24.5.2008, p. 5. [5] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento
Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu – Estratégia comunitária em
matéria de Política dos Consumidores para 2007 2013 - Responsabilizar o
consumidor, melhorar o seu bem estar e protegê-lo de forma eficaz , COM (2007)
99 final, {SEC(2007) 321} {SEC(2007) 322} {SEC(2007) 323} {SEC (2007)
321}, {SEC (2007) 322}, {SEC (2007) 323], 13.3.2007 e Comunicação da Comissão
ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao
Comité das Regiões – Uma Agenda do Consumidor Europeu para incentivar a
confiança e o crescimento, COM (2012) 225 final, {SWD (2012) 132 final} de
22.5.2012. [6] P7_TA(2013)0066 – Resolução alternativa de litígios de
consumo, Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores; PE487.749
– Resolução Legislativa do Parlamento Europeu de 12 de Março de 2013 sobre a
proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à resolução
alternativa de litígios de consumo, que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004
e a Diretiva 2009/22/CE (Diretiva RAL), [COM(2011) 0793 – C7-0454/2011–
2011/0373(COD)]. [7] P7_TA(2013)0065 – Resolução alternativa de litígios de
consumo, Comissão do Mercado Interno e da Proteção dos Consumidores; PE487.749
– Resolução Legislativa do Parlamento Europeu de 12 de Março de 2013 sobre a
proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à
resolução alternativa de litígios de consumo (Regulamento ODR), [COM(2011) 0794
– C7-0454/2011– 2011/0374(COD)] (Processo legislativo ordinário: primeira
leitura). [8] Resolução do Parlamento Europeu, de 2 de fevereiro de
2012, sobre «Rumo a uma abordagem europeia coerente sobre a ação coletiva»
[2011-2089(INI)]. [9] [ACRESCENTAR referência COM(2013) XXX quando conhecida] [10] A Comissão considera que a recomendação horizontal e a
diretiva setorial constituem um «pacote» que, no seu conjunto, reflete uma abordagem
equilibrada por si escolhida deliberadamente. Embora, nos termos dos Tratados,
os procedimentos de adoção difiram para ambas as medidas, alterações
significativas a esta abordagem equilibrada obrigaria a Comissão a reconsiderar
a sua proposta. [11] Uma autoridade pública pode, igualmente, ser tanto
requerente como requerida em litígios cíveis, desde que, nas circunstâncias em
apreço, se não encontrasse no exercício do seu poder público, antes agindo nos
termos do direito civil. [12] Tal não se aplicará se se tratar de uma ação de
indemnização «de seguimento», que requer a verificação prévia por uma
autoridade pública competente, como uma autoridade da concorrência, de um
incumprimento. [13] Por este motivo, não é adequada a referência a «vítimas»,
«dano» ou «infrações» no contexto de ações coletivas privadas antes de o
tribunal decidir que o dano foi causado por uma determinada violação da lei. [14] Uma investigação realizada na Alemanha revelou que cerca
de 60 % das ações (inibitórias) intentadas num dado período por
autoridades ou associações nacionais de proteção dos consumidores tiveram
êxito. Esta percentagem é elevada porque os demandantes selecionam os casos
cuidadosamente. Não obstante, em 40 % dos casos o tribunal não detetou
qualquer violação ou atividade ilícita. Cf.
Meller-Hannich: Effektivität kollektiver Rechtschutzinstrumente, 2010. [15] Diretiva 2009/22/CE, JO L 110 de 1.5.2009, p. 30. [16] Os Estados-Membros têm dado cumprimento a esta obrigação
dando a organizações não governamentais legitimidade para impugnar perante os
tribunais decisões administrativas em matéria de ambiente. [17] Cf., por exemplo, o estudo de 2008 encomendado pela
Comissão Europeia intitulado «Evaluation of the effectiveness and efficiency
of collective redress mechanisms in the European Union», disponível no
seguinte endereço: http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/collective_redress_en.htm#Studies. [18] COM(2005) 672 de 19.12.2005. [19] COM(2008) 165 de 2.4.2008. [20] COM(2008) 794 de 27.11.2008. [21] Na sua proposta de regulamento relativo à proteção das
pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à
livre circulação desses dados (regulamento geral sobre a proteção de dados), a
Comissão sugeriu uma forma de tutela coletiva representativa. Nesse contexto, a
ação judicial contra violações de dados protegidos poderia ser intentada por
qualquer organismo, organização ou associação que tivesse como objeto proteger
os direitos e interesses dos titulares de dados pessoais, se agissem em nome de
um ou mais titulares de dados [cf. COM (2012) 11 de 25.1.2012,
artigos 73.º, n.º 2, e 76.º]. Nesses casos, a ação seria, por
conseguinte, intentada em nome do titular dos dados e só prosseguiria se o
próprio titular dos dados pudesse intentar uma ação. [22] COM(2010) 135 de 31.3.2010. [23] Quase todas as reações foram idênticas e provieram de
cidadãos franceses e alemães. [24] Responderam à consulta pública 15 Estados-Membros
(Áustria, Bulgária, República Checa, Alemanha, Dinamarca, Grécia, França,
Hungria, Itália, Letónia, Países Baixos, Polónia, Portugal, Suécia e
Reino Unido). [25] Segundo um inquérito do Eurobarómetro realizado em 2011,
79% dos inquiridos nos 27 Estados-Membros declararam que estariam mais
dispostos a defender os seus direitos em tribunal se pudessem associar-se a
outros consumidores. Flash do Eurobarómetro de Março de 2011,
«Atitude dos consumidores perante as vendas transfronteiriças e a proteção dos
consumidores». [26] Opinião expressa pela maioria dos intervenientes, em
especial empresas. [27] Resolução do Parlamento Europeu, de 2 de fevereiro de
2012, sobre «Rumo a uma abordagem europeia coerente sobre a ação coletiva»
[2011-2089(INI)]. [28] Ponto 1 da Resolução. [29] Ponto 5 da Resolução. [30] Ponto 4 da Resolução. [31] Ponto 7 da Resolução. [32] Ponto 8 da Resolução. [33] Ponto 15 da Resolução. [34] Ponto 16 da Resolução. [35] Por exemplo, no Reino Unido, a ação de seguimento
representativa para danos decorrentes de infrações ao direito da concorrência
determinadas pelas autoridades competentes. [36] Ver pontos 6 e 9 da Recomendação da Comissão. [37] O sistema de «autoexclusão» apresenta duas vantagens que
explicam a sua introdução em alguns Estados-Membros: a primeira é que facilita
o acesso à justiça nos casos em que os prejuízos individuais são tão pequenos
que alguns dos potenciais requerentes não adeririam à participação na ação. A
segunda é que as ações relativamente às quais existe a «autoexclusão» dão mais
certeza ao requerido, uma vez que somente aqueles que tenham optado por não
participar não seriam afetados pela decisão judicial. [38] A organização de consumidores «Which?» do Reino Unido
refere-se à sua experiência no processo «Replica Football Shirts», em que uma
ação coletiva com possibilidade de «adesão» (ação de indemnização de seguimento
no domínio da concorrência), a final, garantiu compensação apenas a uma ínfima
percentagem dos prejudicados, nos termos da decisão da autoridade competente. [39] No domínio da concorrência, muitas partes interessadas
salientam a necessidade de proteger a eficácia dos programas de clemência
aplicados pela Comissão e pelas autoridades nacionais da concorrência ao
aplicarem as normas da UE contra os cartéis. Outras questões frequentemente
mencionadas neste contexto são o efeito vinculativo das decisões das
autoridades nacionais da concorrência em processos por infração no que diz
respeito a ações coletivas indemnizatórias de seguimento, e a fixação de prazos
de prescrição para a propositura de tais ações de seguimento. [40] Com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE)
n.º 1215/2012, que entrará em vigor em 10 de janeiro de 2015. JO L 351 de
20.12.2012. [41] Regulamentos (CE) n.º 593/2008, relativo à lei
aplicável às obrigações contratuais («Roma I»), JO L 177 de 4.7.2008,
e (CE) n.º 864/2007, relativo à lei aplicável às obrigações
extracontratuais («Roma II»), JO L 199 de 31.7.2007. [42] Artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia. [43] Esta possibilidade existe já na mediação em litígios
transfronteiriços, nos casos em que, ao abrigo do artigo 5.º da
Diretiva 2008/52/CE, relativa a certos aspetos da mediação em matéria
civil e comercial, os tribunais perante os quais uma ação é proposta podem
convidar as partes a recorrerem à mediação para resolverem o litígio. [44] Cf. ponto 30 da Recomendação da Comissão. Em litígios
transfronteiriços em matéria civil e comercial, por força da Diretiva
2008/52/CE, o conteúdo de um acordo obtido por mediação deve ser tornado
executório pelo tribunal competente, salvo se tal for contrário ao direito do
Estado-Membro onde é feito o pedido ou se o direito desse Estado-Membro não
previr a sua executoriedade. [45] Cf. pontos 27-30 da Recomendação da Comissão. A Diretiva
«Resolução Alternativa de Litígios de Consumo» não impede os Estados-Membros de
manterem nem de introduzirem procedimentos alternativos de resolução de
litígios que tratem conjuntamente litígios idênticos ou semelhantes entre um
comerciante e vários consumidores, permitindo, assim, o desenvolvimento dos
procedimentos alternativos de resolução coletiva de litígios. [46] Os custos incluem as custas judiciais, a remuneração dos
representantes legais, os custos de participação na audiência, os custos gerais
de gestão do processo e os custos das análises dos peritos. [47] Os sistemas nacionais de apoio judiciário devem ser
utilizados adequadamente para evitar efeitos perversos. [48] Cf. ponto 15 da Recomendação da Comissão.