COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Plano de Ação para reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais /* COM/2012/0722 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU E AO CONSELHO Plano de Ação para reforçar a luta contra a
fraude e a evasão fiscais 1. Introdução Em 2 de março de 2012, o Conselho Europeu convidou
o Conselho e a Comissão a definir rapidamente meios concretos para melhorar a
luta contra a fraude e a evasão fiscais, incluindo em relação a países
terceiros, e a apresentar as suas conclusões até junho de 2012. Em abril, o
Parlamento Europeu adotou uma resolução que reflete a necessidade urgente de se
atuar neste domínio. Como primeira resposta, a Comissão adotou, em 27
de junho de 2012, uma Comunicação[1] (a «Comunicação de junho») que expôs como é
possível melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e reduzir a fraude e a
evasão fiscais, graças a uma melhor utilização dos instrumentos vigentes e à
adoção das propostas da Comissão ainda pendentes. Além disso, identificou os
setores em que a coordenação ou medidas legislativas suplementares poderiam
beneficiar a UE e os Estados‑Membros e demonstrou o valor acrescentado do
trabalho em conjunto para fazer face ao desafio crescente representado pela
fraude e a evasão fiscais. A Comunicação de junho anunciou a elaboração, até
ao final de 2012, de um plano de ação sobre medidas concretas para reforçar a
cooperação administrativa e apoiar o desenvolvimento da atual política em
matéria de boa governação. Também se abordam as questões mais vastas de
interação com os paraísos fiscais e de luta contra o planeamento fiscal
agressivo, bem como sobre outros aspetos, nomeadamente a criminalidade fiscal. No presente plano de ação, a Comissão apresenta as
iniciativas que já tomou, as novas iniciativas que podem ser desenvolvidas
durante este ano, as iniciativas planeadas para o próximo ano e as que requerem
um prazo mais alargado. Na sequenciação destas iniciativas, a Comissão teve em
atenção a importância de não sobrecarregar os Estados‑Membros e de ter em
consideração a sua capacidade para adotar as ações necessárias. No essencial, o presente plano de ação contém
medidas práticas que podem assegurar resultados concretos para todos os Estados‑Membros
e proporcionar apoio nomeadamente aos Estados‑Membros aos quais foram
dirigidas recomendações específicas por país[2] sobre a necessidade de
reforçar a cobrança fiscal, no âmbito do exercício do Semestre Europeu de 2012.
Os Estados‑Membros e as partes interessadas
foram consultados sobre o conteúdo do plano de ação e sobre as prioridades a
conferir a cada ponto. O plano tem em conta os seus pontos de vista. A mensagem
forte proveniente dos Estados‑Membros foi de que deveria ser dada
prioridade máxima às ações já em curso e à execução e aplicação plenas da
legislação recentemente adotada em matéria de cooperação administrativa e de
luta contra a fraude fiscal. Os Estados‑Membros também sublinharam a
necessidade de adotar rapidamente as propostas pendentes no Conselho e de dar
especial atenção à luta contra a fraude e a evasão em matéria de IVA[3].[4] Os futuros desenvolvimentos dessas ações reger‑se‑ão
pela necessidade de reduzir os custos e a complexidade dos sistemas fiscais
tanto para os contribuintes como para as administrações fiscais. Para os
contribuintes, uma redução dos custos e da complexidade constituiria um maior
incentivo ao cumprimento das obrigações fiscais. Para as administrações
fiscais, o desenvolvimento e a utilização plena das ferramentas automáticas e
das técnicas de gestão de riscos libertaria recursos humanos e orçamentais para
se concentrarem na realização dos objetivos específicos. A Comissão continuará também a promover a
utilização mais eficaz, por todos os Estados‑Membros, de ferramentas
práticas de TI para todos os impostos. Promoverá ainda uma abordagem mais
coordenada entre a fiscalidade direta e a fiscalidade indireta, bem como entre
a fiscalidade e a política aduaneira, através de uma utilização adequada dos
programas FISCALIS e CUSTOMS, a fim de reforçar a comunicação e promover uma
partilha mais sistemática das melhores práticas e ferramentas, se for caso
disso. Tal permitirá melhorar a eficácia das auditorias e dos controlos e
reduzir os encargos para os contribuintes. Todas as ações propostas pelo presente documento a
adotar pela Comissão são coerentes e compatíveis com o atual quadro financeiro
plurianual (2007‑2013) e com o novo quadro financeiro plurianual para
2014‑2020. 2. Melhor utilização dos
instrumentos vigentes e iniciativas da Comissão a desenvolver A fraude e a evasão fiscais têm uma dimensão
transfronteiras significativa. Os Estados‑Membros só podem resolver
verdadeiramente este problema se trabalharem em conjunto. Melhorar a cooperação
administrativa entre as administrações fiscais dos Estados‑Membros é, por
conseguinte, um objetivo‑chave da estratégia da Comissão neste domínio.
Foram já adotadas várias medidas importantes nessa matéria. 1. Novo quadro para a cooperação
administrativa Com base em propostas apresentadas pela Comissão
nos últimos dois anos, o Conselho adotou um novo quadro para a cooperação
administrativa[5]. Este conjunto de novos instrumentos
legislativos abre caminho para o desenvolvimento de novas ferramentas e
instrumentos pela Comissão e pelos Estados‑Membros. A Comunicação de
junho realça que a sua utilização efetiva e global pelos Estados‑Membros
ainda não é uma realidade. Os Estados‑Membros devem assegurar a aplicação
e a execução plenas e efetivas desses instrumentos, nomeadamente através do
reforço da troca de informações. 2. Colmatar as lacunas da tributação
da poupança Adotar as alterações propostas pela Comissão no
que respeita à diretiva relativa à tributação da poupança[6]
permitirá colmatar as lacunas da diretiva e, assim, melhorar a eficácia deste
instrumento. Tal ajudará os Estados‑membros a assegurar melhor a
tributação efetiva dos rendimentos da poupança transfronteiras. Cabe agora ao
Conselho adotar esta proposta e atribuir à Comissão um mandato de negociações
para introduzir as alterações correspondentes nos acordos vigentes em matéria
de tributação da poupança celebrados com países terceiros. Esta questão foi
identificada pela grande maioria dos Estados‑Membros como sendo altamente
prioritária. A Comissão insta, pois, o Conselho a adotar sem demora as
presentes propostas. 3. Projeto de acordo antifraude e de
cooperação fiscal Na mesma linha, a Comissão convida o Conselho a
assinar e concluir o projeto de acordo antifraude e de cooperação em matéria
fiscal entre a UE e os seus Estados‑Membros e o Listenstaine, que
apresentou ao Conselho em 2009[7] e a adotar o projeto de mandato para encetar
negociações semelhantes com quatro outros países terceiros vizinhos. A Comissão
poderá, assim, negociar acordos que garantam que todos os Estados‑Membros
dispõem dos mesmos instrumentos de luta contra a fraude, bem como de elevados
níveis de transparência e troca de informações. 4. Mecanismo de Reação Rápida contra a
fraude no IVA Em 31 de julho de 2012, a Comissão apresentou uma
proposta de mecanismo de reação rápida contra a fraude no IVA[8].
Caso seja adotada, a proposta permitirá à Comissão autorizar, muito
rapidamente, os Estados‑Membros a adotarem medidas derrogatórias de
natureza temporária destinadas a combater casos de fraude súbita e em grande
escala com significativo impacto financeiro. O Conselho é instado a adotar
rapidamente a presente proposta, que identificou como altamente prioritária. 5. Aplicação facultativa do mecanismo
de autoliquidação do IVA Em 2009, a Comissão apresentou uma proposta
relativa à aplicação facultativa do mecanismo de autoliquidação do IVA ao
fornecimento ou prestação de certos bens e serviços que apresentem um risco de
fraude[9]. Apenas a parte da proposta relativa às
licenças de emissão de gases com efeito de estufa foi adotada em março de 2010[10].
A adoção das restantes partes da referida proposta permitiria que todos os
Estados‑Membros aplicassem, nas mesmas condições, o mecanismo de
autoliquidação nos setores específicos em que o mesmo constitui o instrumento
mais eficaz contra a «fraude em carrossel», em vez de adotarem derrogações
individuais à Diretiva IVA que poderiam ter um impacto negativo na luta contra
a fraude noutros Estados‑Membros. 6. Fórum da UE sobre o IVA Tanto as empresas como as autoridades fiscais
reconhecem a complexidade da gestão do atual sistema de IVA, bem como a sua
vulnerabilidade. Com vista à melhoria da governação do IVA ao nível da UE, a
Comissão decidiu criar um fórum da UE sobre o IVA [11].
Nesta plataforma de diálogo, os representantes das grandes, médias e pequenas
empresas e as autoridades fiscais podem trocar pontos de vista sobre aspetos
práticos transfronteiras de administração do IVA, bem como identificar e
debater quais as melhores práticas para a simplificação da gestão do sistema do
IVA, a fim de reduzir os custos de conformidade, assegurando simultaneamente as
receitas do IVA. A Comissão convida os Estados‑Membros a participarem tão
ativamente quanto possível, de modo a que os objetivos do fórum da UE sobre o
IVA sejam atingidos. 3. Novas iniciativas da
Comissão Juntamente com este plano de ação, a Comissão
apresenta uma série de novas iniciativas que respondem a algumas das
necessidades identificadas na Comunicação de junho. Estas iniciativas
constituem uma resposta imediata às necessidades identificadas de assegurar uma
política coerente em relação aos países terceiros, para reforçar a troca de
informações e para combater determinadas tendências em matéria de fraude. 7. Recomendação relativa às medidas
destinadas a incentivar os países terceiros a aplicar normas mínimas de boa
governação em questões fiscais A análise da Comissão sobre a atual situação é de
que os Estados‑Membros reconhecem o prejuízo potencial e real causado
pelas jurisdições que não cumprem as normas mínimas de boa governação em
questões fiscais, entre as quais as jurisdições comummente consideradas como
paraísos fiscais. Cada Estado‑Membro respondeu a esta situação
de modo diferente. Tendo em conta a liberdade de que dispõem nas suas operações
no âmbito do mercado interno, as empresas podem criar montagens com essas
jurisdições utilizando Estados‑Membros cujas disposições sejam menos
rigorosas. Assim, a proteção global das receitas fiscais dos Estados‑Membros,
regra geral, tem apenas a mesma eficácia que a proteção do Estado‑Membro
cujas disposições são menos rigorosas. Esta situação não só reduz as matérias
coletáveis dos Estados‑Membros como ameaça as condições de concorrência
leal entre as empresas e, em última análise, cria distorções ao funcionamento
do mercado interno. A fim de combater este problema, a Comissão
recomenda a adoção pelos Estados‑Membros de um conjunto de critérios para
identificar os países terceiros que não cumprem as normas mínimas de boa
governação em questões fiscais e de uma «caixa de ferramentas» de medidas
destinadas aos países terceiros consoante estes cumpram, ou não, essas normas,
ou se comprometam a cumpri‑las. Essas medidas contemplam a possibilidade
de criar uma lista negra das jurisdições não cumpridoras e a renegociação,
suspensão ou celebração de convenções em matéria de dupla tributação (CDT). A
fim de evitar a promoção de relações comerciais com países terceiros constantes
de listas negras, a Comissão convida os Estados‑Membros a adotar medidas
complementares no pleno respeito da legislação da UE. Além disso, os Estados‑Membros deveriam
considerar a possibilidade de destacamentos ad hoc de peritos para
apoiar as administrações fiscais nos países terceiros que se comprometam a
cumprir as normas mínimas mas que careçam de assistência técnica. A presente recomendação constitui um importante
primeiro passo prático para a harmonização de posições assumidas pelos Estados‑Membros
em relação às jurisdições que não apliquem normas mínimas no domínio em causa.
Para avaliar a necessidade de eventuais iniciativas suplementares, a Comissão
reavaliará a abordagem e as medidas adotadas pelos Estados‑Membros neste
domínio no prazo de três anos após a adoção da recomendação. 8. Recomendação sobre o planeamento
fiscal agressivo A Comissão considera que existe a necessidade de
assegurar que a carga fiscal seja partilhada equitativamente de acordo com as
opções de cada um dos governos. Atualmente, alguns contribuintes podem recorrer
a montagens complexas, por vezes artificiais, cujo efeito é transferir a sua
matéria coletável para outras jurisdições dentro ou fora da União. Ao fazê‑lo,
os contribuintes tiram partido das disparidades entre as legislações nacionais
para garantir que determinados tipos de rendimentos não são tributados ou para
explorar as diferenças em termos de taxas de tributação. Ao pagar impostos, as
empresas podem ter um impacto positivo importante no resto da sociedade. O
planeamento fiscal agressivo pode, assim, ser considerado contrário aos
princípios da responsabilidade social das empresas[12].
Por conseguinte, são necessárias medidas concretas para combater este problema.
Uma ação concreta por parte de todos os Estados‑Membros
destinada a resolver esses problemas melhoraria também o funcionamento do
mercado interno. Nesse sentido, a Comissão recomenda que os Estados‑Membros
atuem conjunta e eficazmente neste domínio. Em especial, os Estados‑Membros são
encorajados a incluir uma cláusula nas convenções em matéria de dupla
tributação (CDT) celebradas com outros Estados‑Membros da UE e com países
terceiros a fim de resolver um tipo de dupla não tributação especificamente
identificado. A Comissão recomenda ainda a utilização de uma norma geral comum
antiabuso. Tal ajudaria a assegurar a coerência e a eficácia num domínio em que
as práticas dos Estados‑Membros variam consideravelmente. As diretivas da UE em matéria de fiscalidade
(diretivas relativa aos juros e royalties, às fusões e às sociedades‑mães
e sociedades afiliadas) já permitem que os Estados‑Membros apliquem
mecanismos de salvaguarda antiabuso. Desde que respeitem a legislação da UE, os
Estados‑Membros podem utilizar essas possibilidades para evitar o
planeamento fiscal abusivo. Além disso, a Comissão está disposta a contribuir
para os trabalhos nos fóruns fiscais internacionais, tais como a OCDE, para
resolver as complexidades da tributação do comércio eletrónico através do
estabelecimento de normas internacionais adequadas. 9. Criação de uma plataforma para a
boa governação fiscal A Comissão tenciona criar uma plataforma para a
boa governação fiscal composta por peritos dos Estados‑Membros e por
representantes das partes interessadas, a fim de prestar assistência na
elaboração do seu relatório sobre a aplicação das duas recomendações, bem como
nos seus trabalhos em curso sobre planeamento fiscal agressivo e boa governação
em questões fiscais. 10. Melhorias relativas às práticas
prejudiciais em matéria de fiscalidade das empresas e domínios conexos Em consonância com o exposto supra e como
já indicado na Análise Anual do Crescimento para 2012[13],
a Comissão salienta a necessidade urgente de dar um novo impulso aos trabalhos
em curso no âmbito do código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas[14]
(Código). Nos últimos anos, tornou‑se cada vez mais
difícil fazer progressos e alcançar resultados tangíveis no Grupo do Código de
Conduta responsável pela avaliação das medidas fiscais que podem ser abrangidas
pelo Código[15]. Tal deve‑se, em parte, ao facto de
se enfrentarem questões cada vez mais complexas, mas também à necessidade de
afinar e aprofundar os resultados esperados, o seu calendário e os meios para
acompanhar a sua implementação. Por conseguinte, a Comissão insta os Estados‑Membros
a considerarem a possibilidade de tomar medidas para melhorar a capacidade de
atingir os objetivos iniciais do Código, por exemplo, submeter mais rapidamente
à apreciação do Conselho questões relativamente às quais seja necessária e
urgente a adoção de decisões políticas. O Grupo do Código de Conduta está
atualmente a debater a questão das disparidades para as quais é necessário
encontrar soluções rápidas. Se essas soluções para eliminar as disparidades não
forem acordadas e implementadas em conformidade com prazos claros, a Comissão
está disposta a, se for caso disso, apresentar, em alternativa, propostas de
medidas legislativas. Além disso, a Comissão intervirá nos casos em que
se verificar que as diretivas vigentes favorecem o planeamento fiscal agressivo
ou impedem a adoção de soluções adequadas ao permitir a dupla não tributação[16].
Deveriam intensificar‑se os trabalhos sobre os regimes fiscais especiais
para expatriados e para possuidores de elevados rendimentos ou património, que
são prejudiciais ao bom funcionamento do mercado interno e reduzem as receitas
fiscais globais A Comissão, por seu turno, continuará a apoiar os
Estados‑Membros ao assegurar a promoção efetiva do código de conduta
relativo à fiscalidade das empresas junto de países terceiros selecionados e a
incentivar uma concorrência fiscal leal a nível mundial, através da negociação
de disposições em matéria de boa governação no âmbito de acordos com países
terceiros, apoiando os países em desenvolvimento em conformidade com a política
da Comissão em matéria de fiscalidade e desenvolvimento[17]. 11. Portal «TIN on EUROPA» (Portal
Europeu NIF) A Comissão apresenta também hoje um novo
instrumento prático destinado a melhorar a cooperação administrativa no domínio
dos impostos diretos. A correta identificação dos contribuintes é
essencial para a troca efetiva de informações entre as administrações dos
Estados‑membros. A Comissão lança hoje oficialmente a nova aplicação «TIN
on EUROPA». Esta aplicação apresenta amostras de documentos de identificação
oficiais que incluem NIF nacionais (números de identificação fiscal). Permite,
assim, a terceiros, nomeadamente instituições financeiras, identificar e
registar de forma rápida, fácil e correta os NIF nas relações transfronteiras.
Além disso, com um sistema de verificação em linha semelhante ao do VIES
(sistema de troca de informações sobre o IVA) é possível apurar se a estrutura
ou o algoritmo de um determinado NIF está correto. Esta nova aplicação poderia
ser um primeiro passo para uma abordagem mais coerente de um NIF ao nível da UE
(ver capítulo 4.2.1 infra) e contribuirá para uma troca automática de
informações mais eficaz. 12. Formulários normalizados para a troca de informações no domínio
da fiscalidade A Diretiva 2011/16/UE, de 15 de fevereiro de 2011,
prevê a adoção de formulários normalizados para a troca de informações a
pedido, troca espontânea de informações, notificações e retorno de informação.
A Comissão aprovou hoje um regulamento de execução em que estabelece esses
formulários normalizados, que promoverão a eficiência e a eficácia da troca de
informações. A Comissão desenvolveu igualmente uma aplicação TI relativa a
esses formulários normalizados em todas as línguas da UE, já disponibilizada
aos Estados‑Membros e que estará em funcionamento a partir de 1 de
janeiro do 2013. 13. Um desnaturante europeu para álcool
completamente desnaturado e álcool parcialmente desnaturado As alterações a adotar em dezembro no domínio dos
desnaturantes[18] incluem uma formulação comum, ao nível da
UE, para a desnaturação total do álcool (DTA). O seu principal objetivo é
reduzir as oportunidades de fraude. Pretende‑se também simplificar e
harmonizar os encargos administrativos das operações lícitas, reduzir os custos
de fabrico e melhorar o acesso dos produtores de álcool desnaturado ao mercado
(ao nível da UE e mundial). Analisar‑se‑á a possibilidade de a
mesma abordagem, com resultados semelhantes, vir a ser adotada no que respeita
ao álcool parcialmente desnaturado (APD). 4. Futuras iniciativas e ações
a desenvolver 4.1. Ações a desenvolver a curto
prazo (em 2013) 4.1.1. Combater as disparidades e
reforçar as disposições antiabuso 14. Revisão da diretiva relativa às
sociedades‑mães e sociedades afiliadas (2011/96/UE)[19] O domínio das disparidades, que abrange questões
como os empréstimos híbridos e as entidades híbridas, e as diferenças na
qualificação dessas estruturas entre jurisdições revestem especial importância.
Debates exaustivos com os Estados‑Membros demonstraram que, num caso
específico, não é possível alcançar uma solução acordada sem uma alteração
legislativa à diretiva relativa às sociedades‑mães e sociedades
afiliadas. O objetivo será assegurar que a aplicação da diretiva não impeça
inadvertidamente a eficácia das medidas contra a dupla não tributação no
domínio das estruturas de empréstimos híbridas. 15. Revisão das disposições antiabuso da
legislação da UE A Comissão irá ainda proceder a uma revisão das
disposições antiabuso das diretivas relativa aos juros e royalties, às fusões e
às sociedades‑mães e sociedades afiliadas, a fim de aplicar os princípios
subjacentes à sua recomendação relativa ao planeamento fiscal agressivo. 4.1.2. Promover normas, instrumentos
e ferramentas a nível da UE 16. Promover a norma respeitante à troca
automática de informações em fóruns internacionais e as ferramentas de
tecnologias da informação (TI) da UE A Comissão continuará a promover ativamente a
troca automática de informações como a futura norma europeia e internacional de
transparência e troca de informações em matéria fiscal. É também essencial que as ferramentas de TI da UE
desenvolvidas pela Comissão em conjunto com os Estados‑Membros sejam
promovidas em fóruns internacionais[20], em especial na OCDE, a fim de assegurar a
aplicação alargada dessas ferramentas e evitar duplicações. Os Estados‑Membros
devem estar em condições de utilizar um único conjunto de ferramentas tanto ao
nível da UE como nas suas relações com países terceiros. Para o efeito, a Comissão está a trabalhar em
estreita cooperação com a OCDE no desenvolvimento permanente de formatos de TI
a utilizar na troca automática de informações ao abrigo da Diretiva 2011/16/UE
relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade[21].
O objetivo é ter em conta, desde o início, as sugestões dos países não
pertencentes à UE, com vista à aprovação plena dos formatos de TI e à sua
aplicação fora da UE. Por outro lado, a Comissão pedirá à OCDE que apoie
os seus recém‑desenvolvidos formulários eletrónicos para a troca de
informações a pedido, troca espontânea de informações e retorno de informação
no domínio da fiscalidade indireta, e prosseguirá a sua cooperação com a OCDE
no que respeita aos formulários eletrónicos desenvolvidos no âmbito da cobrança
de créditos. 4.1.3. Reforçar o cumprimento das
obrigações fiscais 17. Código Europeu do contribuinte Com vista a melhorar o cumprimento das obrigações
fiscais, cabe à Comissão compila as boas práticas administrativas nos Estados‑Membros
para elaborar um código do contribuinte que inclua as melhores práticas para
reforçar a cooperação e a confiança ente as administrações ficais e os
contribuintes, garantir uma maior transparência relativamente aos direitos e
obrigações dos contribuintes e encorajar uma abordagem orientada para os
serviços. A Comissão lançará uma consulta pública nesta
matéria no início de 2013. Incentivar as administrações dos Estados‑Membros
a aplicar um código dos contribuintes ajudará a contribuir para uma maior
eficácia da cobrança fiscal, pois melhora as relações entre os contribuintes e
as administrações ficais, reforça a transparência das regras fiscais, reduz o
risco de erros com consequências potencialmente graves para os contribuintes e
incentiva o cumprimento das obrigações fiscais. 4.1.4. Reforçar a governação fiscal 18. Cooperação reforçada com outros
organismos responsáveis pela aplicação da lei Deveria também ser incentivada uma maior
cooperação com outros organismos responsáveis pela aplicação da lei,
nomeadamente as autoridades competentes em matéria de luta contra o
branqueamento de capitais, justiça e segurança social, utilizando plenamente o
apoio das agências da UE. A cooperação entre as agências é essencial para
assegurar uma luta eficaz contra a fraude, a evasão e os crimes fiscais. A
Europol pode desempenhar um papel importante no reforço da troca de informações
ao contribuir para a identificação e o desmantelamento de redes/grupos
criminosos. No contexto da elaboração da sua proposta
legislativa para a revisão da terceira Diretiva relativa à Luta contra o
Branqueamento de Capitais (DLBC), a apresentar a curto prazo, a Comissão está a
considerar a possibilidade de mencionar explicitamente os crimes fiscais entre
as principais infrações de branqueamento de capitais, em consonância com as
recomendações de 2012 do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI). Tal
facilitará a cooperação entre as autoridades fiscais, as autoridades judiciais
e as autoridades de controlo financeiro, a fim de combater as infrações graves
à legislação fiscal. A melhoria dos procedimentos em relação à diligência
devida ao cliente no âmbito da Luta contra o Branqueamento de Capitais (LBC),
bem como uma maior transparência da informação sobre o beneficiário efetivo,
recolhida para efeitos de LBC no contexto da revisão da DLBC, poderiam também
facilitar a utilização de dados relevantes para efeitos de tributação, ou seja,
contribuir para uma maior eficácia do tratamento das estruturas de investimento
offshore ao abrigo da diretiva da UE relativa à tributação da poupança.
Além disso, a cooperação poderia ser mais facilitada através de uma
harmonização, a nível da UE, da infração de branqueamento de capitais, da sua
definição e das sanções correspondentes. Nesse sentido, a Comissão tenciona
propor em 2013, para além da revisão da terceira DLBC, uma diretiva específica
relativa à luta contra o branqueamento de capitais. 4.1.5. Reforçar a cooperação
administrativa 19. Promover a utilização de controlos
simultâneos e a presença de funcionários estrangeiros aquando das auditorias A curto prazo, a fim de facilitar as auditorias
fiscais e abrir o caminho para eventuais futuras auditorias conjuntas, é
essencial que os Estados‑Membros utilizem o mais possível as disposições
em vigor para organizar controlos simultâneos e facilitem a presença de
funcionários estrangeiros nos serviços das administrações fiscais e durante os
inquéritos administrativos. A análise levada a cabo no âmbito do EUROFISC
deveria ajudar a reforçar a utilização dessas ferramentas. Os Estados‑Membros deveriam assegurar que as
suas legislações nacionais não impeçam a plena utilização dessas ferramentas,
especialmente no que se refere à presença de funcionários estrangeiros nos
serviços fiscais ou nas instalações do contribuinte. 4.1.6. Ação em relação aos países
terceiros 20. Obter do Conselho autorização para
encetar negociações com países terceiros com vista à celebração de acordos
bilaterais de cooperação administrativa em matéria de IVA Dado que, muitas vezes, os autores das fraudes
tiram partido da falta de cooperação efetiva entre administrações fiscais,
realizando transações fictícias que implicam países terceiros, vários Estados‑Membros
apontaram para a necessidade de disporem, também para utilização nas relações
com países terceiros, de ferramentas de cooperação administrativa semelhantes
às que já vigoram na UE. A Comissão considera, por conseguinte, que a
referida autorização para negociação de acordos bilaterais com países
terceiros, tendo em vista um quadro eficaz e vinculativo para a cooperação
administrativa em matéria de IVA, é absolutamente necessária. A Comissão
poderia apresentar uma proposta relativa a essa autorização em 2013. 4.2. Ações
a desenvolver a médio prazo (até 2014) 4.2.1. Reforçar a troca de
informações 21. Desenvolver formatos eletrónicos
para a troca automática de informações A Comissão está a desenvolver novos formulários
para a troca automática de informações sobre rendimentos do trabalho,
honorários de administradores, produtos de seguros de vida, pensões e
propriedade e rendimento de bens imóveis, em conformidade com a Diretiva
2011/16/UE[22]. Além disso, a Comissão proporá soluções práticas
para outros tipos de rendimentos não especificados na referida diretiva, a
utilizar pelos Estados‑Membros a título facultativo, a fim de tirar ainda
maior partido dos mecanismos nela previstos. 22. Utilização de um número de identificação fiscal da UE (NIF) Considera‑se que os NIF constituem o melhor
meio de identificação dos contribuintes no que respeita à troca automática de
informações. Os NIF nacionais estão, porém, concebidos de acordo com regras
nacionais que diferem consideravelmente, dificultando a correta identificação e
registo dos NIF estrangeiros por terceiros (instituições financeiras,
empregadores, outras entidades), bem como a comunicação desses dados pelas
autoridades fiscais às outras jurisdições fiscais. A criação de um NIF da UE poderia constituir a
melhor solução para ultrapassar as dificuldades atualmente enfrentadas pelos
Estados‑Membros na correta identificação de todos os seus contribuintes
(pessoas singulares e coletivas) envolvidos em operações transfronteiras. A
alternativa entre um número único da UE ou o aditamento de um identificador da
UE aos NIF nacionais existentes é uma questão que deveria ser aprofundada, bem
como as ligações com outros sistemas de registo e identificação da UE. Não obstante a simplicidade do conceito de NIF da
UE, a sua aplicação é uma questão complexa que requer uma abordagem por fases.
Será lançada uma consulta pública em março de 2013. A apresentação da
subsequente proposta legislativa requer estudos mais aprofundados e o forte
apoio por parte dos Estados‑Membros. Numa primeira fase, uma das
possibilidades seria desenvolver mais o portal «TIN on EUROPA», o que
permitiria verificar a validade dos NIF nacionais através da ligação desta
aplicação às bases de dados dos Estados‑Membros. 23. Racionalizar os instrumentos de TI A Comissão está a lançar um processo destinado a
racionalizar os instrumentos de TI em toda a Europa, a fim de assegurar
sistemas mais eficazes e com uma melhor relação custo‑benefício. A Comissão
considerará, nomeadamente, a possibilidade de desenvolver uma solução de TI
central para as ferramentas eletrónicas de apoio à cooperação administrativa, a
fim de reduzir os custos com TI dos Estados‑Membros e permitir uma troca
de informações mais rápida e mais eficiente. 4.2.2. Combater tendências e sistemas
de fraude e evasão fiscais 24. Diretrizes de deteção dos fluxos de
capitais Tendo em conta a experiência de alguns Estados‑Membros
neste domínio e as unidades de informação financeira já existentes (UIF), a
Comissão desenvolverá uma metodologia comum, bem como diretrizes para melhorar
o acesso das administrações fiscais às informações sobre fluxos de capitais,
por exemplo, através dos cartões de crédito e contas bancárias UE/offshore,
tornando assim mais fácil detetar as transações significativas. Foi já dado um primeiro passo nesse sentido
através de uma partilha aprofundada de experiências sobre a matéria no âmbito
do seminário FISCALIS que se realizou em outubro de 2012. 25. Melhorar as técnicas de gestão de
riscos, em especial a gestão dos riscos de cumprimento das obrigações A plataforma de gestão de riscos criada em 2007 no
âmbito do programa FISCALIS está a desenvolver um plano estratégico para a
gestão de riscos de cumprimento das obrigações (GRC). O principal objetivo do
plano estratégico é assegurar que todos os Estados‑Membros atinjam um
elevado nível de cumprimento por parte dos contribuintes, a fim de facilitar o
tratamento dos riscos transfronteiras e a luta contra a fraude, bem como
estimular e reforçar a cooperação entre os Estados‑Membros. Para uma
execução bem‑sucedida do plano estratégico, será necessário obter um
compromisso de todos os Estados‑Membros. As trocas estruturadas de informações entre as
administrações fiscais e aduaneiras no que respeita às estratégias para
identificar o não cumprimento das obrigações poderiam melhorar os conhecimentos
de ambas as autoridades e garantir avaliações de riscos coordenadas, podendo
ser integradas nos trabalhos relativos ao plano estratégico. 26. Alargar o EUROFISC à fiscalidade
direta O EUROFISC prevê uma troca rápida de informações
nos casos de fraude em matéria de IVA. Este sistema relativamente novo poderia
ser alargado a fim de desempenhar uma função semelhante no domínio da fiscalidade
direta, nomeadamente com vista à deteção e divulgação célere de informações
sobre sistemas e tendências de fraude recorrentes e sobre planeamento fiscal
agressivo. Para o efeito, a Comissão recolherá e avaliará os
primeiros resultados do EUROFISC em matéria de IVA e prosseguirá posteriormente
os seus trabalhos sobre o alargamento do EUROFISC e respetivo sistema de alerta
rápido aos impostos diretos. 4.2.3. Reforçar o cumprimento das
obrigações fiscais 27. Criar uma abordagem de balcão único
em todos os Estados‑Membros Deveriam ser criados em todos os Estados‑Membros
balcões únicos para prestar todo o tipo de informações fiscais aos
contribuintes, incluindo os não residentes, facilitando assim as operações
transfronteiras através da eliminação dos obstáculos fiscais, e, por
conseguinte, assegurando um melhor cumprimento das obrigações fiscais. Foi já
dado um primeiro passo nesse sentido com a organização, em dezembro de 2012, de
um seminário FISCALIS nesta matéria, no seguimento de uma consulta pública já realizada
em 2012 sobre obstáculos fiscais diretos em situações transfronteiras. A
Comissão elaborará uma metodologia comum e diretrizes nesta matéria. 28. Desenvolver incentivos, incluindo
programas de declaração voluntária A Comissão examinará a possibilidade de
desenvolver metodologias e diretrizes comuns para reforçar as medidas
educativas, nomadamente a generalização de declarações fiscais pré‑preenchidas,
a criação de páginas personalizadas na Internet e a possibilidade de os Estados‑Membros
divulgarem amplamente os seus mecanismos de cooperação administrativa, com
vista a consciencializar os contribuintes para as capacidades que as
administrações fiscais têm de obter informações de outros países. A Comissão examinará ainda a possibilidade de
desenvolver incentivos encorajando, através de metodologias e diretrizes
comuns, os programas de declaração voluntária, a correção em linha dos erros
pelos contribuintes (especialmente se forem criadas páginas personalizadas na
Internet) e a melhoria das relações entre contribuintes e administrações
fiscais. 29. Desenvolver um portal fiscal Web A Comissão melhorará e, sempre que possível,
ampliará o portal web «Tax on EUROPA» já existente, a fim de melhorar o acesso
a informações fiscais fiáveis em situações transfronteiras. O portal fiscal Web
poderia ser criado nos mesmos moldes que a rede e‑Justice (Portal Europeu
da Justiça), acessível em EUROPA. Este projeto é ambicioso e deveria ser
desenvolvido de acordo com uma abordagem faseada, dando prioridade ao IVA. A primeira
fase consistirá, pois, em desenvolver a parte respeitante ao IVA no portal
fiscal Web, incluindo as regras de faturação aplicáveis nos Estados‑Membros.
Pretende‑se que o portal Web esteja aberto aos Estados‑Membros que
queiram publicar outras informações (tais como taxas de tributação aplicáveis).
Uma segunda fase consistirá na integração de outros aspetos fiscais,
nomeadamente a fiscalidade direta. 30. Propor uma harmonização das sanções
administrativas e penais A Comissão estudará a possibilidade e a
viabilidade de harmonizar a definição de determinados tipos de infrações
fiscais, incluindo sanções administrativas e penais para todos os tipos de
impostos. A Comissão propôs recentemente normas de direito penal[23]
para reforçar a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da UE e
acredita que estas questões merecem uma maior atenção no contexto da reflexão
mais ampla sobre o desenvolvimento de uma política penal da UE. Será importante
assegurar que qualquer ação neste domínio seja plenamente integrada com ações
semelhantes noutros domínios do direito da UE, em conformidade com os
princípios definidos na Comunicação da Comissão «Rumo a uma política da UE em
matéria penal: assegurar o recurso ao direito penal para uma aplicação efetiva
das políticas da UE» de 20 de setembro de 2011[24]. 31. Desenvolver um ficheiro de auditoria normalizado para efeitos
fiscais ao nível da UE (SAFT‑T) A utilização de um ficheiro de auditoria
normalizado para efeitos fiscais ao nível da UE (SAFT‑T), nos moldes do que
já está em vigor ou a ser desenvolvido em determinados Estados‑Membros,
facilitaria tanto o cumprimento voluntário por parte dos sujeitos passivos como
as auditorias fiscais. Está atualmente em curso o desenvolvimento de um
projeto‑piloto no contexto específico do minibalcão único para os
serviços de telecomunicações, radiodifusão e televisão e serviços eletrónicos.
Deveria considerar‑se a possibilidade de este ser objeto de um maior
desenvolvimento. 4.3. Ações a desenvolver a longo
prazo (para além de 2014) A Comunicação de junho inclui também uma lista das
várias ações possíveis, as quais, de acordo com o Conselho, não deveriam ser
consideradas como prioritárias nesta fase. A Comissão acredita, contudo, que
seria oportuno reconsiderar a possibilidade de as pôr em prática numa fase
posterior, logo que a implementação dos outros elementos do plano de ação, mais
urgentes, esteja mais avançada. Essas ações incluem: 32. Uma metodologia para auditorias
conjuntas por equipas especializadas de auditores qualificados Esta questão deve ser revista logo que se adquira
maior experiência na utilização dos instrumentos jurídicos vigentes, tais como
auditorias simultâneas. Nesse sentido, poderiam ser desenvolvidas uma
metodologia e diretrizes para a realização de auditorias conjuntas. Se
necessário e com base numa avaliação de impacto, a Comissão poderia também
propor uma base jurídica única para as auditorias conjuntas, envolvendo vários
tipos de impostos. 33. Desenvolver o acesso direto mútuo às bases de dados nacionais Tendo em conta as disposições vigentes em matéria
de IVA no que respeita ao VIES[25], a Comissão analisará a viabilidade de
facilitar o acesso direto às bases de dados nacionais no domínio da fiscalidade
direta. Contudo, é necessário aproveitar primeiro a experiência obtida com a
aplicação do acesso direto mútuo no domínio do IVA. 34. Criar um instrumento jurídico único para a cooperação
administrativa destinado a todos os impostos Dado existirem algumas semelhanças em matéria de
cooperação administrativa entre os vários domínios fiscais, a Comissão estudará
a viabilidade, dos pontos de vista jurídico e prático, da existência de um
único instrumento jurídico para a cooperação administrativa destinado a todos
os impostos, em vez dos quatro instrumentos diferentes atualmente vigentes.
Este estudo será realizado após ter decorrido algum tempo, a fim de ter em
conta o facto de todas as bases jurídicas vigentes em matéria de cooperação
administrativa no domínio dos impostos diretos e indiretos, bem como de cobrança
de impostos, terem sido recentemente revogadas e substituídas por novas
iniciativas legislativas[26]. 5. Conclusão A fraude e a evasão fiscais constituem um problema
multifacetado que requer uma resposta coordenada e múltipla. O planeamento
fiscal agressivo também constitui um problema que exige uma atenção urgente.
Trata‑se de desafios à escala mundial a que nenhum Estado‑Membro
pode fazer face sozinho. O presente plano de ação identifica uma série de
medidas específicas que podem ser desenvolvidas agora e nos próximos anos.
Representa ainda uma contribuição global para o debate internacional mais amplo[27]
sobre fiscalidade e tem por objetivo apoiar o G20 e o G8 nos seus trabalhos que
desenvolvem neste domínio[28]. A Comissão acredita que a combinação
destas ações pode proporcionar uma resposta global e eficaz aos vários desafios
colocados pela fraude e a evasão fiscais, contribuindo assim para aumentar a
equidade dos sistemas fiscais dos Estados‑Membros, para assegurar as
necessárias receitas fiscais e, em última análise, para promover o bom
funcionamento do mercado interno. A fim de garantir que as medidas apresentadas
neste plano de ação serão devidamente executadas, a Comissão estabelecerá o
acompanhamento e os painéis de avaliação necessários, incluindo, nomeadamente,
trocas regulares de pontos de vista no âmbito de comités e grupos de trabalho
específicos, com base em questionários pormenorizados. [1] COM(2012)
351 final de 27.6.2012 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao
Conselho sobre os meios concretos para reforçar a luta contra a fraude fiscal e
a evasão fiscal, incluindo em relação a países terceiros. [2] Foram
dirigidas recomendações específicas por país à Bulgária, Chipre, Eslováquia,
Estónia, Hungria, Itália, Lituânia, Malta, Polónia e República Checa. É de
referir que os Estados Membros que beneficiam atualmente de assistência
financeira no âmbito do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), do
Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) ou nos termos do artigo
143.º do Tratado são convidados a aplicar as medidas estabelecidas nas decisões
de execução que lhes dizem respeito e especificadas nos seus memorandos de
entendimento, bem como em eventuais suplementos subsequentes. Os Estados‑Membros
em causa são a Grécia, a Irlanda, Portugal e a Roménia. [3] Conclusões
do Conselho de dezembro de 2011 (doc. 9586/12 ‑ FISC 63 OC 213). [4] Relatório
ECOFIN ao Conselho Europeu sobre questões fiscais de 4.12.2012 (doc. 16327/12 –
FISC 166 – ECOFIN 949) e Conclusões do Conselho sobre a Comunicação da Comissão
de 13.11.2012 (doc. 16051/12 – PRESSE 465 – PR CO 60). [5] Diretiva
2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, relativa à assistência mútua em
matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras
medidas (JO L 84 de 31.3.2010, p. 1); Regulamento (UE) n.º 904/2010 do
Conselho, de 7 de outubro de 2010, relativo à cooperação administrativa e à
luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 268
de 12.10.2010, p. 1); Diretiva 2011/16/UE do Conselho, de 15 de fevereiro de
2011, relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade e que
revoga a Diretiva 77/799/CEE (JO L 64 de 11.3.2011, p.1); Regulamento (UE) n.º
389/2012 do Conselho, de 2 de maio de 2012, relativo à cooperação
administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo e que revoga o
Regulamento (CE) n.º 2073/2004 (JO L 121 de 8.5.2012, p. 1). [6] COM(2008)
727 final de 13.11.2008. [7] COM(2009)
644 final de 23.11.2009 e COM(2009) 648 final de 23.11.2009. [8] COM(2012)
428 final de 31.7.2012. [9] COM(2009)
511 final de 29.9.2009. [10] Diretiva
2010/23/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, que altera a Diretiva
2006/112/CE, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado,
no que se refere à aplicação facultativa e temporária de um mecanismo de
autoliquidação ao fornecimento ou prestação de certos serviços que apresentam
um risco de fraude (JO L 72 de 20.3.2010, p.1). [11] Decisão
da Comissão (2012/C198/05) de 3 de julho de 2012 relativa à criação do fórum da
UE sobre o IVA. [12] Comunicação
sobre responsabilidade social das empresas: uma nova estratégia da UE para o
período de 2011‑2014 ‑ COM(2011) 681 final de 25.10.2011. [13] Anexo
à Análise Anual do Crescimento para 2012 «Políticas fiscais favoráveis ao
crescimento aplicadas nos Estados‑Membros e a uma melhor coordenação
fiscal na UE», COM(2011) 815 final, VOL. 5/5 ‑ Anexo IV, n.º 3.1. [14] JO
C 2 de 6.1.1998, p. 2. [15] JO
C 99 de 1.4.1999, p. 1. [16] Para
o efeito, remete‑se para o ponto 4.1.1. [17] COM(2010)
163 final de 21.4.2010. [18] Regulamento
(CE) n.º 3199/93 do Conselho, de 22 de novembro de 1993, relativo à cooperação
administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo (JO L 288 de
23.11.1993, p. 12). [19] Diretiva
2011/96/UE do Conselho, de 30 de novembro de 2011, relativa ao regime fiscal
comum aplicável às sociedades‑mães e sociedades afiliadas de Estados‑Membros
diferentes (JO L 345 de 29.12.2011, p.8). [20] A
UE participa ativamente nas instâncias internacionais como a OCDE, a
Organização Internacional das Administrações Fiscais (IOTA), o Centro
Interamericano das Administrações Fiscais (CIAT), o Diálogo Fiscal
Internacional (DFI), o Pacto Fiscal Internacional (ITC), e o Fórum Africano da
Administração Fiscal (ATAF) [21] Diretiva
2011/16/UE do Conselho, de 15 de fevereiro de 2011, relativa à cooperação
administrativa no domínio da fiscalidade e que revoga a Diretiva 77/799/CEE (JO
L 64 de 11.3.2011, p.1). [22] Artigo
8.º, n.º 1, da Diretiva 2011/16/UE do Conselho. [23] Proposta
de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra a fraude
lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal ‑
COM(2012) 363/2 de 11.7.2012. [24] COM(2011)
573 final de 20.9.2011. [25] Regulamento
(UE) n.º 904/2010 do Conselho. [26] Diretiva
2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, relativa à assistência mútua em
matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras
medidas (JO L 84 de 31.3.2010, p. 1); Regulamento (UE) n.º 904/2010 do
Conselho, de 7 de outubro de 2010, relativo à cooperação administrativa e à
luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 268
de 12.10.2010, p. 1); Diretiva 2011/16/UE do Conselho, de 15 de fevereiro de
2011, relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade e que
revoga a Diretiva 77/799/CEE (JO L 64 de 11.3.2011, p.1); Regulamento (UE) n.º
389/2012 do Conselho, de 2 de maio de 2012, relativo à cooperação
administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo e que revoga o
Regulamento (CE) n.º 2073/2004 (JO L 121 de 8.5.2012, p. 1). [27] Ver,
por exemplo, a declaração conjunta do Reino Unido e da Alemanha, de 5.11.2012,
que apela a uma ação internacional para reforçar as normas fiscais,
http://www.hm‑treasury.gov.uk/chx_statement_051112.htm. [28] Ver
a Declaração dos Líderes do G20, de 19 de junho de 2012, Los cabos. «Reiteramos
a necessidade de impedir a erosão da matéria coletável e a transferência de
lucros e acompanharemos com atenção os trabalhos da OCDE em curso neste
domínio.»