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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Um programa de simplificação do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020 /* COM/2012/042 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Um programa de simplificação do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020

1. Introdução

Em 29 de junho de 2011, a Comissão Europeia apresentou a sua visão das finanças da UE para o próximo quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020[1], que indicava os objetivos políticos e os meios para os financiar. No final do ano passado, a Comissão apresentou 57 propostas legislativas específicas, que determinam o modo como serão afetados, na prática, os recursos financeiros da UE para dar resposta às preocupações dos seus cidadãos, como identificadas na estratégia Europa 2020[2], centrando-se em fomentar o crescimento e em criar emprego na Europa.

No contexto do desafio legislativo que consiste em renovar e melhorar o desempenho dos programas de despesas da UE, que são transversais a todas as políticas europeias e envolvem o trabalho de todas as instituições europeias e dos Estados-Membros, a Comissão procurou facilitar o acesso ao financiamento da UE por parte dos seus cidadãos e das suas empresas. Simultaneamente, a Comissão tem de garantir que os recursos da UE sejam gastos em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, o que pressupõe a existência de procedimentos e mecanismos financeiros adequados.

Na sua Comunicação sobre o QFP para 2014-2020, a Comissão aproveitou a oportunidade e decidiu lançar um programa ambicioso de simplificação de todo o futuro QFP; na presente Comunicação faz o balanço de todos os seus esforços, começando pelo Regulamento Financeiro, a que se juntam as 57 propostas de atos legislativos. A presente comunicação baseia-se em consultas públicas[3] e dá seguimento aos pedidos dos Estados-Membros e das instituições europeias[4] no sentido de reduzir os encargos administrativos dos beneficiários e dos intervenientes que participam no processo das despesas, bem como de acelerar a concessão da ajuda financeira da União.

2. Processo de simplificação

Através de controlos sólidos e de uma avaliação eficaz do desempenho, a UE tem a responsabilidade não só de garantir a boa utilização dos fundos, mas também de tomar medidas para responder à necessidade de simplificar os seus programas de despesas, a fim de reduzir os encargos administrativos e os custos para os beneficiários dos fundos e para todos os intervenientes, em conformidade com a «Regulamentação inteligente» da Comissão[5]. Embora tenham sido registados progressos nos programas atuais[6], a Comissão propôs uma simplificação mais ambiciosa no futuro. Entre as condições prévias para a simplificação contam-se a clareza dos objetivos e dos instrumentos, a coerência das regras e a segurança jurídica, bem como a simplicidade e rapidez dos procedimentos e processos administrativos, desde a execução até à apresentação de relatórios e à auditoria. Para alcançar estes objetivos, a Comissão propôs, para o próximo QFP, a racionalização dos programas e o recurso a mecanismos e procedimentos de execução simplificados.

A experiência demonstrou que a alteração frequente das regras é também suscetível de reduzir a segurança jurídica para os beneficiários e de criar instabilidade para as administrações nacionais e regionais. A aprendizagem e a adaptação exigem tempo e recursos. Por conseguinte, muitos dos intervenientes que apelaram à simplificação sublinharam também que uma reformulação radical do quadro legislativo poderia aumentar a complexidade da gestão. Tendo em conta o objetivo de assegurar uma transição eficiente de um período de programação para o seguinte, as propostas da Comissão centram-se em domínios em que é possível obter uma simplificação concreta.

No entanto, a simplificação é, em última análise, uma responsabilidade partilhada das instituições da UE e dos Estados-Membros, o que significa que é necessário conjugar esforços ao longo de todo o processo legislativo, tanto no que diz respeito às regras gerais do Regulamento Financeiro como às regras setoriais específicas. Os esforços de simplificação a nível da UE não serão plenamente eficazes se não forem acompanhados de esforços paralelos a nível nacional, regional e local, especialmente no que diz respeito aos domínios de intervenção abrangidos pelo regime de gestão partilhada, que representam a parte mais substancial do orçamento da UE.

O processo de simplificação não termina com a adoção da legislação. A Comissão procederá ao acompanhamento da execução dos atos finais, a fim de controlar o funcionamento das regras simplificadas na prática e de avaliar e quantificar, na medida do possível, os efeitos no terreno, e de propor, se necessário, a alteração das regras da UE acordadas.

O programa de simplificação baseia-se em dois elementos de base:

– Regulamento Financeiro

O Regulamento Financeiro contém as regras e os princípios financeiros comuns aplicáveis a todos os setores. Enquanto primeiro elemento de simplificação, em maio de 2010[7] a Comissão lançou o processo de revisão do Regulamento Financeiro. Esta proposta (cujos principais elementos são apresentados em anexo) definiu um quadro geral de execução claro, que abrange todas as modalidades de gestão (incluindo um quadro comum para a gestão partilhada), criando regras específicas para os instrumentos financeiros inovadores e os prémios. No domínio das subvenções geridas diretamente pela Comissão, a proposta promove especificamente o recurso a métodos simplificados de cálculo dos custos (como montantes únicos, taxas fixas e tabelas normalizadas de custos unitários), em função do perfil dos beneficiários e das ações em causa; tal facilita a aceitação dos custos declarados segundo a «prática contabilística habitual» do beneficiário e introduz procedimentos simplificados para as subvenções de pequeno montante.

É de importância primordial progredir nas negociações e alcançar um acordo entre o Parlamento Europeu e o Conselho o mais rapidamente possível, dado o papel central do Regulamento Financeiro, que serve de referência para a legislação setorial.

– Propostas legislativas setoriais

As propostas legislativas setoriais da Comissão para depois de 2013 desenvolvem e completam o exercício de simplificação, graças a programas de despesas e instrumentos racionalizados para todos os domínios de intervenção da UE. Estas propostas reforçam a harmonização das regras de financiamento e melhoram a legibilidade e a transparência das regras com o intuito de aumentar a segurança jurídica e introduzir uma série de medidas específicas de simplificação prática, nomeadamente medidas de controlo mais proporcionadas, adaptadas ao contexto de risco e destinadas a proporcionar garantias razoáveis a um custo razoável. A simplificação pode assumir muitas formas: redução da diversidade das regras entre diferentes instrumentos, medidas de simplificação da avaliação de desempenho, a possibilidade de escolher modalidades adaptadas a circunstâncias específicas, exigências mais proporcionadas em matéria de controlo e de apresentação de relatórios e utilização generalizada de instrumentos de governação eletrónica.

Ao conceber as suas propostas, a Comissão procurou reduzir os encargos administrativos e facilitar o acesso aos fundos por parte dos cidadãos e das empresas da UE, especialmente das PME, dado que estas medidas contribuirão especificamente para o crescimento e o emprego. As propostas da Comissão incluem também medidas em prol de uma administração mais moderna, flexível e eficiente, o que deverá melhorar a capacidade de atração e os resultados dos programas. Por conseguinte, algumas propostas reduzem os encargos administrativos dos beneficiários, enquanto outras podem limitar os custos suportados pela administração a nível da UE, nacional e regional. Para além disso, a simplificação pode também servir para reforçar a transparência e a responsabilização e contribuir para aumentar a fiabilidade graças à diminuição dos erros.

A Comissão respondeu aos apelos a favor da simplificação lançados pelos utilizadores dos programas da UE, pelos Estados-Membros e pelas instituições da UE, mediante a apresentação de medidas de simplificação nas suas propostas gerais relativas ao QFP e nas bases jurídicas setoriais correspondentes. No decurso do processo legislativo e da subsequente execução dos programas em causa, a Comissão velará especialmente por garantir que as medidas de simplificação continuem a constituir uma prioridade, a fim de que os benefícios desta simplificação revertam, em última instância, a favor dos beneficiários. Também é importante avaliar e, se possível, quantificar o impacto destas medidas de simplificação, depois de estas terem produzido plenos efeitos no terreno.

3. Racionalização dos programas

As políticas e os programas de despesas da União Europeia foram desenvolvidos progressivamente ao longo dos anos, na linha da evolução fragmentada das responsabilidades da União, que se reflete nas várias revisões do Tratado. A conceção dos programas no passado centrava-se em responder aos novos imperativos políticos. Tal conduziu à atual estrutura legislativa, bastante desigual e caracterizada por múltiplos programas, instrumentos e procedimentos de maior complexidade e, por vezes, a diferenças entre os programas. O novo quadro financeiro constitui uma oportunidade única para racionalizar os programas da UE que beneficiam do apoio financeiro do orçamento. As medidas de racionalização referidas abaixo deverão facilitar a apresentação e o tratamento dos pedidos de ajuda financeira e reduzir os encargos administrativos dos requerentes e dos beneficiários.

3.1. Redução do número de programas

Para remediar esta abordagem fragmentada e avançar para programas mais integrados, a Comissão propôs simplificar a estrutura dos mecanismos de financiamento da UE em vários domínios de intervenção através da análise sistemática da necessidade de programas separados. Tal conduziu à redução do número de programas propostos de financiamento da UE em 22. Proceder ao agrupamento de programas e subprogramas que estão separados atualmente em pacotes coerentes deverá aumentar a eficiência e a simplificação, tanto para os beneficiários de financiamentos da UE como para as administrações em causa. Isto permitirá dar mais atenção às atividades mais concentradas e reforçar as sinergias entre os vários programas. A redução do número de programas e instrumentos deverá também facilitar a racionalização dos métodos e procedimentos de execução e melhorar a compreensão das regras, facilitando assim o acesso aos programas e acelerando a sua execução em benefício dos cidadãos e das empresas.

Esta abordagem foi proposta pela Comissão nos seguintes domínios: investigação e inovação, assuntos marítimos e pescas, justiça e direitos fundamentais, assuntos internos, educação e cultura, emprego e assuntos sociais, alfândegas e fiscalidade e proteção civil.

3.2. Reforço da coerência e da clareza das regras

A complexidade dos programas foi agravada pela tendência para prever disposições especiais para acompanhar os diferentes instrumentos. Consequentemente, os atos legislativos e os sistemas de gestão e de controlo têm vindo a tornar-se cada vez mais complexos, criando incerteza para os requerentes e tornando ainda mais lentos os processos de adoção e execução. A fim de inverter esta tendência, é necessário regressar a um conjunto comum de princípios de base, em vez de seguir uma abordagem especialmente concebida para cada setor. As propostas da Comissão revelam que isto é possível sem qualquer impacto negativo para os objetivos políticos. Por exemplo, na linha da sua estratégia antifraude, a Comissão propôs disposições antifraude uniformes em todos os programas de despesas.

– Regulamento Financeiro

Os princípios e regras comuns são estabelecidos no Regulamento Financeiro, como previsto no artigo 322.° do Tratado. O Regulamento Financeiro abrange todo o processo, desde a planificação e gestão do orçamento até à sua execução e controlo. Assegurar a coerência das regras setoriais com o quadro geral do Regulamento Financeiro constitui, por si só, uma forma de simplificação importante. Para assegurar esta coerência, a Comissão propôs, nos seus instrumentos setoriais:

· Na maior parte dos casos, uma simples referência às regras horizontais do Regulamento Financeiro, para evitar repetições suscetíveis de comprometer o objetivo de harmonização;

· Limitar as regras especiais ao estritamente indispensável, acompanhando (se for caso disso) cada proposta de regra diferente de uma justificação adequada, como exigido pelo Regulamento Financeiro.

Respeitar estas regras e procedimentos comuns sobre questões como as condições de elegibilidade, a apresentação de relatórios, o acompanhamento e o controlo, os prazos e as modalidades em matéria de auditoria em todos os programas de financiamento facilitará o acesso ao financiamento e contribuirá para diminuir os encargos administrativos, reduzindo o tempo que os potenciais beneficiários perdem a familiarizar-se com os requisitos relativos aos pedidos, e acelerará portanto a concessão das subvenções e o seu pagamento.

– Agrupamento dos diferentes instrumentos num quadro único

Sempre que não seja viável recorrer unicamente às regras horizontais do Regulamento Financeiro, por exemplo devido a diferenças a nível dos beneficiários e das modalidades de execução, devem ser estabelecidas disposições num ato legislativo quadro que preveja regras comuns complementares que abranjam múltiplos instrumentos e programas de financiamento. Deste modo, será assegurada uma maior coerência e coordenação intersetorial, bem como potenciais sinergias. Em conformidade com esta abordagem, a Comissão propôs:

· Reunir as três principais fontes de financiamento da investigação, inovação e desenvolvimento tecnológico (o atual 7.º Programa-Quadro, a parte relativa à inovação do atual programa «Competitividade e Inovação» e o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT)) num único Quadro Estratégico Comum de Investigação e Inovação no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020, ao qual serão aplicáveis regras comuns de participação e difusão;

· Estabelecer o Mecanismo Interligar a Europa, um instrumento único para os investimentos em infraestruturas prioritárias da UE, que aplica um conjunto de regras único ao financiamento de projetos relacionados com as redes de transportes, energia e telecomunicações.

· Estabelecer regras comuns que abranjam a abordagem da programação estratégica e coordenação (incluindo um quadro estratégico comum (QEC)), as regras de elegibilidade, a criação de instrumentos financeiros, o desenvolvimento promovido pelas comunidades locais e outros domínios para o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o futuro Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (EMFF);

· Criar um instrumento comum destinado ao Fundo para o Asilo e a Migração e a todas as componentes do Fundo para a Segurança Interna, que estabelece os princípios de assistência, a programação e o mecanismo de apresentação de relatórios, as regras relativas à gestão financeira e ao controlo e as disposições relativas ao acompanhamento e à avaliação aplicáveis a ambos os fundos;

· Prever um instrumento horizontal que estabeleça regras e procedimentos comuns para a aplicação dos instrumentos da União no domínio da ajuda externa.

Nos termos destas propostas, é oferecido às partes interessadas e aos beneficiários da ajuda da UE um conjunto coerente de programas complementares que permitem uma «especialização inteligente», em vez de serem confrontados com uma grande quantidade de regimes que se sobrepõem parcialmente e de regras diferentes. Uma maior harmonização das regras de elegibilidade e dos mecanismos de coordenação constituirá um passo importante para uma aplicação mais integrada das políticas da UE no terreno.

– Integração      

A integração das prioridades (como a utilização eficiente dos recursos, as alterações climáticas, o ambiente, a segurança e a eficácia energéticas, as PME) em diferentes programas constitui uma abordagem eficaz, que reconhece que a mesma ação pode e deve prosseguir simultaneamente diferentes objetivos complementares. A integração promove as sinergias na utilização dos fundos destinados a várias prioridades e contribuirá para reforçar a coerência, a simplificação e a relação custo-eficácia das despesas. Tal permitirá dar novamente prioridade aos objetivos estratégicos em domínios como a ação climática, o ambiente e a energia, no âmbito das políticas da União. Por exemplo, a fim de atingir os objetivos da estratégia Europa 2020, as medidas de atenuação e adaptação climáticas serão integradas em todos os principais programas da UE: coesão, políticas nos domínios da energia e dos transportes, investigação e inovação, agricultura (através da «ecologização» dos pagamentos diretos aos agricultores) e desenvolvimento rural. O acompanhamento das despesas relacionadas com as alterações climáticas será integrado nos métodos de avaliação do desempenho utilizados para os programas da UE. De igual modo, as prioridades da política ambiental serão integradas nestas mesmas políticas, bem como nos instrumentos de financiamento da UE no domínio marítimo e das pescas e nos programas de ajuda externa. Um estreito acompanhamento da obtenção de resultados assegurará a eficácia dos esforços de integração envidados a nível dos diferentes programas de despesas.

3.3. Concentração em objetivos e indicadores prioritários claros

A avaliação dos progressos realizados e do impacto das políticas da UE constitui um domínio intrinsecamente complexo, mas essencial para assegurar a boa gestão financeira dos fundos da UE, a transparência e a responsabilização. Embora a planificação, o acompanhamento e a avaliação sejam já parte integrante da gestão do orçamento da UE, a avaliação do impacto das intervenções da UE tem constituído um desafio, tanto a nível da UE como a nível nacional. Por conseguinte, a Comissão propôs uma série de medidas destinadas a facilitar estas tarefas a todos os níveis.

Nas suas propostas, a Comissão definiu objetivos prioritários claros a dois níveis:

· Os objetivos gerais descrevem o contributo do programa para os objetivos prioritários da UE, tal como definidos na estratégia «Europa 2020»;

· Os objetivos específicos, em número limitado, proporcionam clareza e centram-se nas intervenções, bem como no reforço da transparência em termos de resultados a alcançar e de benefícios concretos para os cidadãos europeus.

A afetação de recursos escassos exige uma escolha responsável de um número restrito de prioridades políticas em que a UE possa assegurar um verdadeiro valor acrescentado. Por conseguinte, estabelecer objetivos prioritários claros contribui para concentrar os recursos nos domínios prioritários em que fundos da UE podem realmente trazer benefícios concretos para os cidadãos europeus[8], evitando a sobreposição entre os programas da UE e as ações realizadas pelos Estados‑Membros. Programas como Horizonte 2020 ou o Mecanismo Interligar a Europa são concebidos para proporcionar benefícios claros a nível europeu, no domínio da investigação e da inovação, bem como das principais infraestruturas europeias, que não são tidos em conta por programas nacionais e se centram em domínios essenciais para a competitividade e o potencial de crescimento da Europa.

3.4. Utilização de instrumentos simplificados para a tomada de decisões

A simplificação pode ser reforçada mediante o recurso a instrumentos flexíveis e facilmente ajustáveis, como os atos delegados e os atos de execução, garantindo ao mesmo tempo a segurança jurídica para todas as partes interessadas.

Em conformidade com o equilíbrio institucional introduzido pelo Tratado de Lisboa[9], a Comissão será, por conseguinte, habilitada a adotar atos delegados para completar ou alterar elementos não essenciais do ato legislativo que institui as regras essenciais dos programas de despesas e atos de execução para a sua aplicação, por exemplo para a adoção dos programas de trabalho anuais e das decisões de financiamento. Estes instrumentos jurídicos permitem à Comissão adaptar mais facilmente a execução dos programas à evolução das circunstâncias e responder mais rapidamente às necessidades dos beneficiários, sem que sejam afetados os elementos essenciais do ato legislativo e respeitando devidamente a proteção dos direitos de controlo dos Estados‑Membros e o controlo do Parlamento Europeu.

A Comissão procedeu também a uma racionalização dos instrumentos ao escolher um regulamento em vez de uma decisão. Os regulamentos preveem regras uniformes em toda a União, garantido o mesmo nível de direitos e de obrigações aos beneficiários.

4. Mecanismos e procedimentos de execução simplificados 4.1. Regras de elegibilidade dos custos claras e coerentes

A simplificação das regras de elegibilidade dos custos implica esforços concertados tanto a nível do Regulamento Financeiro, através da introdução de disposições mais adaptadas às práticas habituais dos beneficiários, como a nível dos programas de despesas, assegurando a coerência com o Regulamento Financeiro e tirando pleno partido das medidas que este contém.

No que diz respeito ao Regulamento Financeiro, foi dada prioridade à estabilidade e à conformidade com os princípios de base aplicáveis ao financiamento da União, nomeadamente a boa gestão financeira, tendo simultaneamente mais em conta a perspetiva dos beneficiários.

No caso de os encargos administrativos suportados pelos beneficiários serem superiores às vantagens financeiras, a Comissão propõe a introdução de medidas de correção. A título de exemplo, os juros vencidos pelos pré-financiamentos depositados nas contas bancárias dos beneficiários deixariam, regra geral, de ser devidos à UE. Graças a esta medida, os beneficiários não serão obrigados a abrir e gerir contas bancárias separadas que vencem juros para os fundos da UE. É igualmente proposto permitir aos beneficiários chegar mais facilmente aos beneficiários finais através da cessão de subvenções (por exemplo, académicos, refugiados, ONG locais), sempre que se trate do objetivo principal da ação, por exemplo, para as ações de mobilidade transnacionais, em conformidade com os objetivos declarados dos programas da União.

Além disso, o novo Regulamento Financeiro propõe medidas que facilitarão a participação de redes, grupos ou outras empresas comuns nos programas da UE, que, nalguns casos, constituem a maior parte da sua população-alvo. Trata-se, por exemplo, do caso dos aglomerados («clusters») nos domínios dos transportes ou da inovação, em que os custos incorridos pelas entidades associadas serão considerados reembolsáveis sem que sejam impostas aos membros do aglomerado todas as obrigações de um beneficiário.

Por esta razão, ao apresentar as suas propostas, a Comissão dedicou especial atenção à coerência e à harmonização, assegurando a introdução de regras específicas nas propostas de novos programas apenas nos casos em que já eram aplicáveis (por exemplo, a elegibilidade das contribuições em espécie no âmbito de programas de investigação) e devidamente justificadas pela natureza das ações ou dos beneficiários a apoiar. Foram suprimidas as disposições que deram origem a obrigações e encargos administrativos desproporcionados para os beneficiários, como as regras de adjudicação específicas para a execução dos contratos adjudicados no âmbito do Programa Aprendizagem ao Longo da vida.

Sempre que existissem regras setoriais, a Comissão propôs regras de elegibilidade mais claras, mais simples e mais coerentes, por exemplo, as regras comuns para os fundos QEC e as regras de participação no domínio da investigação e da inovação. Foi dedicada especial atenção à possibilidade de continuar com os sistemas atuais, melhorar a segurança jurídica, mas também reforçar a harmonização com os regimes da UE e nacionais existentes.

4.2. Formas simplificadas de subvenções

A Comissão propõe tirar partido da experiência adquirida nos últimos anos no que diz respeito às formas simplificadas de subvenções (montantes únicos, tabelas normalizadas de custos unitários, financiamento a taxas fixas) e continuar a desenvolver estes sistemas de financiamento. Estes sistemas têm na realidade um considerável potencial para reduzir os encargos administrativos de todos os intervenientes mediante a diminuição das obrigações em matéria de informação financeira no caso das taxas fixas, ou mesmo da sua substituição por informações sobre as realizações e resultados no caso das tabelas normalizadas de custos unitários e dos montantes únicos. Tal deverá permitir aos beneficiários concentrar-se na boa execução da ação. A fim de alargar o recurso a estas formas simplificadas de financiamento:

– Foram retiradas do Regulamento Financeiro as regras com um forte efeito dissuasivo, como o limite máximo de 25 000 EUR para o valor unitário dos montantes únicos e a obrigação de os montantes serem fixados e atualizados de dois em dois anos com base numa decisão da Comissão. É agora proposto que apenas sejam ser decididos a nível da Comissão o recurso a estas formas simplificadas de financiamento e a determinação do método de cálculo, e não os montantes efetivos. Não é exigida uma decisão prévia da Comissão para as subvenções de pequeno montante e que comportem riscos reduzidos, já que este aspeto pode ser decidido pelo gestor orçamental delegado.

– A Comissão sugere também que seja introduzida uma abordagem alternativa adaptada a cada beneficiário com vista a um cálculo simplificado dos custos com base nos dados históricos de cada beneficiário e não em dados estatísticos por tipo de ação ou por grandes categorias de beneficiários. Este sistema, que pode implicar um maior trabalho de tratamento para a Comissão, deverá simplificar consideravelmente os procedimentos para os beneficiários e ser mais adaptado às necessidades de cada projeto. Este método já foi testado com êxito junto dos organismos de normalização, relativamente aos quais o processo de simplificação foi levado mais longe, graças à adoção do princípio geral segundo o qual as subvenções assumem a forma de montantes únicos a pagar se tiverem sido cumpridos objetivos de desempenho específicos[10].

– Os prémios devem ser tratados no âmbito de uma rubrica específica separada do novo Regulamento Financeiro, já que se trata da forma mais conseguida de uma gestão simplificada do financiamento da União, baseada nas realizações e centrada exclusivamente nos resultados e não no controlo dos recursos.

– O Regulamento Financeiro revisto permitirá também aos beneficiários declarar os custos em conformidade com as suas práticas habituais em matéria de contabilidade de custos, sob reserva de condições mínimas que devem poder aplicar-se à maior parte destas práticas[11], na linha da aceitação dos custos médios de pessoal já previstos no âmbito de programas-quadro de investigação anteriores.

A Comissão comprometeu-se a proporcionar procedimentos menos pesados de forma a assegurar que as entidades com elevado valor acrescentado para as políticas da União não sejam dissuadidas de solicitar um financiamento à União, mesmo que disponham de recursos administrativos ou de uma capacidade financeira limitados. Para tal, é necessário reduzir a burocracia, não só aquando da execução das subvenções, mas também na fase dos convites à apresentação de propostas. Por conseguinte, a Comissão reduzirá ao mínimo o número de documentos comprovativos de que o requerente necessita para demonstrar que não se encontra numa situação de exclusão ou, no que diz respeito às subvenções de pequeno montante, que satisfaz os critérios da Comissão em termos de estatuto jurídico e de capacidade financeira e operacional. Além disso, as garantias de pré-financiamento, que são difíceis de obter e de gerir, apenas seriam exigidas em casos de risco comprovado. Tal permitirá reduzir, em certos casos de modo considerável, os encargos administrativos dos requerentes, como previsto no âmbito da prorrogação do fundo de garantia (previsto no programa Horizonte 2020), que torna as garantias de pré-financiamento desnecessárias neste programa.

Do mesmo modo, proceder-se ia à revisão da exigência de uma diminuição gradual do número de subvenções de funcionamento e das regras relativas à ausência de fins lucrativos, de modo a tornar os financiamentos da União mais atrativos, continuando no entanto a assegurar uma boa gestão financeira.

Estas medidas gerais de simplificação serão refletidas nas propostas de programas de despesas, que se limitarão a fazer uma referência às regras gerais do Regulamento Financeiro. Foram especificamente integradas regras semelhantes nas regras comuns para os fundos QEC, enquanto as disposições gerais aplicáveis à política de coesão preveem um plano de ação conjunto, que constitui uma extensão do atual sistema de simplificação de custos e um instrumento orientado para os resultados. No entanto, para ser eficaz no terreno para as necessidades das administrações, dos parceiros responsáveis pela execução e dos beneficiários, algumas medidas de simplificação exigirão a realização de novas ações quer pela Comissão quer pelos Estados‑Membros. Trata-se, por exemplo, do caso em que a aplicação dos métodos simplificados dos custos não é obrigatória, mas facultativa.

4.3. Racionalização dos procedimentos de adjudicação de contratos

A proposta da Comissão relativa ao Regulamento Financeiro prevê a redução dos encargos administrativos dos participantes no quadro dos concursos relativamente a dois aspetos principais.

Em primeiro lugar, pode prever-se uma derrogação à obrigação de apresentar documentos comprovativos (por exemplo, um balanço) se esses documentos já tiverem sido apresentados no âmbito de outro procedimento de adjudicação de contrato.

Em segundo lugar, deixarão de ser exigidas garantias relativas ao pré‑financiamento acima de um determinado limiar, mas terá de ser efetuada uma avaliação de riscos. Esta alteração visa, nomeadamente, responder às dificuldades com que se defrontam as PME para obterem garantias bancárias, dado que, com frequência, os bancos exigem que estas depositem um montante equivalente em numerário numa conta bloqueada. Esta prática retira ao pré-financiamento o seu efeito útil, ou seja, fornecer ao contratante um fundo de tesouraria que complemente os seus ativos correntes, de modo a facilitar a execução inicial do contrato. A Comissão considera que, graças a esta medida, serão exigidas menos garantias aos beneficiários, enquanto os riscos serão suficientemente limitados para assegurar uma boa gestão financeira.

4.4. Evolução para a governação eletrónica

O Regulamento Financeiro permite já expressamente a transmissão de propostas de subvenção por via eletrónica. Alguns atos de base dão um passo suplementar no sentido do intercâmbio sistemático de dados por via eletrónica. As propostas no âmbito da política de coesão preveem designadamente o estabelecimento obrigatório da gestão de dados eletrónica e do intercâmbio de dados por via eletrónica entre a administração e os beneficiários[12], o que reduzirá os encargos administrativos que pesam sobre estes últimos, uma vez que só terão de apresentar os documentos necessários uma vez.

A proposta da Comissão relativa ao Horizonte 2020 prevê também a possibilidade de se proceder ao intercâmbio de documentos, incluindo relatórios, e mesmo de assinar convenções de subvenção através de um sistema eletrónico seguro único disponibilizado pela Comissão.

No que diz respeito aos contratos públicos, a proposta de nova diretiva relativa à modernização prevê uma redução das atuais obrigações jurídicas em matéria de apresentação de propostas por via eletrónica (assinatura eletrónica). Esta possibilidade poderá simplificar significativamente o desenvolvimento de um sistema eletrónico de apresentação de propostas para as entidades adjudicantes nos Estados‑Membros, para além do sistema atual de anúncios eletrónicos («e-notices») e da publicação em linha dos documentos relativos ao concurso.

4.5. Um controlo mais proporcionado e com uma melhor relação custo-eficácia

A boa gestão financeira exige que a estratégia de controlo baseada nos elementos simplificados descritos acima conduza a controlos mais eficazes, económicos e eficientes. A combinação dos instrumentos previstos pela nova legislação, juntamente com uma estratégia de controlo orientada para os domínios expostos a riscos mais elevados, deverá dar garantias ao contribuinte europeu, permitindo ao mesmo tempo aos beneficiários concentrar-se nos objetivos estratégicos.

Em particular, as possibilidades mais vastas oferecidas pelo Regulamento Financeiro revisto permitiram à Comissão apresentar propostas mais bem adaptadas aos beneficiários e às outras partes interessadas do que no passado, garantindo que os fundos da UE sejam desembolsados de forma clara, fácil de compreender e simples de aplicar. Graças a esta abordagem, o controlo será provavelmente mais proporcionado e apresentará uma melhor relação custo-eficácia. Por exemplo:

– No domínio da política agrícola comum, o regime para os pequenos agricultores proposto permitirá isentar uma percentagem significativa de beneficiários (até 30 %) dos encargos administrativos ligados aos requisitos pormenorizados, sem aumentar o risco financeiro para a União. A proposta de reformulação prevê também que o número de controlos no local possa ser reduzido, desde que o sistema de controlo do Estado-Membro em causa funcione corretamente e que a taxa de erro a nível dos beneficiários seja suficientemente baixa. No que diz respeito à política de coesão, as operações de valor inferior a 100 000 EUR só podem ser auditadas uma vez antes do encerramento parcial. As outras operações só podem ser auditadas uma vez por ano, exceto nos casos que apresentem um risco específico de irregularidade ou de fraude. Os organismos de auditoria poderão reduzir os respetivos trabalhos de auditoria se os sistemas forem sólidos e, por seu turno, a Comissão poderá decidir limitar as suas auditorias se puder confiar no parecer do organismo de auditoria.

– Foram previstas disposições específicas para reduzir os encargos ligados à auditoria e ao controlo dos pequenos beneficiários e das operações de reduzida dimensão no âmbito da política de coesão, nomeadamente a limitação das auditorias repetidas e uma abordagem dos controlos baseada nos riscos que tenha em consideração o volume do financiamento da UE em causa.

– O programa-quadro Horizonte 2020, integrando também as abordagens acima apresentadas, beneficiará em especial com a possibilidade de os beneficiários recorrerem às respetivas práticas contabilísticas habituais, sob reserva do respeito de condições mínimas que devem poder aplicar-se à maior parte destas práticas, o que reduzirá significativamente a proporção de encargos administrativos ligada à elaboração das declarações de despesas.

A fim de assegurar que a simplificação não aumenta o risco de erro, a Comissão preocupou-se com a necessidade de propor medidas que visam assegurar um equilíbrio entre os custos e os benefícios do controlo e o nível esperado de não conformidade com as obrigações regulamentares, como sugeriu o Tribunal de Contas no seu parecer n.º 1/2010. Em especial, a Comissão deu resposta aos seguintes desafios identificados pelo Tribunal: melhoria da conceção dos regimes de financiamento para reforçar os mecanismos de gestão e de controlo, simplificação dos regimes de subvenção paralelamente à realização dos objetivos estratégicos e fixação de critérios de referência adequados para avaliar a gestão do risco, que tenham em consideração os custos e os benefícios dos controlos.

Estes elementos destinam-se a permitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho examinar as consequências prováveis das suas opções regulamentares relativamente a estes parâmetros e, posteriormente, permitir à Comissão adaptar melhor os seus sistemas de controlo aos riscos identificados. Espera-se que a simplificação reduza a probabilidade de erros cometidos devido a confusão ou má compreensão das condições de elegibilidade ou das políticas contabilísticas, situação que se verificou frequentemente no passado.

5. Conclusões e próximas etapas

A simplificação e a utilização orientada dos fundos da UE constituem uma abordagem eficaz e necessária para impulsionar a estratégia Europa 2020 e para utilizar o orçamento da UE como um meio para executar políticas que promovam o crescimento e o emprego. Ao conceber as propostas para os novos programas para o período 2014-2020, a Comissão teve em conta a necessidade de estabelecer prioridades, garantir valor acrescentado, reduzir os encargos administrativos e assegurar a qualidade das despesas. Estas preocupações foram tidas muito seriamente em conta, já que são da maior importância para os cidadãos e as empresas, num contexto de pressão crescente sobre as despesas públicas. Esta abordagem deverá permitir libertar todo o potencial dos mecanismos de financiamento da UE e aumentar a eficiência dos programas de despesas. São disponibilizadas informações pormenorizadas sobre as medidas propostas nas fichas relativas às diferentes políticas apresentadas em anexo.

Nos próximos meses, os dois ramos da autoridade legislativa – o Parlamento Europeu e o Conselho – darão início a negociações interinstitucionais sobre as propostas da Comissão, preparando o caminho para a adoção dos atos legislativos. Ao longo de todo o processo legislativo, o objetivo de simplificação deve continuar a ser um princípio central e deve ser assegurado um equilíbrio razoável entre os objetivos estratégicos, os meios para os concretizar e os custos de gestão e de controlo, sem aumentar o risco de erro.

Devem ser respeitadas duas condições cumulativas para alcançar uma simplificação significativa da utilização dos financiamentos da UE:

– Todas as instituições da UE devem conjugar esforços com vista a uma revisão ambiciosa e atempada das regras horizontais do Regulamento Financeiro e das regras setoriais específicas. Estes esforços devem incluir a necessária coordenação entre as instituições da UE, dada a importância e o número de propostas legislativas.

– Além disso, os esforços de simplificação envidados a nível da União só poderão produzir plenos efeitos se forem devidamente acompanhados de esforços paralelos a nível nacional e subnacional, em especial nos domínios de intervenção objeto de gestão partilhada. A experiência demonstra que as regras de aplicação nacionais deixam, muitas vezes, uma considerável margem para simplificação. A Comissão propôs já que os Estados-Membros forneçam nos seus contratos de parceria no âmbito das políticas de coesão, desenvolvimento rural, assuntos marítimos e pescas uma síntese das ações programadas a nível nacional com vista à redução dos encargos administrativos para os beneficiários. Esta medida deve ser apoiada e alargada a outros domínios de intervenção, se for caso disso.

Por conseguinte, a simplificação constitui um desafio comum e uma responsabilidade partilhada das instituições da UE e dos Estados-Membros. A Comissão está disposta a aprovar outras medidas não incluídas nas suas propostas, desde que garantam a boa gestão financeira.

Consequentemente, a Comissão tenciona:

– Defender rigorosamente as propostas de simplificação identificadas na presente comunicação ao longo do processo legislativo.

– Acompanhar com regularidade os progressos efetuados no âmbito do atual programa de simplificação através de um painel de avaliação especial que acompanha as medidas de simplificação propostas pela Comissão e pela autoridade legislativa. Este painel de avaliação identificará as medidas que não foram aceites pela autoridade legislativa e avaliará os encargos administrativos adicionais para os beneficiários gerados pelas novas medidas que possam ser introduzidas nos atos jurídicos. O painel de avaliação será regularmente comunicado ao Parlamento Europeu e ao Conselho. A edição final do painel de avaliação relativo aos atos jurídicos, quando estes forem finalmente adotados pelos colegisladores, será disponibilizada às instituições da UE, aos parlamentos nacionais e ao público.

– Tomar diligências para avaliar, em associação com os Estados-Membros, o impacto das medidas no terreno após a adoção da legislação.

A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a tomarem medidas de simplificação fortes no âmbito do QFP e conta com o apoio das duas instituições, bem como com o dos Estados-Membros, para que os seus esforços sejam coroados de êxito.

Anexos

1. Lista de propostas

2. Elementos de simplificação no Regulamento Financeiro

3. Lista de medidas de simplificação identificadas por domínio de intervenção

[1]               COM (2011) 500 final.

[2]               COM(2010) 2020.

[3]               Ver, por exemplo, os dados sobre o processo de consulta sobre a revisão do orçamento da UE no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html

[4]               Ver, por exemplo, as conclusões do Conselho Europeu de 4.2.2011, Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de Junho de 2011, sobre «Investir no futuro: um novo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para uma Europa competitiva, sustentável e inclusiva», parecer n.º 1/2010 do Tribunal de Contas Europeu, «Melhorar a gestão financeira do orçamento da União Europeia: riscos e desafios», uma carta comum de 23 ministros dos Assuntos Europeus de 13.4.2011 dirigida ao Comissário J. Lewandowski.

[5]               COM(2010) 543.

[6]               Por exemplo no 7.º Programa-Quadro de Investigação, no âmbito do qual foram introduzidas medidas de simplificação específicas em 2011, tendo o prazo necessário para obter uma subvenção diminuído em quase 30 dias.

[7]               COM(2010) 815 final.

[8]               A fim de assegurar que estas prioridades políticas identificadas são comunicadas eficazmente e que os cidadãos da UE têm conhecimento dos benefícios decorrentes da ação da UE, a Comissão aplicará uma abordagem de comunicação institucional, explorando as sinergias entre as várias atividades de comunicação da Comissão (COM(2011) 500 final, parte II, p. 8).

[9]               Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO L 55 de 28.2.2011, p. 13).

[10]             Ver artigo 13.º, n.º 4, da proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à normalização europeia e que altera as Diretivas 89/686/CEE e 93/15/CEE e as Diretivas 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 98/34/CE, 2004/22/CE, 2007/23/CE, 2009/105/CE e 2009/23/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (COM(2011) 315 final).

[11]             Os beneficiários recorrentes que pretendem obter a garantia de que as suas práticas contabilísticas respeitam as condições estabelecidas pela Comissão e que os montantes que declaram não serão contestados a posteriori podem solicitar, a título voluntário, a aprovação do método que tencionam aplicar.

[12]             Ver artigo 112.º, n.º 3, da proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas, abrangidos pelo Quadro Estratégico Comum, e que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 (COM(2011) 615 final).