52010DC0213

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho Plano de Acção relativo a menores não acompanhados (2010 – 2014) SEC(2010)534 /* COM/2010/0213 final */


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Bruxelas, 6.5.2010

COM(2010)213 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Plano de Acção relativo a menores não acompanhados (2010 – 2014)

SEC(2010)534

1. Introdução

O desafio colocado pelos menores não acompanhados está a aumentar: chega ao território da UE um número considerável de nacionais de países terceiros ou apátridas menores de 18 anos não acompanhados por um adulto responsável ou que são deixados à sua sorte depois de entrarem no território da UE[1]. Apesar de alguns Estados-Membros se confrontarem com números muito mais elevados do que outros, todos são atingidos pelo fenómeno.

As estatísticas em matéria de menores não acompanhados não são muito conhecidas nem coerentes. As mais exaustivas e comparáveis são as que se referem aos menores não acompanhados que pedem asilo. Segundo os dados apresentados pela Rede Europeia das Migrações[2], em 2008 houve um total de 11 292 pedidos de asilo apresentados por menores não acompanhados nos 22 Estados-Membros[3] que participaram neste estudo. Em 2007 o total de pedidos de asilo apresentados foi de 8 030. Isto significa que em 2008 houve um aumento de 40,6 % dos pedidos de asilo apresentados nestes Estados-Membros. O país da nacionalidade dos menores não acompanhados varia, apesar de haver predominância de nacionais do Afeganistão, Iraque e alguns países africanos.

Os motivos subjacentes à chegada desta categoria de menores particularmente vulneráveis são diversos: fugir de guerras e conflitos, da pobreza ou de catástrofes naturais, de discriminações ou perseguições; envio pelas próprias famílias na esperança de conseguirem uma vida melhor ou para terem acesso a educação e bem-estar, incluindo cuidados de saúde; para se juntarem a outros membros da família; como vítimas de tráfico e destinados à exploração, etc.

Na Comunicação de Junho de 2009[4], a Comissão delineou o aprofundamento da estratégia da UE no domínio dos direitos da criança[5] e anunciou um plano de acção relativo aos menores não acompanhados. O Programa de Estocolmo, aprovado no Conselho Europeu de 10-11 de Dezembro de 2009[6], saudou a intenção da Comissão de desenvolver um plano de acção, a adoptar pelo Conselho, que preveja uma combinação de medidas de prevenção, protecção e regresso assistido[7]. Na Resolução referente ao Programa de Estocolmo, o Parlamento Europeu insistiu que um plano de acção da UE devia incluir questões como a protecção, as soluções duradouras no interesse superior dos menores e a cooperação com países terceiros[8].

O Programa de Estocolmo insta expressamente a Comissão a «ponderar medidas práticas que permitam facilitar o regresso do elevado número de menores não acompanhados que não necessitam de protecção internacional». Mas a análise da situação mostra que a solução não se pode limitar ao regresso – que constitui apenas uma das opções – dado que a questão é muito mais complexa e multifacetada, além de que a liberdade de acção dos Estados-Membros é muito limitada no que se refere aos menores não acompanhados.

A Comissão toma como ponto de partida de qualquer acção neste domínio as normas estabelecidas na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (UNCRC). Os instrumentos legislativos e financeiros da UE em matéria de asilo, imigração e tráfico de seres humanos englobam já, directa ou indirectamente, a situação específica dos menores não acompanhados e prevêem a protecção reforçada dos respectivos direitos. Porém, é necessária maior coerência e mais cooperação na UE e com os países de origem e de trânsito, para que a UE e os Estados-Membros possam dar respostas concretas e eficazes. É necessária, portanto, uma abordagem comum da UE.

Esta abordagem comum deve assentar no respeito pelos direitos da criança consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE e na Convenção das Nações Unidas atrás referida, nomeadamente o princípio do «interesse superior da criança», que deve ser o princípio orientador de qualquer acção relativa a menores decidida pelas autoridades públicas[9]. É fundamental assegurar que todas as crianças que careçam de protecção tenham acesso a esta protecção e que, independentemente do estatuto de imigrante, da nacionalidade ou dos antecedentes, todos as crianças sejam tratadas em primeiro lugar e sobretudo como crianças[10]. A abordagem deve também basear-se na solidariedade e na partilha de responsabilidades entre Estados-Membros e com os países de origem e de trânsito, bem como numa cooperação reforçada com organizações da sociedade civil e organizações internacionais especializadas.

Na sequência de consultas junto dos Estados-Membros[11] e de organizações da sociedade civil, e com base em estudos realizados neste domínio, principalmente relatórios da Rede Europeia das Migrações[12] e da Agência dos Direitos Fundamentais[13], foram identificados vários problemas e soluções. Estes são apresentados no plano de acção, em primeira instância, como dados insuficientes, para em seguida serem considerados três domínios de acção principais: prevenção, programas regionais de protecção, recepção e identificação de soluções duradouras. A protecção e o princípio do interesse superior da criança encontram-se na base de todas as acções.

2. Dados

A situação não pode ser correctamente analisada, nem se poderão encontrar soluções adequadas, sem se proceder a uma avaliação clara, baseada em dados exaustivos, fiáveis e comparáveis.

O Regulamento das Estatísticas[14] dispõe que os Estados-Membros devem transmitir dados anuais desagregados que se referem unicamente aos menores não acompanhados que requerem protecção internacional. Esta limitação dá origem a deficiências em termos de estatísticas harmonizadas e completas sobre todos os menores não acompanhados que chegam ao território da UE. Por conseguinte, as estatísticas devem abranger todos os menores não acompanhados.

Nesta matéria, a Comissão e algumas agências[15] já dão o seu contributo por meio de estudos. As redes existentes, como a Rede Europeia das Migrações, devem apoiar o intercâmbio de informações e dados entre Estados-Membros.

Para desenvolver uma cooperação eficaz com os países de origem e de trânsito, são necessárias mais informações sobre as rotas migratórias e as redes criminosas. Estas informações poderão ser recolhidas em cooperação com organizações internacionais e sistematicamente incluídas nos perfis migratórios dos países em questão. Por outro lado, a FRONTEX instituiu a Rede de Análise de Riscos e desenvolveu a recolha de dados relativos a diversos indicadores sobre migrações clandestinas. A Europol, por seu lado, já actua no domínio das actividades criminosas.

Avaliação e aplicação da legislação

- A Comissão tenciona propor aos Estados-Membros que utilizem plenamente o potencial de dados desagregados actuais e desagregações adicionais do Regulamento das Estatísticas, a fim de obter dados exaustivos relativamente aos menores não acompanhados. Caso não seja possível atingir os objectivos pretendidos por este meio, as informações necessárias devem ser recolhidas directamente junto das administrações dos Estados-Membros.

Agências e redes

- A UE e os seus Estados-Membros devem recorrer às agências e redes já existentes para melhorar a recolha de dados e o intercâmbio de informações sobre menores não acompanhados, mediante:

- O reforço significativo do intercâmbio de informações entre Estados-Membros no âmbito da Rede Europeia das Migrações e do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo;

- O reforço da intervenção da FRONTEX e da Europol na recolha e análise de dados, recorrendo a todas as fontes disponíveis, incluindo as informações recolhidas pelas redes de agentes de ligação da imigração.

- A FRONTEX é convidada a:

- Proceder a uma avaliação anual com base nos dados recolhidos pela Rede de Análise de Riscos da FRONTEX, a fim de fornecer aos Estados-Membros uma análises dos riscos de entrada de menores não acompanhados pelas fronteiras externas dos Estados-Membros da UE;

- Desenvolver indicadores relativos a grupos vulneráveis, como os menores não acompanhados, nos relatórios de acções conjuntas;

- Efectuar análises dos riscos sobre a natureza das ameaças com que os menores não acompanhados se defrontam.

- O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo é convidado a:

- Recolher dados e obter informações sobre os países de origem e analisá-los de forma a poder avaliar as necessidades de protecção dos menores não acompanhados, a fim de influenciar a tomada de decisões de qualidade;

- Acompanhar a questão dos menores não acompanhados requerentes de asilo, sobretudo nos Estados-Membros mais afectados.

Obtenção de informações

- A Comissão incentivará os Estados-Membros e as agências e redes pertinentes a tornarem mais completos os dados relativos a menores não acompanhados.

- A Comissão irá promover a inclusão de uma secção sobre menores não acompanhados nos perfis migratórios dos principais países de origem e trânsito.

3. Prevenção da migração insegura e do tráfico – aumento das capacidades de protecção de países terceiros

3.1. Prevenção

A prevenção da migração insegura e do tráfico de crianças é o primeiro passo para tratar de forma eficaz a questão dos menores não acompanhados. As acções e políticas devem ser diferenciadas segundo o grupo a que os menores não acompanhados pertencem (por exemplo, requerentes de asilo, vítimas de tráfico de seres humanos, menores que entrem ilegalmente no território da UE para trabalhar ou com outra finalidade) e/ou o país ou região de origem. A participação dos países de origem e de trânsito é fundamental, assim como a cooperação com organizações da sociedade civil e internacionais que se encontrem no terreno, e não prejudicarão o direito dos menores não acompanhados de requererem protecção internacional na UE.

Podem ser identificados quatro eixos principais de intervenção. Primeiro, a UE e os Estados-Membros devem continuar a envidar esforços para integrar a migração, em especial a migração de menores não acompanhados, na cooperação para o desenvolvimento, em domínios essenciais como a redução da pobreza, a educação, a saúde, a política laboral, os direitos humanos e a democratização e reconstrução pós-conflitos. Estes esforços contribuirão para atacar as raízes da migração e criar um ambiente propício ao crescimento das crianças nos países de origem, com boas perspectivas de desenvolvimento pessoal e níveis de vida decentes.

Há dois eixos adicionais que se podem dirigir aos próprios menores e aos que estão – ou provavelmente estarão – em contacto com eles. Devem ser promovidas actividades e acções de formação destinadas a aumentar a sensibilização para o problema nos países de origem e de trânsito, a fim de conseguir a identificação precoce e a protecção das potenciais vítimas do tráfico de seres humanos. Essas acções devem destinar-se ao público em geral, mas também às potenciais vítimas e respectivas comunidades, membros da polícia, guardas de fronteira e outros agentes relevantes. Devem promover-se também actividades semelhantes destinadas a informar os menores que tencionam emigrar para a UE para trabalhar e as respectivas famílias dos riscos associados à migração clandestina para a UE, a prestar esclarecimentos acerca de possibilidades alternativas de estudo, formação e trabalho no país de origem e a indicar quais as vias legais para conseguir estudar na UE. Outras acções poderiam incidir sobre certos tipos de trabalho a nível local, através de escolas e da interacção com as comunidades de origem. O pessoal com formação específica nos domínios principais da emigração e do tráfico de seres humanos poderia avaliar as situações de risco e agir numa fase precoce.

É também importante que as diásporas que se encontram na UE participem nas referidas actividades de sensibilização nos respectivos países de origem, bem como o recurso a canais informais de comunicação com as comunidades de origem, de modo a desfazer falsos mitos acerca da vida na Europa. Deve ter-se igualmente em conta o papel dos meios de comunicação social nos países de origem.

Por último, a UE continuará a promover o desenvolvimento de sistemas de protecção de crianças, que liguem os serviços necessários a todos os sectores sociais para evitar e dar resposta ao risco de violência, abuso, exploração e tratamento descuidado de menores, para apoiar os menores que não vivam a cargo da família e para dar protecção aos menores que vivem em instituições. A UE continuará igualmente a apoiar os sistemas de registo de nascimentos que, por assegurarem que todas as crianças têm uma identidade legal que lhes dá acesso a um conjunto de direitos, desempenham um papel importante na protecção de menores.

As actividades nestes domínios podem ser apoiadas pelos instrumentos de cooperação externa da UE, como o programa temático de cooperação com os países terceiros nos domínios da migração e do asilo (a seguir designado «programa temático»), instrumentos geográficos como o Fundo Europeu de Desenvolvimento, o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão, o Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria e os programas geográficos do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento. Deve também ser assegurada a coordenação com os fundos internos aplicáveis.

Financiamento

Os instrumentos de cooperação externa nacionais e da UE devem:

- Ser plenamente utilizados de forma bem coordenada para financiar projectos em países terceiros para prevenir a emigração insegura e o tráfico de menores, assegurando especialmente alternativas no país/região de origem que tragam benefícios aos menores.

- Financiar, em parceria com as autoridades centrais e locais dos países de origem, organizações internacionais e da sociedade civil:

- Programas específicos de aumento da sensibilização para os menores em riso, bem como outros tipos de acções preventivas a nível local, em escolas, comunidades e famílias.

- Formação de pessoal especializado nas principais regiões de origem, a fim de detectar situações de risco e intervir junto das famílias e comunidades.

- Estudos nos principais países de origem para compreender melhor os motivos que levam os menores a optar pela migração dependente e independente.

- Apoiar actividades destinadas a proteger os menores de todas as formas de violência ou exploração, nomeadamente o desenvolvimento de sistemas de protecção de menores e de registo de nascimentos.

Relações com países terceiros

A UE e os Estados-Membros devem:

- Abordar com regularidade questões ligadas à protecção de menores nos diálogos em matéria de direitos humanos e migrações entre a UE e países terceiros.

- Analisar sistematicamente a possibilidade de incluir, em acordos com países terceiros, disposições específicas relativas à migração de menores não acompanhados e que prevejam a cooperação em domínios como a prevenção, a localização da família, o regresso ou a reintegração.

Luta contra o tráfico de seres humanos

A UE e os Estados-Membros devem:

- Reforçar as acções relativas aos menores vítimas de tráfico, prestando assistência e protegendo esses menores numa fase muito precoce, encaminhando-os para serviços específicos dos países em que forem encontrados. Esta assistência deve incluir, pelo menos, as medidas previstas na directiva das vítimas de tráfico de seres humanos[16].

- Reforçar as capacidades de países terceiros para combater o tráfico de seres humanos, bem como para proteger e prestar assistência aos menores não acompanhados, em consonância com o interesse superior desses menores e com as normas e convenções internacionais, independentemente da sua nacionalidade.

- Aplicar as medidas de prevenção previstas no documento de orientação geral sobre o tráfico de seres humanos e apoiar os instrumentos regionais contra este tráfico.

Vistos e informações

- Os serviços consulares dos Estados-Membros devem avaliar exaustivamente os pedidos de vistos apresentados em nome de menores.

- A Comissão incluirá uma referência específica aos menores não acompanhados no Portal da Imigração, de forma a melhorar as informações fornecidas aos potenciais emigrantes.

3.2. Programas de protecção em países terceiros

Sem prejuízo das obrigações da UE de assegurar protecção aos que dela necessitem, os menores não deveriam ser forçados a fazer viagens perigosas para a UE à procura de protecção internacional. Por conseguinte, é importante criar e/ou continuar a financiar programas de protecção nos países de origem.

De acordo com as directrizes da UE sobre os direitos da criança[17], a UE continuará a impor aos beneficiários de financiamento europeu elevados níveis de protecção e assistência a menores não acompanhados; os projectos devem incluir, pelo menos, locais de ensino, assistência médica e informações sobre os respectivos direitos e os procedimentos aplicáveis.

A UE e os Estados-Membros devem continuar a:

Financiamento

- Financiar actividades destinadas a assegurar protecção e assistência aos menores requerentes de asilo e refugiados, incluindo actividades contra a exploração e o recrutamento forçado, por exemplo por grupos criminosos.

Relações com países terceiros

- Apoiar países terceiros a aumentar as suas capacidades legislativas e administrativas para identificar os menores requerentes de asilo e vítimas de tráfico e instituir programas específicos de assistência e apoio.

- Incluir actividades de assistência e protecção de menores no âmbito dos programas regionais de protecção, que devem ser alargados de modo a abranger outras regiões-chave em termos de fluxos migratórios para a UE e necessidades de protecção.

4. RECEPÇÃO E GARANTIAS PROCESSUAIS NA UE

As medidas de recepção e o acesso às garantias processuais pertinentes devem ser aplicadas a partir do momento em que os menores não acompanhados são detectados nas fronteiras externas ou no território da UE, até se encontrar uma solução duradoura. As organizações da sociedade civil devem ser convidados a participar mais activamente em todo o processo. Devem ser tomadas medidas adequadas para garantir um período de transição suave para os menores que – por terem atingido 18 anos e se tornarem adultos – possam correr o risco de perder protecção e apoio.

4.1. Procedimentos aquando do primeiro encontro e normas de protecção

Os instrumentos de migração da UE aplicáveis prevêem já a protecção reforçada de menores não acompanhados. No entanto, estas disposições são aplicáveis em contextos específicos, a requerentes de asilo, refugiados, migrantes em situação irregular e vítimas de tráfico. Além disso, não prevêem os mesmos níveis de recepção e assistência. E alguns Estados-Membros enfrentam dificuldades específicas relativamente a situações de fronteiras/zonas de trânsito. Estas lacunas de protecção devem ser colmatadas.

Em especial, a legislação da UE não prevê a nomeação de um representante a partir do momento em que os menores não acompanhados são detectados pelas autoridades, nomeadamente antes de serem desencadeados os instrumentos aplicáveis. A representação é explicitamente prevista apenas para os requerentes de asilo. Embora as directivas sobre o regresso, sobre a protecção temporária e sobre as vítimas do tráfico de seres humanos[18] e alguns instrumentos internacionais aplicáveis[19] estabeleçam garantias para os menores não acompanhados, os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de interpretação. Por outro lado, não há uma interpretação uniforme relativamente aos poderes, às qualificações e ao papel dos representantes. Os menores não acompanhados devem ser informados dos direitos que lhes assistem e ter acesso aos mecanismos existentes de queixa e acompanhamento.

Sempre que forem detectados, os menores não acompanhados devem ser separados dos adultos, a fim de os proteger e de romper as relações com traficantes ou contrabandistas, prevenindo assim a (re)vitimização. A partir do primeiro encontro, a protecção é um elemento crucial, assim como a identificação precoce do perfil do menores, uma vez que pode ajudar a identificar os mais vulneráveis. A aplicação das diversas medidas previstas na legislação e a obtenção de um clima de confiança são indispensáveis para conseguir informações úteis para a identificação e localização das famílias, garantindo que os menores não acompanhados recebam protecção e identifiquem e acusem os traficantes e contrabandistas.

Os menores não acompanhados devem ser instalados sempre em alojamentos adequados e tratados de maneira plenamente compatível com os seus interesses superiores. Nos casos em que a detenção excepcionalmente se justificar, deve ser utilizada apenas como medida de último recurso, pelo período mais curto possível e tendo em conta, antes de tudo o resto, o interesse superior dos menores.

O desaparecimento de menores não acompanhados a cargo das autoridades nacionais é outra preocupação fundamental. Alguns voltam a cair nas mãos de traficantes, outros tentam juntar-se a membros da família ou da comunidade a que pertencem noutros Estados-Membros e acabam a trabalhar no mercado negro e a viver em condições degradantes.

Medidas legislativas

- A UE deve adoptar níveis mais elevados de protecção de menores não acompanhados, mediante a conclusão de negociações sobre a revisão do acervo em matéria de asilo[20] e a adopção de legislação mais completa sobre o tráfico de seres humanos[21] e a exploração sexual de menores[22].

- A Comissão garantirá a correcta aplicação da legislação da UE e, com base numa avaliação de impacto, ponderará a necessidade de introduzir alterações específicas ou aprovar um instrumento que estabeleça normas comuns para a recepção e a assistência a todos os menores não acompanhados em termos de tutoria, representação legal, acesso a alojamento e cuidados, entrevistas iniciais, serviços educativos e cuidados de saúde adequados, etc.

Análise e intercâmbio de informações

- A UE deve avaliar diversas experiências para prevenir o desaparecimento e promover boas práticas.

- Os Estados-Membros são convidados a:

- dar prioridade à utilização de alertas de desaparecimento de pessoas no âmbito do Sistema de Informação de Schengen em casos de fuga ou desaparecimento;

- Ponderar a introdução de mecanismos de revisão para verificar a qualidade da tutoria, a fim de assegurar que o interesse superior dos menores esteja representado durante o processo de tomada de decisões e, em especial, para prevenir os abusos.

Agências

- O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo é convidado a organizar acções de formação e desenvolver boas práticas em matéria de condições de recepção, procedimentos de asilo e integração de menores não acompanhados.

- A FRONTEX é convidada a:

- Incluir no programa de formação para guardas de fronteira um módulo específico relativo à detecção de situações particularmente vulneráveis relativas a menores não acompanhados, como as situações de tráfico de menores.

- Incluir um ponto separado relativo a grupos vulneráveis, incluindo menores não acompanhados, em acordos de trabalho a celebrar com países terceiros.

- Prestar assistência técnica às autoridades de fronteira de países terceiros em matéria de medidas fronteiriças a aplicar aos menores não acompanhados.

Financiamento

A Comissão:

- Utilizará os fundos disponíveis de forma eficaz para apoiar as redes europeias de tutores, para trocar boas práticas e desenvolver directrizes, currículos e formação comuns, etc.

- Financiará os Estados-Membros, sempre que a legislação o permita, para criarem de instalações de recepção que respeitem as necessidades específicas dos menores não acompanhados.

4.2. Avaliação da idade e localização da família

A avaliação da idade é um aspecto essencial, dado que desencadeia uma série de procedimentos e garantias legais previstos na legislação aplicável da UE, bem como a obrigação de respeitar os requisitos de protecção de dados ao registar as informações relativas a menores não acompanhados em bases de dados como a EURODAC.

Os procedimentos e técnicas de avaliação da idade são variáveis e a sua fiabilidade e proporcionalidade são frequentemente questionadas. A possibilidade de apresentar recurso nem sempre é garantida[23]. Tal como referido pelos especialistas, o tutor deve estar presente em todas as fases do procedimento e os menores devem ser tratados como tal até prova em contrário.

A localização da família é um elemento-chave para garantir a unidade da família. Está também ligada a obrigações previstas nos instrumentos aplicáveis da UE, isto é, os menores não podem ser obrigados a deixar o território da UE se não forem entregues, no país de regresso, a um membro da sua família, a um tutor nomeado para o efeito ou em instalações de recepção adequadas. No entanto, os Estados-Membros defrontam-se com grandes dificuldades para proceder à localização das famílias.

- A Comissão emitirá directrizes em matéria de boas práticas, em colaboração com especialistas e juristas e em cooperação com o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo, que elaborará documentos sobre a avaliação da idade.

- O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo é convidado a organizar actividades de formação sobre a avaliação da idade, preparar um módulo no âmbito do programa de formação europeu em matéria de asilo e elaborar um manual de boas práticas.

- Os Estados-Membros devem utilizar o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), a partir da entrada em funcionamento, para verificar a identidade dos menores não acompanhados que se encontrarem registados e nas condições previstas no artigo 19.º do Regulamento VIS[24].

- A Comissão:

- Apoiará a assistência mútua entre Estados-Membros para a localização de famílias em países em que um Estado-Membro dispuser de redes montadas para este efeito.

- Promoverá uma abordagem comum (ou seja, orientações sobre boas práticas) em matéria de avaliação da idade e localização de famílias, incluindo a forma de abordar estas questões no âmbito de recursos.

5. Encontrar soluções duradouras

As soluções duradouras devem basear-se numa avaliação individual dos interesses superiores dos menores e consistirão:

- no regresso e reintegração no país de origem;

- na concessão do estatuto de protecção internacional ou outro estatuto jurídico que permita a integração plena dos menores no Estado-Membro de residência;

- na reinstalação.

- A decisão sobre o futuro de cada menor não acompanhado deve ser tomada pelas autoridades competentes o mais rapidamente possível (se possível, no prazo máximo de seis meses), tendo em conta a obrigação de tentar localizar a família, explorar outras possibilidades de reintegração na sua sociedade de origem e avaliar qual a solução que melhor serve os interesses superiores dos menores.

5.1. Regresso e reintegração no país de origem

É provável que em muitos casos o interesse superior do menor seja reunir-se à sua família e crescer no seu próprio meio social e cultural. Visto isto, os Estados-Membros devem ser encorajados a desenvolver soluções inovadoras em parceria com os países terceiros de origem e de trânsito, por exemplo através do financiamento de diversas actividades educativas e formativas. No entanto, o regresso constitui apenas uma das opções e o interesse superior do menor deve ser o critério determinante. Os regressos voluntários devem ter prioridade.

A Directiva do Regresso[25] prevê várias garantias vinculativas relativas a menores, que têm de ser transpostas para as legislações nacionais até Dezembro de 2010, melhorando consideravelmente a situação em vários Estados-Membros. No entanto, existem ainda algumas lacunas na legislação da UE em matéria de protecção de menores não acompanhados. Os Estados-Membros têm, nomeadamente, a faculdade de excluir do âmbito de aplicação da directiva os nacionais de países terceiros que sejam detectados a passar clandestinamente as respectivas fronteiras externas. Por conseguinte, os menores não acompanhados que pertençam a esta categoria não podem beneficiar das garantias previstas na directiva. Apesar de tudo, os Estados-Membros encontram-se vinculados por garantias e direitos fundamentais previstos nas legislações nacionais, na Carta dos Direitos Fundamentais da UE, na UNCRC e nos instrumentos do Conselho da Europa. A situação deve ser analisada com maior profundidade.

Além disso, embora a tutoria prevista para os requerentes de asilo e a assistência prestada nos procedimentos de regresso possam divergir, é necessário ter em conta a continuidade da assistência prestada nos procedimentos de asilo e de regresso. Os acordos de readmissão da UE abrangem plenamente os menores. No entanto, visto que devem ser aplicados em conformidade com as garantias previstas noutros diplomas do acervo da UE, não incluem qualquer disposição específica sobre a protecção de menores.

A assistência aos menores deve ser um processo contínuo e estável, que deve incluir as fases de regresso e pós-regresso. Em todos casos, o regresso deve ser conduzido de forma segura e adequada à idade e ao sexo dos menores. Os desafios neste domínio consistem em assegurar que os menores regressem de uma forma que respeite plenamente as normas internacionais e que sejam aceites no seu meio de origem. O trabalho no terreno é fundamental para convencer as famílias e as comunidades a acolher bem o regresso do menor, prevenindo também a sua estigmatização e que seja de novo vítima de tráfico de seres humanos. Este objectivo pode ser atingido oferecendo aos menores a possibilidade de ensino ou de cursos de formação profissional e ajudando os países de origem a oferecer às crianças e aos jovens perspectivas em termos de estudos e trabalho, recorrendo aos instrumentos financeiros existentes. A reintegração deve também ser acompanhada de modo a assegurar que não surjam problemas de maior.

As medidas destinadas a cumprir as disposições da Directiva do Regresso relativas aos menores são elegíveis[26] no âmbito do Fundo Europeu de Regresso. O apoio dado a países terceiros para fazer face aos problemas dos menores não acompanhados continua também a constituir uma prioridade do Programa Temático. Os Estados-Membros e os países terceiros deviam utilizar estes recursos com finalidades mais específicas.

A Comissão :

Financiamento

- Dará prioridade ao financiamento pelo Fundo de Regresso e o Programa Temático às actividades especificamente destinadas a menores não acompanhados, nomeadamente:

- projectos que prevêem o controlo e o acompanhamento após o regresso, especialmente no caso de menores vítimas de tráfico;

- promoção da reunificação dos menores e dos respectivos pais, através de actividades de localização das famílias nos Estados-Membros e nos países de origem;

- apoio às famílias e comunidades para favorecer a reintegração;

- apoio às autoridades dos países de origem para gerirem o regresso, através da criação de centros de formação, da prestação de assistência às famílias e aos menores que regressaram, protegerem as vítimas de tráfico de seres humanos e prevenirem a revitimização, etc.;

- estudos e investigação;

- apoio a projectos e políticas que criem oportunidades de estudo e formação nos países de origem, abertos a todos os menores.

Controlo legislativo

- Publicar um estudo sobre as práticas e a legislação dos Estados-Membros em vigor sobre o regresso de menores não acompanhados e a situação destes no caso de serem abrangidos por acordos de readmissão.

- Promover boas práticas favoráveis aos menores nos Estados-Membros.

5.2. Estatuto de protecção internacional, outro estatuto jurídico e integração de menores não acompanhados

Os menores não acompanhados podem obter o estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária nos termos fixados na legislação da UE. Dada a sua situação particularmente vulnerável, é essencial adoptar medidas para apoiar a sua integração na sociedade de acolhimento. O Fundo Europeu para os Refugiados (FER) pode financiar actividades relevantes.

A legislação e as políticas da UE não abrangem a situação dos menores que não podem regressar, deixando a concessão de autorizações de residência, por motivos humanitários ou outros, às legislações nacionais. Nos casos em que o regresso não seja possível ou que seja considerada a integração no país de residência no interesse superior do menor, deve ser concedido aos menores não acompanhados um estatuto jurídico que lhes permita aceder pelo menos aos mesmos direitos e à protecção de que beneficiavam anteriormente, devendo disponibilizar-se também alojamento adequado. Os menores devem ser acompanhados no percurso para uma integração plena na sociedade de acolhimento.

Financiamento

Os Estados-Membros são convidados a aproveitarem o mais possível as actuais possibilidade de financiamento disponíveis no FER e no Fundo para a Integração de Nacionais de Países Terceiros.

- A Comissão:

- Reforçará as actividades relacionadas com menores não acompanhados ao definir as prioridades para a acção comunitária nos programas de trabalho anuais adoptados por esses fundos.

- Ponderará a melhor forma de incluir a vertente dos menores não acompanhados na próxima geração de instrumentos financeiros, a partir de 2014, no domínio da gestão das migrações.

- Financiará projectos para a integração de menores não acompanhados com estatuto jurídico, dando especial atenção a programas destinados a apoiar a recuperação das vítimas de violência infantil ou do tráfico de seres humanos.

Desenvolvimento de políticas

- A questão específica dos menores não acompanhados deve ser mais desenvolvida nas políticas da integração nacionais e da UE, através do intercâmbio e desenvolvimento de boas práticas, etc.

- A Comissão:

- Abordará os desafios específicos ligados aos menores não acompanhados na agenda da UE para a integração dos imigrantes.

- Analisará a situação específica dos menores não acompanhados no estudo previsto sobre o tratamento de nacionais de países terceiros em situação ilegal que temporariamente não podem ser repatriados e avaliará a necessidade e a oportunidade de instituir um quadro comum relativo a menores não acompanhados que não podem ser repatriados.

5.3. Reinstalação

A reinstalação na UE de menores não acompanhados que são refugiados em países terceiros pode também ser uma opção, após avaliação cuidada do interesse superior do menor e se não existir outra solução duradoura[27]. Para proceder a essa avaliação, os Estados-Membros continuarão a trabalhar em estreita colaboração com o ACNUR e organizações da sociedade civil relevantes.

- A Comissão incentivará os Estados-Membros a continuarem a aproveitar o mais possível as possibilidades de financiamento do FER para actividades de reinstalação.

- A Comissão e os Estados-Membros devem garantir que as necessidades específicas dos menores são tidas em conta durante a aplicação do Programa Conjunto de Reinstalação da UE que foi proposto.

6. Conclusão

O presente plano de acção tem por objectivo dar respostas concretas aos desafios colocados pela chegada de um número considerável de menores não acompanhados ao território da UE, respeitando plenamente os direitos da criança e o princípio do interesse superior do menor. Deve ser visto como o ponto de partida de um processo de longo prazo e a sua execução depende do apoio e do trabalho de todos os intervenientes: instituições e agências da UE, Estados-Membros, países terceiros e sociedade civil. Nos próximos anos serão propostas novas acções e poderão efectuar-se estudos, análises e avaliações de impacto.

A Comissão fará um relatório sobre a sua execução até meados de 2012 e até 2015 e proporá, eventualmente, a revisão do plano de acção e/ou acções adicionais.

[1] Para efeitos da presente comunicação, a definição de «menor não acompanhado» é a que consta da alínea f) do artigo 2.º da Directiva 2001/55/CE do Conselho.

[2] Sínteses e relatórios nacionais disponíveis no sítio da Rede Europeia das Migrações: http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do;?directoryID=115.

[3] As excepções são: Bulgária, Chipre, Dinamarca, Luxemburgo e Roménia.

[4] COM(2009) 262.

[5] COM(2006) 367.

[6] 17024/09, p. 68.

[7] Ver também o «Plano de Acção de Aplicação do Programa de Estocolmo», COM(2010) 171 final.

[8] P7_TA(2009)0090.

[9] Artigo 24.º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE e artigo 3.º da UNCRC.

[10] Artigo 24.º da Carta e artigo 3.º da UNCRC.

[11] Incluindo as respostas a um questionário – documento 16869/09 do Conselho.

[12] Ver relatório da Rede Europeia das Migrações.

[13] Publicado em 30 de Abril de 2009, disponível em www.fra.europa.eu.

[14] Regulamento (CE) n.º 862/2007.

[15] Agência dos Direitos Fundamentais, Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (FRONTEX) e Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo.

[16] Directiva 2004/81/CE do Conselho.

[17] Directrizes da UE para a promoção e protecção dos direitos das crianças, Conselho da UE, Directrizes da UE sobre direitos humanos e direito internacional humanitário , 2009.

[18] Directivas 2008/115/CE, 2001/55/CE e 2004/81/CE.

[19] O Comité dos Direitos da Criança, no Comentário Geral n.º 6 (2005), «Tratamento de menores não acompanhados fora do país de origem», identificou normas internacionais de tratamento de menores não acompanhados decorrentes da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.

[20] Propostas que alteram: Directiva 2003/9/CE do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros, COM(2008) 815; Regulamento (CE) n.º 343/2003 do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise e um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro, COM(2008) 820; Regulamento (CE) n.º 2725/2000 do Conselho relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva da Convenção de Dublim, COM(2008) 825; Directiva 2005/85/CE do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros, COM(2009) 554; e Directiva 2004/83/CE do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como relativas ao respectivo estatuto, e relativas ao conteúdo da protecção concedida, COM(2009) 551.

[21] Proposta de directiva relativa à luta contra o abuso e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil e que revoga a Decisão-Quadro 2002/629/JAI, COM(2010) 95 final.

[22] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra o abuso e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil e que revoga a Decisão-Quadro 2004/68/JAI, COM(2010) 94 final.

[23] Ver relatório da rede REM.

[24] Regulamento (CE) n.º 767/2008.

[25] Directiva 2008/115/CE do Conselho.

[26] Ver Documento SOLID 2008-21.

[27] COM(2009) 447.