Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 2006/112/CE do Conselho relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado, no que se refere à evasão fiscal nas importações e outras operações transfronteiras

Em 28 de Janeiro de 2009, o Conselho da União Europeia decidiu, nos termos do artigo 93.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 2006/112/CE do Conselho relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado, no que se refere à evasão fiscal nas importações e outras operações transfronteiras

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social que emitiu parecer em 1 de Abril de 2009, sendo relator Umberto Burani.

Na 453.a reunião plenária de 13 e 14 de Maio de 2009 (sessão de 13 de Maio), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 192 votos a favor e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1.1. Com a comunicação, a Comissão (1) apresentada ao mesmo tempo que a proposta de directiva que se aborda neste parecer propõe um plano de acção a curto prazo, talvez mais realista e viável do que outros concebidos no passado para o combate à fraude fiscal. Os planos precedentes inspiravam-se em estratégias mais vastas e a longo prazo, mas não receberam o apoio convicto de vários Estados-Membros. O plano de acção a curto prazo prevê normas comuns para o registo e o cancelamento de registo no VIES (2) (Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA), melhores instrumentos de controlo através de uma comunicação e cooperação reforçada entre os Estados-Membros e, no futuro, a criação do Eurofisc, um organismo de investigação e intervenção. No que diz respeito, por último, à recuperação das receitas fiscais, é publicada, simultaneamente à comunicação, uma proposta de directiva, constituindo a primeira proposta concreta de execução do plano de acção.

1.2. O CESE acolhe favoravelmente a comunicação, que apresenta um panorama não totalmente insatisfatório da aplicação do regime do IVA, ainda definido como «provisório» após tantas décadas de vida. Contudo, o sistema ainda é demasiado complexo e oneroso e, sobretudo, permite uma evasão considerável. Os procedimentos electrónicos constituem a premissa indispensável do combate à evasão, mas a sua eficácia depende da adopção uniforme pelos Estados-Membros. Por enquanto ainda estamos longe destes objectivos. A adopção de soluções nacionais dissociadas ou divergentes representa um perigo.

1.3. São formuladas algumas sugestões relacionadas com aspectos que poderiam ser incluídos no plano de acção, nomeadamente uma revisão do modelo SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation – Comité Permanente para a Cooperação Administrativa), uma melhor acessibilidade e viabilidade dos bancos de dados e legislação que encontre o ponto de equilíbrio entre protecção de dados e colaboração entre administrações, a criação de figuras profissionais de referência que constituam a interface entre as várias administrações e, por fim, a certificação da fiabilidade dos operadores.

1.4. A proposta de directiva começa por esclarecer algumas disposições da directiva de base referentes à isenção de impostos, cuja interpretação se presta a abusos. Constatou-se que a aplicação da regra, segundo a qual a isenção é concedida quando as mercadorias importadas são vendidas dentro da Comunidade, é difícil de controlar no terreno. As novas normas definem uma série de medidas de precaução, entre as quais a obrigação do importador de fornecer, no momento da importação, os dados necessários à identificação do destinatário final.

1.5. O CESE concorda com estas normas, assim como com as que se referem à responsabilidade solidária entre vendedor e comprador residentes em países distintos, no caso de um dos dois não cumprir as suas obrigações em matéria de IVA. Contudo, não se trata de uma norma nova ou inovadora, pois já existe e é aplicada com rigor nos Estados-Membros, sendo quase ignorada quando se trata de a aplicar à colaboração entre administrações de Estados-Membros distintos.

1.6. No atinente à responsabilidade, o CESE chama a atenção para um aspecto que nunca é levado em conta, a saber a responsabilidade das administrações em relação ao contribuinte e a responsabilidade das administrações entre si, nos casos em que erros ou atrasos tenham provocado danos de natureza patrimonial ou legal. Um princípio elementar de igualdade e transparência deveria compelir à regulamentação desta matéria.

2.1. A proposta de directiva e a comunicação da Comissão surgem na sequência de duas outras: a de 2006, que lançou pela primeira vez um debate sobre a necessidade de uma «abordagem coordenada» de luta contra a fraude fiscal em geral e a de 2007, centrada na fraude em matéria de IVA, desenvolvendo os elementos-chave de uma estratégia. Em Fevereiro de 2008, o Conselho aprovou outra comunicação referente a uma proposta de adopção de duas medidas ambiciosas de alteração do sistema do IVA para combater a fraude: um sistema de tributação das operações intracomunitárias e um sistema geral de autoliquidação. Para a segunda solução, a Comissão tinha proposto o lançamento de um projecto-piloto, porém, o Conselho Ecofin não chegou a acordo.

2.2. Perante a evidente falta de vontade política em adoptar uma política comum que actue em profundidade, a Comissão optou pela proposta de um plano de acção a curto prazo acompanhado de um calendário de aplicação que, sendo uma solução «convencional», pode ter mais possibilidades de ser acolhida favoravelmente.

2.3. É necessária uma abordagem comunitária, tanto a nível legislativo como operacional, este último até agora de competência exclusiva dos Estados-Membros. As diferenças de métodos entre as várias administrações incentivaram os autores das fraudes a transferirem as suas actividades para os países que não adoptam medidas adequadas. Por outro lado, há ainda um problema de custos de cumprimento para as empresas, obrigadas a adoptar procedimentos diferentes em função dos países onde operam.

2.4. A proposta de directiva, publicada ao mesmo tempo que a comunicação, constitui uma primeira iniciativa no âmbito das medidas convencionais. A isenção específica na importação já está regulada pela Directiva IVA de base (2006/112/CE), mas a sua formulação original permitiu interpretações que se concretizaram em abusos. A proposta esclarece as condições e os limites para obter a isenção e faculta, simultaneamente, aos Estados-Membros um instrumento para recuperar o IVA que tenha eventualmente sido objecto de evasão.

3.1. A análise das medidas adoptadas no passado, efectuada pela Comissão no âmbito do grupo de peritos para a Estratégia Antifraude Fiscal (ATFS), permitiu identificar três domínios prioritários a focar na execução de um plano de acção a curto prazo de combate à fraude, designadamente um sistema de IVA menos permeável, instrumentos de controlo e de investigação reforçados, melhores possibilidades de recuperação das receitas fiscais.

3.2. Em matéria de permeabilidade do sistema, são necessárias normas comuns precisas para o registo e o cancelamento dos dados que alimentam o sistema VIES (VAT Information Exchange System – Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA). Em alguns Estados-Membros, os números de identificação para efeitos de IVA são mantidos mesmo quando o indivíduo cometeu fraude, o que lhe permite manter a sua actividade. Em breve, a Comissão apresentará uma proposta legislativa sobre normas comuns para o registo e o cancelamento de registo no VIES. A proposta incluirá ainda disposições sobre o direito dos operadores de aceder, por via electrónica, a informação sobre o nome, o endereço e o número de identificação para efeitos de IVA dos seus parceiros comerciais, um direito que actualmente é negado ou limitado em alguns Estados-Membros. Outras normas dirão respeito a um sistema comum de facturação simplificado e modernizado. Por último, serão definidas disposições sobre o intercâmbio de informações, eliminando as diferenças de interpretação entre Estados-Membros em matéria de exigibilidade do IVA e garantindo que a transmissão de informação ocorre simultaneamente entre as administrações interessadas.

3.3. Os instrumentos de controlo são a parte mais delicada do sistema e talvez a que apresenta mais lacunas. A atenção centra-se nos pontos fracos identificados há muito tempo, como a comunicação, a cooperação e o acesso à informação. Estão a ser estudadas várias propostas. Um instrumento operacional promissor parece ser a criação do Eurofisc, uma rede europeia de alerta precoce, com base no modelo do Eurocanet, sistema criado pela administração fiscal belga e apoiado pela Comissão e pelo OLAF.

3.4. O terceiro capítulo do plano de acção refere-se às possibilidades de recuperação das receitas fiscais e prevê uma série de medidas. Em primeiro lugar, incentiva-se os Estados-Membros a intentarem acções judiciais contra os autores das fraudes estabelecidos no seu território, cuja acção tenha originado perdas de receitas de IVA noutro Estado-Membro. O elemento mais importante é, no entanto, o princípio da responsabilidade solidária entre operadores residentes em diferentes Estados-Membros, um princípio que já tem uma base jurídica, mas que, até agora, cada Estado-Membro aplicou apenas no próprio território e de forma limitada aos operadores sujeitos à sua própria jurisdição. Apresentar-se-á ainda uma proposta de sistemas harmonizados, de execução ou de precaução, para melhorar as perspectivas de cobrança de impostos transfronteiras. Por último, proceder-se-á a uma solução definitiva do problema da protecção transfronteiriça das receitas de IVA, independentemente do Estado-Membro em que são devidas, um problema examinado actualmente por apenas alguns países.

4.1. A Comissão prossegue o seu trabalho de aperfeiçoamento das normas de aplicação do IVA, gestão e cobrança do IVA, ainda em «regime provisório», quarenta anos após a sua criação. A transformação em regime definitivo pressupõe a harmonização das taxas e a possibilidade de os sujeitos passivos pagarem o montante directamente no próprio país, emitindo facturas com IVA como acontece actualmente nas transacções internas. Este objectivo está longe de se realizar. As razões não são técnicas nem jurídicas, mas de carácter político, pelo que representam problemas de solução quase impossível. As medidas agora propostas inserem-se no quadro das «medidas convencionais» para tornar eficaz um regime que de «provisório» tem apenas o nome.

4.2. Apresentada esta premissa, há que referir que o panorama do IVA no geral não é de todo insatisfatório, apesar de apresentar inúmeros aspectos que podem ser melhorados. É, porém, complexo, oneroso e, o pior, presta-se ainda a uma evasão massiva a nível internacional. O defeito reside na própria origem de um regime provisório que apenas uma vontade política, actualmente inexistente, poderá transformar num sistema definitivo mais simples e mais eficaz.

4.3. A Comissão faz tudo o que pode para ultrapassar os inconvenientes principais e mais evidentes, encurralada entre um Conselho incapaz de tomar decisões por unanimidade e o comportamento dos Estados-Membros que tentam, cada um no seu território, resolver os seus problemas com soluções próprias. Um primeiro exemplo que a Comissão recorda é o dos procedimentos electrónicos que regulam as relações entre os sujeitos passivos e as administrações. Alguns Estados-Membros, tal como vários países terceiros, acompanham a evolução do tempo, outros ficaram para trás. A Comissão faz uma apreciação global: «a gestão do sistema do IVA na União Europeia não tem acompanhado a evolução das tecnologias da informação» (3). O CESE concorda plenamente.

4.4. Por conseguinte, não surpreende que vários Estados-Membros, e não só os mais avançados, procurem juntamente com os próprios operadores encontrar melhores soluções de gestão. A Comissão está preocupada com esta situação, pois vê o risco de soluções nacionais dissociadas e divergentes e recomenda aos Estados-Membros que coordenem os respectivos desenvolvimentos. A este respeito, o CESE chama a Comissão à realidade. Quando se trata de coordenar actividades de alcance comunitário, esta tem o poder de regulamentar – exerceu-o e exerce-o de forma exemplar. Quando os problemas são de carácter interno nos Estados-Membros, onde o poder da Comissão não chega, as recomendações têm um impacto reduzido, pois cada um tem uma boa razão para justificar um comportamento autónomo. Só surgem soluções coordenadas quando há interesses comuns entre dois ou mais países.

4.5. Com esta premissa, o CESE congratula-se com a Comissão por uma iniciativa que é designada, de forma cautelosa, de «sugestão», designadamente a criação de um grupo eventual com a participação de autoridades fiscais e de empresas (falta porém referir os operadores certificados) com a função de procurar uma abordagem comum aos vários problemas que nascem das relações entre si. Recomenda-se às partes em questão que coloquem à disposição a experiência e os recursos necessários para proporcionar a esse exercício verdadeiras possibilidades de êxito, uma recomendação que o CESE deseja que seja bem sucedida.

5.1. O CESE aproveita a ocasião para sugerir que no plano de acção se incluam aspectos importantes, apesar de não directamente relacionados com o combate à fraude. Estruturas eficientes e regras eficazes contribuem por si para a construção de um sistema impermeável aos abusos, ou pelo menos, para os prevenir e, no pior dos casos, para os reprimir.

5.2. Em matéria de procedimentos electrónicos, a Comissão já fez o que estava ao seu alcance com o Regulamento (CE) n.o 1798/2003 do Conselho, de 7 de Outubro de 2003, relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 218/92. Na prática, assinala-se que o modelo SCAC, utilizado para a troca de informação e pedidos de intervenção, deveria ser revisto com o objectivo de fazer com que os procedimentos respondam melhor às exigências de prontidão e pontualidade das respostas.

5.3. Em matéria de bancos de dados, o problema é mais delicado. Não se trata apenas de um problema de utilização, mas também e sobretudo de acesso a informação completa. Especificamente em relação ao IVA, continua por encontrar o ponto de equilíbrio entre a protecção dos dados e a colaboração entre administrações, o que se poderá resolver simplesmente com legislação que estabeleça os limites das respectivas exigências, quais os dados que devem ser protegidos, em que circunstâncias e de que forma se permite o acesso à informação. As recomendações ou os acordos não bastam. Esta questão necessita de uma base jurídica sólida que, sem prejudicar as liberdades fundamentais, dê prioridade ao interesse público.

5.4. Um problema prático a resolver é o da informação a obter no território. Os Estados-Membros deveriam criar figuras profissionais de referência que possam solicitar informação útil ao Estado-Membro e que tenham autorização para as trocar com os seus homólogos dos outros Estados-Membros interessados. Uma intervenção comunitária poderia contribuir para criar uma verdadeira «rede»de intervenção imediata com a possibilidade de interagir directamente e através de canais reservados, em colaboração com eventuais outras autoridades responsáveis por investigações.

5.5. O CESE sublinha que qualquer solução comum não pode prescindir de um funcionamento perfeito do sistema VIES, que permita às administrações acederem em tempo real aos dados sobre cada transacção. Na base de tudo está a fiabilidade dos sujeitos aos quais é atribuído um código de IVA, uma fiabilidade que deve ser objecto de verificação prévia das qualidades necessárias. Se e quando for possível reunir as duas condições – funcionamento em tempo real e certificação prévia – as fraudes em «carrossel» ou efectuadas por operadores fictícios (missing traders) diminuiriam drasticamente.

5.6. Na expectativa de soluções integradas, que não são esperadas para breve, poderia dar-se prioridade à análise da possibilidade de «certificar»a fiabilidade dos operadores do sector com regras únicas para todos os países da UE. Se a cada número de identificação para efeitos de IVA correspondesse um título atribuído pela autoridade fiscal competente, obter-se-ia o duplo resultado de protecção dos interesses nacionais dos Estados-Membros e dos interesses comerciais dos operadores comunitários. A colocação em rede da informação permitiria o conhecimento imediato de cada revogação ou suspensão.

6.1. Tal como referido na introdução, a proposta «faz parte do primeiro pacote de propostas apresentado na Comunicação.» Trata-se de introduzir duas alterações à directiva de base 2006/112/CE, uma para clarificar algumas disposições sobre a isenção do IVA na importação, cuja interpretação deu lugar a abusos que permitiram a evasão ao pagamento do IVA, a outra para introduzir a obrigatoriedade, assim como a faculdade, de aplicar a responsabilidade solidária a alguns casos de entrega de bens intracomunitária.

A isenção de IVA na importação (alínea d) do artigo 143.o) é possível quando a importação é seguida de uma entrega ou expedição intracomunitária dos bens importados para um sujeito passivo noutro Estado-Membro. Simplificando: a isenção é concedida quando os bens importados são vendidos pelo importador a outro sujeito passivo dentro da UE. As entidades que investigam as fraudes assinalaram um abuso em grande escala, devido a uma aplicação inadequada da norma comunitária no direito nacional. Segundo a Comissão, o resultado é que «não é garantido o acompanhamento do movimento físico dos bens importados pelas autoridades aduaneiras e fiscais na Comunidade». Em jargão fiscal, trata-se de «fraudes intracomunitárias de tipo carrossel» (MTIC – fraude intracomunitária do operador fictício).

6.2.1. O disposto na proposta prevê a apresentação de documentação susceptível de provar que o requerente da isenção possui efectivamente os requisitos já previstos na directiva de base: identificação para fins de IVA ou designação de um representante fiscal no Estado-Membro da importação; obrigação de declarar que os bens importados serão expedidos ou transportados para outro Estado-Membro; obrigação para o importador de facultar, no momento da importação, a identificação do destinatário dos bens noutro Estado-Membro.

6.2.2. O CESE não tem comentários particulares a efectuar, uma vez que se trata de uma matéria cujas disposições têm a sua razão de ser na melhoria dos sistemas administrativos para evitar possíveis fraudes. Permanece apenas uma ligeira dúvida em relação aos referidos«territórios terceiros». O conceito de «Estado-Membro» no contexto da regulamentação do IVA consta do n.o 2 do artigo 5.o da directiva de base. O seu artigo 6.o estabelece que a directiva não se aplica aos territórios terceiros (4), isentos do pagamento de IVA nas importações com base no disposto nas alíneas c) e d) do artigo 143.o. Apesar de a interpretação da norma ser unívoca, dever-se-ia verificar se, e em que medida, esta isenção permitirá evitar abusos na aplicação do IVA.

A nova norma da proposta de directiva (segundo parágrafo do artigo 1.o) substitui o artigo 205.o da directiva de base, que estabelece que uma pessoa que não o sujeito passivo de IVA é solidariamente responsável com o exportador pelo pagamento do IVA. Na prática e sintetizando ao extremo, a norma prevê que o vendedor declare as próprias operações intracomunitárias e isto apenas com o objectivo de possibilitar ao Estado-Membro do adquirente conhecer as operações tributáveis no seu território.

6.3.1. O princípio da responsabilidade solidária visa chamar a atenção do vendedor não apenas para o cumprimento da sua obrigação de notificação, mas também, implicitamente, para a importância de escolher e conhecer o seu cliente e a sua solvabilidade. Se este não cumprir as suas obrigações, o seu Estado-Membro está autorizado a recuperar junto do vendedor o montante do IVA não pago e eventuais penalizações. Os Estados-Membros aplicaram a norma de forma diligente mas apenas no que se refere às operações nacionais. De forma tácita, ao descurarem a extensão do princípio às operações internacionais, esqueceram-se da sua obrigação de colaborar também na protecção dos interesses das administrações dos Estados-Membros de destino.

6.3.2. A nova proposta tende a colmatar esta lacuna, alargando explicitamente o princípio da responsabilidade solidária às operações internacionais. Assinala-se, porém, que, segundo a Comissão (5), este princípio já constava da norma do artigo 205.o«mas, até à data, os Estados-Membros só o aplicaram em operações nacionais».

6.3.3. O CESE exprime o seu pleno acordo com proposta da Comissão. Chama, porém, a atenção para a necessidade de regulamentar e viabilizar a cobrança do crédito da administração de um Estado-Membro em relação a um residente noutro Estado-Membro. A via judicial implica o recurso às normas em matéria de colaboração judicial. Uma cobrança por via administrativa através da administração do Estado-Membro do exportador exige acordos precisos e a solução dos problemas jurídicos supracitados.

6.3.4. Formula-se outra observação, de alcance geral, mas pertinente em relação ao tema da proposta, cujo principal objectivo é defender os interesses das administrações fiscais. Em nenhuma parte do texto se fala da responsabilidade patrimonial e legal das administrações em relação ao contribuinte resultante de erros ou atrasos na comunicação dos códigos da outra parte, nem das responsabilidades da administração de um país em relação a outra administração. Uma legislação inspirada na igualdade e transparência deveria ter sempre em conta os direitos do contribuinte face ao poder mais forte do Estado.

Bruxelas, 13 de Maio de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) COM(2008) 807 final «Estratégia coordenada para melhorar o combate à fraude ao IVA na União Europeia».

(3) Comunicação da Comissão COM(2008) 807 final, ponto 4, primeiro parágrafo.

(4) Territórios que fazem parte do território aduaneiro da Comunidade: Monte Athos, Ilhas Canárias, departamentos franceses ultramarinos, Ilhas Aland, Ilhas Anglo-Normandas. Territórios que não fazem parte do território aduaneiro da Comunidade: Ilha de Heligoland, território de Buesingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d’Italia, águas italianas do Lago de Lugano.

(5) Comunicação da Comissão, COM(2008) 807 final, ponto 3.3.1, 2.o parágrafo.