52006DC0431

Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a segurança dos transportes e o seu financiamento /* COM/2006/0431 final */


[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 1.8.2006

COM(2006) 431 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a segurança dos transportes e o seu financiamento

1. INTRODUÇÃO E OBJECTIVO

O reforço da segurança tornou-se uma prioridade para a Comissão em consequência dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001. A Comissão apresentou a sua opinião geral na sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada "Consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo”[1]. No seguimento desta comunicação, a Comissão elaborou regulamentos que estabelecem regras comuns em matéria de segurança da aviação e de segurança marítima. Para além disso, a Comissão lançou um programa europeu para a protecção das infra-estruturas essenciais[2].

Tendo em conta a importância de financiar medidas de segurança e a necessidade de evitar distorções de concorrência a nível interno e externo, ambos os regulamentos foram acompanhados de pedidos do Parlamento Europeu e do Conselho para a realização de estudos[3]. Os estudos deveriam, em especial, abordar a forma como o financiamento de medidas de segurança é partilhado entre as autoridades públicas dos Estados-Membros e os operadores, sem prejuízo da distribuição de competências entre os Estados-Membros e a Comunidade Europeia. Solicitou-se à Comissão que apresentasse ao Parlamento Europeu e ao Conselho os resultados desses estudos e as propostas que considerasse adequadas.

Quando da elaboração do presente relatório, a Comissão solicitou ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões os respectivos pareceres sobre a questão da segurança dos transportes e o seu financiamento[4].

2. RESULTADOS DOS ESTUDOS

2.1. Segurança da aviação

No seguimento da declaração interinstitucional em anexo ao Regulamento (CE) nº 2320/2002, a Comissão lançou um estudo sobre o financiamento da segurança da aviação civil europeia [5].

O estudo, que para além dos 15 Estados-Membros incluiu a Noruega, a Islândia e a Suíça, analisou as despesas de segurança da aviação, os mecanismos de financiamento e questões de concorrência conexas. No que respeita às despesas com a segurança, o estudo revelou que em 2002, antes da entrada em vigor dos regulamentos europeus, o montante total das despesas relacionadas com a segurança nos 18 Estados se situou entre 2,5 e 3,6 mil milhões de euros, repartido do seguinte modo: 0,65 mil milhões de euros dos Estados, 1,32 mil milhões de euros dos aeroportos e entre 0,52 e 1, 66 mil milhões de euros das transportadoras aéreas. Embora se possa argumentar que estes custos são elevados, o estudo demonstrou que, por exemplo, para as viagens intraeuropeias, as taxas de segurança e de aeroporto representam, em conjunto, entre 1% e 2% da tarifa média.

No que respeita aos mecanismos de financiamento, o estudo concluiu que existem, na Europa, dois modelos básicos de financiamento:

- um modelo centralizado em que a realização das principais acções em matéria de segurança é essencialmente da competência do Estado por intermédio de um organismo público (autoridade da aviação civil, Ministério dos Transportes, força policial, etc.)[6];

- um modelo descentralizado em que a realização das principais acções em matéria de segurança é da responsabilidade das autoridades aeroportuárias sob a fiscalização da autoridade competente (autoridade da aviação civil, ministério da tutela, etc.); estas acções podem ser executadas directamente pelas autoridades aeroportuárias ou subcontratadas a terceiros[7].

Segundo as conclusões do estudo, em ambos os modelos o passageiro é o principal financiador da segurança através das taxas de segurança estatais, das taxas de segurança da companhia aérea aplicáveis aos títulos de viagem e/ou das taxas de aeroporto. No entanto, o estudo concluiu também que na maior parte dos países, e independentemente do modelo aplicado, o financiamento proveniente dos passageiros durante 2002 foi insuficiente para cobrir todos os custos com a segurança. Estes dados devem ser analisados com parcimónia, uma vez que, em alguns aeroportos, as taxas em vigor relacionadas com a segurança, aplicáveis aos passageiros, podem também estar incluídas em taxas aeronáuticas gerais, distorcendo esta falta de transparência o conhecimento geral das receitas efectivamente geradas para financiar a segurança nos aeroportos europeus. Existem diferenças relativamente ao financiamento dos actuais défices de exploração: 6 dos 18 Estados cobrem-nos parcialmente a partir das taxas gerais e os outros Estados deixam o seu financiamento a cargo das autoridades aeroportuárias.

Quanto ao risco de distorção externa da concorrência, o estudo revelou diferenças importantes nos métodos de financiamento de medidas de segurança entre a UE e os EUA. Após o 11 de Setembro de 2001, as autoridades dos EUA concederam uma assistência financeira de vulto à indústria aeronáutica, fortemente atingida, e asseguraram a aplicação, a nível nacional, de várias medidas capitais em matéria de segurança. A título de exemplo, a indústria aeronáutica dos EUA beneficiou, entre 2002 e 2004, de cerca de 32 mil milhões de euros da ajuda pública ao abrigo da rubrica de segurança dos transportes. É óbvio que este tipo de financiamento público pode criar distorções de concorrência entre as transportadoras europeias e as transportadoras dos EUA.

2.2. Segurança marítima

O considerando nº 15 do Regulamento (CE) 725/2004 dispõe que a Comissão deve efectuar um estudo para abordar, em especial, a forma como o financiamento é partilhado entre as autoridades públicas e os operadores. Ao abrigo do considerando nº 13 da Directiva 2005/65/CE o estudo deve também ter em conta o financiamento de medidas de segurança suplementares para a segurança portuária.

Ese estudo está em vias de ser concluído. Os primeiros resultados revelam que, de modo semelhante à aviação, os custos de segurança do transporte marítimo constituem uma percentagem relativamente baixa do investimento geral e dos custos de exploração.

A União Europeia tem mais de 1200 portos marítimos e cerca de 4000 instalações portuárias. O montante, em média, afectado à segurança é de 464 000 euros a título do investimento e de 234 000 euros a título dos custos de exploração anuais. A frota que arvora pavilhão dos Estados-Membros da UE representa cerca de 9 000 embarcações, devendo os operadores suportar custos médios de investimento de cerca de 100 000 euros por embarcação e custos de exploração anuais de 25 000 euros. Os custos de investimento incidem essencialmente no equipamento e na certificação em matéria de cumprimento da legislação, enquanto mais de 50% dos custos de exploração representam as despesas com pessoal técnico.

Estes valores médios devem ser analisados em comparação com os custos globais que a actividade de navegação acarreta. O montante do investimento necessário em termos de segurança é, em média, de 100 000 euros por embarcação, o que representa apenas 0,0015% do preço total de um novo porta-contentores de 8000 TEU e 0,0006% de um navio para transporte de gás de 110 000 GT. Embora o estudo não determine as percentagens equivalentes para as instalações portuárias, demonstra a existência de diferenças consideráveis entre os tipos de instalação portuária, que variam entre 798 000 euros para as instalações polivalentes e 79 000 euros para as instalações destinadas aos contentores. Esta diferença pode ser explicada pelo facto de, consoante a actividade específica, alguns tipos de instalações já disporem do equipamento e das medidas necessárias por razões de protecção ou para prevenir o roubo, que podem também ser utilizados para fins de segurança.

De acordo com o estudo, os custos são, no essencial, financiados directa ou indirectamente pelas autoridades portuárias e pelos próprios operadores. No que respeita às instalações portuárias, as fontes de recuperação dos custos incorridos com as medidas de segurança são as seguintes (percentagens médias):aumento das tarifas (19%), taxa de segurança separada (55%) e subvenções (23%).As autoridades competentes dos Estados-Membros adoptaram uma atitude muito discreta em relação aos recursos que consagram à segurança marítima.

No entanto, o regime de segurança marítima da UE ainda não se encontra integralmente em vigor.Em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) nº 725/2004 e da Directiva 2005/65/CE, o regime deve ser de plena aplicação a partir de 1 de Julho de 2007.A sua plena aplicação pode exigir recursos adicionais para se obter um elevado nível de cumprimento da legislação. Enquanto não for obtido um nível elevado uniforme de cumprimento, há um risco de distorção da concorrência.

Tal como no caso da segurança da aviação, há também a questão da distorção externa da concorrência pelas empresas de países terceiros, que podem beneficiar de subvenções estatais para cobrir os custos relativos à segurança marítima. Esta questão pode ser pertinente para as instalações portuárias que concorrem com os portos vizinhos terceiros e, em menor escala, para as embarcações.

3. QUESTÕES A CONSIDERAR

3.1. Estrutura dos custos

Podem ser identificados vários tipos de custos relativos à segurança dos transportes:

- custos de gestão das regras de segurança, designadamente o controlo do nível de cumprimento;

- custos resultantes da aplicação da legislação:

- custos fixos, como, por exemplo, o investimento de capital em equipamento de segurança e selecção e formação inicial de pessoal da área da segurança;

- custos operacionais, como, por exemplo, os incorridos com a manutenção do equipamento de segurança (designadamente actualizações tecnológicas), salários do pessoal da área da segurança, custos de formação recorrentes;

- custos extraordinários como, por exemplo, os incorridos com as medidas temporárias adicionais para reforçar os níveis segurança durante os períodos de maior risco;

- custos resultantes de atentados terroristas.

Estes custos só estão parcialmente relacionados com o transporte e podem incluir os custos de reparação dos prejuízos do próprio alvo, despesas acessórias resultantes das perturbações causadas pelo atentado e indemnizações às vítimas, quer directos quer indirectos. Com efeito, mesmo no caso em que o meio de transporte (por exemplo, aeronave, embarcação, comboio) é alvo de um atentado terrorista e não utilizado como arma, os prejuízos podem ir muito além do âmbito do sector dos transportes. É difícil avaliar a amplitude desses custos, mas é possível que assumam proporções tais que nenhum operador de transporte esteja em condições de os financiar. De igual modo, os custos incorridos com os prejuízos podem exceder de forma considerável o montante que os seguros podem cobrir a preços razoáveis. Além disso, consoante a sua natureza, as consequências de um atentado terrorista podem estender-se além do território de um único Estado-Membro e assumir proporções tais que mesmo o Estado alvo do atentado não tem capacidade de suportar os custos.

3.2. Financiamento

3.2.1. Financiamento da gestão das regras de segurança, designadamente o controlo do nível de cumprimento

A transposição da legislação comunitária para o direito nacional e a sua aplicação às actividades de controlo nacionais são tarefas tradicionalmente atribuídas à autoridade pública.

È também o caso das inspecções que visam verificar a correcta aplicação de medidas de segurança no sector dos transportes aéreos, marítimos e terrestres. Embora a Comissão também possa levar a cabo essas inspecções, tal não dispensa de modo algum os Estados-Membros da sua obrigação de aplicar, a nível nacional, programas de controlo da qualidade eficientes.

Estas actividades são da competência do poder público e enquanto tal são, em princípio, integralmente financiadas pelos Estados-Membros. Não dão origem a auxílios estatais, mesmo se os Estados-Membros recorrerem a empresas privadas para os assistirem, desde que (neste último caso) o financiamento se limite a uma compensação dos custos incorridos e a um lucro razoável e não dê origem a nenhuma sobrecompensação .

Com base nos resultados das inspecções, a Comissão convida os Estados-Membros a disponibilizarem recursos suficientes para assegurar a aplicação integral das regras de segurança e o controlo da aplicação da legislação nessa matéria.

3.2.2. Financiamento da execução das medidas de segurança

O financiamento da execução das medidas de segurança dos transportes pelos Estados-Membros coloca questão de saber se se trata de um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado CE e, em caso afirmativo, em que condições pode ser declarado compatível com o mercado comum.

O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e o Tribunal de Primeira Instância afirmaram por diversas vezes que há três categorias distintas de actividades que são financiadas pelo Estado: as actividades da autoridade pública, as actividades económicas e as outras actividades. Só estão sujeitas à legislação da concorrência da UE as actividades económicas, encontrando-se as actividades da autoridade pública e as outras actividades excluídas deste âmbito.

No Processo do Eurocontrol[8] , o Tribunal considerou que “(...) as actividades da Eurocontrol, pela sua natureza, pelo seu objecto e pelas regras às quais estão sujeitas, estão ligadas ao exercício de prerrogativas, relativas ao controlo e ao policiamento do espaço aéreo, que são tipicamente prerrogativas de poder público[9]. Não têm um carácter económico que justifique a aplicação das regras de concorrência do Tratado.”

No Processo do Porto de Génova , o Tribunal considerou que “ Ora, a vigilância antipoluição que o SEPG tem por missão garantir no porto petrolífero de Génova constitui uma missão de interesse geral que se enquadra em funções essenciais do Estado em matéria de protecção do ambiente no domínio marítimo. Ora, esta actividade de vigilância, pela sua natureza, pelo seu objecto e pelo regime a que está sujeita, liga-se ao exercício de prerrogativas de protecção do ambiente, que são tipicamente prerrogativas do poder público. Não tem natureza económica que justifique a aplicação das regras de concorrência do Tratado.”[10]

No Processo do Aeroport de Paris, o Tribunal de Primeira Instância considerou que “Deve fazer-se uma distinção entre, por um lado, as actividades puramente administrativas da ADP, nomeadamente, as missões de polícia, e, por outro, as actividades em causa de gestão e de exploração dos aeroportos parisienses que são remuneradas por taxas comerciais que variam consoante o volume de negócios realizado. ”[11]

Decorre desta jurisprudência que o financiamento de medidas segurança dos transportes, que fazem parte das funções essenciais do Estado e que estão relacionadas com o exercício de poderes tradicionalmente atribuídos à autoridade pública, não constitui um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado CE.

A Comissão confirmou esta posição na sua decisão “N 309/2002 France, Sûreté aérienne – compensation des coûts à la suite des attentats du 11 septembre 2001” (N 309/2002 França, Segurança aérea – compensação de custos na sequência dos atentados de 11 de Setembro de 2001).Nessa decisão, a Comissão analisa as medidas de segurança adoptadas pelo Governo francês após os atentados terroristas de 11 de Setembro. Nos pontos 22 e 23 da decisão, a Comissão chega à seguinte conclusão:

As tarefas de segurança acima descritas correspondem às missões habitualmente asseguradas pelas forças de segurança ou pelo gestor do aeroporto segundo as directrizes da administração pública. Decorrem da legislação ou de textos regulamentares. Estas entidades não têm margem discricionária ao executá-las.

As tarefas de segurança impostas às entidades não dão origem a receitas de qualquer natureza por parte dos passageiros. Com efeito, as autoridades francesas precisaram que as taxas de aeroporto pagas pelos passageiros ficam à disposição desses aeroportos e são utilizadas, parcialmente, para cobrir os custos de segurança apenas desses aeroportos. Poder-se-á, pois, considerar, em princípio, que essas missões pertencem ao âmbito de prerrogativas do poder público.

Regra geral, pode concluir-se que o financiamento das medidas de segurança dos transportes que são impostas por lei e que estão relacionadas com o exercício de poderes tradicionalmente atribuídos à autoridade pública não constitui uma actividade económica. Esta posição foi recentemente reafirmada nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais aos aeroportos regionais[12]. No entanto, o financiamento destas medidas deve limitar-se estritamente à compensação dos custos por elas gerados e não pode ser utilizado para financiar outras actividades económicas[13].

O Estado pode delegar o exercício destes poderes a empresas privadas; foi o caso, por exemplo, no processo Porto di Genova . O Estado pode também decidir que os utilizadores de uma determinada instalação tenham de suportar, pelo menos parcialmente, os custos destas medidas de segurança como foi o caso nos processos Porto di Genova e Eurocontrol e das medidas de segurança acima referidas, aplicadas nos aeroportos franceses. Nestas situações, a Comissão verificará, porém, atentamente se as empresas privadas não recebem uma sobrecompensação pela ajuda concedida ao Estado e se os encargos cobrados se limitam ao estritamente necessário para financiar as medidas de segurança. Se o Estado delegar o exercício dos seus poderes a empresas privadas, deve igualmente assegurar que, na medida em que sejam aplicáveis, as regras comunitárias relativas aos concursos públicos e à não-discriminação sejam plenamente respeitadas e que não haja discriminação.

3.3. Transparência na cobrança das taxas e encargos de segurança

Os estudos relativos ao financiamento da segurança dos transportes revelaram que há muito pouca transparência no que respeita aos montantes disponibilizados para a segurança, aos níveis dos encargos ou taxas cobrados e à forma como esses montantes são efectivamente despendidos.

É conveniente obter uma maior transparência no que respeita às taxas e encargos de segurança. Para o efeito, poder-se-iam prever regras sobre a consignação ou a circunscrição dos montantes cobrados para a segurança dos transportes , de molde a assegurar que são despendidos exclusiva e integralmente na segurança . Uma segunda possibilidade seria a de os encargos e taxas de segurança serem explicitamente explicados aos passageiros quando as tarifas estão discriminadas para que os utilizadores tenham conhecimento do que lhes é cobrado. Tal revestir-se-ia de particular importância para os passageiros das companhias aéreas cujos custos de segurança estão integrados em valores muito mais elevados que abrangem taxas e encargos gerais.

3.4. Possíveis distorções de concorrência

A Comissão é de opinião que a criação de condições suficientemente equitativas em termos de acesso ao financiamento público é uma preocupação legítima das partes interessadas quer no mercado interno quer em relação com os principais mercados externos.

Tal como o revelam os diferentes estudos, existem na UE diferentes métodos de participação dos Estados-Membros no financiamento da execução de medidas de segurança, que reflectem as diferentes filosofias dos Estados-Membros sobre o papel do Estado nesta matéria. A heterogeneidade dos métodos e a falta de transparência em gerar receitas que são integralmente para a aplicação das medidas de segurança podem implicar um risco de distorção da concorrência. Esse risco existe designadamente quando os Estados-Membros exigem medidas complementares mais estritas do que as impostas pela legislação comunitária.

No entanto, podem também surgir distorções a nível mundial devido aos diferentes métodos de financiamento de medidas de segurança. Esta questão deve ser tratada para que a indústria de transportes comunitária não esteja em desvantagem em relação aos seus concorrentes estabelecidos fora da União Europeia, com as repercussões negativas no crescimento económico da UE que daí podem advir.

Por conseguinte, importa assegurar que os governos de países terceiros onde estão estabelecidas empresas de transporte concorrentes das empresas comunitárias apliquem princípios semelhantes, de preferência sob forma de acordos concluídos em instâncias internacionais como a OACI ou a OMI ou, na falta destes, de acordos bilaterais entre a União Europeia e os Governos dos Estados onde estão estabelecidos os principais concorrentes.

4. CONCLUSÕES

- De acordo com estudos realizados sobre a segurança da aviação e a segurança marítima, os custos de segurança podem ser consideráveis, sendo presentemente suportados em larga medida pelos utilizadores.

- Uma maior transparência no que respeita às taxas e encargos de segurança facultaria aos utilizadores dos serviços de transporte melhores informações e permitiria obter dados mais claros sobre os efeitos possíveis a nível da concorrência. A actual falta de transparência aumenta a dificuldade de identificar distorções eventuais.

- A heterogeneidade dos métodos de financiamento da aplicação das medidas de segurança implica um risco de distorção da concorrência. Esse risco existe designadamente quando os Estados-Membros exigem medidas complementares mais estritas do que as impostas pela legislação comunitária.

- A Comissão apresentou a sua opinião na sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada "Consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo”. Em especial, a Comissão considera que, tendo em conta o facto de que é essencialmente da responsabilidade do Estado a protecção dos cidadãos europeus contra os atentados terroristas, o financiamento público das acções para evitar esses actos, que estão relacionadas com o exercício de poderes tradicionalmente atribuídos à autoridade pública, não constitui um auxílio estatal.

[1] COM(2001) 574 final de 10.10.2001.

[2] Programa “Prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo para o período de 2007 a 2013. Programa geral “Segurança e protecção das liberdades”, adoptado pelo Conselho em 2 de Junho de 2006.

[3] Declaração interinstitucional que acompanha o Regulamento (CE) nº 2320/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil (JO L 355 de 30.12.2002, p. 12) e considerando nº 15 do Regulamento (CE) nº 725/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho de 31 de Março de 2004 relativo ao reforço da protecção dos navios e das instalações portuárias (JO L 129 de 29.4.2004, p. 6)

[4] TEN/217 - CESE 1488/2005 de 14.12.2005 e COTER-040 - CdR 209/2005 final de 17.11.2005

[5] http://europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_fr.htm

[6] Os métodos utilizados pela Áustria, Finlândia, Alemanha, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia e a Suíça são os mais próximos deste modelo.

[7] Os métodos utilizados pela Bélgica, Dinamarca, França, Grécia, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido são os mais próximos deste modelo.

[8] O Eurocontrol é um organismo internacional responsável pela fixação e cobrança dos encargos aplicados aos utilizadores dos serviços de navegação aérea.

[9] Acórdão de 19/1/1994, SAT Fluggesellschaft / Eurocontrol (Col. 1994, p. I-43), nº 30.

[10] Acórdão de 18/3/1997, Calì & Figli / Servizi Ecologici Porto di Genova (Col.1997,p.I-1547), nº 22.

[11] Acórdão de 12/12/2000, Aéroports de Paris / Comissão (Col. .2000,p.II-3929), nº 112.

[12] Jornal Oficial C 312 de 9.12.2005, p.1.

[13] Processo C-343/95, Cali [1997] Colectânea I-1547 (“Porto di Genova”).