[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.7.2005

SEC(2005) 994 final

Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO DIRIGIDA A PORTUGAL

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo

(apresentada pela Comissão)

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.7.2005

COM(2005) 994 final

Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO DIRIGIDA A PORTUGAL

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Procedimento relativo aos défices excessivos em relação a Portugal

Em 9 de Junho de 2005, Portugal apresentou a mais recente actualização do seu programa de estabilidade relativo ao período 2005-2009. Esta actualização prevê défices do sector público administrativo superiores ao valor de referência de 3% do PIB do Tratado para os anos compreendidos entre 2005 e 2007. De modo mais específico, na sequência de um défice notificado de 2,9% em 2004[1], Portugal prevê um défice orçamental de 6,2% do PIB em 2005, que deverá ser reduzido para 4,8% do PIB em 2006, 3,9% em 2007 e 2,8% em 2008. Nos mesmos anos, projecta-se que o rácio dívida/PIB volte a aumentar a partir do nível de 61,9%, notificado para 2004, para um ponto culminante de 67,8% do PIB em 2007.

A aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) rege-se pelo artigo 104.º do Tratado e pelo Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos, que constitui uma parte integrante do Pacto de Estabilidade e Crescimento[2]. Na sua análise, a Comissão teve em devida conta o relatório de 20 de Março de 2005 do Conselho Ecofin, dirigido ao Conselho Europeu e intitulado "Melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento", aprovado por este em 22 de Março de 2005[3].

O relatório da Comissão, elaborado de acordo com o n.º 3 do artigo 104.º do Tratado, demonstrou que os requisitos do Tratado relativos, tanto ao critério do défice como ao da dívida, não estão a ser cumpridos.

O nº 4 do artigo 104º do Tratado estabelece que “o Comité a que se refere o artigo 114º (isto é, o Comité Económico e Financeiro) formulará um parecer sobre o relatório da Comissão”. No seu parecer de 4 de Julho de 2005, o Comité concluiu que a evolução orçamental de Portugal prevista para 2005 é de tal ordem que ambos os critérios do nº 2 do artigo 104º não estão a ser respeitados. Em especial, o Comité considerou que o défice previsto para 2005 de 6,2% do PIB não está próximo do valor de referência de 3% do PIB e a natureza da ultrapassagem desse valor não pode ser considerada excepcional nem temporária. Além disso, a dívida pública ultrapassa o valor de referência de 60% do PIB, prevendo-se que continue a aumentar em percentagem do PIB nos próximos dois anos. O Comité salientou igualmente que as perspectivas económicas para os próximos dois a três anos continuam a ser modestas e manifestou a sua preocupação com o elevado nível e a trajectória de agravamento do défice estrutural. Apesar de ter examinado todos os outros factores pertinentes, o Comité concluiu que tais factores não deviam ser tidos em conta na sua apreciação.

A Comissão, tendo em conta o seu relatório e o parecer do Comité, considera que existe um défice excessivo em Portugal. Este parecer, adoptado pela Comissão em 20 de Julho de 2005, foi apresentado ao Conselho, nos termos do n.º 5 do artigo 104.º do Tratado. A Comissão emitiu igualmente uma recomendação de decisão do Conselho sobre a existência de um défice excessivo em Portugal, ao abrigo do nº 6 do artigo 104º. Além disso, a Comissão vem por este meio propor ao Conselho a adopção de uma recomendação a dirigir a Portugal, a fim de que este Estado-Membro ponha termo à situação de défice orçamental excessivo, em conformidade com o disposto no n.º 7 do artigo 104.º do Tratado.

CORRECÇÃO DA SITUAÇÃO DE DÉFICE EXCESSIVO

O Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho prevê que “a recomendação do Conselho estabelecerá (…) um prazo para a correcção da situação de défice excessivo, que deverá ser realizada no ano seguinte à sua identificação, salvo se se verificarem circunstâncias especiais”. Em relação a Portugal, ressalvado o caso da existência de circunstâncias especiais, a correcção da situação de défice excessivo deve, por conseguinte, estar finalizada em 2006. No seu relatório de 20 de Março de 2005, o Conselho chegou a acordo sobre o facto de a determinação da existência de circunstâncias especiais dever ter em conta uma avaliação global equilibrada de outros factores pertinentes.

A fim de determinar se existem circunstâncias especiais, devem ser tidos em conta os elementos a seguir apresentados.

Afigura-se essencial a rápida correcção da situação de défice excessivo de Portugal, dado o elevado nível do défice estrutural (o défice corrigido das variações cíclicas, excluindo as medidas pontuais e outras medidas temporárias) e o elevado rácio dívida/PIB e considerando que o persistente desequilíbrio orçamental afecta a confiança e, em última análise, o crescimento do produto. A situação orçamental de Portugal deteriorou-se de forma progressiva e significativa nos últimos anos. Em especial, o saldo primário estrutural diminuiu, passando de uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária, registada na segunda metade da década de 90, para um défice médio de cerca de 1,5% do PIB desde 2001 (ao mesmo tempo, o défice estrutural médio agravou-se de 3 ¾% do PIB para 4 ½%). Esta tendência expõe o país a riscos consideráveis, pelo que urge concretizar uma melhoria duradoura das finanças públicas. Todavia, ao definir a trajectória de ajustamento, deve ter-se igualmente em consideração a actual situação económica e a extensão da correcção orçamental necessária. Embora no caso de Portugal a consolidação orçamental seja essencial para o crescimento a médio prazo, em especial se tiver a composição adequada e reforçar a confiança, um esforço demasiado grande num período muito curto pode revelar-se economicamente oneroso, sobretudo considerando a actual debilidade da conjuntura.

A taxa de crescimento económico tem descido acentuadamente desde 2000, tendo-se inclusivamente tornado claramente negativa em 2003. A desaceleração foi acompanhada por uma redução do crescimento do produto potencial, devido a um conjunto de factores de debilidade estrutural, cujo impacto se reforça mutuamente. A economia voltou a situar-se numa trajectória de crescimento económico moderadamente positivo em 2004, prevendo-se que apresente uma evolução ascendente, embora apenas gradual, nos próximos anos. Tal como revelado na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal, na sequência de um défice notificado de 2,9% do PIB em 2004, o rácio défice/PIB previsto para 2005 é de 6,2% do PIB, após a tomada em consideração de um pacote correctivo correspondente a cerca de 0,6% do PIB, adoptado em meados de 2005. Partindo-se do pressuposto de que não serão adoptadas medidas adicionais em 2005 e de acordo com a actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal, em que se prevê que o crescimento do PIB acelere para 1,4% em 2006 a partir de 0,8% em 2005, a recondução do défice para um nível inferior a 3% do PIB em 2006 requereria um ajustamento, em termos estruturais, de quase 3% do PIB em relação a 2005.

Em termos globais, tendo em conta a actual debilidade conjuntural de Portugal e a extensão do ajustamento necessário para reconduzir o défice para um valor inferior ao valor de referência de 3% do PIB em 2006, parecem verificar-se circunstâncias especiais, pelo que parece justificar-se a concessão de uma prorrogação para além de 2006 do prazo para a correcção da situação de défice excessivo. A este respeito, deve salientar-se que as Autoridades portuguesas adoptaram uma estratégia de correcção sustentada, se bem que gradual, que deixou de basear-se em medidas pontuais de dimensão considerável. Além disso, o ano de identificação e o de ocorrência do défice orçamental excessivo coincidem, no presente caso, uma vez que a identificação é efectuada com base em dados programados e não nos efectivos, apenas disponíveis no ano seguinte. Devem também ser tidas em conta a identificação precoce de uma situação de défice orçamental excessivo e a rapidez na adopção do procedimento subsequente. Neste contexto, considera-se adequado que a correcção da situação de défice excessivo seja apreciada numa perspectiva de médio prazo. A actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal e o respectivo parecer do Conselho proporcionam a base em que se fundamenta a presente recomendação relativa à trajectória de ajustamento, com vista à correcção da situação de défice excessivo.

Uma trajectória credível de ajustamento requererá que o Governo português: (i) trave a deterioração da situação orçamental em 2005, aplicando com rigor as medidas correctivas anunciadas na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade. Partindo-se do pressuposto de uma taxa de crescimento económico de 0,8% em 2005, tal deverá conduzir a um défice nominal correspondente, no máximo, a 6,2% do PIB. (ii) Tome as medidas necessárias para assegurar uma correcção sustentada e determinante do défice estrutural, através de uma primeira etapa consubstanciada numa redução muito substancial em 2006, equivalente a cerca de 1 ½% do PIB, seguida por um decréscimo significativo de, pelo menos, ¾% do PIB em cada um dos anos até à correcção da situação de défice excessivo. Caso se venham a concretizar as projecções contidas na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal, recuperando as taxas de crescimento económico para 1,4% em 2006, 2,2% em 2007 e 2,6% em 2008, uma correcção estrutural com a dimensão já indicada resultará num rácio do défice do sector público administrativo de 4,8% do PIB em 2006 e ligeiramente inferior a 4% em 2007 e a 3% em 2008.

Esta correcção deve ser assegurada com base na adopção determinada das medidas que se impõem com vista à redução e ao controlo da evolução das despesas públicas e à melhoria da cobrança fiscal, aproveitando todas as oportunidades para acelerar a redução do défice orçamental, em especial criando tão rapidamente quanto possível uma margem de segurança para fazer face ao impacto orçamental decorrente de um eventual crescimento inferior ao previsto, num quadro global de reforço da qualidade e sustentabilidade das finanças públicas. O ajustamento orçamental deve, por outro lado, ser enquadrado numa estratégia global de reformas, incluindo a reforma da administração pública e do sistema de segurança social do sector privado, destinada a ultrapassar os problemas estruturais profundamente enraizados que têm afectado, desde há vários anos, a economia portuguesa, os quais foram igualmente salientados no relatório elaborado de acordo com o nº 3 do artigo 104º e aprovado pela Comissão em 22 de Junho. A actualização do Programa de Estabilidade a adoptar no final de 2005 deve prever uma concentração das medidas mais ambiciosa na fase inicial da trajectória de ajustamento, caso tal se afigure necessário para assegurar a concretização da estratégia definida para a correcção da situação de défice excessivo.

O elevado nível da dívida pública e a sua tendência para um agravamento constante desde 2001 são uma fonte de preocupação. Num contexto de reduzido crescimento do produto potencial, assegurar que o rácio da dívida pública bruta passe para uma trajectória claramente descendente e se aproxime do valor de referência a um ritmo satisfatório obrigará a restabelecer um nível adequado dos excedentes primários, tão rapidamente quanto possível. Além disso, será crucial ter em conta factores, que não as necessidades líquidas de financiamento, que contribuíram para a alteração dos níveis da dívida, evitando em especial operações financeiras com um efeito de agravamento da dívida.

Por último, embora as recentes revisões das estatísticas das contas públicas tenham sido pouco expressivas e não tenham tido um impacto significativo nos dados de base, a natureza destas revisões e a actual repartição das responsabilidades institucionais apontam para a necessidade de uma melhoria adicional do tratamento estatístico das contas públicas.

Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO DIRIGIDA A PORTUGAL

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo

O CONSELHO DA UNIAO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.º 7 do artigo 104.º,

Tendo em conta a proposta da Comissão[4],

Considerando o seguinte:

1. De acordo com o disposto no artigo 104º do Tratado, os Estados-Membros deverão evitar défices orçamentais excessivos.

2. O Pacto de Estabilidade e Crescimento baseia-se no objectivo de assegurar a solidez das finanças públicas como meio de reforçar as condições para a estabilidade dos preços e para um crescimento robusto e sustentável, conducente à criação de emprego.

3. O relatório de 20 de Março de 2005 do Conselho Ecofin, dirigido ao Conselho Europeu e intitulado "Melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento", aprovado por este em 22 de Março de 2005, confirma que o Pacto de Estabilidade e Crescimento constitui uma parte essencial do quadro macroeconómico da União Económica e Monetária e apresenta propostas para reforçar e clarificar a sua aplicação.

4. O Conselho decidiu, em (xx de Xxxx de 2005), pela existência de um défice excessivo em Portugal, em conformidade com o disposto no n.º 6 do artigo 104º.

5. Tendo decidido pela existência de um défice excessivo em Portugal, o Conselho, de acordo com o nº 7 do artigo 104.º do Tratado e com o artigo 3º do Regulamento (CE) nº 1467/97 do Conselho, deve emitir em simultâneo recomendações dirigidas ao Estado-Membro em causa com o objectivo de este pôr fim àquela situação num dado prazo. A recomendação do Conselho estabelecerá um prazo de [no máximo, de quatro meses] para Portugal tomar medidas eficazes para corrigir a situação de défice excessivo, bem como um prazo para a correcção do referido défice excessivo, que deverá estar completada no ano seguinte ao da sua identificação, salvo se se verificarem circunstâncias especiais. No seu relatório de 20 de Março de 2005, o Conselho chegou a acordo sobre o facto de a determinação da existência de circunstâncias especiais dever ter em conta uma avaliação global equilibrada de outros factores pertinentes.

6. Ao tomar uma decisão em relação à existência de circunstâncias especiais devem ter-se em conta os elementos seguidamente apresentados.

7. Afigura-se essencial a rápida correcção da situação de défice excessivo de Portugal, dado o elevado rácio do défice estrutural (o défice corrigido das variações cíclicas, excluindo as medidas pontuais e outras medidas temporárias) e o elevado rácio dívida/PIB e considerando que o persistente desequilíbrio orçamental afecta a confiança e, em última análise, o crescimento do produto. A situação orçamental de Portugal deteriorou-se de forma progressiva e significativa nos últimos anos. Em especial, o saldo primário estrutural diminuiu, passando de uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária, registada na segunda metade da década de 90, para um défice médio de cerca de 1,5% do PIB desde 2001. Esta tendência expõe o país a riscos consideráveis, pelo que urge concretizar uma melhoria duradoura das finanças públicas. Todavia, ao definir a trajectória de ajustamento, deve ter-se igualmente em consideração a actual situação económica e a extensão da correcção orçamental necessária. Embora no caso de Portugal a consolidação orçamental seja essencial para o crescimento a médio prazo, em especial se tiver a composição adequada e reforçar a confiança, um esforço demasiado grande num período muito curto pode revelar-se economicamente oneroso, sobretudo considerando a actual debilidade da conjuntura.

8. A taxa de crescimento económico tem descido acentuadamente desde 2000, tendo-se inclusivamente tornado claramente negativa em 2003. A desaceleração foi acompanhada por uma redução do crescimento do produto potencial, devido a um conjunto de factores de debilidade estrutural, cujo impacto se reforça mutuamente. A economia voltou a uma trajectória de crescimento económico moderadamente positivo em 2004, prevendo-se que apresente uma evolução ascendente, ainda que gradual, nos próximos anos. Tal como revelado na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal, na sequência de um défice notificado de 2,9% do PIB em 2004, o rácio défice/PIB previsto para 2005 equivale a 6,2% do PIB, após a tomada em consideração de um pacote correctivo correspondente a cerca de 0,6% do PIB, adoptado em meados de 2005. Numa hipótese de não adopção de medidas adicionais em 2005 e de uma retoma do crescimento do PIB em 2006 para 1,4%, a recondução do défice para um valor inferior a 3% em 2006 irá requerer um ajustamento, em termos estruturais, de quase 3% do PIB, em relação a 2005.

9. Em termos globais, tendo em conta a actual debilidade conjuntural de Portugal e a dimensão do ajustamento necessário para reconduzir o défice para um valor inferior ao limiar de referência de 3% do PIB em 2006, parecem verificar-se circunstâncias especiais, pelo que se afigura justificar a concessão de uma prorrogação para além de 2006, do prazo para a correcção da situação de défice excessivo. A este respeito, deve salientar-se que as Autoridades portuguesas adoptaram uma estratégia de correcção sustentada, se bem que gradual, que deixou de se basear em medidas pontuais de dimensão considerável. Além disso, o ano de identificação e o de ocorrência do défice orçamental excessivo coincidem, no presente caso, uma vez que a identificação é efectuada com base em dados programados e não nos efectivos, apenas disponíveis no ano seguinte. Devem também ser tidos em conta a identificação precoce de uma situação de défice orçamental excessivo e a rapidez na adopção do procedimento subsequente. Neste contexto, considera-se adequado que a correcção da situação de défice excessivo seja apreciada numa perspectiva de médio prazo. A actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal e o respectivo parecer do Conselho proporcionam a base em que se fundamenta a presente recomendação relativa à trajectória de ajustamento, com vista à correcção da situação de défice excessivo.

10. Em geral, segundo o parecer do Conselho, as medidas de consolidação orçamental devem assegurar uma melhoria duradoura do saldo do sector público administrativo, tendo igualmente como objectivo o reforço da qualidade e da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, bem como do potencial de crescimento da economia. No caso de Portugal, a correcção da situação de défice excessivo deve ser enquadrada numa estratégia global de reformas, incluindo a reforma da administração pública e do sistema de segurança social do sector privado, destinada a ultrapassar os problemas estruturais profundamente enraizados, que têm afectado a economia portuguesa desde há vários anos.

11. Uma trajectória credível de ajustamento requererá que o Governo português: (i) trave a deterioração da situação orçamental em 2005, aplicando com rigor as medidas correctivas anunciadas na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade português. No pressuposto de uma taxa de crescimento da economia de 0,8% em 2005, tal deverá conduzir a um défice nominal correspondente, no máximo, a 6,2% do PIB. (ii) Tome as medidas necessárias para assegurar uma correcção sustentada e determinante do défice estrutural, através de uma primeira etapa consubstanciada numa redução muito substancial em 2006, equivalente a cerca de 1 ½% do PIB, seguida por um decréscimo significativo de, pelo menos, ¾% do PIB em cada um dos anos seguintes até à correcção da situação de défice excessivo. Caso se venham a concretizar as projecções contidas na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal, recuperando as taxas de crescimento económico para 1,4% em 2006, 2,2% em 2007 e 2,6% em 2008, uma correcção estrutural da dimensão já indicada resultará num rácio do défice do sector público administrativo de 4,8% do PIB em 2006 e ligeiramente inferior a 4% em 2007 e a 3% em 2008.

12. Esta correcção deve ser assegurada através da adopção determinada das medidas que se impõem com vista à redução e ao controlo da evolução das despesas públicas e à melhoria da cobrança fiscal, aproveitando todas as oportunidades para acelerar a redução do défice orçamental, em especial criando tão rapidamente quanto possível uma margem de segurança para fazer face ao impacto orçamental decorrente de um eventual crescimento inferior ao previsto, num quadro global de reforço da qualidade e sustentabilidade das finanças públicas. A actualização do Programa de Estabilidade a adoptar no final de 2005 deve prever uma concentração das medidas mais ambiciosa na fase inicial da trajectória de ajustamento, caso tal se afigure necessário para assegurar a concretização da estratégia definida quanto à correcção da situação de défice excessivo.

13. As revisões dos dados respeitantes ao défice e à dívida efectuadas recentemente foram pouco expressivas e não tiveram um impacto significativo sobre os dados de base. No entanto, a natureza destas revisões e a actual repartição das responsabilidades institucionais apontam para a necessidade de uma melhoria adicional do tratamento estatístico das contas públicas.

14. A Comissão e o Conselho acompanharão, nos termos do artigo 10º do Regulamento nº 1467/97 do Conselho, a execução das acções empreendidas por Portugal na sequência da presente recomendação.

RECOMENDA:

- As Autoridades portuguesas devem pôr fim à actual situação de défice excessivo tão rapidamente quanto possível, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho;

- As Autoridades portuguesas devem reconduzir o défice do sector público administrativo para um valor inferior a 3% do PIB de forma credível e sustentável até 2008, tomando medidas numa perspectiva de médio prazo. Especificamente para o efeito, as Autoridades portuguesas devem:

- Travar a deterioração da situação orçamental em 2005, assegurando uma aplicação rigorosa das medidas correctivas anunciadas;

- Aplicar exaustivamente as medidas que se impõem para concretizar uma correcção sustentada e determinante do défice estrutural, através de uma primeira etapa consubstanciada numa redução muito substancial, equivalente a cerca de 1 ½% do PIB em 2006, em relação a 2005, seguida por um decréscimo adicional significativo de, pelo menos, ¾% do PIB em cada um dos dois anos subsequentes;

- Executar rapidamente as reformas para conter e reduzir as despesas nos próximos anos; aproveitar todas as oportunidades para acelerar a diminuição do défice orçamental e estar preparadas para adoptarem as medidas adicionais que eventualmente se imponham para concretizar a correcção da situação de défice excessivo até 2008;

- O Conselho estabelece o prazo de [xx de Xxxx de 200x] para que o Governo português tome medidas eficazes no que diz respeito às acções programadas para concretizar o objectivo relativo ao défice de 2006;

- As Autoridades portuguesas devem assegurar que o rácio da dívida pública bruta passe para uma trajectória claramente descendente e se aproxime do valor de referência a um ritmo satisfatório, garantindo que a evolução da dívida esteja em consonância com os progressos registados a nível da redução do défice, evitando operações financeiras com um efeito de agravamento da dívida e ponderando criteriosamente o eventual impacto decorrente de grandes projectos de investimento público, incluindo os realizados em parceria com o sector privado;

- As Autoridades portuguesas devem introduzir uma melhoria adicional na recolha e no tratamento das estatísticas relativas ao sector público administrativo.

Além disso, o Conselho convida as Autoridades portuguesas a assegurar que a consolidação orçamental na via de uma situação das finanças públicas a médio prazo próxima do equilíbrio ou excedentária tenha como base uma redução do défice corrigido das variações cíclicas, líquida de medidas pontuais e de outras medidas temporárias, de, pelo menos, 0,5% do PIB por ano, após a correcção da situação de défice excessivo.

A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas,

Pelo Conselho

O Presidente …

[1] Estes dados são objecto de debates em curso entre o Eurostat e as Autoridades estatísticas portuguesas .

[2] JO L 209 de 2.8.1997.

[3] Ver as conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Bruxelas de 22 e 23 de Março de 2005 (7619/05) e o relatório de 20 de Março de 2005 do Conselho Ecofin, dirigido ao Conselho Europeu (7423/05).

[4] JO C […] de […], p. […].