8.9.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 221/52


Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Livro Verde — Contratos públicos no sector da defesa

(COM(2004) 608 final)

(2005/C 221/12)

Em 23 de Setembro de 2004, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o Livro Verde — Contratos públicos no sector da defesa

O Comité Económico e Social Europeu incumbiu a Secção de Mercado Único, Produção e Consumo da preparação dos correspondentes trabalhos.

Dada a urgência do trabalho, o CESE propôs C. Wilkinson como relator-geral na sua 414.a reunião plenária de 9 e 10 de Fevereiro de 2005 (sessão de 9 de Fevereiro). Nesta mesma reunião plenária, o CESE adoptou o seguinte parecer por 96 votos a favor, com 9 abstenções:

1.   Introdução

1.1

O Livro Verde sobre os contratos públicos no sector da defesa (COM(2004) 608 final) constitui uma das acções anunciadas pela Comissão Europeia na sua Comunicação «Para uma política comunitária em matéria de equipamento de defesa», adoptada em 11 de Março de 2003, e sobre a qual o Comité se pronunciou em Setembro de 2003 (1).

1.2

Na realidade, o «Mercado Europeu de Equipamento de Defesa (EDEM)» é apenas uma parte do mercado interno que abrange um sector específico. O Livro Verde procura contribuir para a construção progressiva de um mercado interno de equipamento de defesa europeu mais aberto e transparente, sem deixar de respeitar a natureza específica deste sector. Estas acções deverão fortalecer a indústria da defesa e reforçar a sua competitividade, garantir uma melhor afectação dos recursos no sector e apoiar o desenvolvimento das capacidades militares da UE no quadro da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD), no contexto da Política Externa e de Segurança Comum (PESC).

1.3

Em 12 de Julho de 2004, o Conselho decidiu criar a Agência Europeia de Defesa (AED) vocacionada para «apoiar os esforços dos Estados-Membros para melhorar as capacidades de defesa europeias no domínio da gestão das crises e apoiar a PESD nos seus moldes actuais e futuros». Esta Agência entrou agora em funcionamento. As atribuições (2) da AED prendem-se com a melhoria do desempenho da Europa no sector da defesa através da promoção da coerência, destinada a substituir a fragmentação actual.

1.4

O «desempenho em matéria de defesa» implica a garantia da disponibilidade das capacidades necessárias para a realização das missões previstas e a doutrina subjacente a esta realização, com uma boa relação custos/benefícios. Isto incluirá a garantia da máxima interoperabilidade possível. Actualmente, os 25 Estados-Membros atribuem juntos cerca de 160 mil milhões de euros por ano à defesa, dos quais cerca de 20 % são destinados aos processos de adjudicação de contratos públicos de equipamentos (incluindo investigação e desenvolvimento, aquisição e assistência) (3).

2.   Observações na generalidade

2.1

O Livro Verde em apreço aborda os aspectos que se prendem com a melhoria do sistema de adjudicação de contratos públicos de equipamentos de defesa nos 25 Estados-Membros (EM). Apenas será possível realizar progressos significativos quando tiverem sido definidos os outros elementos do «desempenho em matéria de defesa» (ver ponto 1.4 supra) (4). É de particular importância para a indústria a necessidade de orientações muito claras, de requisitos harmonizados e de continuidade. Não obstante, o Comité acolhe favoravelmente a presente iniciativa na medida em que esta pode ser considerada como uma parte distinta do processo de elaboração de uma PESD mais viável num mercado transparente e competitivo.

2.2

O Comité congratula-se com o papel preponderante previsto para a AED. Será necessário um acordo claro sobre os papéis respectivamente da AED e dos outros organismos que estão actualmente envolvidos no sector dos equipamentos de defesa (5). Neste contexto, o CESE espera que sejam minimizadas as diferenças entre as respectivas funções, na medida em que os progressos realizados o permitam. Todavia, antes de se proceder a modificações, devem ser examinados os ensinamentos retirados da experiência da OCCA (6) (que se ocupa da gestão efectiva dos projectos, incluindo a questão fundamental do direito contratual).

2.3

O Comité congratula-se com o facto de ter sido reconhecido que os Estados-Membros vivem situações e seguem procedimentos muito diferentes em matéria de adjudicação de contratos de equipamentos de defesa, e que o ritmo das adaptações poderá ser variável. O Comité concorda com o facto de que seria útil estabelecer uma base mais comum em matéria de contratos públicos de defesa e que isto é possível num prazo relativamente curto com o acordo e a cooperação de todos os Estados-Membros.

2.4

O CESE concorda com o facto de que é necessário reduzir a fragmentação do mercado dos equipamentos de defesa e aumentar a sua competitividade e transparência, sendo estas condições sine qua non para a manutenção e o reforço de uma indústria de defesa comunitária viável, bem como um contributo para uma melhor relação custos-eficácia dos contratos públicos e da gestão de capacidades de defesa apropriadas.

2.5

A análise das especificidades próprias dos contratos no sector dos equipamentos de defesa mencionadas no ponto 2 Livro Verde constitui um bom ponto de partida para examinar a situação do mercado e indica algumas das dificuldades encontradas.

2.6

Todavia, o CESE sublinha que qualquer reestruturação das indústrias de defesa deve antes de mais ser efectuada pelas empresas interessadas, tendo em conta as realidades do mercado (7). Com efeito, a maioria das empresas importantes é transnacional, embora os seus clientes sejam nacionais. Além disso, os Estados-Membros têm estratégias industriais diferentes, de que a indústria da defesa apenas constitui uma parte.

2.7

A indústria (tanto no sector da defesa como nos outros) deve evitar um excesso de procedimentos regulamentares para funcionar de maneira eficaz e lograr resultados económicos e eficazes em termos de custos.

3.   Observações na especialidade

3.1

Convém especificar exactamente os domínios dos processos de adjudicação de contratos públicos de equipamentos de defesa que deverão ser abrangidos pelas normas adoptadas. Além da aquisição deste tipo de equipamento, há que considerar os aspectos da investigação e do desenvolvimento, da manutenção, da assistência, das adaptações e da formação, que estão incluídos no custo de «propriedade». que geralmente são muito mais dispendiosos a longo prazo do que a aquisição.

3.2   Artigo 296.o

3.2.1

O CESE concorda que as derrogações à regulamentação comunitária sobre os contratos públicos previstas no artigo 296.o do Tratado UE vão continuar a ser necessárias para garantir aos Estados-Membros a protecção dos seus interesses de segurança essenciais.

3.2.2

A Comissão deverá fornecer indicações sobre o valor dos equipamentos que beneficiaram de uma derrogação nos últimos cinco anos (e indicar a percentagem que representam em relação ao montante total atribuído aos equipamentos de defesa na UE). Isto constituiria uma plataforma de referência para a avaliação dos progressos realizados.

3.2.3

O problema é que o recurso a estas derrogações quase que se tornou a regra em vez da excepção, o que é claramente incompatível com o Mercado Único. Tal como a Comissão, o Comité considera que isto tem que mudar. O desafio vai consistir em utilizar o artigo 296.o em conformidade com as decisões adoptadas em casos passados (8), mantendo a possibilidade de derrogar às regras normais sobre os contratos públicos. Os Estados-Membros têm que justificar (juridicamente, se necessário) as derrogações que aplicam. Os benefícios de uma competitividade e transparência acrescidas devem ser salientados nos debates.

3.2.4

A lista dos produtos produzidos em 1958 em conformidade com o artigo 296.o, n.o 2, que sugere o âmbito de aplicação do artigo 296.o, n.o1, não é funcional e provavelmente continuará a não ter qualquer valor real como instrumento útil para garantir uma utilização apropriada das derrogações sobre segurança. É preciso continuar a analisar cada situação em particular, visto que mesmo os equipamentos de base (9) poderão recair, em certos casos, no âmbito de aplicação das derrogações. Por outro lado, é improvável que as listas acompanhem as últimas evoluções.

3.2.5

Sendo assim, não há uma solução fácil para definir quais os equipamentos e serviços conexos que poderão recair no âmbito de aplicação do artigo 296.o. Numa primeira abordagem, urge clarificar o actual quadro jurídico da UE através de uma «comunicação interpretativa» que melhore a compreensão da questão e facilite uma aplicação mais coerente e de melhor qualidade.

3.2.6

Tal como os contratos públicos, qualquer comunicação deste género terá implicações para uma série de outros aspectos. Os auxílios estatais e (eventualmente) os serviços de interesse geral são alguns exemplos que precisam de ser considerados.

3.2.7

O Comité entende que o «processo por negociação», com notificação prévia, seria apropriado para as necessidades específicas dos equipamentos de defesa, e que não são apropriados os métodos «aberto» e «restrito». No entanto, talvez seja preciso rever esta posição em função da experiência obtida com a aplicação da «comunicação interpretativa».

3.2.8

Para alguns, uma comunicação apenas poderá constituir uma medida temporária até à adopção de uma directiva específica (ou de outro instrumento jurídico específico). O CESE considera que depois de ter sido elaborada e adoptada uma «comunicação interpretativa» deste género, poderá ser considerada a necessidade de um instrumento legislativo à luz do seu impacto. O Comité faz votos por que sejam rapidamente desenvolvidas acções para elaborar esta comunicação.

3.2.9

Há outra possibilidade, que não foi referida no Livro verde, de estabelecer um «código de conduta» que deverá ser utilizado pelos Estados-Membros participantes e que constitui outro meio de estabelecer um EDEM. Sendo este um dos sectores da responsabilidade dos Estados-Membros, poderia ser considerada esta possibilidade, recorrendo eventualmente à AED como intermediária. Poderá ser difícil controlar e aplicar este código e, além disso, ainda deveriam ser incluídos os aspectos relacionados com o mercado interno.

3.3   Publicação dos anúncios de concurso

3.3.1

Não parece ser necessário analisar mais exaustivamente o sistema e o formato dos anúncios de concurso. Se convém tratar os equipamentos de defesa como qualquer outro domínio do Mercado Único (embora tenha mais possibilidades de derrogações), em princípio os respectivos anúncios de concurso deverão ser tratados da mesma maneira do que os outros tipos de concursos. Isto supõe, como noutros casos, diferentes sistemas e problemas, nomeadamente de ordem linguística. Os argumentos a favor de um sistema de publicação centralizado são pouco convincentes.

3.3.2

Os domínios potencialmente problemáticos são a confidencialidade e as compensações; estes problemas são mais susceptíveis de surgir em relação aos equipamentos de defesa do que em relação a outros equipamentos e serviços; há também a segurança do abastecimento, visto que é difícil mudar de fornecedores ou de contratantes depois de ter sido assinado um contrato. Em todas estes domínios, os Estados-Membros envolvidos devem assumir responsabilidades, embora possam ser úteis algumas orientações gerais da Comissão.

3.4   Natureza dual

3.4.1

Hoje em dia, é muitas vezes difícil incluir certas empresas na classificação de «fabricantes de equipamentos de defesa». Actualmente, muitos equipamentos são de «natureza dual» e esta percentagem está a aumentar. Esta evolução é positiva por vários motivos; por exemplo, as economias de escala poderão resultar em preços mais competitivos e poderá ser mais fácil garantir a segurança do abastecimento.

3.4.2

Por outro lado, os esforços envidados em matéria de IDT para este tipo de equipamentos também servem outros objectivos (civis). Por conseguinte, é importante que os recursos consagrados à IDT no domínio da defesa não sejam submetidos a um regime demasiado rígido.

3.4.3

O Comité continua preocupado com o muito que ainda resta fazer para maximizar o valor da coordenação e da coerência que são necessárias no domínio dos equipamentos de defesa, conforme sublinhou no seu documento anterior consagrado a este tipo de equipamentos (10).

3.5   Agência Europeia de Defesa (AED)

3.5.1

O Comité saúda a criação da AED e reconhece que poderá desempenhar um papel de primeiro plano no domínio dos equipamentos de defesa, mas salienta que esta instância ainda está a angariar os recursos necessários para a realização das funções que lhe foram atribuídas.

3.5.2

É importante que a AED garanta que a doutrina e as capacidades da UE tenham plenamente em conta o papel, a doutrina e as capacidades da OTAN, maximizando a interoperabilidade e minimizando eventuais diferenças. Nesta fase, ainda não se sabe de que modo um envolvimento directo da AED na adjudicação de contratos poderá resultar em valor acrescentado, não obstante os seus conhecimentos periciais no domínio dos equipamentos de defesa colocarem esta instância em boa posição para propor métodos de melhorar a harmonização das regulamentações nacionais.

3.5.3

A AED também poderá fazer um contributo precioso para o estabelecimento de um acordo sobre os aspectos financeiros da cooperação em matéria de equipamentos, caso seja necessário. A repartição dos custos e dos benefícios da IDT nos domínios ligados à defesa e, através deste processo, a separação entre aspectos gerais e de defesa, constituem uma fonte notável de dificuldades potenciais.

3.5.4

A AED deverá contribuir de igual modo para a aproximação dos sistemas de licenças nacionais nos casos de transferências de equipamentos entre Estados-Membros. Actualmente, os procedimentos nacionais são divergentes e complicados. A Agência também poderia contribuir para o estabelecimento de um acordo sobre as modalidades de tratamento das disposições de compensação, na medida em que estas continuarão, futuramente, a ser um elemento característico das adjudicações de contratos.

3.5.5

A AED poderá igualmente contribuir para um acordo sobre as políticas industriais em matéria de equipamentos de defesa e para definir os elementos que constituem os «equipamentos estratégicos», que a UE gostaria de ser capaz de proporcionar para reduzir a dependência dos países terceiros; isto seria um contributo bastante valioso.

3.5.6

A AED poderá igualmente incitar os Estados-Membros a considerar métodos de aquisição inovadores, como o «pooling», o aluguer com opção de compra e a especialização para satisfazer as necessidades em termos de capacidades.

3.5.7

Considerando que a PESD apenas será efectiva se os Estados-Membros derem provas de uma vontade política suficientemente forte para estabelecer e manter as capacidades necessárias à realização das missões estabelecidas no quadro da UE, convém igualmente que a AED incentive os Estados-Membros neste sentido.

4.   Conclusões

4.1

Os equipamentos de defesa apenas constituem uma das condições necessárias para um «desempenho de defesa» viável. Para que a indústria possa desempenhar plenamente a sua missão, precisa de orientações muito claras, de requisitos harmonizados e de continuidade. Além disso, as empresas devem ser as principais responsáveis pelas reestruturações necessárias. É igualmente necessário que a indústria evite o peso do excesso de procedimentos regulamentares.

4.2

Convém especificar exactamente que partes dos processos de adjudicação de contratos públicos de equipamentos de defesa serão abrangidas pelas normas adoptadas.

4.3

Continuará a ser necessário o artigo 296.o do Tratado. Para evitar uma utilização demasiado frequente, a Comissão deverá estabelecer um critério de referência baseado no desempenho actual. Não é possível manter uma dada lista de equipamentos e de procedimentos aos quais pode ser aplicado o artigo 296.o.

4.4

Numa primeira fase, a Comissão deverá estabelecer, o mais rapidamente possível, uma «comunicação interpretativa» com base no artigo 296.o. Só depois de ter sido adquirida experiência com esta comunicação será possível decidir se um instrumento jurídico será igualmente necessário.

4.5

Os equipamentos de «utilização dual» são cada vez mais comuns e esta tendência é positiva, em particular em virtude do potencial de utilização civil da IDT que se aplica ao equipamento militar.

4.6

O Comité felicita-se do papel importante previsto para a Agência Europeia de Defesa (AED); importa especificar qual o papel que deverá ser desempenhado por todas as agências envolvidas.

4.7

As principais atribuições da AED neste domínio são as seguintes:

Garantir a coordenação com as exigências da OTAN,

Contribuir para negociar todos os aspectos financeiros necessários,

Contribuir para harmonizar os procedimentos nacionais existentes,

Propor maneiras inovadoras de facultar as capacidades necessárias,

Encorajar a manutenção da necessária vontade política.

Bruxelas, 9 de Fevereiro de 2005.

A Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Anne-Marie SIGMUND


(1)  JOCE n.o C 10/1 de 14.01.04.

(2)  A AED tem quatro funções: desenvolvimento das capacidades de defesa, cooperação em matéria de armamento, a base tecnológica e industrial da defesa europeia, bem como o mercado, a investigação e a tecnologia dos equipamentos de defesa.

(3)  Conforme o CESE fez notar no seu parecer sobre o documento COM(2003) 113 final, as despesas combinadas totais da UE correspondem a cerca de 40 % das despesas dos EUA, mas só produzem aproximadamente 10 % das suas capacidades operacionais.

(4)  Por exemplo, o Comité refere a declaração recente (Setembro de 2004) do director da AED de que as forças da UE não estão bem adaptadas ao mundo moderno nem aos seus conflitos e ameaças; este responsável afirmou ser necessário adquirir mais equipamento de alta tecnologia.

(5)  Como o OCCA (Organismo Conjunto de Cooperação em matéria de Armamento), o Grupo de Armamento da Europa Ocidental (GAEO) e o Grupo LoI de países signatários da Carta de Intenções.

(6)  A OCCA é uma organização conjunta de cooperação no sector do armamento, à qual aderem actualmente cinco Estados-Membros.

(7)  Contudo, devido à natureza específica dos mercados da defesa e à necessidade de gestão dos pagamentos no quadro das regulamentações financeiras nacionais, os Estados-Membros vão inevitavelmente desempenhar um papel de incentivo ao desenvolvimento do equipamento de defesa.

(8)  Os acórdãos adoptados no «caso Bremen» (1999/763/63( JO n.o L 301/8 de 24 de Novembro de 1999 são testemunhos da falta de clareza actual.

(9)  Note-se que mesmo os equipamentos aparentemente simples (o vestuário, por exemplo), podem implicar tecnologias avançadas.

(10)  Ver ponto 5 do parecer a que faz referência a nota de rodapé 1.