COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Passagem às fases de implantação e de exploração do programa europeu de radionavegação por satélite

Introdução

Em 9 de Março de 2004, após ter tomado conhecimento da Comunicação da Comissão de 18 de Fevereiro de 2004 [1], o Conselho adoptou conclusões nas quais convidou a Comissão a apresentar, até ao final do mês de Outubro de 2004, uma comunicação que servisse de base à adopção, até ao final do ano, das decisões políticas necessárias no que respeita ao início das fases de implantação e de exploração, incluindo as posições relativas ao montante máximo da contribuição financeira da Comunidade Europeia para essas fases, e à definição dos serviços. O programa encontra-se na fase de desenvolvimento desde 2002, à qual se seguirão as fases de implantação (2006-2007) e de exploração (a partir de 2008).

[1] COM(2004) 112 final

Antes do lançamento das fases de implantação e de exploração, é necessário dar resposta a quatro questões relativas:

- à confirmação de um empenhamento substancial do sector privado no financiamento dessas fases;

- à definição dos serviços oferecidos;

- à elaboração das estruturas de enquadramento do sistema;

- à conclusão de um acordo com os Estados Unidos que preveja a interoperabilidade dos sistemas europeu e americano.

As duas primeiras questões já estão resolvidas. O Regulamento (CE) n.° 1321/2004 do Conselho relativo às estruturas de gestão dos programas europeus de radionavegação por satélite e a Acção Comum 2004/552/PESC do Conselho sobre os aspectos da exploração do sistema europeu de radionavegação por satélite que afectem a segurança da União Europeia, datados de 12 de Julho de 2004 [2], criam as estruturas de enquadramento do sistema. Por outro lado, a total interoperabilidade dos sistemas europeu e americano é expressamente prevista no acordo assinado com os Estados Unidos em 26 de Junho de 2004.

[2] JO L 246 de 20.07.2004, p.1 e 30

Quanto ao financiamento privado, a empresa comum Galileo, operacional desde o Verão de 2003, foi encarregada de concluir o processo de selecção de um concessionário. A primeira fase, de pré-selecção, foi concluída em Fevereiro de 2004. No final de Agosto de 2004, dois dos três consórcios pré-seleccionados apresentaram as suas propostas pormenorizadas no âmbito da segunda fase do processo. A empresa comum avaliou essas propostas em Setembro de 2004 e elaborou um relatório. A empresa comum seleccionará o candidato à concessão, em conformidade com o seu mandato, e submeterá a proposta correspondente à aprovação do seu Conselho de Administração.

O relatório da empresa comum, acompanhado da presente comunicação, procura obter as directrizes políticas necessárias relativas ao financiamento público das próximas fases do programa e às missões de serviço público, designadamente a definição dos serviços. Nessa base, a empresa comum poderá lançar a última fase da concessão do sistema, a negociação do contrato de concessão que deverá ser assinado em 2005. Essa fase será levada a cabo em estreita ligação com a autoridade supervisora que, na qualidade de autoridade outorgante, assinará o contrato e zelará pela sua execução, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 2º do Regulamento (CE) n.º 1321/2004 supracitado.

1. FINANCIAMENTO DAS FASES DE IMPLANTAÇÃO E DE EXPLORAÇÃO

O desenvolvimento considerável dos mercados associados à radionavegação por satélite levou as instituições europeias a privilegiar a escolha de uma parceria público-privado, sob a forma de concessão, para as fases de implantação e de exploração do programa GALILEO. Apesar de o sector privado se ter declarado pronto a investir massivamente no projecto, considerando as perspectivas comerciais oferecidas, continua a ser necessário que a Comunidade participe financeiramente no programa para assegurar o seu equilíbrio financeiro.

1.1. Grandes perspectivas comerciais

As notáveis perspectivas de desenvolvimento dos mercados ligados à radionavegação por satélite foram salientadas em diversos estudos encomendados pela Comissão desde 1999 [3] e levados ao conhecimento do Conselho. A evolução constatada ao longo dos últimos anos confirma a explosão dos mercados dos produtos e serviços que utilizam a radionavegação por satélite. Foram inclusivamente ultrapassadas as perspectivas mais optimistas.

[3] Nomeadamente, os estudos GALA, Geminus, Pricewaterhouse Coopers e Galilei.

Assim, o mercado mundial dos produtos e serviços ligados à radionavegação por satélite duplicou entre 2002 e 2003, tendo passado de 10 mil milhões para 20 mil milhões de euros. No horizonte de 2020, atingirá aproximadamente 300 mil milhões de euros, com cerca de 3 mil milhões de receptores em funcionamento. Esses receptores combinarão todos os serviços oferecidos pelos sistemas GALILEO, EGNOS e GPS.

Todos os dias são comercializadas aplicações inovadoras. O preço dos receptores desce constantemente. Já há receptores disponíveis a menos de 150 euros. À semelhança do que aconteceu com os telefones móveis há alguns anos atrás, a redução dos preços conduzirá a uma difusão rápida dos serviços de radionavegação em todos os sectores, tornando a sua utilização tão banal como a dos produtos de electrónica de consumo, como o relógio, a máquina fotográfica, o telefone móvel, etc. A radionavegação por satélite penetra em todos os segmentos da sociedade, o que confere ao programa GALILEO uma dimensão que se pode qualificar como "do cidadão".

Desde a origem do projecto GALILEO, o Conselho desejava que o sector privado contribuísse significativamente para o programa. Na sua resolução de 19 de Julho de 1999, o Conselho convidou a Comissão a "criar atempadamente condições realistas para o seu financiamento em grande parte por fontes privadas, no quadro de uma parceria entre o sector privado e o sector público" [4]. Esta posição foi reiterada em diversas ocasiões. Concretamente, nas conclusões que adoptou na sua reunião de 26 de Março de 2002, o Conselho decidiu, no que respeita ao financiamento da fase de implantação, "envidar esforços no sentido de garantir uma repartição de custos entre o orçamento comunitário e o sector privado de, respectivamente, um terço, no máximo, e dois terços, no mínimo". Por outro lado, nas conclusões supracitadas e nas adoptadas em 9 de Março de 2004, o Conselho previu expressamente a intervenção de fundos comunitários para o financiamento da fase de exploração.

[4] JO C 221 de 3.8.1999, p.1

1.2. Fontes de financiamento ao dispor do sector privado

Segundo o relatório intercalar elaborado pela empresa comum Galileo, as propostas apresentadas pelos consórcios pré-seleccionados confirmam as hipóteses adoptadas sobre o financiamento das fases de implantação e de exploração, já que correspondem ao regime previsto pelo Conselho: cada consórcio compromete-se a financiar, pelo menos, dois terços dos custos da fase de implantação, avaliados em 2,1 mil milhões de euros, e solicita o pagamento de uma subvenção de equilíbrio durante os primeiros anos após a entrada em funcionamento do sistema.

Na sua comunicação de 18 de Fevereiro de 2004, acima mencionada, a Comissão enumerou diversas fontes potenciais de financiamento das fases de implantação e de exploração ao dispor do sector privado.

As receitas ligadas à venda de serviços constituem uma parte importante dos planos de financiamento apresentados pelos consórcios pré seleccionados. Directamente cobradas pelo concessionário, elas permitir-lhe-ão recuperar o capital investido e reembolsar os empréstimos contraídos. De registar que os consórcios insistem na importância das receitas que se espera que a venda do serviço público regulamentado (denominado PRS) venha a proporcionar.

As receitas provenientes dos direitos de propriedade intelectual constituem igualmente um elemento importante dos planos de financiamento apresentados pelos consórcios pré-seleccionados. Tal como para as receitas ligadas à venda de serviços, prevê-se que as receitas ligadas aos direitos de propriedade intelectual sejam cobradas directamente pelo concessionário, ao qual a autoridade supervisora atribuirá, no quadro do contrato de concessão, as licenças que permitem a exploração dos direitos de propriedade intelectual relativos aos componentes do sistema e às suas aplicações. A empresa comum Galileo elaborou, com a Comissão e a Agência Espacial Europeia, uma abordagem global destinada a proteger juridicamente os principais elementos do sistema, especialmente no que se refere ao tratamento dos sinais. Esta abordagem permite cobrir a totalidade dos utilizadores, seja qual for o serviço utilizado. É apoiada pelos candidatos à concessão que a consideram uma importante fonte de rendimentos, tornando inútil a imposição de uma taxa sobre os receptores que havia igualmente sido considerada na supracitada comunicação de 18 de Fevereiro de 2004.

Por fim, os planos de financiamento apresentados pelos consórcios pré-seleccionados prevêem um compromisso consequente em matéria de fundos próprios, associado a um forte apoio bancário. O Banco Europeu de Investimento, que mantém contactos estreitos com os diferentes candidatos à concessão, desempenhará um papel importante nesta montagem financeira graças à concessão de empréstimos a muito longo prazo associados a um período apropriado de diferimento da amortização.

1.3. Financiamento comunitário necessário

O sistema europeu de radionavegação por satélite é uma grande infraestrutura pública cuja constituição apresenta numerosas vantagens para a União Europeia. Tal infraestrutura permite pôr termo à dependência de terceiros em situação de monopólio face a um aumento constante dos domínios de aplicação cruciais. Assegura o controlo da tecnologia necessária, assim como das funções de radionavegação e datação vitais para a economia. Enquanto sistema civil concebido para utilizadores civis, esta infraestrutura dá resposta a necessidades que os sistemas existentes não conseguem satisfazer. O sistema europeu de radionavegação por satélite inscreve-se no quadro da política espacial europeia descrita no Livro Branco apresentado pela Comissão em 11 de Novembro de 2003 [5]. Encontram-se assim reunidos os elementos que justificam a intervenção dos poderes públicos no financiamento das fases de implantação e de exploração do programa.

[5] COM(2003) 673

A parte do financiamento público necessário ao desenrolar destas fases completa o financiamento de origem privada, decorrendo, por um lado, da dimensão e da qualidade do projecto pretendidas pela Comunidade Europeia e, por outro, das receitas comerciais que a exploração do sistema é susceptível de gerar.

O custo da fase de implantação do projecto foi estimado em 2,1 mil milhões de euros. Visto que cada consórcio pré-seleccionado se compromete a suportar dois terços desse custo, ou seja, 1,4 mil milhões de euros, continuam a cargo do orçamento comunitário 700 milhões de euros para o financiamento da fase.

O financiamento da fase de exploração será assegurado pelo sector privado. No entanto, considerando, por um lado, as condições resultantes das obrigações de serviço público impostas à exploração da grande infraestrutura pública que representa o sistema GALILEO e, por outro, o tempo necessário para que o sector privado desenvolva plenamente o mercado da radionavegação por satélite e a comercialização dos seus serviços, é necessário conceder financiamentos excepcionais durante os primeiros anos da fase de exploração.

Para financiar a parte que incumbe ao orçamento comunitário, em 14 de Julho de 2004, a Comissão apresentou uma proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à realização das fases de implantação e de exploração do programa europeu de radionavegação por satélite [6]. Esta proposta confere ao programa GALILEO um instrumento jurídico específico de base, coerente com o futuro programa espacial europeu e com maior capacidade para satisfazer as necessidades, respondendo da melhor forma possível às preocupações relativas a uma boa gestão financeira. Tal proposta prevê que a Comunidade Europeia participe financeiramente com mil milhões de euros para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2007 e 31 de Dezembro de 2013. Desta forma, serão afectados 500 milhões de euros ao financiamento da fase de implantação, a qual deverá beneficiar de um montante de 200 milhões de euros ao abrigo das actuais perspectivas financeiras para o ano 2006, reservando-se 500 milhões para o financiamento dos primeiros anos da fase de exploração. Este valor tem um carácter indicativo e será adoptado, se necessário, em função do resultado das negociações com os candidatos à adesão.

[6] COM(2004) 477 final

A gestão e o controlo da utilização da contribuição comunitária para o programa GALILEO serão assegurados pela autoridade supervisora europeia GNSS, em conformidade com as disposições do regulamento n.º 1321/2004 do Conselho. Prevê-se que a autoridade supervisora seja constituída durante a primeira metade de 2005. Não está excluído que a Agência Espacial Europeia possa, se necessário, contribuir para o financiamento das fases de implantação e de exploração do programa através de uma participação na autoridade supervisora.

Importa sublinhar que a parte do financiamento público poderá ter que ser reduzida em função das receitas comerciais geradas em proveito do concessionário pela exploração do sistema. Uma cláusula do contrato de concessão preverá expressamente as condições dessa modulação.

Por seu lado, a Comissão zelará pela promoção da utilização da radionavegação por satélite nas suas iniciativas actuais e futuras nos mais diversos domínios, nomeadamente as chamadas de emergência, a segurança marítima, as pescas e a agricultura, concomitantemente com o sistema "Vigilância Global do Ambiente e da Segurança (GMES)".

1.4. Receitas provenientes dos países terceiros

Confirma-se o desenvolvimento da cooperação internacional. Diversos países mostram-se particularmente interessados na participação no programa GALILEO, incluindo no plano financeiro. Foram assinados acordos de cooperação com a China, em 30 de Outubro de 2003, e com Israel, em 13 de Julho de 2004. Além da Federação Russa, da Índia e da Ucrânia, países com os quais as conversações com vista à celebração de um acordo evoluem favoravelmente, foram estabelecidos contactos prometedores com a Coreia do Sul, a Austrália, o México e o Brasil. Além disso, a Suiça e a Noruega, países membros da Agência Espacial Europeia, e o Canadá, membro associado, estão a examinar a possibilidade de participar financeiramente nas fases ulteriores do programa. Pode-se contar com uma participação financeira significativa dos diversos países terceiros.

Os países terceiros associados ao programa GALILEO proporcionam uma boa oportunidade para expandir o mercado. Cada país dispõe de empresas com fortes capacidades técnicas e comerciais nos domínios do espaço e da radionavegação por satélite, capazes de dinamizar as indústrias europeias. Em todos esses países, todos os operadores e utilizadores salientam a necessidade de desenvolver um sistema civil de radionavegação por satélite especificamente concebido para dar resposta às suas necessidades através de cinco serviços diferentes e com funções indispensáveis ao desenvolvimento em larga escala desta nova tecnologia: a integridade, a garantia de serviço e a ligação às telecomunicações. Por conseguinte, esses operadores apreciam a diferente natureza do sistema GALILEO relativamente à do sistema GPS americano e o interesse de um acordo bilateral que cubra a totalidade dos domínios de cooperação e permita participar no desenvolvimento dos diferentes aspectos de uma tecnologia com um futuro tão promissor.

Aberto a uma cooperação alargada com os países terceiros, o programa GALILEO proporciona-lhes a possibilidade de participarem na construção, desenvolvimento e gestão de uma infraestrutura estratégica. A este título, contribui significativamente para a dimensão externa da política da Comunidade Europeia. A diversidade e o alcance dos modos de participação previstos, por referência à concessão, o programa de investigação, os contratos celebrados pela Agência Espacial Europeia, os aspectos regulamentares, a participação na empresa comum ou a associação à futura autoridade supervisora constituem, sem dúvida, vantagens para a cooperação internacional.

A cooperação com os países terceiros permite igualmente assegurar o apoio desses países no âmbito das instâncias internacionais responsáveis pela atribuição das frequências ou pela definição das normas. Além disso, garante que os serviços oferecidos pela exploração do sistema serão comercializados sem qualquer entrave no interior dos países em causa.

2. EXIGÊNCIAS LIGADAS AOS SERVIÇOS OFERECIDOS

A exploração do sistema GALILEO deve oferecer diferentes serviços com características bem precisas e garantir um nível elevado de segurança.

2.1. Serviços oferecidos

Os serviços oferecidos pela exploração do sistema GALILEO foram pormenorizadamente apresentados no Anexo 1 da comunicação da Comissão de 24 de Setembro de 2002 [7]. A sua definição foi objecto do documento intitulado "High-Level Definition", elaborado em 2002, o qual tem sido constantemente actualizado desde então, em concertação com os diferentes grupos de utilizadores. Com base nesse trabalho, nas suas conclusões de 6 de Dezembro de 2002, o Conselho indicou que os concursos lançados no quadro do programa GALILEO, nomeadamente relativos à concessão, abrangiam cinco serviços: um "serviço aberto", um "serviço comercial", um "serviço de salvaguarda da vida", um "serviço público regulamentado" (denominado PRS), o apoio ao serviço de buscas e salvamento do sistema COSPAS-SARSAT ou de outros sistemas pertinentes.

[7] COM(2002) 518 final

As propostas que servem de base às conversações actualmente em curso com os consórcios pré-seleccionados são conformes com as especificidades técnicas necessárias, todas propondo os cinco serviços indicados supra.

No que se refere mais especialmente ao serviço público regulamentado (PRS), importa recordar a sua importância crucial no programa. O PRS permitirá às autoridades públicas dispor de um serviço protegido de elevado desempenho. A definição técnica deste serviço envolveu vários ministérios que confirmaram a necessidade da sua criação. É, em especial, o caso dos serviços competentes encarregados do controlo de fronteiras ou da segurança interna, que lutam, nomeadamente, contra a criminalidade, o contrabando, a imigração ilegal ou o terrorismo, e das equipas encarregadas da protecção civil. Todavia, a utilização do serviço público regulamentado será facultativa. Os Estados-Membros e as suas administrações serão livres de recorrer ou não a tais serviços. Nos projectos de planos de actividades que os candidatos à concessão pré-seleccionados estão a elaborar, confirma-se a existência de uma forte procura desse serviço por diversos Estados-Membros e insiste-se na importância das receitas que a sua exploração poderá gerar. Os custos da utilização do serviço público regulamentado ficarão a cargo dos utilizadores, mas serão mantidos a níveis razoáveis numa preocupação de boa administração pública.

Além disso, os custos gerados pela inclusão do serviço público regulamentado na arquitectura do sistema representam uma percentagem reduzida dos custos da totalidade da infraestrutura. Com efeito, este serviço tem muito pouca incidência na definição dos principais parâmetros dos satélites, a saber, o peso, a potência e o volume dos equipamentos. O impacto no custo do segmento solo é negligenciável.

Além disso, os esforços de investigação realizados de há dois anos a esta parte e as conversações com os Estados Unidos permitiram determinar de forma precisa o plano de frequências associado aos cinco serviços oferecidos. O acordo assinado com os Estados Unidos em 26 de Junho de 2004 elimina os últimos obstáculos de natureza política à aprovação desse plano.

Por fim, no que se refere ao EGNOS, o Conselho decidiu, nas suas conclusões de 5 de Junho de 2003, que as vantagens de uma eventual inclusão da gestão do EGNOS no futuro contrato de concessão da gestão do GALILEO devem ser avaliadas conjuntamente com os potenciais concessionários do programa GALILEO. Consequentemente, a empresa comum Galileo incluiu o EGNOS nas negociações em curso com os consórcios pré-seleccionados que se declaram dispostos a assumir a gestão do EGNOS no quadro da concessão do GALILEO. Este aspecto será objecto de uma proposta da Comissão, com base nos resultados das negociações com os candidatos pré-seleccionados, das conversações com as autoridades dos Estados-Membros encarregadas do controlo da aviação civil e nas características do plano europeu de navegação, actualmente em estudo.

2.2. Respeito dos imperativos de segurança

Tal como o Conselho salientou repetidas vezes, o sistema GALILEO constitui uma infraestrutura sensível cuja utilização deve ser objecto de medidas especiais de protecção em matéria de segurança técnica e pessoal. Convém evitar dois perigos potenciais: por um lado, é preciso proteger o sistema contra ataques ao seu funcionamento, bem ou mal intencionados; por outro, é necessário impedir a sua utilização para fins contrários aos interesses da União Europeia e dos seus Estados-Membros.

O Regulamento (CE) n.º 1321/2004 e a acção comum 2004/552/PESC supracitados, de 12 de Julho de 2004, constituem os dois textos de base no que se refere à segurança pessoal e técnica do sistema GALILEO nas fases de implantação e de exploração: o regulamento institui a autoridade supervisora, à qual serão confiadas todas as competências "técnicas" relativas à segurança técnica e pessoal do sistema e a acção comum respeita aos ataques à sua integridade ou ao seu funcionamento, assim como as medidas a adoptar em caso de crise. O Conselho para a Segurança (GSB) passará o testemunho ao comité de segurança pessoal e técnica instituído junto da autoridade supervisora, composto por representantes dos Estados-Membros.

A empresa comum assegurou-se de que os consórcios pré-seleccionados oferecem todas as garantias em matéria de segurança técnica e pessoal. As equipas que vão gerir o sistema incluirão pessoas habilitadas para tomar conhecimento dos documentos e procedimentos classificados. Todos os consórcios incluíram nas suas propostas o respeito das medidas de segurança elaboradas pelo actual Conselho para a Segurança e, no futuro, pela autoridade supervisora, assim como a possibilidade de o Conselho lhes impor no futuro uma alteração da qualidade dos sinais em caso de crise numa região do mundo.

Conclusões

No respeito da sua missão, a empresa comum Galileo levou a bom termo o processo de selecção do futuro concessionário. As condições que determinaram o lançamento do programa GALILEO parecem estar preenchidas. Nomeadamente, confirmam-se:

- os aspectos estratégicos de uma infraestrutura que se destina a garantir a independência da União Europeia, assegurando simultaneamente a complementaridade com o sistema americano GPS;

- as definições técnicas de um sistema que proporciona à União Europeia o controlo da tecnologia da radionavegação por satélite;

- a viabilidade comercial da exploração do sistema graças à cobrança de receitas importantes;

- a complementaridade dos cinco serviços previstos no programa, concebidos para dar resposta às necessidades do conjunto dos utilizadores civis;

- a oportunidade da integração do sistema EGNOS, percursor do sistema europeu global de radionavegação por satélite, na abordagem consagrada e no regime de concessão;

- a importante participação financeira do sector privado;

- por fim, a dimensão internacional do projecto e a vontade crescente de países terceiros de participarem activa e financeiramente no programa.

As restantes condições definidas pelo Conselho para passar às próximas fases do programa, que se destinam respectivamente à implantação do sistema e à sua exploração, encontram-se igualmente preenchidas:

- a conclusão de um acordo com os Estados Unidos que prevê a interoperabilidade dos sistemas europeu e americano, de 26 de Junho de 2004;

- a definição das futuras estruturas de enquadramento do sistema, a autoridade supervisora e o dispositivo de segurança, com a adopção dos dois textos de 12 de Julho de 2004 pelo Conselho.

Por conseguinte, estão reunidas todas as condições para que o Conselho confirme:

- a passagem irrevogável às fases de implantação e de exploração do programa;

- as características essenciais do sistema, nomeadamente no que respeita aos serviços;

- o compromisso dos poderes públicos relativamente ao financiamento das fases de implantação e de exploração e ao controlo do sistema.

O conhecimento destes elementos é indispensável para permitir:

- à empresa comum concluir a negociação do contrato de concessão que será assinado pela autoridade supervisora em 2005 e

- aos agentes privados confirmar as suas propostas e os seus compromissos financeiros.

A Comissão continuará a informar regulamente o Parlamento Europeu e o Conselho da evolução do programa. Por seu lado, o conselho de fiscalização da empresa comum continuará a acompanhar o processo de concessão. Os resultados desse processo serão apresentados pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, em acordo com a autoridade supervisora, a qual assumirá, no início de 2005, as tarefas fundamentais para a realização das fases de implantação e de exploração.