COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Projecto de Relatório Conjunto sobre a Inclusão Social

Parte I - A União Europeia

SÍNTESE

Introdução

1. Principais tendências e desafios

2. Abordagens estratégicas e medidas de política

3. Identificação de boas práticas e abordagens inovadoras

3.1 Objectivo 1: promover a participação no emprego e o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

3.1.1 Promover a participação no emprego

3.1.2. Promover o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

3.1.2.1 Sistemas de protecção social

3.1.2.2 Habitação

3.1.2.3 Cuidados de saúde

3.1.2.4 Educação, Justiça e Cultura

3.2 Objectivo 2: Prevenir os riscos de exclusão

3.2.1 Promover a eInclusão

3.2.2 Prevenir o sobreendividamento e a privação de alojamento

3.2.3 Preservar a solidariedade familiar

3.3 Objectivo 3: Actuar em favor dos mais vulneráveis

3.3.1 Favorecer a integração de pessoas em situação de pobreza persistente

3.3.2 Eliminar a exclusão social das crianças

3.3.3 Desenvolver acções globais a favor dos territórios confrontados com a exclusão

3.4 Objectivo 4: Mobilizar o conjunto dos intervenientes

3.4.1 Promover a participação e a expressão das pessoas em situação de exclusão

3.4.2 Assegurar a integração da luta contra a exclusão

3.4.3 Promover o diálogo e a parceria

4. Promover a igualdade entre homens e mulheres

4.1 Sensibilidade à questão do género nos principais desafios

4.2 Integração das questões de género na estratégia global

4.3 Consideração das questões de género no âmbito dos diferentes objectivos

4.4 As questões de género no processo de acompanhamento, nas avaliações de impacto e nos indicadores

5. Utilização de Indicadores nos PANincl

Parte II - Estados-Membros

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANHA

GRÉCIA

ESPANHA

FRANÇA

IRLANDA

ITÁLIA

LUXEMBURGO

PAÍSES BAIXOS

ÁUSTRIA

PORTUGAL

FINLÂNDIA

SUÉCIA

REINO UNIDO

Anexo I Indicadores

Anexo II EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS INDICADOS NOS PLANOS DE ACÇÃO NACIONAIS CONTRA A POBREZA E A EXCLUSÃO SOCIAL

Parte I - A União Europeia

SÍNTESE

A Comissão apresenta, pela primeira vez, um documento político sobre a pobreza e a exclusão social. Ao documentar e analisar a situação nos Estados-Membros, do mesmo passo que identifica os desafios fundamentais para o futuro, o presente projecto de Relatório Conjunto sobre a Inclusão Social contribui para a consolidação do modelo social europeu. Assim, representa um progresso significativo para a consecução do objectivo estratégico da UE no sentido de aumentar a coesão social na União Europeia entre 2001 e 2010.

O presente relatório empresta uma realidade concreta ao método aberto de coordenação em matéria de inclusão social acordado na Cimeira de Lisboa, em Março de 2000. Este novo processo constitui um importante reconhecimento do importante papel que cabe à política social, a par das políticas económica e de emprego, na redução das desigualdades e na promoção da coesão social, bem como da necessidade de garantir no futuro uma articulação eficaz entre aquelas políticas.

O presente relatório assinala uma evolução significativa no desenvolvimento de indicadores comuns para medir a pobreza e a exclusão nos Estados-Membros e à escala da UE. Demonstra igualmente o empenho activo dos Estados-Membros e da Comissão neste processo, o que conduzirá a um acompanhamento futuro muito mais rigoroso e eficaz dos progressos realizados na luta contra a pobreza e a exclusão social. Do mesmo modo, irá contribuir para avaliações mais exactas de políticas e uma apreciação mais clara da sua eficácia e rendibilidade. Daqui resultará um aumento da qualidade do processo de decisão nos Estados-Membros.

O presente relatório não avalia a eficácia dos sistemas já implantados nos diversos Estados-Membros. Centra-se antes na análise das diferentes abordagens adoptadas a nível nacional nos Planos de Acção Nacionais contra a pobreza e a exclusão social (PANincl), em resposta aos objectivos comuns definidos pela UE nesta matéria em Nice, em Dezembro de 2000. Debruça-se sobre os PANincl dos Estados-Membros, atentando na qualidade da análise, na clareza dos objectivos, metas e alvos e na medida em que existe uma abordagem estratégica e integrada. Por conseguinte, demonstra o compromisso de todos os Estados-Membros no sentido de recorrerem ao novo processo de inclusão social para intensificarem os seus esforços de luta contra a pobreza e a exclusão.

O presente relatório documenta um vasto espectro de políticas e iniciativas em curso ou propostas pelos Estados-Membros, as quais constituem uma base sólida para que, no futuro, se estabeleça uma cooperação e um intercâmbio de conhecimentos entre os vários países. Contudo, não foi possível identificar exemplos de boas práticas, uma vez que, actualmente, não existe nos Estados-Membros uma avaliação rigorosa de políticas e programas. Assim, o relatório aponta a análise mais aprofundada da rendibilidade e da eficácia das políticas de luta contra a pobreza e a exclusão social como um desafio importante para a fase seguinte do processo de inclusão social.

O novo compromisso - Nos Conselhos Europeus de Lisboa (Março de 2000), de Nice (Dezembro de 2000) e Estocolmo (Junho de 2001), os Estados-Membros comprometeram-se a promover o desenvolvimento sustentável e empregos de qualidade que contribuirão para reduzir o risco de pobreza e exclusão social, bem como para reforçar a coesão social na União Europeia entre 2001 e 2010. Como base deste compromisso, o Conselho definiu objectivos comuns na luta contra a pobreza e exclusão social e concordou em que estes objectivos fossem concretizados pelos Estados-Membros a partir de 2001 no âmbito de Planos de Acção Nacionais bienais contra a pobreza e a exclusão social (PANincl). Além disso, o Conselho estabeleceu um novo método aberto de coordenação, que incentiva os Estados-Membros a trabalharem em conjunto com vista à intensificação dos efeitos de inclusão social de um conjunto de políticas em domínios tais como a protecção social, o emprego, a saúde, a habitação e a educação. Os PANincl e a definição de indicadores comparáveis fornecem o enquadramento para a promoção do intercâmbio de boas práticas e para a aprendizagem mútua a nível comunitário, processo que será apoiado, a partir de 2002, por um programa de acção em matéria de inclusão social.

Contexto global - O novo método aberto de coordenação deverá contribuir para uma melhor integração dos objectivos sociais nos processos já em curso para a consecução da ambiciosa meta estratégica fixada em Lisboa. Mais especificamente, para atingir essa meta, deverá contribuir para garantir uma interacção positiva e dinâmica das políticas económicas, sociais e de emprego, bem como para a mobilização de todos os agentes. O presente relatório é inteiramente consistente com os objectivos da Agenda Social Europeia acordada em Nice, na medida em que reconhece o duplo papel da política social - enquanto factor produtivo e instrumento fundamental para reduzir as desigualdades e promover a coesão social. Nesta vertente, enfatiza devidamente o papel fundamental da participação no emprego, especialmente por parte de grupos sub-representados ou em desvantagem, em conformidade com os objectivos da Estratégia Europeia de Emprego. Além disso, o relatório leva em consideração as realizações do modelo social europeu, caracterizado por sistemas que proporcionam um elevado nível de protecção social, pela importância do diálogo social e por serviços de interesse geral que abrangem actividades vitais para a coesão social, sem perder de vista a diversidade das opções e condições dos Estados-Membros.

Cumprir o compromisso - A conclusão dos Planos Nacionais até Junho de 2001 demonstrou o empenho de todos os Estados-Membros na aplicação do método aberto de coordenação. Aqueles planos expõem as suas prioridades em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social ao longo de um período de dois anos e incluem uma descrição mais ou menos exaustiva das medidas políticas já aplicadas ou previstas com vista a realizar os objectivos comuns da UE. A maioria inclui exemplos de boas práticas. Os PANincl constituem uma fonte de informação rica, a partir da qual a Comissão e os Estados-Membros poderão aprofundar um processo de intercâmbio de boas práticas conducente à execução de políticas mais eficazes a nível nacional. No futuro, este processo poderá ser potenciado através de avaliações mais vastas das políticas nacionais, inclusivamente das suas implicações para as finanças públicas, e através da elaboração de um conjunto abrangente de indicadores e metodologias, tanto a nível nacional como da UE.

Quadro geral - Os PANincl confirmam que a luta contra a pobreza e a exclusão social continua a ser um desafio importante para a União Europeia. O impacto de conjunturas económicas e de emprego favoráveis entre 1995 e 2000 ajudou a estabilizar a situação, que se havia deteriorado em muitos Estados-Membros devido à recessão económica que marcou os anos intermédios da década de 90. No entanto, da análise apresentada pelos Estados-Membros e dos indicadores comunitários comparáveis ressalta claramente que o número de pessoas em alto risco de exclusão e pobreza continua a ser demasiado elevado. Os mais recentes dados disponíveis sobre o rendimento nos Estados-Membros, ainda que não captem toda a complexidade e multiplicidade de dimensões da pobreza e exclusão social, demonstram que, em 1997, 18% da população da UE, ou seja, mais de 60 milhões de pessoas, pertencia a agregados familiares em que o rendimento se situava abaixo dos 60% da mediana do rendimento nacional e que cerca de metade desses 60 milhões de pessoas tinha vivido abaixo do limiar de pobreza relativa durante três anos consecutivos.

Factores de risco - Os PANincl identificam um conjunto de factores que aumentam consideravelmente o risco de pobreza e exclusão social. O desemprego, especialmente o de longa duração, é, de longe, aquele que é referido com mais frequência. Outros factores importantes são: o baixo rendimento, o emprego de baixa qualidade, a privação de alojamento, a saúde precária, a imigração, o défice de habilitações e o abandono escolar precoce, a desigualdade entre os géneros, a discriminação e o racismo, a deficiência, a velhice, as rupturas familiares, a toxicodependência e o alcoolismo e, por último, o facto de se residir numa área atingida por desvantagens múltiplas. Alguns Estados-Membros acentuaram o modo como estes factores de risco interagem e se acumulam ao longo do tempo. Daqui decorre a necessidade de quebrar o ciclo recorrente da pobreza e de prevenir a pobreza intergeracional.

Mudanças estruturais - Diversos PANincl apontam um conjunto de mudanças estruturais que se operam na UE e que, caso não sejam concebidas as respostas políticas adequadas, poderão conduzir a novos riscos de pobreza e exclusão social para os grupos particularmente vulneráveis. São elas: as grandes alterações estruturais no mercado de trabalho resultantes de um período de crescimento económico e de globalização muito intenso; o desenvolvimento muito acelerado da sociedade baseada no conhecimento e das Tecnologias da Informação e da Comunicação; o número crescente de pessoas com maior longevidade conjugado com o decréscimo da taxa de natalidade, de que resultam crescentes rácios de dependência; uma tendência cada vez mais acentuada para a diversidade étnica, cultural e religiosa alimentada pelos fluxos migratórios internacionais e pela mobilidade acrescida dentro da União; o aumento do acesso das mulheres ao mercado de trabalho e as alterações na estrutura dos agregados familiares.

Os desafios - Para as políticas públicas, o principal desafio que emerge dos PANincl consiste em garantir que os principais mecanismos de distribuição de oportunidades e de recursos - o mercado de trabalho, o sistema fiscal, os sistemas de protecção social, de educação, de habitação, de saúde e outros serviços - se tornem suficientemente universais para prover às necessidades daqueles que se encontram expostos ao risco de pobreza e exclusão social e lhes facultar o acesso aos seus direitos fundamentais. É, pois, encorajador que os PANincl sublinhem a necessidade e confirmem o compromisso dos Estados-Membros de melhorar as respectivas políticas de emprego e de prosseguir a modernização dos seus sistemas de protecção social e outros, tais como os sistemas de educação, de saúde e de habitação, tornando-os mais eficazes na resposta às necessidades individuais e a lidarem de forma mais cabal com os riscos, tanto tradicionais como novos, de pobreza e exclusão social. Embora a escala e a intensidade dos fenómenos apresente grandes variações entre os Estados-Membros, é possível identificar oito desafios centrais que a maioria dos Estados-Membros está a enfrentar, em maior ou menor grau. São eles: desenvolver um mercado de trabalho inclusivo e promover o emprego enquanto um direito e uma oportunidade para todos; garantir um rendimento adequado e recursos para uma vida de acordo com a dignidade humana; preservar a solidariedade familiar e proteger os direitos das crianças; garantir alojamento de qualidade para todos; investir em serviços de alta qualidade (serviços de saúde, de transportes, sociais, de cuidados, culturais, recreativos e jurídicos) e garantir a todos o acesso a eles; melhorar a prestação de serviços; e regenerar áreas com carências múltiplas.

Disparidade de pontos de partida - Os PANincl sublinham a grande diversidade de sistemas de política social nos Estados-Membros. Aqueles que possuem os sistemas de previdência mais desenvolvidos e os níveis de despesa social per capita mais elevados são, geralmente, aqueles que obtêm mais êxito na tarefa de garantir o acesso a bens de primeira necessidade e em manter a percentagem de pessoas em risco de pobreza muito abaixo da média comunitária. Não surpreende, portanto, que esta grande diversidade de sistemas de política social, conjugada com as amplas variações dos níveis de pobreza, leve os Estados-Membros a adoptar nos PANincl abordagens muito diferentes em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social. Alguns países aproveitaram o ensejo para rever a sua estratégia neste domínio, incluindo a coordenação entre os diversos níveis de decisão e execução de políticas. Outros, nomeadamente aqueles com os sistemas de previdência mais desenvolvidos e em que a pobreza e a exclusão social se restringem a um conjunto de factores de risco muito específicos, deram por adquirido o contributo fundamental dado pelos seus sistemas universais e centraram os respectivos PANincl na apresentação de medidas novas e mais específicas. Outro facto que influenciou a abordagem dos Estados-Membros aos PANincl foi a estrutura política do país e a forma como se repartem as responsabilidade na luta contra a pobreza e a exclusão social entre as autoridades centrais, regionais e locais. No entanto, qualquer que seja a variação a este respeito, a maioria dos Estados-Membros reconheceu a necessidade de complementar os planos nacionais com abordagens integradas a nível regional e local.

Abordagem estratégica e integrada - Embora todos os Estados-Membros tenham observado o compromisso firmado em Nice, existem diferenças entre os PANincl quanto à exaustividade com que analisam os riscos estruturais e desafios fundamentais, à forma como enquadram as respectivas políticas numa perspectiva estratégica de mais longo prazo e ao modo como evoluem de uma abordagem puramente sectorial e dirigida a grupos específicos para uma abordagem integrada. Apenas alguns foram além de intenções gerais e definiram metas específicas e quantificadas que fornecem uma base para o acompanhamento dos progressos realizados. Na maioria dos PANincl, as questões de género primam pela falta de visibilidade, sendo referidas esporadicamente, embora seja de saudar o compromisso de alguns Estados-Membros no sentido de reforçar a integração da dimensão da igualdade entre homens e mulheres nos próximos dois anos. Em larga medida, as diferenças de ênfase sobre estes aspectos nos Estados-Membros são o reflexo dos diversos pontos de partida já referidos.

Margem de inovação - Em termos de acções e políticas específicas, a maioria dos Estados-Membros centrou os seus esforços, não em lançar abordagens políticas novas ou inovadoras de grande envergadura, mas em melhorar a coordenação, aperfeiçoar e combinar medidas e políticas existentes e promover parcerias. O prazo relativamente curto para a elaboração do primeiro PANincl levou a maioria dos Estados-Membros a limitar as suas medidas políticas aos quadros orçamentais e jurídicos vigentes e a não incluir qualquer estimativa de custos. Assim, embora a maioria dos PANincl de 2001 constituam um importante ponto de partida para o processo, será necessário envidar nos próximos anos esforços políticos suplementares a fim de se conseguir um impacto decisivo sobre a pobreza e a exclusão social.

Interacção com a Estratégia de Emprego - A maioria dos Estados-Membros sublinha a participação no emprego como a melhor salvaguarda contra a pobreza e a exclusão social, o que reflecte de forma adequada o realce concedido ao emprego pelo Conselho Europeu de Nice. Os PANincl e os PANemprego articulam-se de duas formas. Por um lado, os Estados-Membros reconhecem o papel crucial desempenhado pelas Orientações para o Emprego na luta contra a exclusão mediante a melhoria da capacidade de inserção profissional e a criação de novas oportunidades de emprego, que constituem condições essenciais para tornar os mercados de trabalho mais inclusivos. Concomitantemente, a Estratégia Europeia de Emprego centra-se fundamentalmente no aumento das taxas de emprego, com vista a atingir da forma mais eficaz os objectivos definidos em Lisboa e Estocolmo. Por outro lado, ao incidirem em acções que irão facilitar a participação no emprego de indivíduos, grupos e comunidades que se encontram mais afastados do mercado de trabalho, os PANincl podem desempenhar um papel positivo com vista ao aumento da taxa de emprego. A tendência para políticas mais activas e preventivas nos PANincl reflecte a experiência adquirida no âmbito do processo do Luxemburgo.

Concepção de políticas - Transversalmente às diferentes políticas dirigidas à consecução dos objectivos comuns da UE, três abordagens gerais complementares emergem dos PANincl. A primeira implica incrementar a adequação, o acesso e a comportabilidade financeira das políticas e disposições gerais, de modo a melhorar a cobertura, a absorção e a eficácia (isto é, promover a universalidade). A segunda abordagem consiste em dar resposta a desvantagens específicas, que podem ser superadas por meio de políticas adequadas (ou seja, promover um patamar de igualdade). A terceira abordagem consiste em compensar as desvantagens que não podem ou apenas parcialmente podem ser superadas (isto é, garantir a solidariedade).

Execução de políticas - Uma preocupação fundamental comum a todos os PANincl consiste não só em melhorar o processo de elaboração de políticas, mas também a sua execução, por forma a tornar os serviços mais inclusivos e integrados, centrando-os nas necessidades e situações dos utentes. Com base nos PANincl, é possível começar a identificar alguns aspectos de melhores práticas, nomeadamente: aproximar a elaboração e execução de políticas o mais possível das pessoas; garantir a prestação de serviços de forma integrada e holística; assegurar processos de decisão transparentes e responsáveis; tornar os serviços mais acessíveis, eficazes e eficientes do ponto de vista do utente; promover parcerias entre os diversos agentes; vincar a igualdade, o exercício de direitos e a não discriminação; incentivar a participação das pessoas atingidas pela pobreza e exclusão social; investir na autonomia e na capacitação dos utentes de serviços; e investir num processo de aperfeiçoamento contínuo e de sustentabilidade dos serviços.

Mobilização dos principais intervenientes - A maioria dos Estados-Membros é sensível à necessidade de mobilizar e implicar os principais intervenientes, designadamente aqueles que se encontram em situação de pobreza e exclusão social, na elaboração e execução dos PANincl. Grande parte dos países consultou as ONG e os parceiros sociais na fase de preparação dos planos. No entanto, em parte devido à escassez de tempo, a escala e o impacto desta consulta parecem, em muitos casos, ter sido limitados. De futuro, um dos desafios fundamentais residirá em instaurar mecanismos para a implicação contínua dos principais intervenientes na execução e acompanhamento dos Planos Nacionais. Alguns Estados-Membros referem mecanismos de consulta e de diálogo efectivo que contribuam para esse efeito.

Indicadores comuns - A primeira vaga de PANincl prova que a União Europeia se encontra ainda muito longe de conseguir uma visão comum dos indicadores sociais que permitam a comparação do impacto de políticas e que contribuirão igualmente para a identificação de boas práticas. Urge envidar esforços neste sentido, tanto a nível nacional como da UE. A maioria dos PANincl ainda recorre às definições nacionais na quantificação da pobreza e dos níveis de inadequação no acesso a habitação, cuidados de saúde ou educação, e apenas alguns utilizam correctamente os indicadores de política. Este aspecto acentua a urgência dos esforços actuais no sentido de definir um conjunto de indicadores comuns relativos à pobreza e à inclusão social que possam ser aprovados pelo Conselho Europeu até ao fim de 2001. Concomitantemente, é salientada a necessidade de se melhorar a recolha de dados comparáveis nos Estados-Membros.

Introdução

O presente relatório visa identificar boas práticas e abordagens inovadoras de interesse comum para os Estados-Membros, com base nos Planos de Acção Nacional contra a pobreza e a exclusão social (PANincl), em conformidade com o mandato conferido pelo Conselho Europeu de Nice. Apresenta-se como um projecto do Relatório Conjunto sobre a Inclusão Social que o Conselho irá elaborar, juntamente com a Comissão, para o Conselho Europeu de Laeken.

A adopção do presente relatório representa, por si só, um acontecimento significativo. Pela primeira vez, um documento político único avalia os desafios comuns que se deparam à prevenção e eliminação da pobreza e exclusão social, bem como à promoção da inclusão social numa perspectiva europeia. Congloba as estratégias e as medidas políticas mais relevantes de luta contra a pobreza e a exclusão social aplicadas ou previstas por todos os Estados-Membros da UE [1]. Constitui um passo fundamental para o reforço da cooperação neste domínio, com vista a fomentar a aprendizagem mútua e a mobilização à escala da UE no sentido de uma maior inclusão social, salvaguardando ao mesmo tempo as responsabilidades fundamentais dos Estados-Membros em matéria de definição e execução de políticas.

[1] Ao longo do presente relatório, o termo «pobreza» e a expressão «exclusão social» referem-se a situações em que as pessoas são impedidas de participar plenamente na vida económica, social e cívica, e/ou quando o seu acesso ao rendimento e a outros recursos (pessoais, familiares, sociais e culturais) é inadequado a ponto de as excluir do usufruto de um nível e qualidade de vida que é considerado como aceitável pela sociedade em que vivem. Nestas situações, as pessoas são muitas vezes privadas do pleno exercício dos seus direitos fundamentais.

No seguimento da consagração, ao abrigo dos artigos 136º e 137º do Tratado de Amesterdão, da luta contra a exclusão como uma das áreas de intervenção da política social da UE, o Conselho Europeu de Lisboa concordou quanto à necessidade de tomar medidas que contribuam de forma decisiva para a erradicação da pobreza até 2010. Convergiu igualmente em relação ao princípio de que as políticas dos Estados-Membros de combate à exclusão social se deverão basear num método aberto de coordenação, que conjugue objectivos comuns, os Planos de Acção Nacional e um programa apresentado pela Comissão com vista a promover a cooperação neste domínio. O novo método aberto de coordenação deverá contribuir para uma melhor integração dos objectivos sociais nos processos já em curso com vista à consecução da ambiciosa meta estratégica estabelecida em Lisboa - "tornar-se na economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social". Para este efeito, deverá mais concretamente contribuir para garantir uma interacção positiva e dinâmica das políticas económicas, sociais e de emprego, bem como para mobilizar todos os agentes. O presente relatório é inteiramente consistente com os objectivos da Agenda Social Europeia acordada em Nice, na medida em que reconhece o duplo papel da política social - enquanto factor produtivo e instrumento fundamental para reduzir as desigualdades e promover a coesão social. Nesta vertente, enfatiza devidamente o papel fundamental da participação no emprego, especialmente por parte de grupos sub-representados ou em desvantagem, em conformidade com os objectivos da Estratégia Europeia de Emprego. Além disso, o relatório leva em consideração as realizações do modelo social europeu, caracterizado por sistemas que proporcionam um elevado nível de protecção social, pela importância do diálogo social e por serviços de interesse geral que abrangem actividades vitais para a coesão social, sem perder de vista a diversidade das opções e condições dos Estados-Membros.

Dada a interacção múltipla com outros processos em curso para a coordenação de políticas, importa assegurar a coerência com as Orientações para o Emprego, por um lado, e as Orientações Gerais de Política Económica, por outro, para evitar a sobreposição ou o choque de objectivos. No Relatório de Síntese apresentado ao Conselho Europeu de Estocolmo, a Comissão começou a materializar a nova visão estratégica da União numa avaliação integrada de estratégias e resultados em quatro domínios fundamentais: reforma económica, sociedade da informação, mercado interno e coesão social. O presente relatório pretende vincar o papel da política social e de outros domínios igualmente importantes para a coesão social (educação, habitação, saúde) com vista ao próximo Relatório de Síntese que a Comissão irá elaborar e apresentar ao Conselho Europeu na Primavera de 2002.

Todos os Estados-Membros se comprometeram em Nice a definir prioridades políticas na luta contra a pobreza e a exclusão social no âmbito de quatro objectivos consensuais:

(1) promover a participação no emprego e o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços;

(2) prevenir os riscos de exclusão;

(3) actuar em favor dos mais vulneráveis;

(4) mobilizar o conjunto dos intervenientes.

Os Estados-Membros sublinharam igualmente a importância de integrar a igualdade entre homens e mulheres em todas as acções que visem atingir aqueles objectivos.

Os PANincl que enunciam os objectivos e medidas para a sua prossecução foram redigidos entre Janeiro e Maio de 2001. A Comissão desempenhou um papel activo no apoio aos esforços preparatórios dos Estados-Membros, propondo uma estrutura comum e um calendário de trabalho para os PANincl que foram adoptados pelo Comité da Protecção Social. Além disso, a Comissão propôs e participou activamente numa série de seminários bilaterais com todos os Estados-Membros no intuito de apresentar a nova estratégia da UE e debater as prioridades do país na elaboração do PANincl. Nesses seminários, participaram, em graus diversos, as autoridades responsáveis pela coordenação dos planos, e várias outras estruturas governamentais, bem como representantes das autoridades locais e regionais, organizações não-governamentais e parceiros sociais.

A perspectiva geral que ressalta dos 15 PANincl confirma que a luta contra a pobreza e a exclusão social continua a ser um desafio importante para a União Europeia. Para que os Estados-Membros atinjam a meta de construir sociedades inclusivas, é necessário proceder a melhorias significativas na redistribuição de recursos e oportunidades na sociedade, de modo a garantir a integração social e a participação de todas as pessoas, bem como o exercício dos seus direitos fundamentais. Contudo, a dimensão do desafio apresenta disparidades consideráveis, tanto entre os Estados-Membros como dentro deles.

A grande diversidade dos sistemas de política social dos Estados-Membros motivou diferentes abordagens ao processo de redacção dos PANincl. Alguns Estados-Membros viram neles uma oportunidade para repensar ou melhorar as suas medidas em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social. Outros, designadamente aqueles que possuem os sistemas de previdência mais desenvolvidos, consideraram o contributo dos seus sistemas universais para a prevenção da pobreza e da exclusão social como adquirido e centraram os respectivos PANincl na apresentação de medidas novas e mais específicas.

Os PANincl sublinham a necessidade e confirmam o compromisso dos Estados-Membros no sentido de melhorarem as suas políticas de emprego e prosseguirem a modernização dos seus sistemas de protecção social e outros, tais como os sistemas educativos e de habitação, de modo a darem uma resposta mais eficaz às necessidades individuais, bem como aos riscos - tradicionais e novos - da pobreza e exclusão social. Aqui, um dos desafios fundamentais reside em garantir que se atribua às políticas nestes domínios um valor equivalente ao das políticas económicas e de emprego. A luta contra a pobreza e a exclusão social exige uma integração adequada neste vasto espectro de áreas e impõe-se a existência de sinergias efectivas entre elas. Em muitos Estados-Membros reconhece-se também que o quadro não é estático e que, para prevenir a emergência de novas formas de exclusão social ou a intensificação das formas existentes, importa levar em consideração as rápidas mudanças estruturais que afectam todos os países.

Todos os Estados-Membros se encontram empenhados no novo processo da UE para a coordenação de políticas contra a pobreza e a exclusão social. Sem excepção, os PANincl expõem as prioridades dos Estados-Membros na luta contra a pobreza e a exclusão social ao longo de um período de dois anos, levando em consideração os quatro objectivos comuns acordados pelo Conselho Europeu de Nice. Todos os PANincl incluem uma descrição mais ou menos detalhada das medidas lançadas ou previstas para cumprir esses objectivos e a maioria contém exemplos de boas práticas para facilitar a sua identificação. No entanto, um conjunto de Estados-Membros assinalou que o prazo concedido para a elaboração dos respectivos planos era demasiado escasso para lhes permitir ponderar novas iniciativas de envergadura ou abordagens inovadoras. Por conseguinte, a maioria dos PANincl tende a centrar-se nas medidas e programas existentes, em detrimento da proposta de novas abordagens.

Por via de regra, os PANincl centram-se menos sobre as consequências para as finanças públicas das iniciativas propostas. É evidente que as iniciativas em curso terão sido objecto de uma estimativa de custos e de uma orçamentação, mas, em termos de concepção da estratégia futura para promover a inclusão, é essencial estar ciente dos constrangimentos financeiros. Os compromissos no sentido de aumentar o investimento na educação, de melhorar a adequação da protecção social ou de alargar as iniciativas em matéria de empregabilidade podem acarretar custos significativos e, por conseguinte, deverão ser enquadradas também no âmbito dos compromissos orçamentais nacionais, bem como das Orientações Gerais de Política Económica (OGPE) e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Do mesmo modo, deverão ser tidos em conta os condicionalismos legais. Por exemplo, as medidas passíveis de afectar os encargos laborais ou os incentivos à participação no mercado de trabalho deverão ser consentâneas com as OGPE e as Orientações para o Emprego.

As próximas fases do método aberto de coordenação serão as seguintes:

-Fase 1 (Outubro - Dezembro de 2001): a análise dos PANincl pela Comissão é completada pelos Estados-Membros no Comité da Protecção Social e, posteriormente, no Conselho de Assuntos Sociais. Para este debate, espera-se igualmente o contributo do Parlamento Europeu. Posteriormente, será apresentado ao Conselho Europeu de Laeken-Bruxelas um Relatório Conjunto, que deverá definir as prioridades e as abordagens que orientarão os esforços e a cooperação a nível comunitário durante a execução dos primeiros PANincl.

-Fase 2 (Janeiro - Maio de 2002): as atenções centrar-se-ão na organização de um processo de aprendizagem mútua, apoiado pelo novo programa de acção comunitária, cujo arranque está previsto para Janeiro de 2002, e por um conjunto de indicadores definidos em comum relativos à inclusão social, que o Conselho deverá aprovar até ao fim de 2001.

-Fase 3 (remanescente do ano de 2002): estabelecer-se-á, no âmbito do Comité da Protecção Social, um diálogo entre os Estados-Membros e a Comissão, incidindo sobre a experiência obtida ao longo do primeiro ano de execução dos planos. O objectivo consiste em retirar conclusões até ao fim de 2002 que possibilitem, na preparação da segunda vaga de PANincl, a consolidação de objectivos e o reforço da cooperação.

O Conselho Europeu de Gotemburgo convidou os países candidatos a introduzirem os objectivos económicos, sociais e ambientais da União nas respectivas políticas nacionais. A promoção da inclusão social conta-se entre esses objectivos e, para o efeito, a Comissão incentiva os países candidatos a servirem-se da experiência dos Estados-Membros apresentada no presente relatório.

1. Principais tendências e desafios

Tendências fundamentais

Nestes últimos anos, a UE tem atravessado um período de crescimento económico sustentado, acompanhado por uma significativa criação de postos de trabalho e por uma acentuada redução do desemprego. Entre 1995 e 2000, os 15 Estados-Membros desfrutaram de uma taxa média de crescimento do PIB na ordem dos 2,5%, factor que, juntamente com uma abordagem política mais propícia ao emprego, foi responsável pela criação de mais de dez milhões de postos de trabalho e por uma taxa média anual de crescimento do emprego de 1,3%. No mesmo período de referência, a taxa de emprego subiu, em termos globais, de 60% para 63,3% e, para as mulheres, esta subida foi ainda mais acelerada - de 49,7% para 54%. A taxa de desemprego continua a ser elevada - actualmente, afecta 14,5 milhões de pessoas na União -, mas tem registado uma redução constante desde 1995-1997, quando atingira quase os 11% para se situar acima dos 8% em 2000. Reflexo de uma abordagem global mais activa à política de emprego, o desemprego de longa duração diminuiu de forma ainda mais acelerada, representando agora 44% do desemprego total (contra os 49% anteriores - consulte-se o quadro 10).

Em contraste com a aceitação generalizada de que a situação económica e de emprego tem melhorado, a percepção das tendências da pobreza e da exclusão social é bastante desigual entre os Estados-Membros. Embora alguns admitam que a situação se agravou - ou que, pelo menos, não se alterou significativamente - nos últimos anos da década de 90, outros sugerem que melhorou, essencialmente devido ao decréscimo do desemprego. Em muitos Estados-Membros, a retoma do crescimento económico e o aumento dos índices de emprego contribuíram largamente para estabilizar, embora a um nível ainda demasiado elevado, a situação da pobreza e da exclusão social, que se deteriorara devido à recessão económica nos meados da década de 90. No entanto, a inexistência de um quadro analítico consensual dificulta a extracção de conclusões claras.

As actuais deficiências na cobertura estatística disponível, designadamente no que se refere à quantificação das mudanças ao longo de um dado período, aumentam as dificuldades de definição de um quadro preciso dos desenvolvimentos recentes. Os últimos dados conhecidos sobre o rendimento nos Estados-Membros (e que, ainda assim, não contemplam todos os países) referem-se a 1997. A taxa de pobreza relativa, que se define como a percentagem de indivíduos que integram agregados em que o rendimento é inferior a 60% do rendimento mediano nacional, era, nesse ano, de 18% [2], praticamente idêntica à de 1995. Isto significa que a pobreza atingia mais de 60 milhões de indivíduos na UE, dos quais metade viveu abaixo do limiar de pobreza relativa durante três anos consecutivos (1995-97).

[2] Este número baseia-se em dados harmonizados do European Comunity Household Panel (ECHP - Painel de Agregados Domésticos Privados da Comunidade Europeia) do Eurostat.

O recurso à taxa de pobreza relativa pode igualmente revelar-se útil como indicador do impacto global do sistema de protecção social na distribuição dos rendimentos. A pobreza relativa afectaria 26% da população da UE se as transferências sociais, excluindo as pensões de velhice, não tivessem sido contabilizadas como parte do rendimento, e 41%, se as pensões de velhice também não tivessem sido consideradas (quadro 6).

Embora as assimetrias gerais entre os géneros no que respeita às taxas de pobreza relativas sejam pequenas [3], elas são muito significativas em alguns grupos: as pessoas que vivem sozinhas, designadamente mulheres mais idosas (a taxa de pobreza relativa dos homens mais idosos é de 15%, situando-se nos 22% a das mulheres mais idosas) e os progenitores isolados, que, em larga maioria, são mulheres (40% - consultem-se os quadros 3a e 3c).

[3] A diferença registada entre homens e mulheres no que respeita a baixo rendimento não corresponde à percepção actual das desigualdades entre homens e mulheres em termos de vulnerabilidade à pobreza e exclusão social, o que pode ser parcialmente explicado pelo facto de os dados sobre o rendimento serem recolhidos junto dos agregados e pela presunção de que o rendimento do agregado é partilhado uniformemente entre os seus membros adultos.

A pobreza relativa é substancialmente mais elevada nos desempregados, em determinados escalões etários, tais como as crianças e os jovens, e em alguns tipos de agregados, tais como as famílias monoparentais ou as famílias numerosas.

A taxa de pobreza relativa de 60% é utilizada no presente relatório como o melhor indicador actualmente disponível para estabelecer comparações sobre a pobreza na UE. No entanto, admite-se que se trata de um indicador puramente monetário, que, sendo importante, não capta toda a complexidade e multiplicidade de dimensões da pobreza e exclusão social. Todavia, o rendimento é apenas uma dimensão da pobreza e da exclusão social. Em toda a União, um número significativo de pessoas conhece situações desfavoráveis em termos financeiros, provisão de necessidades básicas, bens de consumo, condições de habitação, saúde, contactos sociais e satisfação geral [4]. Uma em cada seis pessoas na UE (17%) enfrentou desvantagens múltiplas em dois ou até em todos dos seguintes domínios - situação financeira, provisão de necessidades básicas e habitação.

[4] Para uma análise pormenorizada de indicadores de pobreza não monetária baseados no Painel de Agregados Domésticos Privados da Comunidade Europeia de 1996, consulte-se "Estatísticas sociais europeias - Rendimento, pobreza e exclusão social", Eurostat, 2000.

Embora os membros de agregados com baixo rendimento pareçam estar também em maior desvantagem em termos não monetários do que o resto da população, a relação entre o rendimento e as dimensões não monetárias da pobreza não é, de forma alguma, simples. Um número substancial de pessoas que vivem acima da linha de pobreza relativa poderá não ser capaz de prover pelo menos a uma das necessidades identificadas como básicas. Por outro lado, o nível de vida real para aqueles que vivem abaixo da linha de pobreza relativa é fortemente condicionado por factores tais como a propriedade da habitação, o estado de saúde, a segurança da remuneração e a necessidade de cuidados suplementares para membros idosos ou portadores de deficiência no agregado. Deverá ser levado em conta o facto de os limiares de pobreza relativa serem definidos a nível nacional e, portanto, registarem grandes variações entre os Estados-Membros. O valor monetário da linha de pobreza relativa varia entre 11 400 PPC (ou 12 060 euros) no Luxemburgo [5] e 3 800 PPC [6] (ou 2 870 euros) em Portugal.

[5] Todos os dados relativos ao Luxemburgo se referem a 1996.

[6] PPC = Paridades de Poder de Compra. Trata-se de uma moeda virtual que exclui a influência das diferenças entre os níveis de preços entre os países. Fonte: Eurostat.

Poderá revelar-se igualmente útil a análise da dispersão em torno do limiar de pobreza relativa de 60%. A este respeito, valerá a pena notar que, em 1997, no conjunto da União, a percentagem de pessoas abaixo de 70%, 50% e 40% da mediana do rendimento nacional era de 25%, 12% e 7%, respectivamente.

Existe uma correlação bastante clara entre a despesa pública com a protecção social e o nível de pobreza relativa (consultem-se os gráficos 1 a 4 do Anexo Estatístico).Os Estados-Membros com os regimes de previdência mais desenvolvidos e níveis de despesa per capita mais elevados no domínio da protecção social (isto é, muito acima da média europeia de 5 532 PPC em 1998), tais como o Luxemburgo, a Dinamarca, os Países Baixos, a Suécia e a Alemanha, são geralmente mais bem sucedidos na garantia de acesso a recursos básicos e na manutenção de uma taxa de pobreza relativa muito inferior à média da União. Para estes países, a questão da pobreza e da exclusão social, embora seja importante, tende a reduzir-se a um conjunto de factores de risco muito específicos. As taxas de pobreza relativa mais baixas da UE em 1997 registaram-se na Dinamarca (8%), na Finlândia (9%), no Luxemburgo [7] e na Suécia (12%).

[7] Todos os dados relativos ao Luxemburgo se referem a 1996.

Em contrapartida, nos Estados-Membros com regimes de previdência menos desenvolvidos, que, historicamente, têm níveis inferiores de despesa em matéria de protecção social e de investimento em serviços públicos, parcialmente como consequência de um índice menor de produtividade do trabalho, a pobreza e a exclusão social são, provavelmente, fenómenos mais difundidos e fundamentais. Em todos estes países, a taxa de pobreza relativa tende a ser mais elevada, especialmente em Portugal (23%), no Reino Unido e na Grécia (22%) [8] (consulte-se o gráfico 1 no Anexo 1). Acresce que alguns destes países estão a sofrer uma transição acelerada de sociedades rurais para sociedades modernas e deparam-se com formas evolutivas de exclusão social, que coexistem com modelos mais tradicionais.

[8] Importa notar que estes números não levam inteiramente em consideração o efeito igualizador que a ocupação generalizada de habitação por proprietários e/ou o rendimento recebido em espécie possa ter em alguns destes Estados-Membros.

As variações quantitativas relativamente grandes na UE no que se refere ao risco de pobreza relativa ilustram os diversos pontos de partida dos Estados-Membros para a definição das prioridades constantes dos seus PANincl.

Mudanças estruturais fundamentais

Os PANincl reconhecem as quatro grandes mudanças estruturais que se estão a operar na UE e que, provavelmente, irão ter um impacto significativo ao longo da próxima década. Na prática, essas mudanças encontram-se reflectidas, com maior ou menor intensidade, nas diferentes estratégias propostas, consoante os Estados-Membros, na elaboração dos respectivos planos, se focalizaram no passado e no presente ou, a partir do presente, olharam para o futuro. Estas mudanças estruturais criam oportunidades para fomentar e reforçar a coesão social, mas, concomitantemente, exercem novas pressões e lançam novos desafios aos principais sistemas de inclusão. Em alguns casos, geram novos riscos de pobreza e exclusão social para grupos particularmente vulneráveis. São elas:

Mudanças no mercado de trabalho: Verificam-se mudanças estruturais importantes no mercado de trabalho, resultantes de um período de transformação económica e globalização muito aceleradas, mudanças essas que geram novas oportunidades, mas também novos riscos:

-Verifica-se uma procura crescente de novas competências e de níveis mais elevados de formação. Este aspecto pode gerar oportunidades de emprego adicionais, mas também levantar novos obstáculos àqueles que não possuem as competências necessárias para aceder a essas oportunidades, motivando maior insegurança naqueles que são incapazes de se adaptar aos novos requisitos.

-Existem igualmente novas oportunidades de emprego nos serviços para pessoas com baixos níveis de habilitação, o que resulta num aumento do rendimento dos agregados, embora possa também acentuar o risco de persistência do emprego precário e de baixa remuneração, sobretudo para as mulheres e os jovens.

-Aumentaram ainda as oportunidades de novas formas de trabalho ou de emprego a tempo parcial, que podem levar a uma maior flexibilidade no equilíbrio entre as responsabilidades profissionais e familiares e abrir caminho a um emprego mais estável, mas também acentuar a precariedade.

-Estas tendências são frequentemente acompanhadas de um declínio em algumas indústrias tradicionais e de uma transferência da riqueza económica de umas áreas para outras, marginalizando assim determinadas comunidades e gerando problemas de congestionamento em outras. O problema é objecto de especial atenção nos PANincl da Grécia, Portugal, Irlanda, Reino Unido e Finlândia e é igualmente evidente nas disparidades regionais manifestas em Espanha, Itália e Alemanha.

Em geral, estas alterações estruturais nos mercados de trabalho, que têm muitas vezes um impacto sobre os grupos mais vulneráveis da sociedade, foram assinaladas por todos os Estados-Membros.

eInclusão: O desenvolvimento muito acelerado da sociedade baseada no conhecimento e das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC) está a provocar grandes alterações estruturais na sociedade, tanto em termos económicos e de emprego como em termos de relacionamento interpessoal ou entre comunidades. Estas mudanças comportam oportunidades importantes e riscos significativos. Na vertente positiva, as TIC geram novas oportunidades de emprego e formas de trabalho mais flexíveis que podem facilitar a conciliação entre a vida familiar e profissional, bem como permitir uma maior amplitude de opções em relação aos locais de trabalho. Podem igualmente contribuir para a inclusão de comunidades isoladas ou marginais, bem como ser utilizadas para aumentar a qualidade de serviços públicos fundamentais, potenciar o acesso de todos à informação e ao exercício de direitos e facilitar a participação de cidadãos com desvantagens específicas, tais como as pessoas portadoras de deficiência, isoladas ou sós. Em contrapartida, para aqueles que já se encontram altamente expostos ao risco de exclusão, as TIC podem criar ainda outro nível de exclusão e alargar o fosso que separa ricos e pobres, caso determinados grupos vulneráveis e com baixos rendimentos não disponham de igualdade de acesso a elas. O desafio que se coloca aos Estados-Membros reside em definir políticas coerentes e proactivas com vista a assegurar que as TIC não criem um novo grupo social isolado e com um défice de competências, pelo que terão de investir no sentido de garantir a todos igualdade de acesso, formação e participação.

Nos PANincl, a questão da eInclusão é substancialmente reconhecida pelos vários Estados-Membros com base numa análise bastante desenvolvida dos riscos e das lacunas existentes a nível nacional. No entanto, a escala do desafio não foi exactamente quantificada e, regra geral, e não se especificam indicadores nos Planos.

Mudanças demográficas e diversidade étnica acrescida: Estão a ocorrer mudanças demográficas significativas na Europa - aumentou a longevidade, o que explica o grande número de idosos e sobretudo de pessoas muito idosas, maioritariamente mulheres. Este aspecto é sublinhado em particular por alguns Estados-Membros (Itália, Países Baixos, Portugal, Grécia, Áustria), mas trata-se, em geral, de uma questão cada vez mais importante. O rácio de dependência dos idosos, definido como a proporção de pessoas com mais de 65 anos em relação à população em idade activa (entre os 20 e os 64 anos) aumentou de 25 para 27% entre 1995 e 2000, prevendo-se que atinja os 53% até 2050 (Fonte: Eurostat).

A redução das taxas de natalidade em muitos países também contribui para um aumento dos rácios de dependência, o que, a vários títulos, tem implicações de vulto para a pobreza e a exclusão social.

-Os sistemas fiscais e de previdência são instados a responder ao desafio de financiar pensões adequadas para todos os idosos, designadamente aqueles - sobretudo mulheres - cuja carreira profissional não foi suficientemente longa e/ou continuada para lhes conferir direitos de pensão satisfatórios.

-Por seu turno, os serviços públicos são solicitados a prover às necessidades de uma população cada vez mais envelhecida, assegurar a prestação de cuidados e de apoio, garantir oportunidades contínuas de plena participação na sociedade e fazer face às crescentes exigências dirigidas aos serviços de saúde.

Diversos Estados-Membros identificam nos respectivos PANincl a tendência para uma crescente diversidade étnica, cultural e religiosa nas suas sociedades, alimentada por fluxos migratórios internacionais e pela mobilidade acrescida no interior da União, o que tem consequências importantes para todas as políticas que visam promover a inclusão e reforçar a coesão sociais. Recentemente, a Comissão acentuou este aspecto na sua comunicação relativa à política comunitária em matéria de imigração (COM (2001)387), afirmando que "o fracasso na criação de uma sociedade sob o signo da tolerância e da integração que permita às diferentes minorias étnicas viver em harmonia com a população local de que fazem parte dá origem à discriminação, à exclusão social e ao recrudescimento do racismo e da xenofobia".

Alterações na estrutura dos agregados familiares e no papel de homens e mulheres: Além do aumento do número de pessoas idosas, que requerem mais cuidados, as famílias sofrem mudanças mais frequentes em consequência das taxas crescentes de rupturas e da tendência para a desinstitucionalização da vida familiar [9]. Concomitantemente, o acesso das mulheres ao mercado de trabalho tem aumentado a um ritmo muito acelerado. Além disso, tradicionalmente, as mulheres eram - e, muitas vezes, ainda são - responsáveis pela prestação não remunerada de cuidados a dependentes. A interacção entre todas estas tendências suscita as questões cruciais da conciliação entre vida profissional e vida familiar e da prestação, a preços comportáveis, de cuidados adequados a familiares dependentes.

[9] COM (2001) "A situação social na União Europeia - 2001"

Este aspecto é reconhecido, em graus diversos, por todos os Estados-Membros. A crescente representação das mulheres no mercado de trabalho é encarada como positiva, dado que promove uma maior igualdade entre homens e mulheres, aumenta o rendimento dos agregados, permitindo subtrair as famílias à pobreza, ao mesmo tempo que multiplica as oportunidades de participação activa na sociedade. Portanto, o principal desafio que se coloca aos serviços e sistemas consiste em encontrar novas respostas para apoiar os pais na conciliação das responsabilidades familiares e profissionais e em garantir a prestação de apoio e cuidados adequados aos grupos mais vulneráveis. Esta necessidade é acentuada por Estados-Membros como a Grécia, Espanha, Itália e Portugal, para os quais a família e a comunidade constituíam o principal bastião contra a pobreza e a exclusão.

Um dos aspectos da mudança que se opera na estrutura dos agregados familiares é o número cada vez maior de famílias monoparentais, que tendem a registar níveis mais elevados de pobreza, tal como o demonstra o facto de, em 1997, 40% das pessoas pertencentes a este tipo de agregados se encontrarem abaixo do limiar de pobreza relativa (a mesma percentagem do que em 1995 - consulte-se o quadro 3c). As mulheres, que constituem a grande maioria dos progenitores isolados, encontram-se especialmente expostas a estes riscos, como aliás é vincado em vários PANincl (Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha, França e Reino Unido). No entanto, num conjunto de países (designadamente, a Finlândia, a Dinamarca e a Suécia), são perceptíveis níveis inferiores de pobreza relativa entre agregados familiares monoparentais.

Factores de risco fundamentais

Os PANincl identificam claramente um conjunto de riscos ou entraves recorrentes que desempenham um papel crítico na coarctação do acesso das pessoas aos principais sistemas de apoio à inclusão social. Devido a estes riscos e entraves, algumas pessoas, grupos ou comunidades encontram-se especialmente expostos ou vulneráveis à pobreza e exclusão social, e sentirão maiores dificuldades de adaptação às alterações estruturais em curso. Tais riscos contribuem igualmente para sublinhar a natureza multidimensional do problema, uma vez que é normalmente pela combinação ou acumulação destes riscos que as pessoas (tanto adultos como crianças) são atingidas por situações de pobreza e exclusão social. Conquanto a sua intensidade varie substancialmente entre os Estados-Membros, existe uma percepção bastante homogénea da importância dos seguintes riscos:

Dependência prolongada de um rendimento baixo/inadequado: Vários Estados-Membros sublinham que, quanto mais prolongado for o período de subsistência com base num rendimento muito baixo, maior será o grau de privação e de exclusão das actividades sociais, culturais e económicas e igualmente maior o risco de isolamento social extremo. Os dados do ECHP (1997) sobre as pessoas que vivem em situação de pobreza persistente, ou seja, as pessoas que vivem, pelo menos, três anos em agregados que possuem um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano nacional, indicam que este problema afecta 15% da população em Portugal, 11% na Irlanda, França e Grécia e 10% no Reino Unido (quadro 7). A questão do endividamento associado a um rendimento insuficiente é também mencionada em alguns PANincl.

Desemprego de longa duração: Existe uma correlação clara entre desemprego de longa duração e baixo rendimento. As pessoas que se encontram sem trabalho durante um período prolongado tendem a perder competências e a auto-estima necessárias para recuperar uma posição no mercado de trabalho, a menos que, em tempo útil, sejam devidamente apoiadas. Para os países com níveis elevados de desemprego de longa duração tais como Espanha, Grécia, Itália, Alemanha, Bélgica ou França, cujas taxas excedem a média da UE de 3,6% em 2000 (quadro 9), este é considerado como um dos principais factores responsáveis pela pobreza e a exclusão social. Contudo, todos os Estados-Membros sublinham os riscos de pobreza e exclusão social associados ao desemprego e, sobretudo, ao desemprego de longa duração.

Emprego de baixa qualidade ou ausência de experiência profissional: Estar empregado é, sem dúvida, a forma mais eficaz de protecção contra a pobreza e a exclusão social, como sobejamente atestam os dados do ECHP, segundo os quais em 1997, apenas 6% dos trabalhadores da UE viviam abaixo do limiar de pobreza relativa, contra os 38% de desempregados e os 25% de inactivos nessa situação (quadro 3b). No entanto, o emprego intermitente, precário, com baixa remuneração, baixa qualidade e, muitas vezes, a tempo parcial, pode levar à pobreza persistente e a laços culturais e sociais mais frágeis, bem como, a longo prazo, resultar em pensões inadequadas. Embora a percentagem de "trabalhadores pobres" se tenha mantido estável entre 1995 e 1997, o fenómeno torna-se mais perceptível em alguns Estados-Membros (Grécia e Portugal, com uma taxa de pobreza relativa de trabalhadores na ordem dos 11%).

Além disso, a ausência de experiência profissional é reconhecida como um factor de risco fundamental, particularmente para as mulheres quando combinado com situações de ruptura familiar, e para mulheres mais idosas isoladas em países onde o direito a pensão depende sobretudo do tempo de serviço.

Formação insuficiente e analfabetismo: A falta de competências e habilitações básicas constitui um grande obstáculo à inclusão na sociedade e sobretudo quando a sociedade se torna cada vez mais baseada no conhecimento. Assim, vai crescendo o perigo de novas clivagens na sociedade geradas pelo facto - aliás, reconhecido pela maioria dos Estados-Membros - de se possuir, ou não, competências e habilitações.

Embora a total incapacidade para ler e escrever tenha sido praticamente erradicada da Europa, excepto entre pequenos grupos de idosos, minorias étnicas e imigrantes, o fenómeno do analfabetismo funcional encontra-se generalizado. Diversos Estados-Membros referiram esta questão, nomeadamente a Grécia, Portugal, a Irlanda e os Países Baixos, que sublinham as dificuldades particularmente severas em matéria de participação na sociedade e integração no mercado de trabalho com que se debatem as pessoas afectadas por problemas de literacia.

Muitos Estados-Membros reconhecem que alguns grupos se encontram especialmente expostos a um elevado risco de desvantagem educativa. Por exemplo, Áustria, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo, Portugal, Espanha e Alemanha identificam os jovens com baixos níveis de escolaridade, designadamente durante a transição da escola para o mercado de trabalho, como um grupo particularmente exposto à pobreza. É encorajador o facto de diversos Estados-Membros identificarem especificamente o desafio da integração no ensino geral de crianças portadoras de deficiência como forma de combater o elevadíssimo risco de desvantagem educativa e exclusão social em que incorrem. Alguns Estados-Membros, tais como os Países Baixos, sublinham igualmente os problemas das pessoas mais idosas com baixa formação escolar, as dificuldades que enfrentam no acesso ao mercado de trabalho e, mais genericamente, em termos de participação na sociedade. Os elevados índices de desvantagem educativa experimentados por imigrantes e minorias étnicas são vincados por muitos Estados-Membros, tal como as barreiras linguísticas com que muitos deles se deparam.

Crescer numa família vulnerável: As crianças que crescem em lares afectados pelo divórcio, em agregados monoparentais, em famílias pobres com muitos filhos, as que convivem com situações de desemprego ou violência doméstica são particularmente vulneráveis à pobreza e à exclusão social. Esta tendência é demonstrada pelos dados do ECHP, segundo os quais os agregados familiares com dois adultos e três ou mais filhos e os agregados monoparentais com pelo menos um filho a cargo apresentam as taxas de pobreza relativa mais elevadas entre todos os tipos de agregado - 35% em 1996 e 40% em 1997, respectivamente (quadro 3c). Efectivamente, na maioria dos Estados-Membros, é maior o risco de pobreza relativa para as crianças (entre os 0 e 15 anos) do que para os adultos; em 1997, a sua taxa média de pobreza relativa na União Europeia situava-se nos 25%, contra 13% para os adultos (entre os 25 e os 49 anos - consulte-se o quadro 3a). Do mesmo modo, 23% dos jovens (entre os 16 e os 24 anos) vivem abaixo do limiar de pobreza relativa, evidenciando igualmente uma grande vulnerabilidade ao fenómeno. Está comprovado que as crianças que crescem em situação de pobreza tendem a obter resultados escolares inferiores, gozam de uma saúde mais precária, possuem oportunidades mais escassas de participação e desenvolvimento social, cultural e recreativo e encontram-se mais expostas ao risco de incorrerem em comportamentos anti-sociais e no consumo de drogas ou de serem afectadas por estes problemas. Alguns PANincl frisam este risco - é o caso dos da Finlândia, de Portugal e do Reino Unido.

Deficiência: A maioria dos Estados-Membros identificou claramente as pessoas portadoras de deficiência como um grupo potencialmente em risco de exclusão social. Esta preocupação é consentânea com a percepção pública em relação à importância da deficiência: 97% dos cidadãos da UE consideram que é necessário fazer mais para integrar melhor na sociedade as pessoas portadoras de deficiência [10]. Articula-se igualmente com os dados do ECHP quanto ao elevado risco de pobreza para pessoas vítimas de doença ou portadoras de deficiência. No entanto, assinale-se a ausência surpreendente de dados pormenorizados e indicadores comuns em relação às pessoas com deficiência. Apenas Itália, Espanha, Portugal, Reino Unido e França referiram indicadores claros sobre elas, procurando desta forma proceder a um diagnóstico real da situação. Será muito importante melhorar a produção de indicadores relativos à inclusão social das pessoas com deficiência.

[10] Resultados de um inquérito Eurobarómetro realizado em 2000.

Saúde precária: É comummente aceite que uma saúde precária é, em simultâneo, uma causa e uma consequência de dificuldades socioeconómicas mais amplas. O estado de saúde global da população tende a ser mais frágil nos grupos com rendimentos mais baixos. A percentagem de pessoas que alega saúde (muito) precária foi significativamente mais elevada para pessoas com rendimentos baixos do que para as outras, no conjunto da União (13% e 9%, respectivamente [11]), bem como em todos os Estados-Membros. Finlândia, Suécia, Espanha, Grécia, Países Baixos, Reino Unido e Irlanda sublinham nos seus PANincl a forte correlação entre saúde precária, por um lado, e pobreza e exclusão, por outro. Os grupos particularmente vulneráveis, tais como os ciganos e as populações itinerantes, apresentam uma esperança de vida mais baixa e taxas de mortalidade infantil mais elevadas. Esta correlação depende de diversos factores, mas sobretudo do grau em que as condições sociais e ambientais adversas, que são sentidas de forma mais pronunciada pelas pessoas com baixos rendimentos, podem dificultar aos indivíduos a realização de escolhas saudáveis.

[11] ECHP, 1996, tal como consta do relatório «A Situação Social na União Europeia - 2001».

Viver numa zona afectada por desvantagens múltiplas: Crescer ou viver numa zona afectada por carências múltiplas pode intensificar a exclusão e a marginalização das pessoas em situação de pobreza, bem como dificultar a sua inclusão. Estas zonas tendem igualmente a desenvolver uma cultura de dependência dos sistemas de assistência, registam índices elevados de criminalidade, tráfico de droga e comportamentos anti-sociais, para além de uma concentração de grupos marginalizados como os agregados monoparentais, os imigrantes, os ex-reclusos e os toxicodependentes. A maioria dos Estados-Membros encara a reabilitação destas zonas, sobretudo urbanas e suburbanas, como um desafio importante.

Habitação precária e privação de alojamento: A falta de acesso a habitação ou alojamento adequado constitui um factor significativo no agravamento da exclusão e do isolamento e é considerado como um problema importante em alguns Estados-Membros. No mercado de habitação, a pressão é especialmente sentida em áreas em rápida expansão na Suécia, na Finlândia e na Irlanda, resultando em graves dificuldades de congestionamento. Grupos específicos, tais como os imigrantes e as minorias étnicas (designadamente as populações ciganas e itinerantes) podem também conhecer maiores dificuldades em conseguir alojamento adequado, o que acentua a sua exclusão. Diversos Estados-Membros, nomeadamente a Áustria, a Irlanda, a Itália, os Países Baixos, o Reino Unido e a Finlândia assinalam graves problemas relacionados com a falta de habitação e alguns avançam com estimativas do número de pessoas sem abrigo.

Imigração, minorias étnicas, racismo e discriminação: A maioria dos Estados-Membros identifica claramente uma maior incidência do risco de exclusão social entre as minorias étnicas e os imigrantes [12]. Alguns, tais como a Dinamarca e a Irlanda, salientam o número cada vez mais elevado de imigrantes e o desafio lançado para o desenvolvimento de serviços e apoios apropriados, com vista a auxiliá-los na sua integração social, e para a construção de uma sociedade mais multicultural e inclusiva [13]. É provável que, para muitos Estados-Membros, a dimensão deste desafio aumente ao longo dos próximos anos, porquanto aumentará o número de trabalhadores estrangeiros e respectivas famílias [14]. Alguns países apontam outros factores de discriminação, designadamente a orientação sexual (Alemanha). Apesar do reconhecimento geral dos referidos riscos, constata-se a inexistência generalizada de dados e indicadores comuns para as pessoas pertencentes a esses grupos vulneráveis. Apenas Espanha, Portugal, Itália, Países Baixos e França referiram indicadores claros, procurando desta forma proceder a um diagnóstico real da situação e das respectivas necessidades.

[12] A expressão «minorias étnicas» refere-se geralmente a cidadãos nacionais de origem étnica diversa da da maioria da população (por exemplo, os Innuits da Dinamarca). Entre eles poder-se-ão incluir cidadãos provenientes de ex-colónias (por exemplo, os portugueses negros de origem africana). Todavia, a expressão pode também designar grupos da população imigrante com uma origem étnica distinta da da maioria da população (por exemplo, os imigrantes turcos na Alemanha).

[13] Veja-se também a Decisão do Conselho, de 28 de Setembro de 2000, que cria o Fundo Europeu para os Refugiados, em que um dos objectivos consiste na integração de determinados grupos de imigrantes.

[14] Esta aspecto sublinha a importância de as políticas comunitárias em matéria de imigração responderem às necessidades do mercado de trabalho - consulte-se a comunicação (documento COM 2001 387) da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a um método aberto de coordenação na politica comunitária em matéria de imigração.

Quebrar o ciclo da pobreza persistente e exclusão social: Entre os factores de risco, alguns podem ser considerados como causas, mas também como consequências ou produtos da pobreza e exclusão social. Por exemplo, a concentração da pobreza e de carências múltiplas em determinadas comunidades, de elevados níveis de morbilidade, stress psicológico e ambiental, o aumento da criminalidade, da toxicodependência e do alcoolismo e a alienação dos jovens são fenómenos exacerbados pela pobreza e a exclusão social. Pretende-se com isto demonstrar que, não raro, as causas e as consequências da pobreza se encontram inextricavelmente ligadas. Assim, para evitar que alguns indivíduos ou grupos de pessoas sejam ainda mais marginalizados e alienados da sociedade, vários Estados-Membros sublinham a necessidade de quebrar o ciclo da pobreza persistente ou da pobreza intergeracional.

Oito desafios centrais

O desafio comum que se coloca às políticas de todos os governos consiste em garantir que os principais mecanismos de redistribuição de oportunidades e recursos - o mercado de trabalho, o sistema fiscal, os sistemas de protecção social, de educação, de habitação, de saúde e outros serviços - se tornem suficientemente universais, no contexto das mudanças estruturais, para dar resposta às necessidades dos indivíduos, tanto homens como mulheres, mais expostos ao risco de pobreza e exclusão social e para lhes permitir o exercício dos seus direitos fundamentais. Nos PANincl destacam-se oito desafios centrais:

(1) Desenvolver um mercado de trabalho inclusivo e promover o emprego como um direito e uma oportunidade para todos: Existe um consenso entre os Estados-Membros quanto à importância de promover o acesso ao emprego, não só como forma essencial de sair da pobreza e da exclusão social, mas também como um meio de as prevenir. O desafio consiste, pois, em definir uma gama de políticas que promovam a inserção profissional e estejam talhadas à medida das necessidades individuais. Estas políticas deverão ser acompanhadas pela criação de oportunidades de emprego adequadas para os menos capazes de aceder ao mercado de trabalho geral, bem como medidas apropriadas e comportáveis para conciliar as responsabilidades profissionais e familiares.

(2) Garantir níveis de rendimento e de recursos adequados a condições de vida dignas: O desafio passa por garantir que todos os homens, mulheres e crianças disponham de um rendimento suficiente para viverem com dignidade e participarem na sociedade como membros de pleno direito. Para diversos Estados-Membros, isto implica uma revisão dos sistemas e das políticas de redistribuição de recursos na sociedade, por forma a que todos quantos não possam trabalhar ou estejam reformados usufruam de rendimentos que acompanhem a evolução geral do nível de vida do resto da sociedade. Poderá igualmente supor a definição de abordagens adequadas para prevenir e fazer face a problemas de sobreendividamento.

(3) Suprir desvantagens educativas: Alguns Estados-Membros entendem este desafio como uma necessidade de aumentar o investimento na educação enquanto política de longo prazo, com vista a prevenir a pobreza e a exclusão social. De acordo com as prioridades dos Estados-Membros, este desafio significará agir no sentido de prevenir as desvantagens educativas mediante a realização de intervenções eficazes numa fase precoce (contemplando a prestação de cuidados à infância abrangentes e adequados); adaptar os sistemas educativos, de modo a que as escolas dêem resposta cabal às necessidades e características das crianças oriundas de meios desfavorecidos; prevenir o abandono escolar (e fomentar o regresso à aprendizagem daqueles que abandonaram os estudos); desenvolver e alargar a aprendizagem ao longo da vida, por forma a proporcionar oportunidades de ensino e formação personalizadas, acessíveis aos grupos mais vulneráveis; e melhorar a aquisição de qualificações de base bem como combater o analfabetismo (funcional). Implica igualmente reforçar o papel dos estabelecimentos de ensino e de formação na promoção de normas e valores, tais como a coesão social, a igualdade de oportunidades e a cidadania activa.

(4) Preservar a solidariedade familiar e proteger os direitos da criança: Para alguns Estados-Membros, o desafio reside em encontrar novas modalidades de apoio - que levem em consideração a evolução dos papéis do homem e da mulher na sociedade - a todos os modelos de família como forma de prevenção da pobreza e da exclusão social. Além disso, a prestação de apoio específico e orientação às famílias vulneráveis, bem como a protecção dos direitos da criança, representam outro desafio crucial para determinados países.

(5) Garantir a todos condições de habitação dignas: O acesso a uma habitação de boa qualidade e a preço comportável constitui um direito e uma necessidade fundamentais. No entanto, a satisfação desta necessidade continua a ser um desafio significativo num conjunto de Estados-Membros. Acresce que o desenvolvimento de respostas integradas adequadas para prevenir e fazer face a situações de privação de alojamento ainda é uma questão problemática para alguns países.

(6) Garantir a igualdade de acesso a serviços de qualidade (de saúde, transportes, serviços sociais, de cuidados, serviços culturais, recreativos, jurídicos): Um dos grandes desafios políticos, sobretudo para os Estados-Membros que têm um historial de baixo investimento nestes serviços, reside na definição de medidas que garantam um acesso equitativo nesta vasta gama de domínios. Neste contexto, é objecto de perplexidade o facto de muitos PANincl não desenvolverem as vertentes jurídica, cultural, desportiva e recreativa.

(7) Melhorar a prestação de serviços: A prestação de serviços sociais não se restringe aos ministérios dos assuntos sociais, envolvendo também outros agentes, públicos e privados, nacionais e locais. Num grande número de PANincl, podem ser identificados quatro tipos de desafios. Em primeiro lugar, superar a fragmentação e a compartimentação entre a elaboração de políticas e a respectiva execução a nível nacional e local. Isto significa proceder a uma maior integração dos diferentes domínios políticos e complementar os planos nacionais com abordagens integradas a nível regional e local. Em segundo lugar, abordar a questão da articulação entre as instâncias nacionais, regionais e locais, sobretudo no caso dos Estados-Membros com fortes estruturas regionais. Em terceiro lugar, ultrapassar o problema colocado por políticas e programas que parecem distantes, rígidas, ineficazes e de controlo difícil, bem como reduzir o fosso entre as estruturas democráticas e as vítimas de pobreza e exclusão. Por último, mobilizar todos os agentes na luta contra a pobreza e a exclusão social e angariar mais apoio público para as políticas e os programas necessários à formação de uma sociedade inclusiva.

(8) Reabilitar zonas afectadas por carências múltiplas: Os Estados-Membros são sensíveis ao desafio de desenvolver respostas eficazes aos problemas que afectam zonas de carências múltiplas (tanto urbanas como rurais), com vista à sua reinserção na economia e sociedade em geral.

2. Abordagens estratégicas e medidas de política

Promover uma abordagem estratégica e integrada

Os objectivos de Nice foram definidos num quadro político que fez da promoção da coesão social um elemento fundamental da estratégia global da UE para a próxima década. Assim, os PANincl de 2001 constituem o primeiro passo num processo plurianual que deverá contribuir, nesse horizonte de dez anos, para um progresso decisivo em matéria de erradicação da pobreza e exclusão social na UE. Além disso, a pobreza e a exclusão social revestem formas complexas e multidimensionais que requerem a mobilização de um vasto espectro de políticas como parte de uma abordagem integrada. Assim, os Estados-Membros foram incentivados a desenvolver nos seus PANincl uma abordagem estratégica e integrada de luta contra a pobreza e a exclusão social.

O presente capítulo analisa em que medida os Estados-Membros, nos seus PANincl, enquadraram devidamente as suas acções numa abordagem estratégica e integrada.

Para este efeito, os PANincl foram analisados em função de três critérios essenciais:

1. A análise e o diagnóstico dos riscos e desafios fundamentais visados pelos PANincl.

2. A medida em que os PANincl convertem os objectivos comuns em prioridades e objectivos claros e pormenorizados, à luz dos contextos nacionais.

3. A medida em que os PANincl transcendem uma abordagem meramente sectorial ou dirigida a grupos específicos para desenvolverem uma abordagem política integrada.

O desenvolvimento das estratégias nacionais nos PANincl reflecte as diferenças subjacentes entre os Estados-Membros em termos de:

*a natureza do sistema de protecção social, o correspondente nível de despesa pública com a protecção social e a sua eficácia;

*a dimensão da pobreza e da exclusão social, que, em alguns casos, são identificadas com problemas específicos dos grupos mais vulneráveis, enquanto em outros se consideram ser um fenómeno generalizado na sociedade;

*a existência no país de uma estratégia integrada de luta contra a pobreza, englobando um quadro analítico amplamente consensual, um conjunto de prioridades e um processo de acompanhamento;

*a estrutura política do país, que determina a repartição entre as administrações central, local e regional das competências na luta contra a pobreza e a exclusão social.

Ao considerar os três critérios supramencionados, e para evidenciar a forma como os PANincl desenvolvem uma abordagem estratégica e integrada de luta contra a pobreza e exclusão social, pode estabelecer-se a seguinte tipologia, sem entrar na análise do desempenho de cada país:

-Os PANincl da Dinamarca, da França e dos Países Baixos fornecem uma análise exaustiva de importantes tendências estruturais e das causas que lhes estão subjacentes, a partir das quais identificam os desafios fundamentais em matéria de pobreza e exclusão social. A resposta dominante nestes PANincl é proactiva, definida num quadro que inclui prazos, objectivos e metas quantitativas que se estendem para além de 2003 [15]. Consequentemente, as abordagens preventivas são também objecto de maior atenção. Uma característica fundamental destes três PANincl é a sua abordagem global orientada para o apoio à mudança estrutural, de que decorre uma articulação e integração de políticas mais consistente. No entanto, existem alguns domínios que poderiam ter sido aprofundados nestes PANincl, tais como a problemática da igualdade entre homens e mulheres no caso dos Países Baixos, a integração no mercado de trabalho de imigrantes, no caso da Dinamarca, e a definição de objectivos específicos e recursos financeiros no caso da França, que têm de ser articulados no quadro do programa nacional de combate à exclusão social posteriormente adoptado.

[15] O PANincl dos Países Baixos, por exemplo, inclui metas tais como a redução em 10% do analfabetismo entre os adultos em 2003, a redução em 10% dos casos de sobreendividamento grave em 2005, a redução para metade dos casos de abandono escolar precoce em 2010 e a garantia de pleno acesso ao transporte urbano e regional em 2010 e ao transporte ferroviário em 2030.

-Os PANincl de Portugal, Finlândia, Suécia e Reino Unido são solidamente fundamentados por diagnósticos dos desafios e riscos fundamentais, avançando ainda abordagens razoavelmente coerentes e estratégicas. Os PANincl da Finlândia e da Suécia situam em grande medida a luta contra a pobreza e a exclusão social no contexto dos seus sistemas de protecção social universal muito avançados, que ainda pretendem melhorar através de um conjunto de medidas muito específicas. Os PANincl de Portugal e do Reino Unido revelam-se especialmente penetrantes no diagnóstico e fixam metas quantitativas ambiciosas [16]. Contudo, o plano português mostrou-se menos capaz de estabelecer prioridades numa gama muito vasta de objectivos concretos e não é clara a forma como serão canalizados os recursos para a consecução das metas definidas. O PAN do Reino Unido tende a centrar-se num conjunto de questões específicas, tais como a pobreza infantil, os bairros problemáticos, os agregados monoparentais e a gravidez adolescente, para o que apresenta uma série de acções a lançar num quadro político abrangente e integrado.

[16] O PANincl português propõe-se erradicar a pobreza infantil até 2010, reduzir a taxa de pobreza absoluta em 50%, e reduzir a taxa de pobreza nacional ao nível da média da UE (17%) antes de 2005.

-Os PANincl da Bélgica, Alemanha, Espanha, Itália e Irlanda contêm elementos de uma estratégia global que está a ser melhorada, para ter em conta novas realidades, ou tornada mais coerente. Os quatro primeiros PANincl reflectem o grau de transferência de responsabilidade política em áreas fundamentais (como, por exemplo, saúde, educação e assistência social) para as autoridades locais e regionais. Tal transferência tem a vantagem de garantir que as estratégias espelhem mais claramente as diferenças locais e se mostrem mais sensíveis às necessidades locais, e pode igualmente facilitar a mobilização e a participação de todos os agentes. No entanto, suscita desafios específicos em termos de integração de políticas locais, regionais e nacionais, e de conjugação de metas regionais e nacionais. O processo de elaboração de um plano global nestas condições revelou-se também mais complexo, requerendo um período de preparação mais longo. Nenhum destes PANincl define objectivos globais [17] ou enuncia um conjunto abrangente de metas regionais ou locais. Os PANincl belga, italiano e espanhol possuem secções especialmente sólidas em termos de diagnóstico, que fornecem uma perspectiva e análise abrangentes, enquanto o PANincl alemão refere um relatório nacional recente sobre a pobreza. A Espanha fomentou a cooperação entre as políticas e os agentes pertinentes, a todos os níveis, como um primeiro passo para o desenvolvimento de uma abordagem de carácter mais estratégico e diversas regiões elaboraram os seus próprios planos. Além da revisão dos seus processos de planeamento, bem como da sua abordagem à política social, a Itália reuniu no seu PANincl uma gama de iniciativas recentes a nível nacional, sectorial e regional num quadro abrangente e todas as regiões estão em vias de elaborar planos sociais. Os PANincl belga e alemão devem ser encarados no âmbito dos esforços envidados por aqueles países no sentido de promoverem um Estado-previdência mais activo e inclusivo.

[17] A Irlanda refere metas globais incluídas no actual National Anti-Poverty Strategy (NAPS - Estratégia Nacional de Luta Contra a Pobreza), que será objecto de revisão em breve.

O PANincl irlandês documenta um vasto espectro de medidas anti-pobreza já lançadas no âmbito da National Anti-Poverty Strategy (NAPS - Estratégia Nacional Anti-Pobreza) em curso, mas não aprofunda a sua análise nem actualiza ou redirecciona as suas estratégia global, prioridades ou metas devido a uma revisão em curso da NAPS, o que implica ampla consulta [18].

[18] Uma vez que a revisão não deverá estar concluída antes do fim de 2001, não foi possível incorporar as suas conclusões no PANincl. No entanto, a Irlanda está empenhada em que a actual revisão da NAPS seja enquadrada pelos objectivos de Nice e pelo processo de elaboração dos PANincl. No futuro, a NAPS e o processo de elaboração dos PANincl fundir-se-ão.

-Os PANincl da Grécia, do Luxemburgo e da Áustria fornecem basicamente uma análise sucinta da situação relativa à pobreza e exclusão social e às políticas lançadas para fazer face aos problemas fundamentais. A análise das tendências estruturais a mais longo prazo e das causas que lhes estão subjacentes é menos desenvolvida, pelo que estes planos não apresentam metas a longo prazo quantificadas. Os PANincl da Áustria e do Luxemburgo visam melhorar os seus sistemas universais de protecção social mediante o aditamento ou a extensão de algumas medidas, mas optaram por não se servirem do PANincl para o desenvolvimento de uma abordagem de carácter mais estratégico. O PANincl grego, que em si mesmo representa um avanço significativo, fornece uma análise dos principais desafios e problemas, e adopta uma abordagem pragmática para os próximos dois anos, centrando-se em grupos-alvo seleccionados, no âmbito mais vasto de reformas económicas, laborais e sociais.

Embora os PANincl possam apresentar disparidades em termos da abordagem estratégica pela qual enveredaram, todos partilham um núcleo de princípios e objectivos fundamentais que sustentam o modelo social europeu, tais como a solidariedade, a coesão social, o respeito pela dignidade humana e pelos direitos fundamentais, a integração e a plena participação na sociedade e o elevado nível de protecção social. Entre os elementos estratégicos comuns à maioria dos PANincl, vale a pena sublinhar pelo menos dois aspectos.

Quase todos reconhecem a necessidade de políticas que invistam em novos começos. A construção de sociedades inclusivas e activas não se limita à protecção das pessoas contra os riscos e reveses mais significativos. As iniciativas tomadas nos PANincl em relação, por exemplo, à exclusão do mercado de trabalho, ao desemprego de longa duração, à delinquência ou toxicodependência, à redundância de competências, à privação de habitação, à ruptura familiar, ao desempenho escolar insuficiente ou inadequado e à pobreza intergeracional dão resposta às necessidades muitas vezes complexas e às condições difíceis suportadas pelos seus destinatários. Reflectem um quadro de direitos e deveres que constituem o fundamento dos bens, serviços e outras possibilidades de apoio a novos começos.

A maioria dos PANincl já não parece assumir uma postura defensiva em relação aos riscos e desvantagens, isto é, encarando-os como uma ameaça, mas opta por desenvolver respostas estratégicas que transformam os riscos e as desvantagens em oportunidades. As políticas e as acções em matéria de deficiência, migração e áreas carenciadas, por exemplo, procuram cada vez mais mobilizar e multiplicar as potencialidades inexploradas de migrantes, pessoas com deficiência, progenitores isolados e pessoas idosas, bem como das regiões e dos bairros mais atrasados. No entanto, embora a maioria dos Estados-Membros aspire à criação de sistemas tão universais e inclusivos quanto possível, que apoiem a integração e o desenvolvimento desses indivíduos e dessas áreas e que sustentem os direitos fundamentais das pessoas enquanto cidadãos, na prática, diversos Estados-Membros ainda tendem a concentrar-se em políticas mais selectivas e menos universalistas, baseadas numa abordagem sectorial ou orientada para grupos-alvo.

Promover o intercâmbio de boas práticas e a inovação

Um objectivo importante do novo processo europeu consiste em promover o intercâmbio de boas práticas e de abordagens inovadoras, de modo a facilitar a aprendizagem mútua. Esperava-se, pois, que os PANincl expusessem de forma estruturada uma série de medidas para executar as prioridades definidas no âmbito dos objectivos de Nice. Na avaliação de como é que os diversos PANincl observaram este requisito, são importantes duas questões.

1. Em que medida podem os PANincl ser utilizados como referência para a identificação de boas práticas de interesse comum para os Estados-Membros-

2. Em que medida levou o exercício dos PANincl à formulação de medidas políticas e abordagens novas e/ou inovadoras-

Os Estados-Membros incluíram nos seus PANincl uma descrição mais ou menos detalhada das medidas lançadas ou previstas para cumprir esses objectivos. Alguns Estados-Membros, designadamente aqueles que possuem sistemas universais, optaram por se focalizarem em medidas novas e mais específicas, dando por adquirido o conhecimento dos seus actuais sistemas. A grande maioria incluiu exemplos de boas práticas para facilitar a sua identificação. Assim, a somar à sua relevância política, os PANincl constituem também uma rica fonte de informação que permite à Comissão e aos Estados-Membros obter um quadro abrangente e actualizado das políticas mais significativas em curso de luta contra a pobreza e a exclusão social. Todavia, os exemplos de políticas apresentados nos diferentes capítulos do presente relatório baseiam-se na informação prestada pelos PANincl e não representam um inventário exaustivo das acções existentes neste domínio.

A ausência de uma avaliação a posteriori aprofundada do impacto das políticas actuais limitou a possibilidade de identificação no presente relatório das medidas, abordagens ou iniciativas que justificam o estatuto de boas práticas. A avaliação das políticas (ex ante e ex post) afigura-se como um domínio fundamental para futuro desenvolvimento, visando tornar os benefícios sociais mais explícitos. Dadas as restrições globais em matéria de recursos, é essencial focar também a questão dos custos das políticas e ponderar as possibilidades de atingir os mesmos objectivos com maior eficácia por meio de outras políticas. Do mesmo modo, na ponderação das possibilidades de difusão de boas práticas, importará considerar plenamente os contextos específicos de cada Estado-Membro e o grau em que estes condicionam os resultados alcançados.

Assim, a identificação de boas práticas e de abordagens inovadoras de interesse comum deverá ser encarada como um processo contínuo, de que o presente relatório constitui apenas o primeiro passo. Os exemplos provenientes dos Estados-Membros, destacados em caixas, deverão ser entendidos a esta luz. De futuro, o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros será fomentado por avaliações mais alargadas do impacto das políticas nacionais e mediante a definição de um conjunto abrangente de indicadores e metodologias, tanto a nível nacional como da UE.

O prazo relativamente curto previsto para a elaboração do primeiro PANincl obstou à formulação de medidas políticas e abordagens novas e/ou inovadoras. Basicamente, as medidas apresentadas em todos os PANincl foram desenvolvidas no âmbito dos quadros jurídico e orçamental existentes. Daí que a maioria dos Estados-Membros, mais do que lançar novas iniciativas e abordagens de grande envergadura, tenha centrado os seus esforços na melhoria da coordenação, no aperfeiçoamento e na conjugação das políticas e medidas existentes, bem como na promoção de parcerias. A consecução destes objectivos encontra-se facilitada para Estados-Membros como a Dinamarca, os Países Baixos, a Suécia e a Finlândia, que já dispõem de políticas universais altamente desenvolvidas, ou para a França, cujos esforços de combate à exclusão estão a ser reforçados após a avaliação efectuada no ano transacto da lei nacional contra a exclusão social de 1998. Por estes motivos, os PANincl dos países citados afiguram-se relativamente mais voltados para o futuro [19]. Outros Estados-Membros, como Portugal e Espanha, viram nos PANincl uma oportunidade de tornarem mais ambiciosas as suas políticas contra a pobreza e exclusão social mediante o estabelecimento de metas ou a racionalização do quadro político.

[19] O PANincl finlandês, embora não inclua qualquer nova medida, refere uma série de questões que estão a ser consideradas com vista ao desenvolvimento de políticas futuras.

3. Identificação de boas práticas e abordagens inovadoras

Por via de regra, as respostas políticas dadas pelos PANincl consistem numa combinação de respostas orientadas para o mercado, de medidas de política e de intervenções da sociedade civil. Através das diversas vertentes, é possível identificar três objectivos gerais que todas procuram promover:

-Universalidade: Significa assegurar níveis acrescidos de adequação, acessibilidade e comportabilidade financeira das políticas e disposições gerais, com vista a melhorar a sua abrangência, capacidade e eficácia.

-Um patamar de igualdade: Significa suprir desvantagens específicas (por exemplo, a falta de competências), que podem ser ultrapassadas pelo recurso a uma política adequada.

-Solidariedade ao serviço da dignidade humana: Significa compensar desvantagens que apenas parcialmente podem (ou não podem de todo) ser compensadas (por exemplo, a deficiência).

3.1 Objectivo 1: promover a participação no emprego e o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

3.1.1 Promover a participação no emprego

No âmbito da Estratégia Europeia de Emprego e, mais concretamente, na aplicação das orientações para o emprego, importa:

(a) Promover o acesso a um emprego duradouro e de qualidade para todos os homens e mulheres em condições de trabalhar, nomeadamente através:

-Da criação para as pessoas que pertencem aos grupos mais vulneráveis da sociedade de percursos de acompanhamento para o emprego e da mobilização de políticas de formação para esse efeito;

-Do desenvolvimento de políticas que favoreçam a articulação entre a vida profissional e a vida familiar, inclusivamente em matéria de cuidados à infância e a pessoas não autónomas;

-Da utilização de oportunidades de inserção e de emprego da economia social.

(b) Prevenir as rupturas profissionais desenvolvendo a capacidade de inserção profissional graças à gestão de recursos humanos, à organização do trabalho e à aprendizagem ao longo da vida.

Os Estados-Membros são unânimes quanto à importância crucial de promover a participação no mercado de trabalho enquanto forma de prevenir e mitigar a pobreza e a exclusão social. O trabalho é um direito fundamental e uma pedra angular da cidadania. Para a maioria das pessoas, a participação na comunidade social do local de trabalho é um meio vital de assegurar um rendimento adequado (tanto no presente como na aposentação) e, ao mesmo tempo, de estabelecer e alargar contactos sociais, o que facilita a participação na sociedade e reduz os riscos de marginalização.

A maioria dos Estados-Membros estabeleceu ligações entre os seus PANincl e os PANemp, aliás esperadas, uma vez que as Orientações para o Emprego conferiam a devida ênfase à criação de oportunidades de trabalho e à melhoria da capacidade de inserção profissional, condições essenciais para um mercado de trabalho mais aberto e inclusivo. Alguns Estados-Membros reconhecem o papel relevante desempenhado pela Estratégia Europeia de Emprego no desenvolvimento de uma política mais eficaz de luta contra o desemprego, baseada na individualização, activação e prevenção.

A maioria das iniciativas e áreas políticas referidas nesta secção foram já consideradas no âmbito do Processo do Luxemburgo. Contudo, embora o Relatório Conjunto sobre o Emprego abarque toda a série de acções que visam aumentar a eficiência do mercado de trabalho e os níveis de emprego em relação às metas definidas em Lisboa, em função das quais deverão ser avaliadas, o presente relatório centra-se geralmente em acções que irão facilitar a participação no emprego daqueles indivíduos, grupos ou comunidades que se encontram mais afastados do mercado de trabalho. Um conjunto de Estados-Membros notou, e justamente, o papel positivo que tais acções podem desempenhar no cumprimento dos objectivos mais gerais de emprego, tais como o aumento da taxa de emprego.

Embora todos os PANincl integrem o emprego nas suas prioridades, existem diferenças de ênfase, que tendem a reflectir as próprias diferenças na situação do emprego nos Estados-Membros. Os países com elevado emprego e baixo desemprego vincam a necessidade de aumentar a participação profissional de grupos específicos, tais como os idosos, as mulheres, os imigrantes ou as pessoas com deficiência (Luxemburgo, Países Baixos, Dinamarca, Suécia, Irlanda), também com vista a fazer face à actual escassez de mão-de-obra. Por outro lado, os países onde o desemprego - sobretudo, o desemprego de longa duração - é um problema generalizado concentram-se em políticas mais abrangentes de fomento à criação de postos de trabalho e de aumento da capacidade de inserção profissional dos desempregados de longa duração e dos jovens (Espanha, França, Bélgica).

Muitos Estados-Membros, embora salientem a centralidade do trabalho, sublinham também que o acesso ao trabalho não deve ser promovido independentemente de outros direitos fundamentais, devendo antes complementá-los. Assim, o acesso ao trabalho não deverá prejudicar o direito a um rendimento mínimo adequado, o direito de plena participação na vida familiar, comunitária e social ou o direito à saúde.

O pleno acesso a um emprego duradouro e de qualidade para todos os homens e mulheres em condições de trabalhar deve ser encarado como o resultado de um complexo processo de transformação dos mercados de trabalho. O PANincl da Dinamarca define o produto desta transformação como um mercado de trabalho inclusivo, que fornece a um maior número de pessoas com baixo nível de habilitações ou com capacidade reduzida para trabalhar uma oportunidade de se servirem das suas competências e participarem na vida activa. O mercado de trabalho inclusivo é um conceito lato que exprime principalmente a expectativa de que os locais de trabalho sejam abertos a pessoas que não são capazes de, em todas as circunstâncias e em todas as alturas, observarem as normas e os níveis de desempenho prevalecentes.

As medidas que aumentem a empregabilidade de indivíduos com maiores dificuldades de inserção, mediante o recurso a políticas activas e, sobretudo, à formação, bem como as políticas que visam a conciliação da vida familiar com a vida profissional ou a promoção da economia social, poderão ser uma forma eficaz de promover a inclusão social. No entanto, um dos passos essenciais é conseguir que o mercado de trabalho existente seja mais aberto e receptivo ao emprego de indivíduos e grupos marginalizados e excluídos.

Promover um mercado de trabalho mais aberto e receptivo

Entre as medidas destinadas a fomentar a abertura e a receptividade do mercado de trabalho a pessoas que são excluídas contam-se:

-a introdução de cláusulas/capítulos sociais nos contratos colectivos de trabalho e a manutenção de pessoas com capacidade de trabalho reduzida no mercado laboral (Dinamarca) ou a definição de quotas para o emprego de grupos específicos, como o das pessoas com deficiência (Alemanha, Áustria);

-a redução dos encargos das entidades patronais que empregam pessoas com menos competências ou determinadas categorias de desempregados (Luxemburgo, Grécia, Suécia);

-a promoção da educação e formação das entidades patronais no sentido de combaterem os preconceitos e a discriminação contra as pessoas provenientes de comunidades ou meios específicos, bem como uma análise e um controlo periódicos dos procedimentos de recrutamento e respectivos resultados;

-a garantia de que os serviços governamentais elaborem planos de acção para a promoção da diversidade étnica entre os trabalhadores (Suécia);

-a inserção de cláusulas sociais nos concursos públicos, estipulando o recrutamento de desempregados de longa duração ou de pessoas provenientes de grupos especiais ou comunidades desfavorecidas, ou a introdução de uma política de igualdade étnica (Dinamarca);

-o aumento das oportunidades de emprego "protegido", "de proximidade" ou de reinserção para pessoas especialmente vulneráveis (Dinamarca, Finlândia);

-a promoção do espírito empresarial entre os grupos e comunidades mais desfavorecidos e a oferta de apoio intensivo a iniciativas locais de desenvolvimento económico em áreas com carências múltiplas;

-o direccionamento das políticas de investimento económico e de desenvolvimento do emprego para bolsas de desemprego, designadamente em áreas com carências múltiplas (Reino Unido; consulte-se igualmente a secção 3.3.3);

Criar percursos de acompanhamento para o emprego

A criação e a realização de percursos de acompanhamento para o emprego são amplamente consideradas como uma dimensão crucial conducente a um mercado de trabalho mais inclusivo. Normalmente, os percursos de acompanhamento combinam diversas medidas de inserção, tais como o aconselhamento, a formação, o emprego subvencionado ou protegido, com medidas de activação de beneficiários de assistência social. Trata-se de um aspecto sensível e crucial, porquanto a maioria dos beneficiários de assistência social são pessoas que se encontram muito afastadas do mercado de trabalho e que requerem uma ajuda extensiva e personalizada. A maioria dos Estados-Membros reflecte claramente nos seus PANincl uma mudança de filosofia - de um apoio passivo ao rendimento a um apoio activo no sentido de ajudar as pessoas a tornarem-se autónomas. Em alguns casos, refere-se explicitamente a experiência obtida no âmbito da execução dos PANemp, com vista a alargar a mesma abordagem, por forma a abranger também aqueles que se encontram mais afastados do mercado de trabalho.

A ligação entre a situação do mercado de trabalho e outros elementos de exclusão é reconhecida, com muitos Estados-Membros a citarem como objectivo a maior cooperação entre os serviços sociais e de emprego, com vista a corresponder mais eficazmente às necessidades individuais (Áustria, Alemanha, Reino Unido, Finlândia, Luxemburgo, Espanha e Suécia). Esta centragem na questão da capacidade de inserção profissional levou ao desenvolvimento de mais apoios por medida e, em diversos casos, tais como Portugal, França e Luxemburgo, ao desenvolvimento de contratos específicos de inserção social.

A formulação de medidas efectivas de inserção e activação é complexa e seriam úteis mais estudos comparativos entre os Estados-Membros sobre os métodos que obtêm melhores resultados para a inserção daqueles que se encontram mais afastados do mercado de trabalho. As melhores práticas emergentes parecem sugerir que as medidas devem ser concebidas de modo a serem encaradas numa perspectiva de incentivo e desenvolvimento, e não punitiva. Os programas individualizados deverão ser elaborados com consulta e mutuamente acordados após uma avaliação minuciosa das necessidades e potencialidades das pessoas. Para aqueles que se encontram mais afastados do mercado de trabalho, a inserção poderá revelar-se mais demorada e envolver acções preparatórias e uma aquisição de confiança.

É evidente que o lançamento de programas de activação mais eficazes exige uma melhoria dos mecanismos de prestação. Assim, com base nos PANincl, é possível identificar um conjunto de melhorias essenciais, que incluem uma maior descentralização e uma prestação local mais integrada por parte dos serviços e apoios quer sociais, quer de emprego, de que são exemplo a instituição de 50 Centros de Promoção do Emprego na Grécia, o Regime de Incentivo à Activação Social nos Países Baixos ou os esforços para reduzir e simplificar os procedimentos burocráticos (Alemanha e França).

Embora a tónica colocada na prevenção e, portanto, na intervenção precoce, seja importante, de forma a que as pessoas não fiquem demasiado afastadas do mercado de trabalho, é igualmente importante que os diversos regimes não privilegiem aqueles que são mais facilmente reintegrados ou concedam menor atenção aos menos produtivos. Se não forem tomadas precauções, este poderá ser um dos riscos de fixar metas ambiciosas ou de recorrer a empresas de reinserção sem estabelecer metas secundárias para os grupos mais vulneráveis.

Para além de desenvolverem programas de activação orientados, muitos dos PANincl conferem elevada prioridade às suas políticas de educação e formação, com uma ênfase acrescida em relação à aprendizagem ao longo da vida e à garantia de que os grupos vulneráveis têm acesso facilitado a esta possibilidade (Áustria, Alemanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Portugal, Suécia) e um melhor acesso à aprendizagem - é o caso da proposta do Luxemburgo de programas de aprendizagem para adultos.

No desenvolvimento de uma abordagem mais activa ao aumento da capacidade de inserção profissional de desempregados de longa duração e de dependentes de longa duração dos sistemas de assistência, os Estados-Membros reconhecem também os desafios específicos que se colocam a grupos especialmente vulneráveis. Os grupos mais fragilizados no mercado de trabalho são não apenas os desempregados de longa duração, mas também os jovens, os trabalhadores mais idosos, as pessoas com deficiência [20] e os imigrantes.

[20] As disposições de apoio à integração de pessoas com deficiência no mercado de trabalho serão analisadas na secção 3.3.1.

Em consonância com os PANemp, todos os Estados-Membros procuram facilitar a participação das mulheres no emprego [21], prestando especial atenção àquelas que se encontram em situação mais difícil, tais como as mães solteiras, referidas pela maioria dos Estados-Membros, as mulheres com deficiência (Alemanha) e aquelas com níveis mais baixos de competências (Espanha, França) ou que procuram reingressar no mercado de trabalho (Irlanda).

[21] As disposições relativas ao acesso das mulheres ao mercado de trabalho são abordadas no capítulo 4.

Jovens: Muitos Estados-Membros incluem entre as suas prioridades problemas decorrentes da transição da escola para a vida activa, designadamente para aqueles indivíduos que não completaram o seu ciclo de escolaridade/formação profissional. Alguns países elaboraram programas específicos para ajudar os jovens a entrar no mercado de emprego, nomeadamente o Primeiro Contrato de Trabalho na Bélgica, as Actividades Profissionais de Reinserção na Finlândia, o programa Trace na França, o Programa Municipal de Juventude na Suécia e o New Deal for Young People (Novo Acordo para os Jovens) no Reino Unido, que prevê apoio profissional e formação obrigatória para os jovens ao cabo de seis meses. Outros países concentram-se no desenvolvimento dos sistemas de formação profissional como uma via alternativa às habilitações básicas (por exemplo, a Itália está a proceder à reforma do seu sistema de formação profissional, seguindo a modalidade da formação em alternância e através do desenvolvimento de tirocínios e estágios; e a Grécia está a desenvolver um sistema de Escolas de Segunda Oportunidade, com vista à reintegração no processo educativo de indivíduos com mais de 18 anos por meio de um ensino individualizado). Nos países em que o sistema de formação profissional já se encontra consolidado (Alemanha, Áustria, Luxemburgo), a tónica recai em facilitar a procura e manutenção do emprego, bem como sobre a formação, a assistência de retaguarda e o aconselhamento, com vista a limitar o número de casos de abandono escolar. Neste contexto, é interessante notar igualmente a atenção dispensada aos incentivos financeiros concedidos aos formandos (subvenções para formação).

TRACE: programa personalizado para jovens em dificuldade (França)

Este programa dirige-se a jovens em dificuldade, proporcionando-lhes um plano personalizado e acompanhamento até 18 meses por profissionais, e visa colocar pelo menos 50% desses jovens em empregos duradouros. Assenta nos seguintes aspectos:

- o compromisso específico de um jovem com um assistente social por meio da assinatura de um contrato. Cada assistente social acompanha 30 indivíduos, dispõe da possibilidade de os conhecer pessoalmente, bem como às suas anteriores experiências profissionais e de formação, etc.;

- um comité de orientação, que coordena e mobiliza as medidas de activação existentes a nível nacional, regional ou local. Visa igualmente suprimir entraves administrativos e fomentar a articulação com outros domínios (saúde, habitação, formação, etc.).

Trabalhadores mais idosos: O problema dos trabalhadores que não possuem formação ou competências para aceder a empregos no mercado de trabalho moderno foi identificado por muitos Estados-Membros. Por este motivo, vários PANincl (Alemanha, Finlândia, Países Baixos, Reino Unido) vincam a necessidade de lançar campanhas de formação e reconversão dos trabalhadores mais idosos. Do mesmo modo, alguns Estados-Membros (Finlândia, Dinamarca e Suécia) sublinham a importância de acordos de trabalho flexível quando se aproxima o fim da carreira de um trabalhador.

Programa da primavera: Ajuda em troca de um emprego (BÉLGICA)

Este programa dirige-se aos desempregados de longa duração e aos beneficiários do rendimento mínimo. Combina medidas de activação com o recurso a contratos específicos das agências de emprego temporário. As agências de emprego temporário recebem subvenções por períodos de 24 meses para diminuir os encargos remuneratórios e para ministrarem formação aos beneficiários. O objectivo passa por reduzir, num prazo de cinco anos, em 50% o número de beneficiários de rendimento mínimo e aumentar o número de beneficiários de medidas de activação de 5% para 20%.

Minorias étnicas e imigrantes: A maioria dos Estados-Membros identifica claramente os problemas frequentes e específicos de acesso ao mercado de trabalho experimentados por minorias étnicas e imigrantes e muitos reconhecem a necessidade de aumentar os índices de emprego desses grupos. Alguns Estados-Membros estabeleceram metas específicas nos seus PANincl para esse efeito (Dinamarca, Países Baixos). Alguns planos referem um grupo de medidas interessantes neste domínio. Por exemplo, na Finlândia, a integração de imigrantes é apoiada por um plano de integração elaborado em conjunto pelo imigrante, pelo município e pela autoridade de emprego. A Dinamarca lançou um regime-piloto de facilitação, que prevê a concessão de apoio financeiro por autoridades locais e serviços de emprego para a aquisição de períodos de trabalho de um assalariado em empresas privadas. A Espanha fornece casos de estudo interessantes desenvolvidos por ONG (La Huertecica e Asociacion Candelita).

Percursos de Acompanhamento para o Emprego destinados a Minorias (PAÍSES BAIXOS)

Em Junho de 2000, o governo neerlandês negociou acordos com um conjunto de grandes empresas sobre os esforços suplementares a serem envidados por elas nos domínios da gestão intercultural, da admissão, transferência e contratação a tempo indeterminado de membros de minorias étnicas. A gestão intercultural é um instrumento para consubstanciar a dimensão social das empresas socialmente responsáveis. Implica um recurso optimizado às possibilidades de diversidade cultural da mão-de-obra (numa perspectiva interna) e um reconhecimento da diversidade cultural dos clientes (o meio em que a empresa opera). O governo facilita a preparação e aplicação deste acordo-quadro através da organização do projecto 'Ruim Baan voor Minderheden' (Percursos de Acompanhamento para o Emprego destinados a Minorias). As tarefas do grupo de projecto consistem em fornecer uma plataforma para o intercâmbio de melhores práticas, o desenvolvimento de produtos; passar à prática projectos-piloto inovadores; e eliminar estrangulamentos burocráticos.

Regime de facilitação para minorias étnicas (DINAMARCA)

O regime-piloto do governo permite às autoridades locais e aos serviços públicos de emprego a concessão de apoio financeiro para a aquisição de períodos de trabalho de um assalariado numa empresa privada, desempenhando assim uma função de mediação ou, no caso de pequenas empresas, suportando os honorários de um consultor externo mediador. Os mediadores e consultores deverão ajudar a integrar na empresa os novos trabalhadores que não sejam de origem dinamarquesa. Informam-nos das normas e valores vigentes na empresa e facilitam o diálogo e a interacção social entre os novos trabalhadores e os restantes colegas.

Este regime destina-se a pessoas desempregadas que não sejam de origem dinamarquesa que requereram prestações pecuniárias ou de desemprego. O regime de apoio poderá ser activado quando uma pessoas desempregada recebe uma oferta de emprego normal ou em articulação com ofertas de formação profissional (individual), reabilitação em actividade, contratos de trabalho flexível e emprego protegido com subvenção salarial.

As autoridades locais e os Serviços Públicos de Emprego poderão igualmente canalizar uma parte das dotações para a difusão de informação sobre o regime de facilitação junto de empresas, para a organização de cursos, para a constituição de redes, etc.

Promover a conciliação da vida familiar e profissional

Muitos Estados-Membros reconhecem que, para garantir a permanência ou o ingresso das pessoas no mercado de emprego, importa ajudá-las a ultrapassar obstáculos passíveis de prejudicar a sua participação. O principal factor mencionado nos PANincl é a prestação de cuidados à infância (e a outros dependentes), mas são referidos outros aspectos, tais como habitação condigna, boa saúde ou transportes adequados.

Relativamente aos cuidados à infância, a maioria dos Estados-Membros procura lidar com a situação aumentando o número de infra-estruturas de guarda, com vista a ajudar as mulheres a aceder ao mercado de trabalho, e são muito poucos os Estados-Membros que, como a Suécia e a Dinamarca, alargam a sua abordagem aos diversos meios possíveis de conseguir uma melhor conciliação entre vida profissional e vida familiar para homens e mulheres.

Alguns Estados-Membros estão a alterar as respectivas legislações para garantir a possibilidade de gozo de licença parental por ambos os progenitores, enquanto outros, tais como a Suécia, a Itália e Portugal, tomam medidas para intensificar o exercício desse direito por parte dos homens. Na Suécia, o período máximo de licença parental foi recentemente aumentado de 30 dias para até 480 dias, desde que ambos os progenitores gozem, pelo menos, 60 dias cada um.

Os Estados-Membros concederam igualmente incentivos às entidades patronais com vista a promover a conciliação entre as responsabilidades familiares e profissionais. A Dinamarca concede-os no âmbito da responsabilidade social das empresas. Portugal tenciona desenvolver com as entidades patronais um contrato social que incentive os homens a assumirem uma parte maior dos deveres domésticos. Na Áustria, é atribuído um prémio às entidades patronais que criam condições favoráveis à vida familiar. O direito ao trabalho a tempo parcial também se vai generalizando em mais Estados-Membros.

As melhorias propostas para as infra-estruturas de prestação de cuidados à infância incidem sobretudo nos equipamentos disponíveis para crianças muito pequenas ou, em horário pós-lectivo, para as crianças já em idade escolar. Alguns PANincl (Itália) mencionam igualmente a prestação de cuidados a dependentes e a necessidade de desenvolver cuidados em centros de dia para aliviar dessa responsabilidade os membros do agregado. São poucos os Estados-Membros que se debruçam sobre a questão da comportabilidade financeira dos cuidados à infância para grupos com baixos rendimentos. Na Dinamarca, as autoridades locais são incentivadas a assegurar cuidados diurnos a todas as crianças em idade pré-escolar, independentemente do estatuto profissional dos pais. Alguns Estados-Membros referem prestações específicas ou reduções fiscais (Áustria, Alemanha, Bélgica, Dinamarca, Itália) ou estão a melhorar as prestações familiares (Finlândia, Irlanda, Luxemburgo, Suécia).

Utilizar plenamente as potencialidades da economia social

A economia social e o Terceiro Sector proporcionam múltiplas oportunidades de integração e emprego. As organizações do terceiro sector podem ser definidas como entidades privadas e autónomas que possuem, entre outros, objectivos económicos e sociais de interesse colectivo, impõem limites à obtenção de lucros privados e/ou individuais e trabalham em prol de comunidades locais ou de grupos de pessoas da sociedade civil que partilham interesses comuns. Normalmente, implicam na sua gestão todas as partes interessadas, designadamente trabalhadores, voluntários e utentes.

Se for devidamente apoiada, a economia social poderá dar um contributo eficaz para a expansão do mercado de trabalho e propiciar novas oportunidades a pessoas com habilitações insuficientes ou com capacidade de trabalho reduzida, de modo a poderem servir-se das suas competências e participar na vida activa. Os PANincl fornecem diversas ilustrações sobre as formas como a economia social está ser explorada nesse sentido. Itália, França, Bélgica e Suécia desenvolvem o terceiro sector e a economia social como uma fonte de postos de trabalho para pessoas com competências ou potencialidades produtivas limitadas através de medidas tais como a simplificação do quadro jurídico, o acesso mais fácil aos serviços públicos e um melhor funcionamento em rede das administrações públicas.

3.1.2. Promover o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

(a) Organizar os sistemas de protecção social por forma a que:

-Contribuam para garantir a todas as pessoas os recursos necessários para viverem de acordo com a dignidade humana;

-Ajudem a superar os obstáculos à aceitação de emprego, assegurando que o acesso a um posto de trabalho se traduza num aumento do rendimento e favorecendo a capacidade de inserção profissional;

(b) Lançar políticas que tenham como objectivo o acesso de cada pessoa a habitação decente e salubre, bem como aos serviços essenciais necessários, atendendo ao contexto local e a uma existência normal nessa habitação (electricidade, água, aquecimento, etc.).

(c) Lançar políticas que tenham por objectivo o acesso de todas as pessoas aos cuidados de saúde adequados à sua situação, inclusivamente em caso de falta de autonomia.

(d) Desenvolver, em prol das pessoas que se encontram em risco de exclusão, serviços ou acções de acompanhamento que permitam um acesso efectivo à educação, justiça e aos demais serviços públicos e privados, tais como a cultura, o desporto e os tempos livres.

3.1.2.1 Sistemas de protecção social

Treze Estados-Membros desenvolveram uma política de assistência social universal, vocacionada para garantir a todas as pessoas a residir legalmente nesses países um rendimento mínimo, embora com limitações em determinados casos. Na Áustria, esta disposição restringe-se aos cidadãos da UE, excepto em alguns Bundesländer, onde é extensível a todos os residentes legais. Em Espanha, não existe um regime nacional, mas quase todas as regiões instauraram regimes de rendimento mínimo garantido com prestações variáveis. Actualmente, e até 2002, a Itália testa a introdução de uma rede de segurança de último recurso universal (o regime experimental limita-se a cerca de 230 municipalidades e 90 000 beneficiários). A Grécia continua a conceder uma série de prestações pecuniárias a grupos particularmente vulneráveis, bem como uma garantia de rendimento a pensionistas.

Melhorar a adequação

A maioria dos PANincl contém iniciativas destinadas a melhorar a adequação dos níveis de rendimento mínimo. A tendência nas reformas visa adequar os rendimentos mínimos para garantir a dignidade humana e facilitar às pessoas que dependem desses rendimentos uma participação plena na sociedade e a reinserção no mercado de trabalho. Para atingir este objectivo, destacam-se diversas abordagens nos PANincl:

-Aumentar os níveis absolutos: Num conjunto de Estados-Membros, os níveis de rendimento mínimo não acompanharam a evolução dos salários e do custo de vida. Este facto provocou uma redução do poder do compra dos níveis de rendimento mínimo, por comparação com os níveis médios de poder de compra na sociedade em geral. A Bélgica anunciou a intenção de aumentar o nível do rendimento mínimo garantido, bem como o nível do apoio ao rendimento de titulares de pensões (o mesmo vale para a Grécia).

-Proteger os níveis de rendimento mínimo contra a apreensão e a penhora: Diversos Estados-Membros (Luxemburgo, Finlândia, França, Bélgica) introduziram medidas que proíbem ou limitam a confiscação dos recursos de rendimento mínimo, por exemplo, em situações de endividamento, falência ou separação. Outros prevêem regimes fiscais mais favoráveis.

-Sintonizar os regimes de rendimento mínimo com as necessidades dos beneficiários: A grande maioria dos PANincl inclui iniciativas orientadas para o aumento e/ou a combinação dos rendimentos mínimos com outros recursos para melhorar o nível de vida dos beneficiários, designadamente no caso dos filhos de mães solteiras. Diversos Estados-Membros (Países Baixos, França, Bélgica, Áustria, Suécia) garantem o pagamento atempado de pensões alimentares e prevêem medidas de apoio sempre que necessário (por exemplo, adiantamentos), designadamente no caso de agregados monoparentais vulneráveis.

Rendimento Mínimo Garantido (PORTUGAL)

Em Portugal, podem beneficiar do Rendimento Mínimo Garantido todos os indivíduos e agregados familiares legalmente residentes no país em situação de grave carência económica, bem como jovens com menores a cargo, mães ou grávidas com menos de 18 anos. O sistema baseia-se no princípio da solidariedade nacional e os seus objectivos fundamentais consistem em garantir a todos os cidadãos e residentes, independentemente da carreira contributiva, o acesso a um rendimento mínimo e a condições de inserção; promover a integração através de um programa de inserção por medida elaborado em consulta com o beneficiário; garantir medidas de apoio e acompanhamento conducentes a promover a inclusão do beneficiário e a sua participação na sociedade; envolver o beneficiário como sujeito activo de direitos e deveres numa relação directa com a activação de políticas de solidariedade. O RMG funciona através de uma estreita colaboração entre a administração central e local, a sociedade civil e os destinatários, numa relação contratual que estipula compromissos claros para todas as partes.

Desde a generalização do sistema de RMG, em Julho de 1997, foram abrangidas mais de 700 mil pessoas, das quais 41% eram crianças e jovens (com menos de 18 anos) e 7%, pessoas idosas (com mais de 65 anos). A maioria dos titulares dos processos são mulheres - quer na situação de isoladas, quer na situação de mães solteiras. Mais de um terço dos beneficiários foi capaz de sair do sistema de RMG, ascendendo a cerca de 15 mil o total de beneficiários a frequentarem o ensino e a 16 mil o número de crianças e jovens a reingressarem na escolaridade, numa tentativa de reduzir o abandono escolar precoce e o trabalho infantil.

Melhorar o acesso

Muitos dos PANincl contêm iniciativas orientadas para a melhoria do acesso a sistemas de rendimento mínimo e de recursos. A visão subjacente a estas iniciativas decorre de um quadro de direitos: uma vez que se trata de uma rede de segurança de último recurso, a provisão de recursos mínimos não pode ser simplesmente oferecida, mas terá de ser garantida a todas as pessoas que dela necessitam. Neste processo de tornar as redes de segurança de último recurso mais inclusivas, destacam-se duas abordagens:

-Melhorar a absorção: As abordagens mais comuns (Países Baixos, Espanha, Dinamarca, Finlândia, França, Portugal, Áustria e Suécia) neste domínio são: a implantação e/ou a consolidação de sistemas de informação, sensibilização e prestação "no terreno"; descentralizar a execução com base em acordos de parceria com as instâncias locais e regionais; e promover uma abordagem baseada num quadro de direitos.

-Promover uma cobertura universal: Em todos os Estados-Membros, o acesso a rendimentos mínimos já não é um exclusivo dos nacionais de cada Estado. A tendência geral aponta no sentido de garantir a todos os residentes legais no seu território a igualdade de acesso a recursos mínimos adequados sempre que necessário [22]. A Bélgica encontra-se um passo à frente e alargou aos refugiados, requerentes de asilo e imigrantes ilegais o acesso a um nível mínimo de recursos. Se bem que, não raro, estas disposições se revelem um tanto inadequadas, o princípio de garantir a todas as pessoas que residem num país o direito à dignidade humana, independentemente da origem, nacionalidade ou estatuto jurídico, está a ganhar terreno. Em alguns Estados-Membros (França, Luxemburgo), o acesso dos jovens a recursos mínimos vai-se tornando uma questão cada vez mais debatida. Importa igualmente sublinhar que o princípio da cobertura universal em Estados-Membros como a Dinamarca, Finlândia e Suécia é posto em prática a partir de direitos individualizados, enquanto em outros Estados-Membros o princípio é garantido através de direitos derivados, geralmente menos sensíveis à questão do género.

[22] Com a excepção da Áustria, onde este benefício se encontra reservado aos cidadãos de Estados-Membros da UE.

Informação ao domicílio para melhorar o recurso à assistência social entre os idosos (Heerenveen - PAÍSES BAIXOS)

Os idosos poderão não tirar pleno partido dos regimes de prestações pecuniárias e outros serviços sociais devido a isolamento, ignorância, receio de estigmatização, etc. Em Heerenveen, as instituições de previdência e de serviço social trabalham em parceria com idosos tendo em vista a criação de um sistema permanente e estruturado de informação ao domicílio para pessoas com mais de 70 anos sobre disposições e regimes relativos a habitação, cuidados e previdência a que têm direito, mas aos quais não recorrem. Os objectivos secundários passam por identificar as necessidades de auxílio, cuidados e serviços, identificar estrangulamentos na estratégia, administração e execução, bem como permitir aos idosos o desempenho de um papel activo na comunidade. Os idosos provenientes de minorias étnicas são objecto de especial atenção.

Tornar o trabalho compensador e promover a capacidade de inserção profissional

Em geral, os Estados-Membros reconhecem que a criação de empregos acessíveis a pessoas que se encontram actualmente em situação de exclusão do mercado de trabalho deve ser complementada por medidas que garantam a obtenção de um rendimento digno nesses empregos. Não deverão existir factores de desmotivação que dissuadam as pessoas de transitarem da alçada da protecção social para o mundo do trabalho. Embora nenhum Estado-Membro advogue uma redução dos níveis das prestações sociais como medida radical para levar as pessoas a trabalhar, existe uma preocupação generalizada no sentido de diminuir a dependência de longa duração sempre que esta for evitável e de promover a activação dos beneficiários, de modo a fazer das prestações sociais um trampolim para o emprego, e não um obstáculo.

Para minimizar os casos de abuso e o risco de uma dependência de longa duração, a prática em termos de garantia de rendimento mínimo tem-se centrado na dimensão de 'último recurso' e, consequentemente, tem-se revelado bastante restritiva na articulação dos rendimentos mínimos com outros recursos. Actualmente, na maioria dos Estados-Membros, parece verificar-se uma inversão desta tendência, equacionando-se a possibilidade de combinar um rendimento mínimo com proventos do trabalho ou outros, embora evitando a acumulação de prestações, susceptível de provocar situações de tratamento injusto dos requerentes. Além disso, muitos Estados-Membros articulam progressivamente a aplicação de disposições relativas ao rendimento mínimo com a prestação de serviços de apoio aos beneficiários com vista a melhorar a sua capacidade de inserção profissional através de aconselhamento, formação, trabalho voluntário ou outras actividades e formas de desenvolvimento pessoal. As medidas propostas para garantir que o trabalho seja financeiramente compensador incluem:

-a manutenção de algumas prestações durante um certo período após a obtenção de um emprego (Bélgica, Alemanha, Irlanda);

-a redução da carga fiscal sobre empregos de baixa remuneração ou a introdução de uma "bonificação de emprego" sob a forma de um crédito de imposto em benefício daqueles que realizam uma actividade remunerada (França, Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido), por vezes especificamente orientada para os agregados familiares com filhos a cargo (Bélgica);

-a conjugação de prestações sociais e remunerações (França, Luxemburgo e Suécia);

Além disso, no intuito de melhorar a capacidade dos dispositivos de saídas sustentáveis e de mobilidade ascendente, diversos Estados-Membros (Dinamarca, Países Baixos, Suécia) estão a desenvolver indicadores que possibilitam o rastreio da mobilidade dos beneficiários enquanto estes se mantiverem ao abrigo do dispositivo, bem como durante um certo período após a sua saída.

Alguns dos PANincl sublinham que um emprego não é necessariamente uma libertação da pobreza: em alguns casos, isto deve-se ao tipo de postos de trabalho da 'velha economia', caracterizados por baixa produtividade, designadamente na agricultura (Portugal, Grécia); em outros, surge como uma nova forma de precariedade (Bélgica, Itália, França). Por outro lado, até mesmo um emprego de baixa remuneração, se constitui um rendimento suplementar, poderá contribuir para retirar um agregado da situação de pobreza. Entre as medidas que visam tornar os empregos mais atractivos e proporcionar maior protecção às pessoas com um vínculo de trabalho precário, contam-se:

-a introdução de legislação sobre o salário mínimo (Irlanda e Reino Unido) e a garantia de que os parceiros sociais, na negociação de contratos colectivos, prestem especial atenção aos salários mínimos (Áustria);

-a criação de um tecto para as contribuições de segurança social dos trabalhadores a tempo parcial ou a manutenção dos direitos de pensão para progenitores na iminência de perderem um rendimento proveniente de trabalho fixo (Áustria, Alemanha, Suécia);

-a instituição de um regime de protecção social para trabalhadores atípicos (Alemanha, Áustria).

Integração de trabalhadores atípicos no sistema social (ÁUSTRIA)

Até muito recentemente, as pessoas que exerciam uma actividade económica na zona indefinida entre o emprego por conta de outrem e o trabalho independente, determinados trabalhadores independentes e as pessoas com baixos rendimentos (trabalhadores a tempo parcial) não eram obrigadas a inscrever-se num regime de segurança social.

Actualmente, todas as pessoas economicamente activas deverão estar abrangidas por um regime de segurança social ou dispor da possibilidade de aderir a um em condições favoráveis. Alguns encontram-se cobertos pelo regime de segurança social para trabalhadores por conta de outrem na qualidade de "assalariados independentes". Outros encontram-se abrangidos pelo regime contributivo para trabalhadores independentes como "novos trabalhadores independentes". Além disso, agora, as entidades patronais deverão pagar contribuições para o regime de pensões e o seguro de doença pelos trabalhadores a tempo parcial (que aufiram um rendimento mensal até 296 EUR); estes trabalhadores poderão optar pelo sistema de seguro voluntário (contribuição fixa) naqueles ramos de segurança social.

3.1.2.2 Habitação

Nos seus PANincl, todos os Estados-Membros reconhecem a importância do acesso a uma habitação condigna enquanto condição fundamental para a integração e a participação na sociedade. Os mercados de habitação dos Estados-Membros revelam grandes disparidades, mas, por via de regram funcionam bastante bem. A maioria dos cidadãos da União Europeia usufrui de habitação digna e de boa qualidade, arrendada ou própria, e dispõe de abastecimento de água, electricidade e aquecimento.

No entanto, em relação às camadas populacionais com baixos rendimentos, o desempenho do mercado na maioria dos Estados-Membros é menos satisfatório, situação que tende a acentuar-se. O decréscimo na oferta de habitação a preços razoáveis no sector inferior do mercado de habitação impele um número crescente de agregados desprovidos de poder de compra adequado para o segmento residual do mercado. A qualidade da habitação neste segmento residual é baixa e encontra-se em declínio, não preenchendo muitas vezes os requisitos básicos; por outro lado, os preços tendem a subir em consequência da crescente pressão da procura.

As novas formas de alojamento precário incluem o arrendamento de quartos mobilados ou de colchões em quartos superlotados, a ocupação de edifícios, estações e outros espaços públicos ou domicílios informais como caravanas, barracos, barcos e garagens.

Dada a importância das despesas de habitação no orçamento total dos agregados (na UE; em média, 25%), as rendas mais elevadas têm efeitos especialmente demolidores sobre os rendimentos residuais dos agregados com rendimentos mais baixos, arrastando-os muitas vezes bem abaixo do limiar de pobreza. A utilização de indicadores que discriminam a percentagem do rendimento disponível representada pelo montante da renda líquida, bem como o rendimento líquido disponível após as despesas totais de habitação, tal como foi proposto pelos Países Baixos, constitui uma iniciativa interessante.

O impulso das iniciativas dos Estados-Membros nos seus PANincl orienta-se essencialmente para a superação das deficiências nos mercados nacionais de habitação, de modo a garantir às camadas da população com rendimentos mais baixos o acesso a habitação condigna e a preços comportáveis. O grosso dos esforços pode ser repartido por três abordagens fundamentais:

-Aumentar a oferta de habitação e alojamento a preços comportáveis: medidas que visam complementar e estimular a oferta de habitação de baixo custo e renovar o parque imobiliário degradado. Aqui se incluem as medidas orientadas para as zonas e bairros carenciados.

-Garantir a qualidade e uma boa relação qualidade/preço no sector inferior do mercado de habitação: medidas que visam controlar e regular o mercado de habitação, especialmente onde este conduz a formas de exploração ou de exclusão.

-Melhorar o acesso e a protecção de consumidores vulneráveis: medidas destinadas a reforçar a posição no mercado de habitação dos consumidores com baixos rendimentos e outros em situação particularmente vulnerável.

Aumentar a oferta de habitação e de alojamento a preços comportáveis

Todos os PANincl apontam debilidades e deficiências na oferta comercial de habitação com qualidade suficiente e economicamente acessível a agregados familiares com baixos rendimentos. Na Irlanda, Suécia, Finlândia, Portugal e, até certo ponto, na Bélgica, o acesso é particularmente restrito devido a factores estruturais.

Os Estados-Membros servem-se de um conjunto de medidas para fomentar e aumentar a oferta de habitação condigna a baixo custo. Entre essas medidas, incluem-se na maioria dos Estados-Membros a concessão, tanto à construção como directamente a indivíduos, de subvenções de habitação social; investimentos para a renovação e expansão do parque imobiliário em zonas urbanas desfavorecidas (Dinamarca, Finlândia, Portugal, Espanha, Suécia e Reino Unido), bem como em zonas rurais (Portugal e Espanha); incentivos à construção de habitação especial - por exemplo, pequenos apartamentos, a preços comportáveis, para os jovens (Luxemburgo e Espanha), alojamento para populações itinerantes (Irlanda), habitação adaptada a pessoas com deficiência (Áustria, Dinamarca, Alemanha e Reino Unido) e habitação para idosos (Dinamarca e Reino Unido); a demarcação de terrenos para a construção de habitação de baixo custo (França e Portugal); incentivos fiscais e outros para a renovação do parque habitacional envelhecido (Bélgica, Alemanha, Finlândia, França, Portugal e Reino Unido); tributação e expropriação de habitações devolutas (Bélgica e França).

Garantir a qualidade e uma boa relação qualidade/preço no sector inferior do mercado de habitação

A maioria dos Estados-Membros reconhece a necessidade de medidas que protejam e capacitem os consumidores mais débeis contra eventuais condutas abusivas e exploração no mercado comercial de habitação. As quatro medidas seguintes são as mais proeminentes nos PANincl:

-Demolição de habitações e zonas habitacionais insalubres (barracas, bairros de lata, etc.), em conjugação com o realojamento dos seus habitantes em fogos de melhor qualidade (Bélgica, Espanha e Portugal);

-Protecção mais eficaz dos direitos dos arrendatários e proprietários com baixos rendimentos através de uma melhoria da regulamentação e da informação (Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Luxemburgo e Suécia);

-Regulamentação, acompanhamento e controlo das normas de habitabilidade (Bélgica e França);

-Acompanhamento e controlo da relação entre as rendas e as normas (mínimas) de habitabilidade (Bélgica, França e Países Baixos).

Acesso a habitação social para pessoas que vivem em barracas (PORTUGAL)

A melhoria do acesso à habitação figura entre as principais prioridades do PANincl português. Neste domínio, são extremamente vulneráveis as quase 80 mil pessoas que vivem em mais de 40 mil barracas em zonas urbanas e suburbanas. Desde 1993, o Governo tem executado um ambicioso plano de erradicação das barracas e de realojamento dos seus ocupantes em habitação social. Se, até 1998, o programa realojou anualmente cerca de 900 famílias, este número subiu para cerca de 7500 por ano desde 1999, na sequência da conclusão de protocolos com 170 municípios. Este ritmo será mantido com vista a garantir que todos os habitantes de barracas tenham acesso a habitação social antes de 2005.

Melhorar o acesso e proteger os consumidores vulneráveis

Os Estados-Membros definiram uma grande diversidade de medidas para fazer face à precariedade crescente no extremo inferior dos seus mercados de habitação, entre as quais se incluem:

-Esforços orientados para uma melhor percepção e compreensão dos problemas de alojamento (Finlândia, França e Países Baixos);

-'organismos intermediários' públicos/sem fins lucrativos/cooperativos, que prestem informação e serviços de intermediação aos consumidores mais debilitados no mercado de habitação (Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Luxemburgo, Espanha e Suécia);

-Subsídios de renda e/ou vantagens fiscais para os grupos com baixos rendimentos (Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França, Grécia, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal e Suécia);

-Auxílio à habitação para os jovens (Dinamarca, Espanha, França, Luxemburgo e Portugal);

-Melhoria do acesso ao crédito e garantias bancárias (Luxemburgo);

Diversos Estados-Membros disponibilizam centros de acolhimento para grupos especialmente vulneráveis sob a forma de refúgios para mulheres e crianças que são vítimas de violência doméstica (França, Alemanha e Espanha), programas especiais de habitação para pessoas sem abrigo (Dinamarca, Luxemburgo, Grécia, Espanha e Suécia), a prevenção do corte de fornecimentos básicos (França), a reabilitação dos alojamentos de trabalhadores migrantes (França), o desenvolvimento do apoio à habitação, ou seja, habitação com uma componente de cuidados e serviços (Dinamarca, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido) e auxílio à habitação para mães solteiras (Grécia).

Promover o acesso dos jovens à habitação - LOCA-PASS (FRANÇA)

O objectivo de LOCA-PASS consiste em facilitar o acesso ao parque público ou privado de arrendamento dos jovens com menos de 30 anos que estejam empregados ou à procura de emprego no sector privado. LOCA-PASS é gerido e financiado por entidades públicas, que recolhem 1% das contribuições de solidariedade das entidades patronais destinadas à habitação. Trabalham em parceria com a 'Union économique et sociale du logement', bem como com representantes da sociedade civil. LOCA-PASS fornece uma caução e um adiantamento aos futuros (jovens) arrendatários, o que lhes permite cumprir as condições do contrato de arrendamento. A caução cobre até 18 meses de renda, encargos incluídos. O adiantamento é concedido a fundo perdido e pode ser pago ao arrendatário ou ao proprietário. A concessão da caução LOCA-PASS e/ou do adiantamento são automáticas quando o candidato preenche os requisitos. O candidato apresenta o pedido à repartição pública de contribuições para a habitação mais próxima do seu local de residência. A ausência de resposta no prazo de 8 dias implica que a assistência é concedida.

3.1.2.3 Cuidados de saúde

Nos PANincl, destacam-se três grandes estratégias para melhorar o acesso de todos a cuidados de saúde:

- investir na prevenção de doenças e promover a educação para a saúde;

- melhorar a adequação, a acessibilidade e a viabilidade financeira dos serviços gerais;

- lançar iniciativas para dar resposta a carências específicas.

Nos PANincl, estas estratégias são combinadas de diversos modos, consoante os contextos e as prioridades nacionais.

Investir na prevenção de doenças e promover a educação para a saúde

As medidas preventivas e pedagógicas não são necessariamente concebidas para os grupos mais vulneráveis. No entanto, podem ser de extrema eficácia para garantir a igualdade de acesso a cuidados de saúde ao atingirem directamente determinados grupos de risco. Desempenham igualmente um papel redistributivo fundamental, na medida em que contribuem para a superação de entraves culturais e financeiros. Assim, o investimento na prevenção e educação é considerado como uma prioridade para fazer face a determinantes de saúde de natureza socioeconómica. Entre estas medidas, os PANincl referem com frequência três categorias:

-cuidados à maternidade e à infância que permitam a realização de rastreios de saúde periódicos, nomeadamente para vacinação;

-cuidados preventivos na escola, nomeadamente consultas gratuitas periódicas e formação sanitária integrada nos currículos;

-cuidados preventivos no trabalho em conformidade com a legislação relativa à saúde e segurança no trabalho ou, no caso dos desempregados, rastreios periódicos de saúde gratuitos, proporcionados pelos serviços sociais ou de saúde.

As abordagens inovadoras provêm da Finlândia (formação sanitária obrigatória na escola) e da Áustria (rastreio de saúde anual).

Melhorar a adequação, a acessibilidade e a viabilidade financeira dos serviços gerais

Para aqueles que já têm problemas de saúde ou que se encontram mais expostos a eles, a necessidade de reforçar a cobertura, a disponibilidade e a eficácia dos serviços gerais, garantindo assim a sua universalidade, é crucial.

A promoção da viabilidade financeira requer, em princípio, que os grupos com rendimentos mais baixos beneficiem de todos os serviços necessários sem qualquer encargo e a um custo comportável para os outros utentes. Este objectivo pode ser atingido através de diversos instrumentos que resultem em isenções de contribuições mediante a verificação de recursos (isto é, em função do rendimento). Quando se considera necessária uma comparticipação mínima do utente, alguns Estados-Membros aplicam medidas que impõem às despesas de saúde individuais ou do agregado familiar um determinado tecto (despesa máxima anual de saúde). Embora o objectivo da acessibilidade financeira seja partilhado por todos os Estados-Membros, o grau de cobertura e a qualidade dos cuidados prestados ao abrigo dos diversos sistemas poderá apresentar grandes disparidades de uns países para outros. Considerando os respectivos contextos nacionais, foram introduzidas abordagens inovadoras em França (regime universal de cuidados de saúde) e Bélgica (despesa máxima de saúde).

Aplicação do regime universal de cuidados de saúde (França)

O regime universal de cuidados de saúde foi instituído em 1 de Janeiro de 2000. Substitui os anteriores regimes de assistência social, com vista a possibilitar a adesão de todos ao sistema de segurança social e, aos mais desfavorecidos, a cobertura de todas as despesas de saúde. Mais especificamente, visa facultar a um grande número de pessoas o acesso a um conjunto de serviços que apenas eram cobertos por um seguro complementar de doença e que, de outro modo, estariam fora do alcance das suas possibilidades financeiras. Actualmente, são abrangidas por este regime mais de cinco milhões de pessoas. Embora geralmente considerado como um progresso, as questões do nível de verificação de recursos e do pacote de serviços a que os beneficiários têm direito ainda se encontram em discussão e, na sequência de uma avaliação prevista para breve, deverão ser introduzidas novas adaptações.

Para além dos entraves financeiros, a acessibilidade dos serviços de saúde pode ser dificultada por obstáculos administrativos, institucionais, geográficos e/ou culturais. Daqui decorre a necessidade de facilitar o acesso aos serviços adequados por parte dos utentes, designadamente daqueles com maiores dificuldades. Entre as medidas com este objectivo, nos PANincl salientam-se três tipos:

-medidas gerais destinadas a conseguir uma repartição geográfica mais equilibrada dos serviços de saúde;

-iniciativas locais ou regionais com vista a uma melhor coordenação entre os serviços sociais e de saúde;

-reconhecimento, à escala nacional, da Carta dos Direitos do Utente, que inclui a necessidade de reduzir as listas de espera.

A Suécia (com medidas e financiamento para a redução das listas de espera) e a Dinamarca (através do financiamento de projectos inovadores para a promoção de uma melhor coordenação entre os serviços sociais e de saúde) avançaram com abordagens inovadoras.

Para além de acessíveis e financeiramente comportáveis, os serviços gerais deverão ser adequados às necessidades dos mais vulneráveis. Deverão, nomeadamente, ser capazes de dar uma resposta mais pronta em situações de urgência. Estes serviços de urgência abrangem os serviços de urgência dos hospitais, as residências/centros de dia para determinados grupos carenciados e os serviços no terreno, eventualmente ligados a uma linha telefónica gratuita, coordenando os tipos de profissionais pertinentes.

Portugal possui uma abordagem inovadora deste problema (a criação de uma linha telefónica de emergência gratuita em coordenação com os serviços sociais locais).

Lançar iniciativas para dar resposta a grupos com carências específicas

A adequação dos serviços gerais é ainda mais crucial para determinados grupos que sofrem de carências específicas. Os PANincl referem alguns destes grupos: idosos; imigrantes e minorias étnicas; pessoas portadoras de deficiência física ou mental; sem-abrigo; alcoólicos; toxicodependentes; seropositivos; ex-reclusos; prostitutas. Cada um destes grupos exige determinadas políticas e serviços à medida das suas necessidades específicas.

Em alguns países, especialmente naqueles em que é mais recente a instituição de sistemas abrangentes de protecção social, os idosos estão por vezes expostos à exclusão social devido a pensões de reforma inadequadas. Mas, na maioria dos países, a principal preocupação reside em como gerir um número crescente de situações de dependência, dadas, sobretudo, as limitações dos serviços públicos de prestação de cuidados e o declínio do papel de apoio das famílias. Para enfrentar esta questão, foram concebidos diferentes instrumentos em toda a UE, desde a criação de estruturas de cuidados prolongados à instituição de regimes de seguro para cuidados deste tipo.

Igualmente importante para pessoas em situação de pobreza e de exclusão social, a questão da saúde mental é levantada pela maioria dos PANincl. Os Estados-Membros concorrem quanto à necessidade de abordar os problemas de saúde mental através de diversos conjuntos de medidas, assentes em particular numa maior cooperação local e regional, numa melhor provisão de serviços no terreno e de internamento urgente e na formação específica dos funcionários dos serviços sociais e de saúde.

Considerando os respectivos contextos nacionais, a Grécia e a Alemanha adoptaram abordagens inovadoras relativamente aos grupos-alvo (disposições especiais para facilitar o acesso a cuidados de saúde a imigrantes).

Cuidados Médicos para Imigrantes (Baixa Saxónia - Alemanha)

O objectivo do Centro Etnomédico (Ethno-Medizinisches Zentrum- EMZ) consiste em fornecer serviços de saúde e aconselhamento orientados para as necessidades dos imigrantes através da supressão de obstáculos linguísticos e culturais à comunicação, facilitando assim a tarefa de proceder a diagnósticos rigorosos, designadamente no que se refere a perturbações e doenças mentais ou psicossomáticas. Este serviço dispõe de um serviço de interpretação para os serviços sociais e de saúde; ministra formação complementar de pessoal especializado, organiza outras possibilidades de formação, seminários/conferências; dispõe de uma rede de aconselhamento cooperativo para especialistas e peritos; organiza eventos de sensibilização na língua materna dos utentes no domínio dos cuidados de saúde preventivos; faculta o acesso a brochuras, meios de comunicação social e documentação na língua materna dos utentes; lança projectos de promoção da saúde (SIDA, toxicodependência, profilaxia oral, saúde da mulher, etc.); organiza grupos de trabalho, o recrutamento de voluntários por parte de grupos de auto-ajuda; produz manuais e publicações especializados.

3.1.2.4 Educação, Justiça e Cultura

Educação

A maioria dos Estados-Membros identifica o acesso à educação como um direito fundamental. Encaram-no, simultaneamente, enquanto meio essencial de prevenção dos riscos de pobreza e exclusão social e forma relevante de apoiar a inclusão dos grupos mais vulneráveis. Verifica-se um reconhecimento crescente da importância do acesso à educação por parte de todos os cidadãos, em todas as fases da vida, de modo a que disponham das competências e habilitações necessárias à plena participação numa sociedade que se baseia, cada vez mais, no conhecimento. Assim, na maioria dos PANincl, verifica-se um empenho para a melhoria do acesso à aprendizagem e para a criação de ambientes de aprendizagem abertos, em que a aprendizagem seja atractiva e com as condições de ingresso estritamente indispensáveis, caso sejam necessárias.

Para além do acesso, a maioria dos PANincl demonstra também uma preocupação com a equidade nos resultados dos processos educativo e formativo. Assim, desenvolveram medidas para atingir um patamar de igualdade, centrando-se em carências específicas ou obstáculos à participação educativa, e, para compensar aqueles que não desfrutaram de oportunidades de ensino no passado, criando percursos educativos e formativos adaptados.

Os PANincl mostram-se conscientes de que alguns dos indivíduos particularmente expostos ao risco de pobreza e exclusão social se encontram nessa situação porque a falta de competências e habilitações é mais generalizada nas suas comunidades e áreas de residência. Entre eles, contam-se imigrantes, minorias étnicas - especialmente crianças ciganas/pertencentes a populações itinerantes -, crianças que vivem e frequentam escolas em áreas de carências múltiplas e famílias monoparentais jovens. As necessidades educativas, bem como de formação, das pessoas com deficiência e de trabalhadores desempregados mais idosos (muitos dos quais abandonaram cedo a escola com habilitações mínimas ou nem isso) estão também referenciadas no âmbito da educação de adultos e da aprendizagem ao longo da vida. A melhoria das competências e habilitações destes grupos proporciona a melhor perspectiva para neutralizar e superar a estratificação social e etnocultural.

O facto de a eficácia das intervenções para abordar as diversas vertentes das carências educativas implicar mais do que medidas puramente educativas vai-se tornando cada vez mais consensual. Impõe-se uma acção integrada e coordenada por parte de uma série de agentes, uma vez que as carências educativas podem ser agravadas pela insuficiência do apoio em casa/na família/na comunidade, por problemas de saúde, falta de rendimentos, ambiente e condições de habitação de baixa qualidade, alimentação inadequada, falta de transporte, etc. O programa Sure Start [Arranque Seguro] do Reino Unido (ver caixa) constitui um bom exemplo desta abordagem.

É possível identificar quatro abordagens estratégicas que parecem conter evoluções particularmente promissoras: a intervenção precoce para prevenir as carências educativas [23], a supressão de obstáculos à participação de grupos vulneráveis, a concepção de medidas integradas para os casos de abandono escolar precoce e a promoção da aprendizagem ao longo da vida e da alfabetização de adultos.

[23] Esta abordagem é examinada com detalhe na secção 3.3.2. (eliminar a exclusão social das crianças).

Suprimir obstáculos ao acesso de grupos vulneráveis a serviços gerais - Vários PANincl, designadamente os da Bélgica, Grécia, Irlanda, França e dos Países Baixos, reconhecem que algumas crianças e respectivas famílias enfrentam obstáculos específicos no acesso ao ensino geral. Para o melhorar, é enumerado um conjunto de abordagens interessantes, que inclui:

-a supressão de obstáculos financeiros à participação (Bélgica, Países Baixos, França e Reino Unido)

-a provisão de cantinas gratuitas, a melhoria dos transportes ou o fornecimento de alojamento para crianças de zonas remotas (Grécia), a luta contra os obstáculos linguísticos e culturais que se deparam às minorias étnicas e aos imigrantes (Dinamarca, Luxemburgo, Suécia, Alemanha), o fornecimento de orientadores e de complementos lectivos para as crianças pertencentes a essas comunidades (Reino Unido)

-a integração de crianças portadoras de deficiência no sistema de ensino geral (Áustria, Alemanha, Países Baixos, Luxemburgo, Espanha, Itália e Grécia)

Garantir a igualdade de acesso à educação (GRÉCIA)

Na Grécia, foram lançadas diversas medidas para a supressão de obstáculos à igualdade de acesso à educação e delas beneficiam os alunos e estudantes com base em critérios socioeconómicos. Entre essas medidas incluem-se: cantinas estudantis gratuitas (11 centros, 5 312 alunos com recursos reduzidos); Alojamento (4 240 beneficiários - 331 alunos, maioritariamente de regiões montanhosas e remotas, acolhidos em residências, de forma a poderem frequentar a escola mais próxima); Transporte: Todos os alunos que residem longe das suas escolas têm transporte gratuito das suas casas para a escola, a expensas do município. Funcionamento de escolas em hospitais e apoio escolar domiciliário. A "Escola de Transição para Adolescentes" da rede de serviços "Strophe" ministra ensino a adolescentes que estão a realizar uma cura de desintoxicação. Medidas especiais para a admissão de candidatos de contingentes especiais ao ensino superior. Gregos vindos do estrangeiro, estrangeiros, a minoria muçulmana da Trácia, pessoas que sofrem de doenças graves. Transferências de estudantes pertencentes a contingentes especiais. Medidas para contingentes especiais em Centros de Formação Profissional. Por exemplo, nacionais gregos que regressam ao país, frequência gratuita para ex-toxicodependentes, etc. Bolsas - do Instituto de Bolsas de Estudo do Estado, Secretaria-Geral da Juventude, etc. Por último, para os trabalhadores-estudantes, existem escolas secundárias e escolas profissionais em regime nocturno.

Integração de filhos de imigrantes no sistema de ensino regular (LUXEMBURGO)

Aproximadamente 36% das pessoas residentes no Luxemburgo são imigrantes, 13% das quais são portuguesas e 9% italianas e francesas. O sistema de escolaridade obrigatória é, em larga medida, alemão, o que dificulta a integração dos filhos de imigrantes no sistema escolar e, consequentemente, impede a sua integração social e cultural. 13% dos estudantes do ensino secundário são crianças não-nativas de língua luxemburguesa.

Para ajudar a criar um patamar de igualdade no sistema educativo para as crianças não-nativas, o Luxemburgo decidiu organizar 'aulas de acolhimento' em francês nas creches e infantários. Este acolhimento precoce contribui para promover a integração na sociedade luxemburguesa e, progressivamente, dotar as crianças não-nativas das condições para confrontar e superar as dificuldades educativas que provavelmente irão enfrentar, devido aos seus níveis inferiores de conhecimento do alemão e do luxemburguês.

Conceber medidas integradas contra o abandono escolar - A maioria dos Estados-Membros manifesta grande preocupação em relação às crianças que abandonam precocemente a escolaridade, que, na prática, podem ser divididos em três grupos que se intersectam. Em primeiro lugar, existem aqueles que ainda não atingiram a idade para poderem deixar a escola e que ainda a frequentam, mas que enfrentam dificuldades tais como o absentismo, o declínio de rendimento escolar e problemas comportamentais. Em segundo lugar, há aqueles que ainda estão em idade escolar, mas que efectivamente abandonaram a escolaridade. No terceiro grupo incluem-se os casos de abandono precoce, que, formalmente, saíram do sistema de ensino com poucas e até nenhumas qualificações e enfrentam dificuldades de transição da escola para o trabalho (consulte-se a secção 3.1.1). Os PANincl descrevem um vasto conjunto de respostas para os dois primeiros grupos, com vista a prevenir o abandono escolar e a dirimir as ocorrências do fenómeno, promovendo a reinserção no sistema escolar. As iniciativas previstas incluem acções centradas na escola e acções no sector da educação não-formal, nomeadamente:

-maior destaque nos currículos para as questões da vida prática e as competências sociais,

-formação de docentes sobre questões relacionadas com a pobreza e a exclusão, bem como sobre o ensino intercultural e o desenvolvimento de métodos pedagógicos mais inovadores,

-recursos suplementares para as escolas em áreas carenciadas ou com maior proporção de alunos desfavorecidos,

-melhores serviços de assistência escolar e de psicologia educativa,

-maior investimento nas necessidades especiais e alfabetização,

-ambientes escolares mais seguros, actividades em horários pós-lectivos, programas de férias,

-intensificação dos esforços no sentido de suavizar a transição do primeiro para os segundo e terceiro ciclos do ensino básico e do terceiro ciclo para o ensino secundário, reduzindo a exclusão escolar e os elevados índices de absentismo, a par de um melhor controlo e rastreio dos casos de abandono ou em risco de abandono,

-uma ligação mais estreita entre família, escola e comunidade.

Um ponto fundamental em relação à aprendizagem que decorre destas diversas iniciativas é que, para tentar resolver os problemas dos jovens que se encontram mais alienados do sistema escolar, impõe-se a mobilização de uma série de agentes a nível local, tanto nos sectores de educação formal como informal, nomeadamente pais, serviços sociais, forças policiais e serviços de liberdade condicional, entidades patronais, sindicatos e grupos comunitários. As escolas terão de colaborar estreitamente com estes agentes, investir na abertura de novas oportunidades concebidas por medida e considerar as causas profundas que motivam o abandono escolar. Verifica-se ainda a necessidade de articular melhor a aprendizagem formal, não-formal e informal, bem como de criar novas formas de reconhecer e avaliar todas as competências. A Alemanha e a Itália apresentam projectos-piloto interessantes que adoptam uma abordagem desta natureza.

jovens que abandonam a escola (Renânia do Norte-Vestefália, ALEMANHA)

Existem muitas abordagens diferentes para ajudar este grupo, tais como as medidas de apoio para aqueles que estão saturados do ensino ou abandonaram precocemente a escola, bem como medidas de integração para aqueles que "rejeitam" uma formação escolar. Um dos exemplos mais bem sucedidos de redução do absentismo é o "modelo Rath", em Dusseldórfia. Lançado pela primeira vez no distrito de Rath, o modelo tornou-se entretanto sinónimo de medidas de reinserção para casos de abandono escolar.

Trata-se de um projecto cooperativo que envolve as autoridades municipais, centros de formação profissional, organizações de beneficência e direcções regionais de educação, escolas dos níveis superiores do ensino básico, estabelecimentos que fornecem "assistência educativa" e escolas para crianças com dificuldades de aprendizagem. Actualmente, beneficiam deste projecto 27 jovens em situação de saturação ou de rejeição de uma formação escolar.

O objectivo consiste em concertar o trabalho de assistência social aos jovens no âmbito específico da escola, a assistência educativa nos estabelecimentos de ensino e medidas gerais de apoio no domínio da educação. O projecto é interessante na medida em que proporciona assistência e orientação a jovens que abandonaram o sistema de ensino e também a crianças com dificuldades de vária ordem. A colaboração entre os diversos estabelecimentos e as entidades de apoio à juventude é considerada particularmente útil.

Reinserção dos casos de abandono escolar precoce em situações de exclusão (ITÁLIA)

Em Itália, foram tomadas diversas iniciativas para recuperar e apoiar os casos de jovens que abandonam precocemente a escola.

-O município de Nápoles lançou o projecto 'Oportunidade' num bairro muito degradado. O projecto, que foi alargado com êxito a um conjunto de cidades italianas, visa recuperar e assistir jovens entre os 13 e os 15 anos que se encontram completamente fora do sistema de ensino regular obrigatório. O projecto é inovador porquanto não devolve imediatamente os jovens à escola, mas recorre a 'professores de rua' que abordam os jovens e lhes propõem actividades e assistência personalizadas. No termo do processo, a maioria dos jovens é reinserida no sistema de ensino.

-As autoridades centrais no Norte do país lançaram uma iniciativa denominada 'Criatividade dos Jovens', que beneficiou cerca de 900 jovens socialmente excluídos (ex-reclusos, toxicodependentes, desempregados com deficiência, jovens que abandonaram a escolaridade, etc.). Para estes jovens, foram criados em 27 cidades centros de interacção social, apoiados por parcerias entre os sectores público e privado. Os centros são geridos pelos próprios jovens, que põem em prática as suas competências e capacidades criativas. Os jovens foram também formados e treinados para constituírem cooperativas. Desta experiência-piloto resultou a formação de 12 cooperativas, que são auto-suficientes e começaram já a funcionar em rede entre si. Consequentemente, cerca de 60% dos jovens encontrou um emprego.

Promover a Aprendizagem ao Longo da Vida e a Alfabetização de Adultos - A importância crescente da aprendizagem ao longo da vida na aquisição de competências básicas por parte de todos e na garantia de uma participação sistemática na sociedade é sublinhada em diversos PANincl, designadamente no âmbito do rápido progresso das TIC (consulte-se a secção 3.2.1 Promover a eInclusão). São muito diversificadas as abordagens gerais que pretendem aumentar no futuro o nível geral de participação na educação de adultos. É particularmente digna de nota a ênfase crescente concedida às abordagens territoriais que visam uma melhor coordenação das acções a nível local e tornar aprendizagem mais atractiva, de modo a chegar com maior eficácia aos grupos-alvo e a personalizar as oportunidades de aprendizagem. Os "Kenniswijk" holandeses e os "Territórios Educativos de Intervenção Prioritária" são exemplos interessantes neste domínio.

Determinados Estados-Membros - por exemplo, a Bélgica, os Países Baixos, a Finlândia, a Suécia e a Irlanda - adoptaram abordagens mais orientadas, dirigidas a grupos particularmente vulneráveis. Entre elas, incluem-se iniciativas como a de permitir, na Dinamarca, aos desempregados que frequentem estabelecimentos de ensino geral. Diversos PANincl focam também a questão dos (ex-)reclusos e lançam cada vez mais projectos de educação ou formação durante e/ou após o cumprimento das penas de prisão, com vista a facilitar a reinserção na sociedade. O PANincl irlandês fornece um exemplo de boa prática neste domínio - o Moyross Probation Project Céim ar Céim.

Para os grupos mais desfavorecidos, a melhoria das competências básicas significa, acima de tudo, aumentar os níveis de alfabetização e de numeracia. Diversos PANincl - por exemplo, Países Baixos, Dinamarca, Bélgica, Finlândia, França, Irlanda e Portugal - reconhecem que as minorias étnicas, os requerentes de asilo e imigrantes nunca se integrarão devidamente na sociedade se as suas lacunas não forem supridas através do ensino de línguas. A Irlanda centrou-se especificamente na questão da iliteracia e aumentou significativamente o seu orçamento para a alfabetização de adultos.

Alguns PANincl sublinham que todos quantos estão envolvidos na luta contra a pobreza necessitam de ensino e formação contínuos como parte da aprendizagem ao longo da vida. Por exemplo, a Dinamarca propõe educação e formação específicas para os "profissionais de cuidados". A Irlanda assinala a necessidade de o pessoal das autoridades locais compreender a natureza da pobreza, bem como as respostas ao fenómeno, para levar a cabo com maior eficácia iniciativas locais anti-pobreza; para o efeito, aquele Estado-Membro está a desenvolver uma rede de formação em matéria de luta contra a pobreza para a administração local.

A Iniciativa de Educação de Adultos (SUÉCIA)

Desde 1997 que está em curso na Suécia a Iniciativa de Educação de Adultos. Em termos gerais, pretende reduzir o desemprego, estender a educação de adultos, suprir lacunas educativas e aumentar as perspectivas de crescimento económico. Durante o ano 2000, estima-se que 223 mil pessoas tenham tido a oportunidade de alargar as suas competências e consolidar a sua posição no mercado de trabalho através desta iniciativa. A percentagem de homens que atingiram o nível secundário superior na educação de adultos aumentou, entre o Outono de 1999 e a Primavera de 2000, em 1,4 pontos, ultrapassando agora os 33%. O resultado da iniciativa demonstra que, durante o ano lectivo de 1997/98, um terço dos estudantes tinha aumentado o seu nível educativo no correspondente a um ano de estudo numa escola secundária. As avaliações realizadas concluíram que três quartos dos participantes haviam obtido emprego ou prosseguido estudos. As estatísticas apresentadas pela Suécia em 2000 incluem um estudo, no qual se demonstrava que a educação de adultos a nível municipal poderia ter efeitos positivos sobre o rendimento e o emprego.

Justiça

Talvez seja surpreendente, dada a ênfase conferida em Nice aos objectivos em matéria de exercício de direitos, que a questão do acesso ao direito e aos tribunais apenas compareça em alguns PANincl (Alemanha, Itália, França e Países Baixos). No entanto, é implicitamente focada por outros PANincl, tais como os da Bélgica, Finlândia, Grécia e Irlanda, no âmbito da igualdade de estatuto e das medidas anti-discriminação. Além da inexistência de objectivos e metas claros, constata-se uma ausência geral de informação e dados sobre o acesso ao direito das pessoas em situação de pobreza e exclusão social.

O acesso aos tribunais e à justiça é um direito fundamental. Sempre que necessário, os cidadãos deverão poder obter a assistência jurídica especializada de que necessitem para o exercício dos seus direitos. Assim, o direito constitui um recurso decisivo para fazer valer os direitos fundamentais das pessoas. Para alguns grupos vulneráveis, o acesso ao direito pode revestir-se de especial importância, mas ser também problemático. Entre os grupos identificados nos PANincl incluem-se minorias étnicas, imigrantes, requerentes de asilo, vítimas de violência doméstica, ex-reclusos, prostitutas e pessoas com baixos rendimentos que vivem em habitações arrendadas.

Para o reforço do acesso à justiça, nos PANincl destacam-se duas abordagens fundamentais:

i. Melhorar o acesso a serviços jurídicos e à justiça: Aqui se incluem medidas tais como a assistência jurídica subvencionada, os centros locais de aconselhamento jurídico para pessoas com baixos rendimentos, centros de aconselhamento especializado para requerentes de asilo, a instituição de uma rede geral de comissões regionais sectoriais para o acesso ao direito, o desenvolvimento de alternativas mais céleres e acessíveis para a resolução de litígios e de acesso à justiça - por exemplo - através de projectos de resolução de separações e litígios e instâncias judiciais para pequenas acções.

ii. Conceber legislação e mecanismos para promover a igualdade e combater a discriminação: Alguns Estados-Membros (Países Baixos, Finlândia, Suécia, Bélgica, Irlanda e Grécia) estabeleceram um nexo claro entre a igualdade de estatuto e as medidas anti-discriminação, e reconhecem que a igualdade de oportunidades e as medidas jurídicas de combate à discriminação representam agora uma componente essencial da política social da UE e um meio crucial para intensificar a inclusão social. A instituição de novos mecanismos e procedimentos que permitam às pessoas aceder aos seus direitos é um aspecto fundamental desta concepção.

Promover a igualdade e combater a discriminação através do direito (IRLANDA)

A Irlanda empenhou-se na promoção da igualdade de tratamento através de uma série de medidas, que inclui a "Lei de Igualdade no Emprego" (Employment Equality Act), de 1998, e a "Lei da Igualdade de Estatuto" (Equal Status Act), de 2000, independentemente de sexo, estado civil, situação familiar, orientação sexual, idade, deficiência, religião, raça ou pertença a populações itinerantes. Para acompanhar a aplicação desta legislação, foram criadas duas instâncias: a "Equality Authority" e o "Office of the Director of Equality Investigations".

A Equality Authority trabalha actualmente para atingir três objectivos: promover e defender os direitos previstos na legislação em matéria de igualdade, apoiar o desenvolvimento de uma estrutura que permita apreender os resultados em termos de igualdade no local de trabalho e na oferta de bens, equipamento, serviços, educação e alojamento, bem como contribuir para implantar as considerações de igualdade nos sectores público, privado e na sociedade em geral.

O Office of the Director of Equality Investigations integra a infra-estrutura concebida para promover a igualdade e erradicar a discriminação. Contribui para a aplicação do princípio da igualdade investigando ou agindo como mediador em caso de queixas de discriminação e de violação dos Employment Equality Act, de 1998, e Equal Status Act, de 2000.

A viabilidade da "verificação do impacto sobre a igualdade" (equality proofing), um processo pelo qual as políticas são avaliadas em termos de eventual impacto negativo sobre os grupos protegidos pela legislação relativa à igualdade, está a ser testado pela FÁS e pelo Ministério da Educação e da Ciência.

Cultura

O acesso à cultura e a participação em actividades culturais são aspectos nucleares da vida humana. Essa participação é importante para fomentar um sentido de identidade positivo, incentivar e estimular a criatividade, a expressão pessoal e a auto-confiança. O envolvimento nas artes e actividade criativa constitui, assim, um instrumento muito importante na activação e na reintegração dos indivíduos e grupos que se encontram mais afastados do mercado de trabalho e que registam os índices mais baixos de participação na sociedade. Os projectos artísticos locais podem, também eles, desempenhar um papel significativo na regeneração de comunidades e no trabalho de grupos de bairro.

Em geral, os PANincl não apresentam planos coerentes para fomentar a participação das vítimas de exclusão na produção e criação de actividades culturais. No entanto, alguns Estados-Membros elencaram acções que se revestem de interesse. O programa trienal de integração para novos imigrantes e refugiados promovido pela Dinamarca destaca as oportunidades de participação nos aspectos culturais, bem como económicos, sociais e políticos da sociedade. A França privilegia o acesso dos mais carenciados a Espaces Culture et Multimédias. Por seu turno, Portugal vinca o objectivo de alargar o acesso à cultura dos grupos carenciados e a importância para a sua consecução de uma descentralização acrescida da oferta. A Irlanda chama a atenção para um programa e um relatório, Community Arts for Everyone, em que se analisavam os potenciais contributos das artes para a integração social dos desempregados de longa duração. No entanto, não recorre ao importante relatório sobre Pobreza, Acesso e Participação nas Artes para desenvolver uma estratégia global coerente. O PAN da Bélgica apresenta informação estatística clara quanto aos défices culturais dos grupos carenciados e assinala a intenção de apresentar mais pormenores sobre medidas culturais no seu PAN de 2003.

3.2 Objectivo 2: Prevenir os riscos de exclusão

(a) Explorar plenamente o potencial da sociedade do conhecimento e das novas tecnologias da informação e da comunicação e assegurar que ninguém seja delas excluído, dando, nomeadamente, uma atenção especial às necessidades das pessoas com deficiência.

(b) Criar políticas destinadas a evitar rupturas em condições de existência susceptíveis de conduzir a situações de exclusão social, nomeadamente no que se refere aos casos de sobreendividamento, exclusão escolar ou perda de habitação.

(c) Desenvolver acções destinadas a preservar a solidariedade familiar sob todas as suas formas.

3.2.1 Promover a eInclusão

O impacto da sociedade baseada no conhecimento e das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC) sobre a inclusão - a questão da eInclusão - é substancialmente reconhecido pelos vários Estados-Membros. No entanto, existem grandes disparidades quanto ao ponto de partida, uma vez que alguns dos Estados-Membros (nomeadamente os países nórdicos e os Países Baixos) registam níveis mais elevados de difusão das TIC (por exemplo, em termos de penetração da Internet, também especificamente nos grupos com baixos rendimentos) e de recurso às possibilidades que oferecem para a inclusão social. Por conseguinte, as actividades que promovem a eInclusão são mais visíveis nos países que exibem maiores atrasos na difusão das TIC.

A eInclusão atinge um nível estratégico nos PANincl dos Países Baixos, de Portugal e Espanha, figurando entre os princípios-chave da estratégia de luta contra a pobreza e a exclusão social. A abordagem mais abrangente à eInclusão é fornecida pelos PANincl dos Países Baixos, de Portugal e da Irlanda. O objectivo é duplo: em primeiro lugar, utilizar as potencialidades das TIC para a inclusão através de novas oportunidades de emprego, pela melhoria ou geração de novos serviços para grupos e áreas carenciadas; e, em segundo lugar, garantir, pela supressão de entraves no acesso à nova sociedade, que ninguém seja excluído de tirar partido económico e social das novas tecnologias.

Em relação ao primeiro objectivo, as iniciativas comunicadas centram-se sobre a formação no domínio das TIC, demonstrando uma coerência geral com o teor dos PAN/empl. As iniciativas dirigem-se em particular aos desempregados e caracterizam-se muitas vezes por um âmbito de aplicação alargado, como no caso da França, onde 1,2 milhões de desempregados irão receber formação nas TIC até ao fim de 2002; da Dinamarca, onde as TI são recurso obrigatório em todos os cursos de formação profissional; e da Itália, em cujas regiões meridionais é ministrada formação informática a desempregados. Em alguns casos, como o da Bélgica, a formação é conjugada com o fornecimento de equipamento de TIC.

O desenvolvimento de serviços em linha representa outra oportunidade para uma maior integração proporcionada pelas novas tecnologias, uma oportunidade explorada através de uma série de iniciativas, sobretudo pelo equipamento electrónico de todos os serviços públicos, a criação de portais com uma única entrada, designadamente na Áustria e na Irlanda, mas também nos Países Baixos, e a abertura de "balcões virtuais" temáticos a funcionar em permanência. Em alguns casos, as TIC fornecem novos canais para a interacção, como na Finlândia, onde um projecto de edemocracia pretende incentivar a participação social da juventude.

As novas tecnologias e os serviços em linha são também utilizados para apoiar as comunidades locais, como o demonstram a iniciativa portuguesa "Com as Minorias", destinada aos imigrantes africanos residentes na área metropolitana de Lisboa, e o projecto espanhol "Omnia" na Catalunha. O papel fundamental das comunidades e associações locais é reconhecido e apoiado igualmente na Irlanda no âmbito da iniciativa CAIT, que financia projectos locais e voluntários que contribuam para o desenvolvimento social pelo recurso às novas tecnologias; e, na Espanha, através de um plano que visa garantir às ONG responsáveis pela gestão de programas de inclusão social o acesso às TIC.

A sensibilização para as potencialidades dos novos serviços e tecnologias constitui o primeiro passo para eliminar os entraves à criação de sociedade baseada no conhecimento inclusiva, especialmente nos países que registam índices mais baixos de penetração da Internet. Os PANincl comunicam algumas iniciativas neste domínio, tais como a campanha alemã Internet fuer alle ("Internet para todos").

Muitas vezes, estas acções articulam-se estritamente com iniciativas para os conhecimentos básicos no domínio das TIC, destinadas a apoiar a população em geral e os grupos carenciados em particular nos seus primeiros contactos com a Internet e os serviços em linha. Nesta matéria, é evidente a necessidade de iniciativas a uma escala diversa nos vários Estados-Membros. Por um lado, o objectivo de garantir o acesso de todos à sociedade baseada no conhecimento é transposto, nos países com baixos índices de penetração da Internet, por meio de programas de grande alcance (Espanha - Internet para todos, envolvendo um milhão de pessoas - e Portugal, com a meta de atribuir um diploma em TIC a dois milhões de pessoas até 2006). Por outro lado, em países com mais de 50% das pessoas já em linha, os programas podem centrar-se apenas nos bairros e grupos (por exemplo, os sem-abrigo e os idosos) carenciados, como acontece na Finlândia e nos Países Baixos.

As TIC, os idosos e a integração social: a Internet nos lares residenciais (PAÍSES BAIXOS)

Nos Países Baixos, foram criados cibercafés em 48 lares residenciais e centros de dia para idosos, de modo a permitir-lhes que se familiarizassem com os computadores e a Internet. Além disso, todos os 1355 centros receberam um guia para os ajudar a criar, com recursos relativamente limitados, um cibercafé. Estes cafés são também espaços de aprendizagem para a utilização de computadores pessoais e estão abertos aos membros da comunidade local, tornando-se assim um ponto de encontro e abrindo novas possibilidades de comunicação aos idosos.

A questão da disponibilidade das TIC é abordada sobretudo na perspectiva do acesso do público, enquanto as actividades em curso que fornecem apoio financeiro para a aquisição de equipamento não são praticamente referidas. O alargamento do acesso público, através dos denominados pontos de acesso público à Internet (PAPI) é particularmente vincado em França, com uma meta de sete mil PAPI até ao fim de 2003 (2 500 dos quais proporcionam apoio à formação no domínio das TIC), incluindo espaços culturais multimédia na estruturas da Rede de Informação da Juventude (réseau Information Jeunesse), e no Luxemburgo, onde existem os "pontos de informação comunais" (point information communal). A Grécia presta especial atenção aos centros de informação sobre a Internet em zonas e ilhas remotas, enquanto no Reino Unido os centros "UK online" (6 000 até à Primavera de 2002, implantados sobretudo em comunidades carenciadas) combinam o acesso à Internet com outras oportunidades de aprendizagem. Os PAPI encontram-se igualmente instalados, ou em vias de instalação, nas bibliotecas de todos os países.

O recente inquérito Eurobarómetro demonstra diferenças muito substanciais na maioria dos Estados-Membros quanto à desvantagem das mulheres na formação em matéria de TIC e no acesso à Internet. Contudo, apenas três Estados-Membros indicam medidas positivas para reduzir estas assimetrias. A Áustria apresenta diversas iniciativas no sentido de facilitar o acesso das mulheres a profissões técnicas e cursos de informática. A Alemanha fixou uma meta de 40% de mulheres nos cursos de formação profissional em TI e meios de comunicação social até 2005. Portugal tenciona promover a igualdade de participação de homens e mulheres na aprendizagem ao longo da vida com, pelo menos, 50% de conteúdos relativos às TIC.

Em consonância com a ênfase conferida em Nice ao objectivo de "ter em especial consideração as necessidades das pessoas com deficiência", a maioria dos Estados-Membros incluiu medidas para favorecer o acesso das pessoas com deficiência às TIC (Áustria, Finlândia, Dinamarca, Alemanha, Grécia, Portugal, Países Baixos, Irlanda e Suécia). Alguns Estados-Membros (Bélgica, França, Luxemburgo, Espanha e Reino Unido) não se debruçaram nos seus PANincl de forma adequada sobre este objectivo. As abordagens inovadoras são evidentes na Suécia e Dinamarca, onde serão utilizadas as normas de desenho universal para alargar o acesso a produtos de TIC. A Suécia irá rever a legislação e orientações pertinentes com vista à sua conformidade com o princípio da acessibilidade. Outras medidas incluem a melhoria das competências em matéria de TIC das pessoas com deficiências (Suécia, Portugal). Por exemplo, em Portugal, as TIC serão utilizadas como recurso pedagógico obrigatório em todas as acções de formação profissional especial para pessoas com deficiência.

TIC para pessoas com deficiência (SUÉCIA)

Durante o período 1998-2001, o Instituto para a Deficiência sueco realiza um programa de desenvolvimento e de testes práticos de sistemas de TIC para pessoas deficientes com o objectivo de aumentar a sua participação e promover a igualdade. Até à data, foram atribuídas subvenções a mais de 60 projectos e estudos preliminares promovidos por organizações de deficientes, municípios e departamentos de autoridades locais, que envolvem organizações de pessoas deficientes e utentes a título individual. Para cada projecto, é elaborado um plano de avaliação e difusão de informação. Em 2000, pela primeira vez, um consultor externo procedeu igualmente a uma avaliação. O programa possui quatro vertentes integradas: um programa de aplicação, uma campanha de informação, um programa concebido para melhorar as competências em TIC de utilizadores com deficiência e um estudo das consequências socioeconómicas das medidas relativas às TIC. O objectivo do programa é, no prazo de três anos, adquirir experiência documentada sobre a utilização das TIC em novas áreas e por grupos carenciados, criar novos produtos e serviços baseados nas TIC adaptados à utilização por pessoas deficientes ou expressamente concebidos para elas e desenvolver métodos para teste, formação e utilização de suportes e serviços de TIC. Ao longo dos três anos, serão afectados ao programa cerca de 30 milhões de SEK provenientes do Fundo Patrimonial sueco.

As pessoas com deficiência enfrentam uma grande diversidade de obstáculos no acesso à Internet. Uma vez que os serviços governamentais e informação pública relevante se encontram gradualmente disponíveis em linha, garantir o acesso de todos os cidadãos a sítios públicos na Internet é tão importante como garantir o acesso a edifícios públicos. Assim, diversos Estados-Membros incluíram medidas destinadas a tornar a Internet mais acessível a pessoas com deficiência (Dinamarca, Alemanha, Países Baixos, Irlanda, Grécia e Suécia). Grécia, Irlanda e Dinamarca adoptaram também Orientações para a Acessibilidade de Sítios Públicos na Internet.

3.2.2 Prevenir o sobreendividamento e a privação de alojamento [24]

[24] A prevenção da exclusão escolar é tratada exaustivamente no objectivo 1.2 (garantir o acesso à educação) e 3 (eliminar a exclusão social das crianças).

Sobreendividamento

A questão do sobreendividamento é identificada pela maioria dos PANincl como uma causa da pobreza e exclusão social persistentes (Alemanha, Bélgica, Finlândia, Áustria, França, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal). As situações de sobreendividamento ocorrem como consequência de diversos factores, tais como o desemprego, baixos rendimentos, problemas de gestão do orçamento doméstico e recurso inadequado ao crédito. Daqui decorre a necessidade de recorrer a medidas preventivas e curativas que envolvam todos os serviços pertinentes.

Entre as medidas preventivas, a formação e o aconselhamento em termos de gestão e orçamentação financeiras para os agregados familiares em risco são considerados como uma medida fundamental que deverá ser reforçada através do desenvolvimento de serviços pertinentes (Alemanha, Irlanda, Luxemburgo, Portugal). Além disso, tal como previsto na Alemanha, as instituições bancárias e financeiras poderão igualmente contribuir para o apoio a estes programas de formação e aconselhamento.

Entre as medidas curativas, a maioria dos Estados-Membros concebeu políticas que facilitam a amortização de dívidas mediante a adaptação das condições e dos prazos de amortização às capacidades financeiras dos devedores, equacionando em particular a possibilidade de moratórias ou de cancelamento da dívida (Áustria, França). Para além das medidas financeiras, é amplamente reconhecido que continua a ser necessária uma orientação social global e que o acesso a bens e serviços básicos deverá ser preservado. A este respeito, considera-se crucial a promoção de uma maior cooperação entre os serviços sociais e jurídicos, bem como com as instituições financeiras privadas.

Políticas de combate ao sobreendividamento (ALEMANHA)

Estima-se que o número de agregados sobreendividados na Alemanha seja de 2,77 milhões (1999). Em matéria de medidas preventivas, actualmente, o aconselhamento a devedores é prestado por cerca de 1 160 agências independentes em toda a Alemanha. Estas agências são financiadas pelos Länder (Estados federados), pelas autoridades municipais ou pelo serviço prestador e oferecem assistência gratuita aos devedores. Estão previstas outras iniciativas para o período 2001-2003, uma vez que o governo alemão lançou um programa de prevenção da pobreza que visa incentivar determinados sectores da sociedade a centrarem-se mais na formação e aconselhamento em questões financeiras de crianças, adolescentes e adultos e, sobretudo, nos agregados em situação financeira precária. Supletivamente, estão a ser envidados esforços a nível regional no sentido de associar as instituições bancárias, financeiras e o sector dos seguros ao financiamento do aconselhamento a devedores. Para este efeito, as organizações que prestam estes serviços irão tomar a iniciativa de criar "mesas de negociação regionais".

Em matéria de medidas curativas, os indivíduos em situação financeira crítica dispõem, desde 1 de Janeiro de 1999, da oportunidade de recomeçar, depois de terem concluído um procedimento de insolvência e de liquidação de dívidas residuais. Oferece-se, assim, a possibilidade de, após um período de sete anos, beneficiar de uma remissão de dívida. Em caso de sobreendividamento, os limites situam-se nos montantes que possam ser retidos, de modo a garantir às famílias a provisão das suas necessidades diárias. Em 2001, o governo alemão tenciona promulgar legislação que aumentará o nível de rendimento a partir do qual podem ser retidos montantes para a liquidação de dívidas. Estão também previstas alterações à legislação sobre insolvência, nomeadamente a introdução de disposições segundo as quais a cobrança de despesas administrativas possa ser protelada, de forma a que os devedores totalmente insolventes tenham acesso a procedimentos de insolvência, sendo assim elegíveis para beneficiar de uma possível remissão das suas dívidas remanescentes.

Privação de alojamento

A privação de alojamento é talvez a forma mais extrema de exclusão social. No entanto, em geral, a informação contida sobre este tema nos PANincl é pobre. Além disso, sempre que há indicadores disponíveis, não incidem sobre resultados, mas reflectem muitas vezes preocupações e actuações administrativas (pessoas que foram objecto de acção por parte dos serviços de apoio aos sem-abrigo). A maioria dos Estados-Membros admite saber (demasiado) pouco sobre a dimensão e natureza do problema, o que os impede também de desenvolver mais medidas estratégicas e preventivas contra a privação de alojamento.

Alguns Estados-Membros fornecem uma estimativa do número de sem-abrigo: Dinamarca (4 500), Áustria (20 000, dos quais 3 000 dormem na rua e os restantes em centros de acolhimento), Finlândia (10 000 pessoas isoladas e 800 famílias) e Países Baixos (20 000-30 000), Itália (17 000). Alguns Estados-Membros (Luxemburgo, Irlanda, Espanha, França, Dinamarca, Bélgica) reconhecem que o fenómeno da privação de alojamento poderá estar a aumentar, mas esta percepção não é partilhada por todos os países. O Reino Unido afirma que o número de pessoas a dormir na rua decaiu significativamente ao longo dos últimos anos. Existem indicações de que a população sem abrigo compreende percentagens crescentes de mulheres, jovens, pessoas de origem estrangeira, pessoas com problemas de saúde mental e/ou adicção.

Cinco Estados-Membros (Bélgica, França, Países Baixos, Reino Unido e Finlândia) manifestam nos seus PANincl o empenho em reforçar os indicadores e os seus sistemas de informação sobre as pessoas sem abrigo. É especialmente de saudar a sugestão da Bélgica no sentido de melhorar as metodologias, bem como de promover, através da cooperação europeia, uma recolha de dados mais harmonizada.

As características mais interessantes nas abordagens nacionais dos PANincl à privação de alojamento podem ser sintetizadas da seguinte forma:

-A Áustria providencia abrigo e medidas de alojamento especiais a nível local; abordagem abrangente (habitação + aconselhamento + outros serviços).

-Dinamarca: Plano nacional (Julho de 2000); são responsáveis as autoridades locais e regionais; prevenir os atrasos no pagamento das rendas; obrigação de fornecer alojamento temporário às famílias necessitadas; pacote abrangente: habitação + serviços sociais, educativos e de saúde; orçamento especial: 200 milhões de coroas dinamarquesa para o período 2000-2003; projecto sobre os sem-abrigo e as TIC. Entre 1999 e 2003, 60 milhões de coroas dinamarquesas para uma medida-piloto de adaptação dos modelos de construção civil às necessidades dos sem-abrigo.

-Finlândia: programa especial para reduzir o número de sem-abrigo até 2004: 1000-1200 novos fogos para os sem-abrigo (através de arrendamento prioritário); serviços de apoio; abordagem em parceria de 'organismos cooperativos'.

-França: optimização do funcionamento da linha telefónica de emergência 115; parcerias sólidas com associações; visa aumentar a capacidade de acolhimento e melhorar a qualidade dos recursos existentes; medidas para prevenir/solucionar os atrasos no pagamento de rendas.

-Alemanha: A tónica recai na prevenção de atrasos no pagamento das rendas (causa principal de despejo); os Länder são as instâncias competentes.

-Grécia: foi prestada assistência especial abrangente às vítimas de terramotos.

-Irlanda: A estratégia para os sem-abrigo (Maio de 2000) prevê uma abordagem abrangente e preventiva; dotações orçamentais substanciais e aumentos nos próximos cinco anos; parcerias sólidas com as ONG e as autoridades locais; a capacidade de acolhimento está a ser aumentada; prestação de cuidados especiais (alcoólicos e toxicodependentes); agência especial para os sem-abrigo em Dublin; planos trienais de acção local em preparação.

-Luxemburgo: Reforço das disposições existentes em matéria de cuidados, aconselhamento e abrigo; desenvolvimento da habitação social; grupo de trabalho/reflexão a nível nacional com vista à modernização da legislação relativa aos abrigos de urgência e à elaboração de propostas para melhorar as condições de habitação das pessoas sem abrigo.

-Países Baixos: Estratégia e abordagem globais com o objectivo de prevenir as acções de despejo e os atrasos no pagamento das rendas; abordagem integrada a nível local; inscrição em centros e base de dados abrangente de todos os sem-abrigo até 2006.

-Portugal: Será criada uma nova linha telefónica nacional de emergência; compromisso dos centros locais de acção social de chegarem a todos os sem-abrigo no prazo de um ano.

-Suécia: Parlamento envolvido na preparação de um pacote de medidas especiais desde 1999; orçamento especial para a luta contra a privação de alojamento (10 milhões de coroas suecas por ano de 2002 a 2004).

-Reino Unido: abordagem estratégica e compromisso para a redução até 2002 do número de pessoas que dormem na rua em, pelo menos, 2/3 (na Inglaterra), a zero até 2003 na Escócia e também no País de Gales. Grupos de trabalho/unidades de projecto especiais elaboram e acompanham a execução das medidas. Envidados esforços consideráveis com vista a melhorar a compreensão e o acompanhamento da situação dos sem-abrigo. Iniciativas de apoio aos sem-abrigo na Escócia e Inglaterra: Scotland's Rough Sleepers Initiative; England's Safer Communities Supported Housing Fund.

Reagir à privação de alojamento (FINLÂNDIA)

O objectivo do programa da Finlândia para a redução do número de sem-abrigo para o período 2001-2003 é travar a proliferação de situações de privação de alojamento e provocar um decréscimo daquele número até 2004. Prevê a construção de entre 1000 e 1200 fogos para os sem-abrigo. Preconiza um processo de selecção de inquilinos, de modo a que todos os proprietários dêem prioridade aos sem-abrigo e a outras pessoas com necessidade urgente de habitação. O programa indagará também da necessidade alojamento adicionais com serviços e desenvolverá estruturas de apoio a pessoas sem abrigo e outros grupos especiais. Para aumentar a eficácia dos serviços, propõe-se que sejam estabelecidos nos centros de crescimento organismos cooperativos formados por representantes dos municípios, dos prestadores de serviços, do Terceiro Sector e dos proprietários de apartamentos para arrendamento.

3.2.3 Preservar a solidariedade familiar

Nos diversos PANincl, encontram-se medidas muito diversificadas que contribuem para a preservação da solidariedade familiar. Incidem tanto em áreas gerais, tais como o emprego, o apoio ao rendimento, a habitação, a saúde, a educação, a igualdade entre homens e mulheres, como em domínios mais específicos, por meio de acções orientadas para apoiar sobretudo grupos vulneráveis, nomeadamente as crianças, os idosos ou as pessoas com deficiência. No entanto, é surpreendente que apenas alguns Estados-Membros tenham consagrado especificamente entre as suas prioridades a preservação da solidariedade familiar como um domínio fundamental na promoção da inclusão social. Trata-se, essencialmente, dos Estados-Membros que, por tradição, colocam a família no centro das estratégias nacionais para promover a coesão, a saber, Portugal, Espanha, Grécia, Irlanda, Itália e Áustria. Vincam em especial o papel que a família continuará a ter de desempenhar na inclusão social das crianças, dos idosos e das pessoas com deficiência.

Todos reconhecem as rápidas mudanças estruturais que estão a afectar a natureza da família (consulte-se o capítulo 1) e reconhecem que para ela, nas suas diversas formas, poder continuar a desempenhar um papel fundamental na prevenção dos riscos de exclusão, as políticas terão de dar resposta cabal a essa evolução.

As respostas em termos de políticas contemplam tanto medidas gerais de apoio a todas as famílias como medidas específicas para evitar que as famílias que enfrentam determinadas crises ou dificuldades (tais como a ruptura familiar ou a violência doméstica) não incorram na pobreza e exclusão social. Podem igualmente repartir-se entre políticas que visam essencialmente evitar que as famílias incorram na pobreza, ou resgatar as que nela incorrem, e as políticas que reforçam a capacidade das famílias para promoverem a inclusão dos idosos, dos jovens e das pessoas com deficiência.

Em geral, é uma combinação de abordagens que parece oferecer as melhores perspectivas de preservar a solidariedade familiar. Essas abordagens cobrem os seguintes domínios:

- garantir a estabilidade económica e melhorar as condições de vida através de um medidas favoráveis à família em termos fiscais e sociais (Áustria, Alemanha, Itália e Luxemburgo), o reconhecimento de diferentes modelos de família, incluindo os casais do mesmo sexo (Alemanha), assistência à procura de emprego para famílias vulneráveis e atingidas pelo desemprego (França) e a manutenção de prestações familiares aos pais de crianças colocadas em instituições, de forma a permitir o seu regresso à família (Bélgica);

- garantir apoio em situação de ruptura familiar e divórcio, de forma a que daí não resulte pobreza, precariedade, isolamento e um aumento do número de crianças colocadas em instituições (França). As medidas incluem serviços de mediação e aconselhamento para prestarem assistência na separação, apoio especial e assistência às vítimas de violência doméstica, reforço dos apoios financeiros gerais às famílias monoparentais, melhoria das disposições relativas a pensões alimentares (Áustria) e medidas para garantir que ambos os progenitores são envolvidos na educação e cuidado dos filhos (Suécia e França).

- melhorar os serviços de informação, formação, apoio e aconselhamento para auxiliar as famílias a gerir e atenuar os conflitos, para melhorar as competências parentais e conseguir uma melhor protecção das crianças, bem como um reconhecimento dos seus direitos nos agregados vulneráveis (Finlândia, França, Alemanha, Irlanda, Luxemburgo, Portugal), e para ajudar a manter a unidade familiar em situações de dificuldade, mantendo as crianças em ambientes familiares estáveis ao invés de as colocar em instituições (Itália e Portugal);

- promover iniciativas locais para famílias vulneráveis em comunidades desfavorecidas, tais como o apoio, em Espanha, às organizações não-governamentais para a implantação de sistemas locais de apoio integrado e o desenvolvimento de centros comunitários de serviços de apoio à família na Irlanda;

- promover medidas de conciliação da vida profissional e familiar, tais como o incremento da prestação de cuidados diurnos e o incentivo a contratos de trabalho flexível (para mais pormenores, consultem-se os capítulos 3.1.1 e 4);

- assistir e incentivar as famílias na prestação de cuidados a pessoas doentes, deficientes ou idosas em casa mediante o reforço da acção dos sistemas de apoio nas comunidades locais, fornecendo apoio domiciliário e formação sobre a prestação de cuidados (Áustria, Grécia, Espanha, Suécia, Itália e Irlanda), bem como assistência financeira para suportar os custos da prestação de cuidados, designadamente através de prestações de guarda (Irlanda) e de reduções nos seguros (Áustria).

Lançamento do Projecto-piloto de Serviços de Apoio à Família (IRLANDA)

O envolvimento da comunidade é crucial para garantir o êxito na concessão do apoio que as famílias possam requerer. O objectivo destes projectos-piloto é facultar às famílias um acesso alargado a serviços de informação na sua própria área de residência mediante o desenvolvimento do conceito de "loja única". Investe-se assim numa abordagem inter-serviços e numa colaboração estreita entre organismos governamentais e associações de voluntários. Para um grupo restrito de famílias com necessidades complexas - por exemplo, mães solteiras muito jovens, outros progenitores isolados e cônjuges não autónomos em agregados dependentes da segurança social -, está disponível um programa de apoio alargado. Os projectos envolvem um trabalho interpessoal numa base individual, de forma a aumentar a capacidade das pessoas para melhorarem as suas circunstâncias pessoais e familiares e as possibilidades de acesso a oportunidades de emprego e educação. Os projectos decorrem em três centros locais: Waterford, Cork e Finglas, em Dublim. Os projectos foram submetidos a uma avaliação contínua e um relatório recente recomenda, entre outros aspectos, a integração dos projectos-piloto. O governo disponibilizou 15,24 milhões de euros (12 milhões de libras irlandesas) provenientes do Plano Nacional de Desenvolvimento para a aplicação dos aspectos mais bem sucedidos do projecto-piloto no período entre 2000 e 2006. Em 2001, a dotação total para o Projecto de Serviço de Apoio à Família é de 1,27 milhões de euros (um milhão de libras irlandesas).

3.3 Objectivo 3: Actuar em favor dos mais vulneráveis

(a) Favorecer a integração social de homens e mulheres que, devido nomeadamente à sua deficiência ou à sua pertença a um grupo social com dificuldades de inserção especiais, sejam susceptíveis de se confrontarem com situações de pobreza persistente e/ou exclusão social.

(b) Tender para a eliminação das situações de exclusão social que atingem as crianças e dar-lhes todas as oportunidades de uma boa inserção social.

(c) Desenvolver acções globais a favor dos territórios confrontados com a exclusão.

Estes objectivos podem ser prosseguidos mediante a sua incorporação em todos os outros objectivos e/ou através de políticas ou acções específicas.

3.3.1 Favorecer a integração de pessoas em situação de pobreza persistente

Os Estados-Membros reconhecem, de forma cada vez mais explícita, que a maioria das pessoas com deficiência ou pessoas que se confrontam com problemas de integração específicos, tais como os sem-abrigo, pessoas com doença mental, toxicodependentes e alcoólicos. ex-reclusos e prostitutas, se encontram expostas a um risco especialmente elevado de pobreza persistente. Embora seja possível prover de forma mais eficaz às suas necessidades mediante a melhoria do acesso a serviços gerais até nos sistemas mais desenvolvidos e abrangentes, muitas vezes, esses serviços não são suficientes, o que se comprova pelas baixas percentagens de recurso dos referidos grupos a alguns serviços gerais.

Para as pessoas que se debatem com problemas de integração específicos, constata-se a necessidade de implantar serviços sociais especiais que contribuam para um aumento tão grande quanto possível da sua autonomia e que os assistam no intuito de uma participação activa na sociedade. As medidas para estes grupos incluem regimes de apoio personalizado, alojamento especial e centros de dia, sendo conferida especial atenção ao desenvolvimento de pacotes por medida ou integrados de apoio à sua integração.

No caso das pessoas com deficiência, a maioria dos Estados-Membros identifica-as claramente como um grupo potencialmente em risco de exclusão social e expõe estratégias mais ou menos coerentes para a sua integração. França e Luxemburgo apresentaram as suas políticas para as pessoas com deficiência em outros documentos que apenas são objecto de menção nos respectivos PANincl.

Uma evolução positiva a assinalar é que alguns Estados-Membros definiram metas nacionais para reforçar a inclusão social de pessoas com deficiência (Suécia, Países Baixos e Portugal). Outros Estados-Membros reiteraram as metas de aumentar os níveis de emprego de pessoas com deficiência já enunciadas nos seus PAN/empl de 2001 (Suécia, Irlanda, Portugal, Áustria, Reino Unido e Alemanha). Todavia, os PANincl não contêm qualquer novidade em termos de iniciativas políticas significativas para o emprego.

Determinados Estados-Membros reconhecem que as pessoas com deficiência apresentam níveis de formação escolar mais baixos, o que, por conseguinte, afecta a sua empregabilidade futura. Os dados para 1996 do ECHP demonstram que as pessoas com deficiência têm menos probabilidades de atingir os níveis de ensino mais elevados e que há mais probabilidades de interromperem prematuramente os estudos (9% de pessoas com deficiência grave atingiram o ensino superior, contra 18% de pessoas sem deficiência).

Saúda-se especialmente o facto de um número crescente de Estados-Membros reconhecer a importância de integrar as crianças com deficiência no sistema de ensino geral:

-A Áustria pretende alargar a integração das crianças em idade escolar com necessidades educativas especiais até ao nono ano de escolaridade a partir do ano lectivo de 2001-2.

-No Reino Unido, a lei para a não-discriminação da deficiência (Disability Discrimination Act), de 1995, é agora aplicada à educação.

-Nos Países Baixos, na sequência da introdução, em Agosto de 2000, do Programa de Financiamento Individual a Alunos, os pais dispõem agora da opção de matricular crianças com deficiência em escolas especiais ou em escolas do ensino geral, estando disponível uma dotação para que a escola proceda às adaptações especiais necessárias.

-Na Alemanha e na Itália, os alunos deficientes são integrados em escolas do ensino geral, de modo a permitir que desenvolvam todas as suas potencialidades. Consoante o tipo e o grau da deficiência, é prestado apoio pedagógico especial.

-A Espanha fornece serviços de apoio suplementares no domínio da educação. Foram também elaborados planos para a extensão dos programas de apoio para pessoas surdas e com deficiência auditiva a todos os níveis de ensino.

Embora seja cada vez mais um dado adquirido que as pessoas com deficiência que são integradas no sistema de ensino geral são mais susceptíveis de desenvolver as competências sociais e profissionais requeridas pelo mercado de trabalho, o ensino segregado persiste em alguns Estados-Membros. Por exemplo, na Bélgica, o número de crianças no ensino especial aumentou. Todavia, a Bélgica lançou um projecto para a integração de 60 alunos com deficiência em escolas do ensino geral até 2003.

É excessivo o número de pessoas com deficiência que não tem acesso a formação, porquanto os seus níveis de escolarização são demasiado baixos. Terão de ser ponderados critérios de elegibilidade menos restritivos, de modo a tornar mais acessível a formação e a actualização de competências. Foram identificadas algumas medidas inovadoras:

-na Suécia, onde as pessoas com deficiência que não concluíram os níveis superiores do ensino secundário têm acesso a formação no âmbito dos programas de igualdade de oportunidades no mercado de trabalho;

-na Finlândia, onde a revisão da Lei das Prestações de Reabilitação, de 1999, possibilitou a jovens com mais 16 anos beneficiar de prestações de reabilitação em vez de prestações por deficiência, de forma a facultar-lhes o acesso a formação profissional. A partir de 2001, esta prestação foi alargada a jovens até aos 20 anos de idade;

-na Áustria, onde é disponibilizado apoio especial durante a transição da escola para a vida activa. Serão constituídas equipas para ajudar a promover a integração profissional de jovens com deficiência que abandonam a escola;

Muitas pessoas com deficiência são economicamente inactivas e dependem de pensões de invalidez por períodos de tempo muitas vezes longos. Em alguns países (por exemplo, nos Países Baixos), o seu número tende a aumentar, o que levou as autoridades nacionais a procurar alternativas para a população com deficiência inactiva e a lançar novas medidas para melhorar a sua capacidade de inserção profissional. Alguns Estados-Membros apresentaram nos seus PANincl exemplos dessas medidas.

-A Suécia propôs recentemente alterações ao sistema vigente de pensões de invalidez, que serão substituídas por prestações de doença e integradas, não no sistema de pensão de velhice, mas no sistema de seguro de doença. Para as pessoas com menos de 30 anos, foi proposto uma nova "prestação de actividade", que visa incentivar os beneficiários a empreenderem actividades consentâneas com as suas capacidades, sem prejuízo da sua segurança financeira.

-A Finlândia procedeu, em 1999, à revisão da Lei Nacional de Pensões no sentido de permitir que as pensões de invalidez sejam suspensas durante períodos de emprego, de forma a ajudar as pessoas com deficiência a ingressarem no mercado de trabalho.

-A Áustria apresentou subsídios de integração profissional, que prevêem o pagamento temporário de remunerações como incentivo ao recrutamento de jovens com deficiência; as pensões de invalidez serão acompanhadas por medidas de activação para evitar situações de exclusão social.

-A Dinamarca instituiu regimes de trabalho flexível e de emprego protegido com subsídio de remuneração para pessoas com deficiência;

-Recentemente, o Luxemburgo propôs alterações ao seu actual sistema de emprego e remuneração de pessoas com deficiência no intuito de melhor apoiar a sua autonomia.

Alguns Estados-Membros enveredam por uma abordagem mais inclusiva para as pessoas com deficiência, levando em conta as suas necessidades na elaboração de políticas, ao abrigo do conceito de "Design for All". Na Grécia, está em vias de execução um programa com base nesse comceito, que prevê a eliminação de obstáculos arquitectónicos, com vista a traçar cidades que sejam adequadas às pessoas com deficiência (passeios, praças, passadeiras). A abordagem mais proactiva é a adoptada pela Áustria, que vai um passo mais além do que o Design For All e promove um ambiente favorável às pessoas com deficiência. Um alojamento adequado às pessoas com deficiência constitui uma condição essencial para a sua integração no mercado de trabalho principal. Por conseguinte, a Áustria irá aplicar medidas suplementares de adaptação em matéria de mobiliário, perfil de empregos e instalações técnicas nos locais de trabalho. A Dinamarca está a aplicar legislação no intuito de garantir a igualdade para pessoas com deficiência e, durante o ano de 2001, será melhorado o acesso a edifícios utilizados por organismos governamentais.

Igualmente crucial para a inclusão social de pessoas com deficiência é a acessibilidade de transportes. Alguns Estados-Membros (Países Baixos, Espanha, Irlanda e Grécia) lançaram iniciativas em relação à acessibilidade dos transportes públicos. As medidas mais ambiciosas encontram-se no PAN holandês: para tornar 100% acessíveis o transporte ferroviário e o transporte rodoviário regional em 2010 e 2030, respectivamente, o governo está a tomar providências relativas ao material rolante, estações, plataformas, paragens de autocarro, horários, postos de venda e máquinas automáticas de venda de títulos de transporte. Além disso, a lei que regulamenta o transporte de passageiros, de 2000, estipula que, na adjudicação de contratos públicos em matéria de transportes, o governo deverá incluir a acessibilidade nos requisitos constantes do caderno de encargos.

Diversos Estados-Membros reconheceram ainda que as pessoas com deficiência têm o direito a uma vida independente. Nos Países Baixos, entrou em vigor, em Outubro de 2000, o regime temporário de incentivo de cuidados e alojamento. Promove combinações inovadoras de serviços de alojamento e de prestação de cuidados, com vista a permitir que pessoas com deficiência vivam de forma independente por um período de tempo o mais longo possível. A Grécia está a integrar gradualmente as pessoas com deficiência que vivem em instituições fechadas em regimes de vida independente e semi-independente, dando-lhes ao mesmo tempo a possibilidade de participar em programas profissionais ou de formação diários. Na Dinamarca, foram afectados fundos especiais à construção de habitação para pessoas portadoras de deficiência física com menos de 60 anos. Os lares e hospitais especiais para pessoas com deficiência mental já foram praticamente extintos na Suécia e mais de seis mil pessoas já se mudaram para residências comunitárias ou casas próprias. No Reino Unido, os programas que combinam a reparação de habitações e a prestação de cuidados domiciliários contribuíram para o financiamento de obras de beneficiação em casas particulares, de modo a prolongar a permanência das pessoas nas respectivas comunidades locais, em vez de as confiar a instituições hospitalares ou residenciais. Na Escócia, este programa é secundado por uma meta que prevê o aumento da percentagem das pessoas com deficiências de aprendizagem a viver em casa ou em ambiente "familiar".

3.3.2 Eliminar a exclusão social das crianças

A investigação internacional demonstrou sobejamente que o desempenho posterior nos percursos educativos é fortemente influenciado pelas primeiras experiências de desenvolvimento e que um investimento devidamente direccionado, num estádio precoce, constitui uma das formas mais eficazes de anular desvantagens educativas e problemas de literacia. As crianças oriundas de meios pobres e grupos vulneráveis encontram-se especialmente expostas ao risco de não beneficiar desta abordagem.

Se diversos Estados-Membros já possuem sistemas solidamente implantados, vários outros (Finlândia, Irlanda, Grécia, Portugal, Suécia, Espanha e Reino Unido) colocam a tónica no desenvolvimento de sistemas mais universais de ensino e apoio de alta qualidade à primeira infância, com especial enfoque nas questões do acesso, da adequação e da comportabilidade financeira para as crianças oriundas de meios desfavorecidos e grupos vulneráveis. Portugal inclui entre as metas principais dos seu PANincl a erradicação da pobreza infantil até 2010 e a garantia de que todas as crianças e jovens atingidos pela exclusão social serão individualmente contactados pelos serviços sociais locais no prazo de três meses com vista à sua reintegração no sistema escolar. O Reino Unido reitera igualmente a sua meta de erradicar a pobreza infantil no prazo de 20 anos.

Diversos Estados-Membros - por exemplo, a Grécia, os Países Baixos e o Reino Unido - apostam na detecção precoce de crianças com dificuldades específicas de aprendizagem, de fala ou de desenvolvimento, e na concepção de apoios por medida. A ênfase colocada pelos Países Baixos numa melhor identificação das desvantagens e na oferta de programas intensivos de desenvolvimento linguístico e geral no ensino pré-escolar e durante os dois primeiros anos do primeiro ciclo do ensino básico para essas crianças faz parte de uma abordagem mais vasta às desvantagens educativas. O projecto da Grécia para a instauração de um mecanismo de detecção precoce de dificuldades de fala e aprendizagem constitui uma iniciativa de interesse.

O Programa Sure Start (REINO UNIDO)

Sure Start representa uma pedra angular no esforço do governo do Reino Unido para combater a pobreza infantil e a exclusão social. O programa visa provocar uma alteração profunda na vida de crianças com menos de quatro anos em situação de pobreza. Os seus quatro objectivos são: a melhoria do desenvolvimento social e emocional, a melhoria do estado de saúde, o aumento da capacidade de aprendizagem da criança e o fortalecimento das famílias e comunidades.

Para os atingir, Sure Start lança programas locais em bairros onde se regista uma elevada percentagem de menores em situação de pobreza, com vista a melhorar os serviços prestados a famílias com crianças em idade inferior a quatro anos; difunde boas práticas adquiridas nos programas locais a todos os elementos envolvidos na prestação de serviços a crianças muito jovens; e assegura o concurso de cada programa local para um conjunto de objectivos e metas nacionais.

Embora estes programas locais variem consoante as necessidades locais, todos incluem serviços de informação e cuidados ao domicílio, o apoio a famílias e pais, bem como experiências lúdicas, de aprendizagem e de cuidados à infância de boa qualidade, para além de cuidados de saúde primários e comunitários. Entre as características distintivas do programa, contam-se o trabalho em parceria, a colaboração estreita com os pais e as comunidades locais e ainda uma abordagem preventiva.

Até Março de 2004, estarão em curso em Inglaterra, pelo menos, 500 programas locais Sure Start, chegando a um terço das crianças com menos de quatro anos que vivem em situação de pobreza, apoiados por um financiamento governamental que, em 2003/4, ascenderá a 499 milhões de libras esterlinas. Existem compromissos semelhantes das administrações autónomas da Escócia e da Irlanda do Norte.

3.3.3 Desenvolver acções globais a favor dos territórios confrontados com a exclusão

A maioria dos Estados-Membros referem nos respectivos PANincl a dimensão territorial da exclusão social, recortando-se claramente três desafios principais:

-A Itália, a Alemanha e, até certo ponto, a Espanha e a Finlândia, sublinham a importância crucial de superar as assimetrias regionais. O PANincl belga refere o aumento significativo na variação das taxas de emprego regionais e a França suscita a questão dos seus territórios ultramarinos.

-Portugal, Dinamarca, Suécia, Finlândia, Países Baixos, Reino Unido e França tomam providências no sentido de auxiliar zonas e bairros deprimidos e travar a segregação económica e social, especialmente em zonas urbanas.

-Países Baixos, Áustria, Grécia, Irlanda, Portugal e Espanha suscitam a questão da crescente desvantagem comparativa das zonas rurais tradicionais.

Ao abordarem estes problemas, os Estados-Membros, nos seus PANincl, seguem basicamente duas linhas de actuação. Um número significativo de acções pode ser classificado como políticas compensatórias e de equidade. Visam, de alguma forma, compensar a desvantagem relativa que atinge determinada zona. Um segundo conjunto de medidas mais proactivas pretende capitalizar as energias e oportunidades em zonas desfavorecidas.

Nos PANincl foram identificadas políticas compensatórias e de equidade, tais como:

-Apoio especial ao rendimento para agregados familiares com baixos rendimentos em zonas carenciadas e montanhosas da Grécia e Portugal.

-Alinhamento do rendimento mínimo e da prestação para progenitores isolados nos PTU com os montantes aplicáveis na França metropolitana.

-Reescalonamento das dívidas de agricultores que tenham sofrido prejuízos financeiros devido a factores a que são alheios na Áustria.

Podem igualmente ser apontados numerosos exemplos de políticas proactivas interessantes:

-Estratégia integrada de habitação com vista a estimular a procura sobre o parque imobiliário existente em regiões com populações em recuo (Relatório 'Pidot') na Finlândia.

-Comité Urbano na Dinamarca formula estratégia urbanísticas, habitacionais e culturais para as zonas urbanas e residenciais mais expostas em virtude de uma concentração de problemas de emprego, sociais, culturais e decorrentes de actividades ilícitas.

-'Programa Asterias', na Grécia, promove a articulação em rede das autoridades locais para reforçar a prestação de serviços aos cidadãos; e o 'Programa Hipócrates' melhora o acesso aos serviços de saúde em ilhas de menores dimensões.

-Na Suécia, com base em acordos de desenvolvimento local firmados com as autoridades metropolitanas, é prestada assistência especial (quatro mil milhões de coroas suecas entre 1999 e 2003) a 24 zonas residenciais duramente atingidas pela recessão económica e pelo alojamento de uma grande percentagem de imigrantes.

-Em França, foi criado um fundo especial para a revitalização económica de 751 bairros urbanos degradados, em articulação com medidas especiais de emprego de jovens.

-A política integrada para as grandes cidades (Grotestedenbleid), de 2000, foi concebida nos Países Baixos para bairros urbanos carenciados (em 30 cidades de dimensão média) com base em objectivos quantificáveis.

-Programa Die soziale Stadt, na Alemanha, visa promover uma abordagem integrada aos bairros urbanos carenciados, direccionando recursos e medidas para as pessoas desfavorecidas.

-Programa de Desenvolvimento Local/Inclusão Social, na Irlanda (dotado de um orçamento de 280 milhões de euros para o período 2000-2003), assenta numa abordagem em parceria e dirige-se às zonas com maior concentração de desempregados, jovens em risco, agregados familiares monoparentais, populações itinerantes e requerentes de asilo.

-Em Portugal, ao longo dos próximos dois anos, serão executados 50 "Contratos de Desenvolvimento Social Urbano", com vista à criação de cidades inclusivas e geridas em parceria por agentes da administração local e central, do sector público e privado.

-No Reino Unido, um Plano Nacional de Acção Estratégica para a Requalificação de Bairros (dotado de um orçamento de aproximadamente mil milhões de libras esterlinas) orientará programas gerais especificamente para as zonas mais carenciadas; o seu objectivo último consiste em eliminar as desigualdades e desvantagens espaciais num prazo de dez a 20 anos.

Estratégia Nacional para a Requalificação de Bairros (REINO UNIDO)

O governo do Reino Unido lançou uma estratégia ampla e cuidadosamente preparada para reduzir as assimetrias entre as zonas carenciadas e o resto da Inglaterra, de modo a que, num prazo de dez a 20 anos, ninguém se encontre seriamente em desvantagem em função da sua área de residência. A estratégia atacará os problemas nucleares das zonas carenciadas - presas de uma espiral de degradação gerada por elevados índices de desemprego e criminalidade - investindo na melhoria da saúde, educação, habitação e do meio físico. Esta estratégia possibilita uma abordagem abrangente para fazer face a carências localizadas, convocando agentes a nível local, regional e nacional. A abordagem privilegia a instituição de parcerias estratégias locais que impliquem os sectores público, privado, voluntário e comunitário, bem como a gestão do bairro. O programa reafectará orçamentos correntes para as zonas mais carenciadas e haverá patamares mínimos de objectivos a atingir. A Unidade de Requalificação de Bairros, que constitui a vanguarda desta estratégia, assegurará o cumprimento pelo governo dos 105 compromissos que assumiu. Acompanhará também os seus progressos; posteriormente, será encomendada uma avaliação independente da Estratégia. Estas acções serão apoiadas pela criação de um Serviço de Estatística sobre os Bairros. A Estratégia dispõe de recursos substanciais - 900 milhões de libras esterlinas do Fundo de Requalificação de Bairros, direccionados para as 88 zonas mais carenciadas, um Fundo de Capacitação das Comunidades Locais na ordem dos 36 milhões e 45 milhões para projectos-piloto de gestão de bairros.

3.4 Objectivo 4: Mobilizar o conjunto dos intervenientes

(a) Promover, de acordo com as práticas nacionais, a participação e a expressão de pessoas em situação de exclusão, nomeadamente sobre a sua situação e sobre as políticas e acções que as afectam.

(b) Assegurar a integração da luta contra a exclusão no conjunto das políticas, nomeadamente através:

-da mobilização conjunta das autoridades a nível nacional, regional e local, no respeito das respectivas competências;

-do desenvolvimento dos procedimentos e das estruturas de coordenação adequados;

-da adaptação dos serviços administrativos e sociais às necessidades das pessoas em situação de exclusão e da sensibilização para essas necessidades do pessoal que actua no terreno.

(c) Promover o diálogo e a parceria entre todos os intervenientes públicos e privados em causa, nomeadamente através:

-da implicação dos parceiros sociais, das ONG e das organizações de serviços sociais, no respeito das respectivas áreas de competência, em matéria de luta contra as diversas formas de exclusão;

-do incentivo à responsabilidade social e à acção por parte de todos os cidadãos na luta contra a exclusão social;

-do incentivo à responsabilidade social das empresas.

A mobilização de todos os intervenientes, no respeito das respectivas competências, constitui uma componente essencial de uma estratégia integrada e participativa de luta contra a pobreza e exclusão social: as administrações dos Estados-Membros, as autoridades locais e regionais, as agências responsáveis pelo combate à exclusão social, os parceiros sociais, as organizações de serviço social, as organizações não-governamentais partilham a responsabilidade de lutar contra a exclusão. Embora muitas vezes negligenciados, outros agentes têm igualmente um papel relevante a desempenhar: as universidades e institutos de investigação, os serviços nacionais de estatística, os meios de comunicação social e, sobretudo, as próprias vítimas de exclusão.

Esta mobilização é essencial por motivos de legitimidade e de eficiência. Em primeiro lugar, a natureza multidimensional do fenómeno da exclusão social requer a concepção de abordagens transversais a diversos domínios políticos e institucionais. Em segundo lugar, por razões de eficiência administrativa, as acções devem ser definidas e realizadas pela autoridade competente ao nível adequado. Esta mobilização é necessária em todas as fases do ciclo político: desde o planeamento, passando pela execução, até ao acompanhamento e à avaliação.

3.4.1 Promover a participação e a expressão das pessoas em situação de exclusão

A necessidade de uma estratégia integrada para promover a participação das pessoas em situação de pobreza e exclusão social é objecto de um amplo consenso. No entanto, este objectivo não se reflecte clara e sistematicamente nas medidas concretas constantes dos PANincl, apesar dos factos indicarem que a incapacidade de envolver as comunidades excluídas representa uma fragilidade importante na execução de políticas. A nível nacional, a participação e a expressão das pessoas em situação de exclusão é indirectamente assegurada através de redes de ONG. A nível local, apenas alguns Estados-Membros e/ou autoridades locais criaram mecanismos institucionais e disposições adequadas no sentido de abrir canais para a expressão dos mais vulneráveis.

Merecem especial atenção dois conjuntos de abordagens inovadoras. A nível nacional, nos Países Baixos, foi instituída uma 'Aliança para a Justiça Social', constituída por requerentes de prestações, igrejas e sindicatos, que mantém, semestralmente, contactos sobre a luta contra a pobreza e a exclusão social com o governo, autarcas e governadores civis. A nível local, iniciativas de interesse, tais como o desenvolvimento de Parcerias Estratégicas Locais no Reino Unido ou Programas de Desenvolvimento Local, juntamente com o Programa Comunitário de Paz e Reconciliação na Irlanda e na Irlanda do Norte, propõem-se implicar directamente os beneficiários na elaboração, no acompanhamento e na avaliação de iniciativas locais.

3.4.2 Assegurar a integração da luta contra a exclusão

Os enquadramentos institucionais em matéria de sistemas políticos e de protecção social nos Estados-Membros apresentam grandes disparidades. Embora as autoridades locais sejam responsáveis pela execução das medidas, muitas vezes, a sua elaboração e a responsabilidade política global cabem às autoridades regionais e/ou nacionais, consoante o domínio em causa. Daqui decorre a necessidade de mobilizar os poderes públicos e desenvolver a todos os níveis os procedimentos de coordenação adequados, por forma a garantir uma correcta prestação de serviços e execução de medidas.

Mobilizar as autoridades e desenvolver os procedimentos de coordenação adequados a nível nacional

Em todos os Estados-Membros, os PANincl foram elaborados pela administração central, sob a coordenação dos ministérios nacionais dos assuntos sociais. A mobilização das diversas autoridades públicas verificou-se no quadro das estruturas de consulta ou de coordenação existentes.

Bélgica, França, Reino Unido, Itália e Irlanda já implantaram sistemas de coordenação inter-serviços no domínio da exclusão social mediante a constituição de uma comissão interministerial específica onde têm assento os ministros responsáveis pelas diversas áreas. Nestes Estados-Membros, bem como na Finlândia e nos Países Baixos, foi instituída uma estrutura de coordenação específica a nível operacional, que congrega representantes de organismos administrativos e, em alguns casos, de ONG, parceiros sociais e prestadores de serviços sociais, no intuito de acompanhar o processo de definição de políticas no domínio em questão. Outros Estados-Membros, tais como Portugal, Áustria, Grécia e Espanha, aproveitaram a oportunidade proporcionada pelo primeiro PANincl para anunciar a criação de estruturas de coordenação e/ou consulta similares.

Para além da constituição de instâncias adequadas, urge envidar esforços adicionais no sentido de integrar a questão da pobreza e da exclusão social em outros domínios, que não apenas a protecção e a assistência sociais. Na Irlanda, encontrou-se, já há alguns anos, uma forma inovadora de manter o tema no topo da agenda política. Visa a instauração de processos, através dos quais todos os serviços da administração central ponderam o impacto das suas políticas, nomeadamente na fase de elaboração, sobre as pessoas em situação de pobreza, denominando-se por isso "poverty proofing". No Reino Unido e na Irlanda do Norte, recorreu-se a um mecanismo semelhante conhecido como New Targeting Social Need (nova orientação das necessidades sociais). Existem propostas para estender estas medidas ao nível local na Irlanda e para o desenvolvimento de um processo similar em Portugal.

Mobilização e coordenação a nível local e regional

Nos Estados-Membros onde, por tradição, a política social se encontra descentralizada e se concretiza numa sólida base de parcerias (Dinamarca, Suécia, Países Baixos, Finlândia), bem como nos Estados com estruturas federais (Alemanha, Áustria, Bélgica) ou regionalizadas (Espanha, Itália, Reino Unido), foram envidados esforços no sentido de incorporar os contributos das instâncias regionais ou locais. Todavia, os planos não contêm dados suficientes para avaliar da dimensão ou do resultado desses esforços em termos de mobilização efectiva. Esta é uma questão importante que merecerá aprofundamento em PAN futuros.

A nível local, a diversidade de agentes requer uma coordenação eficiente. Mais concretamente, os Estados reconhecem a necessidade de uma melhor coordenação entre os serviços sociais e de emprego, de modo a que se desenvolvam políticas sociais mais activas, nas quais se articulem as transferências de rendimentos e a orientação social. Na Alemanha, na Itália e na Finlândia, foram adoptadas abordagens inovadoras para esse efeito. Uma coordenação mais estruturada poderá assumir a forma de comissões de coordenação locais ou planos locais para a inclusão e o emprego, tal como acontece na Dinamarca e na França. Na Dinamarca, estas comissões reúnem representantes dos parceiros sociais, das organizações de pessoas com deficiência e das autoridades locais com o objectivo de aconselhar estas últimas no esforço social orientado para o mercado de trabalho e de contribuir para o apoio aos grupos mais vulneráveis através do emprego, nomeadamente por meio de iniciativas dirigidas ao sector empresarial. Os serviços sociais e de saúde locais, tais como os centros de acção social primária ou comunitária existentes na Bélgica e na França, podem igualmente dar um contributo em termos de coordenação a nível local.

A coordenação entre as diversas esferas de competência é essencial para garantir uma execução adequada da estratégia nacional no terreno. Em função dos seus sistemas políticos e, mais especificamente, das competências das entidades regionais, os Estados-Membros podem recorrer às estruturas descentralizadas existentes (tal como na Finlândia, Alemanha e Áustria), a acordos de cooperação ad hoc (como na Bélgica ou Grécia) ou a planos regionais e locais de combate à exclusão social (como acontece na Itália, no Reino Unido, na Irlanda, na Dinamarca e na França). Espera-se uma evolução interessante na Espanha, onde, até 2003, todas as Comunidades Autónomas, bem como os municípios de maiores dimensões, irão desenvolver planos de combate à exclusão social, na linha da estratégia global prevista no plano de acção nacional. Um exemplo é dado pela Comunidade Autónoma de Navarra.

PLanos de acção regional de combate à exclusão social

(Navarra, ESPANHA, 1998-2005)

A Comunidades Autónoma de Navarra adoptou um plano regional de combate à exclusão social em 1998. Este plano decorre de uma análise minuciosa da situação regional em matéria de exclusão social e coordena os esforços dos diversos intervenientes regionais: a administração da Comunidade Autónoma de Navarra, o departamento de ciências sociais da Universidade de Navarra, prestadores de serviços sociais, a rede de Navarra contra a pobreza e exclusão social e a delegação regional da administração central. O objectivo consiste em, até 2005, encontrar respostas nos seguintes domínios: sistema de recursos mínimos, formação e emprego, acesso à habitação, educação e saúde, bem como uma melhor prestação de serviços sociais.

Adaptar serviços administrativos e sociais

Todos os Estados-Membros reconheceram nos seus PANincl a necessidade de melhorar as formas de execução de políticas. Mais concretamente, a maioria dos planos considera que o desenvolvimento de políticas mais inclusivas se deverá centrar em torno das necessidades e da situação dos utentes, designadamente dos mais vulneráveis. Por conseguinte, um número significativo de medidas constantes dos PANincl visa melhorar os contributos e o impacto das políticas sobre os seus destinatários específicos. Este princípio aplica-se a políticas universais como a saúde, a educação e o emprego, que são concebidas para todos, bem como a políticas mais orientadas que visam fazer face a riscos determinados.

A maioria das iniciativas relaciona-se com os serviços sociais em que se verifica a necessidade de articular e prestar serviços de forma integrada. Constata-se igualmente uma tendência significativa para a descentralização de competências para os níveis regional e local, de forma a que os serviços estejam mais próximos dos cidadãos, tanto em termos de adequação como de prestação.

Na avaliação dos progressos realizados pelos Estados-Membros na melhoria da prestação de serviços e execução de políticas, será útil considerar um conjunto de dez princípios gerais em matéria de boas práticas. Estes princípios deverão ser encarados como um patamar a atingir gradualmente, levando em consideração os diversos pontos de partida dos Estados-Membros. As indicações dadas pelos PANincl são encorajadoras, porquanto sugerem que as iniciativas lançadas pela maioria dos Estados-Membros para melhorar os sistemas de prestação tendem a seguir direcções semelhantes e reflectem muitos dos referidos princípios.

Executar políticas com o rigor necessário:

10 princípios fundamentais para políticas e serviços inclusivos

Subsidiariedade: as políticas e os serviços tornam-se mais inclusivos quando privilegiam, na medida do possível, a proximidade das pessoas, tanto em termos de elaboração como de execução; embora este princípio seja aplicado na melhoria de políticas gerais, revela-se ainda mais vital quando se trata de promover uma abordagem no terreno e chegar às pessoas particularmente vulneráveis;

Abordagem integrada: a elaboração de políticas e a prestação de serviços deverão processar-se de uma forma integrada para permitir dar resposta ao conjunto das necessidades das pessoas, e não em função de fronteiras organizacionais;

Transparência e Responsabilidade: aos beneficiários de medidas, incluindo os utentes de serviços, deverá ser garantida clareza e abertura no processo de decisão, bem como nos procedimentos para contestar e recorrer de decisões (por exemplo, provedores de justiça, Carta de Direitos);

Acessibilidade: os serviços tornam-se tanto mais inclusivos quanto mais abertos, acessíveis, flexíveis e sensíveis às necessidades dos utentes (por exemplo, lojas únicas);

Eficiência: de serviços inclusivos espera-se resposta célere às necessidades das pessoas, reduzindo a burocracia ao mínimo e investindo na intervenção precoce, bem como em soluções rendíveis;

Solidariedade e Parceria: as políticas e serviços inclusivos são geralmente desenvolvidos e promovidos de formas que fomentem a solidariedade e a coesão na sociedade, incentivando simultaneamente a parceria e a co-responsabilidade entre todos os agentes;

Dignidade e Direitos Humanos: as políticas e os serviços inclusivos reconhecem e defendem a dignidade humana e os direitos fundamentais de todos através da promoção da igualdade e da luta contra a discriminação;

Participação: a concepção, a execução e o acompanhamento de políticas e serviços inclusivos deverão contar com a participação de todos quantos são afectados pela pobreza e exclusão social;

Capacitação e Desenvolvimento Pessoal: as políticas e os serviços inclusivos visam reduzir a dependência e apoiar a capacitação, a autonomia e a auto-confiança das pessoas, patrocinando oportunidades para a progressão, o crescimento e o desenvolvimento pessoais;

Melhoria Contínua e Sustentabilidade: políticas e serviços podem ser tornados mais inclusivos e o seu efeito de inclusão pode ser tornado mais sustentável, daqui decorrendo a tendência crescente nos Estados-Membros para um acompanhamento periódico dos 'resultados' das políticas, bem como para a consulta e a procura de reacções dos utentes.

3.4.3 Promover o diálogo e a parceria

Envolver as partes interessadas

Na maioria dos países, verificou-se um processo de consulta formal dos parceiros sociais e dos representantes das ONG que realizam acções de combate à pobreza e exclusão social. No entanto, apenas com base na informação fornecida, é difícil avaliar até que ponto os PANincl reflectem adequadamente os seus contributos.

Os parceiros sociais foram consultados ou associados à elaboração dos PANincl pela maioria dos Estados-Membros. Contudo, na maioria dos casos, a sua intervenção parece ter sido limitada. Este processo de consulta foi levado a cabo através do quadro de consulta já existente à escala nacional (Luxemburgo, Finlândia, Espanha, Dinamarca) ou através de comissões mais específicas constituídas no âmbito das estratégias de combate à exclusão social (Irlanda). Em alguns países (Espanha, Portugal), a elaboração dos PANincl foi encarada como uma oportunidade de instaurar ou consolidar a consulta institucional neste domínio, integrando os parceiros sociais.

Em geral, os Estados-Membros reconhecem o valor da experiência e do capital de conhecimento das organizações não-governamentais, que abrangem associações voluntárias e outras, tanto na qualidade de advogados das pessoas socialmente excluídas como de importantes prestadores de serviços em diversos países. A maioria dos PANincl identifica a necessidade de envolver o sector não-governamental no respectivo processo mediante a criação ou a consolidação de mecanismos de consulta e de diálogo eficazes e abrangentes. Alguns Estados-Membros (Bélgica, França, Finlândia, Países Baixos, Irlanda, Itália, Luxemburgo) realizaram mais progressos neste domínio. Embora todos os Estados-Membros tenham garantido a informação e consulta formal do sector não-governamental, nomeadamente através de seminários bilaterais realizados com a Comissão Europeia, são escassos os PANincl que descrevem em que medida foram integrados os contributos formulados. A maioria dos Estados-Membros refere o período de tempo relativamente curto para a elaboração do primeiro PANincl, o que limitou o processo de implicação do sector não-governamental.

Foram assumidos novos compromissos, designadamente em Espanha, Finlândia, Países Baixos e Suécia, no sentido de coligir e comunicar boas práticas ou projectos locais inovadores promovidos por ONG, com vista à sua difusão à escala nacional. Bélgica, Finlândia, França, Países Baixos, Luxemburgo, Portugal e Espanha referem igualmente a necessidade de estreitar a colaboração com observatórios nacionais, universidades e institutos de investigação que desenvolvam actividades sobre a questão da pobreza e exclusão social.

Incentivar a responsabilidade social de todos os cidadãos

Os PANincl centram-se em dois tipos de acções, com vista a incentivar a responsabilidade social e o empenhamento activo de todos os cidadãos. Em primeiro lugar, alguns Estados-Membros assumiram o compromisso de lançar campanhas de sensibilização à escala nacional nos meios de comunicação social (por exemplo, Espanha, França). Em segundo lugar, existe um reconhecimento claro de que deverão ser promovidas a acção voluntária e outras actividades socialmente úteis (Países Baixos, Irlanda, Dinamarca, Alemanha, Espanha). As actividades voluntárias não só são essenciais ao trabalho das ONG, mas podem também ser consideradas como vias eficazes para o emprego protegido ou regular, tal como acontece na Dinamarca e nos Países Baixos.

Incentivar a responsabilidade social das empresas

Embora não exista uma definição única de responsabilidade social das empresas, os Estados-Membros, designadamente a Dinamarca, os Países Baixos, a Irlanda e Portugal, reconhecem a necessidade de apoiar programas através dos quais, numa base voluntária, as empresas integrem preocupações sociais nas suas operações e na interacção com as suas partes interessadas. A este respeito, a responsabilidade social das empresas deve ser perspectivada como uma forma de gerir a mudança e de conciliar o progresso social com uma competitividade reforçada. Estes objectivos poderão ser atingidos, por exemplo, mediante a constituição de uma rede nacional de empresas e pela introdução mais frequente de uma cláusula social nos contratos públicos. A consecução mais completa deste objectivo verifica-se na Dinamarca.

Responsabilidade social das empresas (DINAMARCA)

Para impulsionar a assunção de compromissos sociais por parte do sector empresarial, foram criadas, com o apoio do Ministério dos Assuntos Sociais dinamarquês, uma rede nacional de 15 administrações de empresas, que representam mais de 85 mil trabalhadores, e cinco redes regionais de administrações de empresas. Além disso, o governo instituiu o Centro de Copenhaga, com vista a acelerar o intercâmbio internacional de experiência em matéria de responsabilidade social do sector empresarial. Mais ainda, em 2000, o Ministério dos Assuntos Sociais introduziu um Índice Social, de modo a permitir às empresas que estabeleçam padrões de comparação com outras empresas. O índice social é calculado com recurso a uma grelha, através da qual se classifica a empresa em função de uma série de parâmetros, tais como a política de saúde, a política para a família e as políticas de recrutamento de pessoas pertencentes a grupos minoritários. O Índice acompanha a elaboração de relatórios socioéticos, passíveis de serem utilizados pelas empresas que queiram revelar números fundamentais relativos à sua responsabilidade social.

4. Promover a igualdade entre homens e mulheres

O Conselho Europeu de Nice sublinha a importância de "integrar a noção de igualdade entre homens e mulheres em todos os domínios pertinentes". Os PANincl conferem à maioria dos Estados-Membros uma oportunidade única de conjugar, numa abordagem integrada, a luta contra a pobreza e a exclusão social e a promoção da igualdade entre homens e mulheres. Lamentavelmente, embora todos os Estados-Membros refiram algumas questões ligadas ao género, são muito escassos aqueles que integram a igualdade entre homens e mulheres de forma consistente nos planos - desde a identificação dos principais desafios, passando por uma estratégia global, até à elaboração e acompanhamento de medidas pormenorizadas. No entanto, diversos Estados-Membros anunciam que irão intensificar a integração das considerações de género ao longo dos próximos dois anos.

4.1 Sensibilidade à questão do género nos principais desafios

A análise das questões de género em todos os domínios implicados no combate à pobreza e exclusão constitui um primeiro passo fundamental. Não só abrange as disparidades entre os sexos nos dados e estatísticas e os padrões específicos de cada sexo em termos de risco de exclusão, mas inclui também uma análise do impacto sobre eles das políticas existentes e previstas. Embora os PANincl apresentem alguns exemplos pertinentes, em todos os casos, prima pela ausência uma análise exaustiva, que diversos Estados-Membros justificam com a falta de dados, lacuna que pretendem colmatar ao longo dos próximos dois anos.

A análise das questões do género é mais minuciosa no âmbito do objectivo 1.1. (cf. capítulo 1.1), reflectindo o trabalho realizado para a elaboração dos PAN sobre o Emprego: taxas de desemprego de longa duração das mulheres, emprego atípico e de baixa remuneração, conducente a uma fragilização dos direitos de protecção social (pensões mais baixas ou até ausência do direito a pensão devido à não observância dos requisitos mínimos). Para responderem aos objectivos comuns, muitos Estados-Membros propõem medidas que vão para além do mercado de trabalho, mas ainda se encontram longe de abarcar todo o espectro.

Existe um consenso entre os Estados-Membros quanto aos factores que explicam a vulnerabilidade crescente das mulheres à pobreza. Os referidos com mais frequência são:

- em primeiro lugar, os progenitores isolados, de que as mulheres constituem a maioria, sendo uma elevada percentagem dependente de prestações sociais;

- em segundo lugar, o estatuto de pensionista com base numa carreira contributiva diminuta ou inexistente: as mulheres representam dois terços dos pensionistas com mais de 75 anos de idade e encontram-se particularmente expostas ao risco de pobreza;

- em terceiro lugar, a violência doméstica, citada por dez Estados-Membros;

Outros factores de vulnerabilidade das mulheres referidos por um menor número de Estados-Membros são a deficiência, as doenças prolongadas, a depressão, o analfabetismo, a prostituição e o tráfico.

No caso dos homens, as vulnerabilidades são objecto de menção menos explícita:

- a maioria dos Estados-Membros refere a privação de alojamento, mas poucos identificam os homens como sendo a maioria dos sem-abrigo;

- o mesmo se aplica aos (ex-)reclusos;

- os números relativos ao abandono escolar precoce também raramente são escalonados por género;

- os homens encontram-se muitas vezes em situação de desvantagem nos escassos dados disponíveis sobre saúde (esperança de vida, doenças coronárias, suicídio, tabagismo, alcoolismo/toxicodependência).

4.2 Integração das questões de género na estratégia global

A integração das questões de género na estratégia global pode ser apoiada por medidas jurídicas, compromissos políticos e estruturas adequadas vocacionadas para a concepção da estratégia. Poucos são os Estados-Membros (Dinamarca, Finlândia, Suécia, Irlanda e Irlanda do Norte no Reino Unido) que referem explicitamente compromissos vinculativos para os respectivos poderes públicos no sentido da promoção da igualdade de homens e mulheres em todos os domínios. Na Dinamarca, Finlândia e Suécia, os sistemas sociais baseiam-se em direitos individuais que fomentam a igualdade entre os sexos. Grécia, França, Portugal e Espanha comprometeram-se a integrar a dimensão do género na sua estratégia no decurso dos próximos dois anos. Nos restantes PANincl, as estratégias sensíveis à dimensão do género são fragmentárias e, no caso dos Países Baixos, reduz-se à expressão mínima. A implicação das estruturas/comissões de igualdade na elaboração dos PANincl é meramente formal e é explicitamente referida apenas em alguns dos planos.

A tendência geral para o desenvolvimento de medidas anti-pobreza à medida das necessidades individuais deverá contribuir para uma maior sensibilização para as questões da igualdade entre homens e mulheres. No entanto, alguns desequilíbrios entre os sexos exigem uma análise mais aprofundada dos pressupostos de género subjacentes aos sistemas sociais. Um exemplo evidente é o dilema das pensões insuficientes para as mulheres idosas isoladas com uma carreira contributiva diminuta ou inexistente. Os números do Eurostat demonstram que o fosso entre as taxas de baixo rendimento de homens idosos e de mulheres idosas é significativamente mais reduzido nos Estados-Membros onde os sistemas de política social se baseiam em direitos individuais. Os PANincl poderiam ter proporcionado o ensejo de iniciar uma análise aprofundada neste domínio.

4.3 Consideração das questões de género no âmbito dos diferentes objectivos

Só através de uma identificação correcta dos problemas é possível assegurar que as medidas não provoquem a discriminação entre os sexos e decidir se é necessária uma acção positiva - por exemplo, o estabelecimento de metas específicas. Considerando a falta de uma análise exaustiva da dimensão de género, o tratamento das questões neste domínio no âmbito dos diversos objectivos afigura-se muitas vezes fragmentário.

O Objectivo 1.1 destaca-se claramente por apresentar a mais sistemática integração das questões de género, reflectindo os processos em curso dos PAN sobre o Emprego. As desvantagens das mulheres são tratadas no âmbito do acesso ao mercado de trabalho, mas, muitas vezes, sem uma focagem clara nos grupos com baixos rendimentos. Verificam-se desequilíbrios na conciliação da vida profissional e da vida familiar, com medidas direccionadas para as mães, mas raras para os pais. Além disso, a tónica recai progressivamente no aumento do número de equipamentos para a guarda de crianças, mas poucos Estados-Membros se debruçam sobre a comportabilidade financeira desses serviços para os progenitores que pertencem a grupos com baixos rendimentos (cf. capítulo 3.1).

Alguns Estados-Membros abordam o problema das disparidades entre géneros no mercado de trabalho através de programas multidimensionais, tais como o Plano de Acção para a Igualdade entre homens e mulheres espanhol, o New Deals britânico, que se destina a progenitores isolados e a pessoas em união de facto e o Projecto de Serviços de Apoio à Família irlandês, destinado aos agregados com necessidades complexas.

A maioria dos Estados-Membros integra as necessidades específicas dos agregados familiares monoparentais nos objectivos 1.1 e 1.2, quando apresentam as suas medidas em matéria de acesso ao emprego, à formação, à educação, às prestações sociais, à habitação e a serviços. Estas abordagens podem ser encaradas como precursoras de uma avaliação do impacto de políticas sobre os progenitores isolados. Apenas quatro Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, Reino Unido e Irlanda) os referiram entre as pessoas mais vulneráveis no âmbito do objectivo 3.

Objectivo 1.2: o principal domínio analisado é a protecção social, conferindo especial atenção às pensões de velhice e aos regimes de assistência social (cf. capítulo 3.1.2-a). Embora a maioria dos Estados-Membros assinale a incidência de um elevado risco de pobreza entre as mulheres idosas com carreiras contributivas diminutas, atípicas ou inexistentes, apenas alguns referem uma revisão dos seus sistemas de pensões. A questão do género é parcialmente tocada pela reforma em curso nos sistemas irlandeses de pensões e de segurança social. A Alemanha confere o direito à acumulação de direitos de pensão a pessoas que interromperam a sua actividade profissional para assumirem responsabilidades de prestação de cuidados e o Luxemburgo e a Suécia irão conceder direitos de pensão pelos anos de prestação de cuidados a filhos. A reforma das pensões no Reino Unido, em particular do sistema de pensão secundário (Second State pension), deverá melhorar a situação das mulheres que, no passado, foram forçadas a interromper a sua actividade profissional.

Em termos de medidas de acesso à habitação, a abordagem não se encontra praticamente estruturada. Para além da privação de alojamento (vide infra), França e Espanha comunicam novas soluções de habitação social e de urgência para as vítimas de violência doméstica e a Grécia, para as mães solteiras (cf. capítulo 3.1.2-b).

A escassez de análise das questões de género significa que esta dimensão não é devidamente considerada no acesso aos cuidados de saúde. Em relação aos homens, a França tenciona melhorar os cuidados de saúde mental a pessoas sem abrigo. Em relação às mulheres, a Bélgica prevê a criação de um sistema itinerante de cuidados de saúde mental, com vista a contribuir para a redução da elevada taxa de depressões. Por seu turno, a Dinamarca e o Reino Unido fazem tenções de reduzir a gravidez adolescente e a Espanha está a elaborar um programa de informação de saúde para prostitutas.

Relativamente à educação, a visibilidade das questões de género é praticamente nula. Os casos de abandono escolar e de absentismo, com maior incidência entre os rapazes do que entre as raparigas, são tratados por diversos Estados-Membros sem qualquer referência a aspectos ligados ao género (cf. capítulo 3.1.2-d). Em matéria de educação de adultos, a Áustria anuncia para 2003 um plano de acção para promover o acesso de mulheres em elevado risco de pobreza ao ensino escolar e à educação de adultos; por seu turno, a Espanha apresenta o plano "ALBA" para combater o analfabetismo feminino.

Uma vez que os serviços fazem, muitas vezes, parte de medidas multidimensionais no âmbito do objectivo 2 ou 3, as questões de género no acesso aos serviços não são objecto de atenção no âmbito de 1.2.

Objectivo 2: o recente inquérito Eurobarómetro demonstra grandes disparidades entre os sexos, com desvantagem para as mulheres na maioria dos Estados-Membros no domínio da formação em TIC e do acesso à Internet, mas apenas três Estados-Membros indicam medidas positivas para reduzir essas assimetrias (Áustria, Alemanha e Portugal; cf. capítulo 3.2.1). Outras iniciativas no âmbito do objectivo 2 relacionam-se com a prevenção da ruptura familiar na Irlanda, Bélgica e Áustria. A estratégia nacional do Reino Unido para os prestadores de cuidados é igualmente comunicada no âmbito do objectivo 2.

Objectivo 3: É surpreendente que duas iniciativas de vasto alcance para as mulheres sejam apresentadas como apoio para os grupos mais vulneráveis - a Medida para a Igualdade das Mulheres do PND [25] irlandês e o quarto Plano de Acção para a Igualdade entre homens e mulheres espanhol.

[25] Plano Nacional de Desenvolvimento.

O problema dos sem-abrigo, maioritariamente homens, é abordado no âmbito de vários objectivos, nomeadamente do 1.2 para a saúde ou medidas de urgência no domínio da habitação (França, Reino Unido); do objectivo 2 para a prevenção (Dinamarca, Grécia) e uma estratégia integrada na Irlanda (cf. capítulo 3.2.2); e do objectivo 3, na qualidade de grupo mais vulnerável, tal como considerado pela Dinamarca, Alemanha e pelo Reino Unido.

Áustria, Alemanha, França, Irlanda, Itália e Espanha comunicam, no âmbito do objectivo 3, mas também no dos objectivos 1.2 ou 2, iniciativas que visam reduzir a violência doméstica e apoiar as vítimas. A Itália aprovou um diploma legal contra a violência doméstica e está a desenvolver iniciativas de apoio às vítimas do tráfico. A Áustria prevê protecção jurídica contra a violência doméstica e, na Alemanha, encontram-se em discussão disposições no mesmo sentido. Na Irlanda, uma comissão nacional de orientação coordena diversas iniciativas de apoio e prevenção. O Plano de Acção Nacional Contra a Violência Doméstica (2001-2004) espanhol prevê, de forma equilibrada, o apoio às vítimas, medidas relativas aos perpetradores e formação para os profissionais responsáveis pela aplicação da lei.

"Oltre la strada" (Emilia Romagna, Itália)

Combater e prevenir o tráfico de mulheres e crianças requer uma abordagem abrangente e multidisciplinar que implique todos os agentes pertinentes, tanto nos países de origem como de destino. Recentemente, a Itália adaptou a sua lei de imigração, de modo a conceder autorizações de residência temporária às vítimas do tráfico como um primeiro passo para a sua reabilitação social. O projecto regional "Oltre la strada" em Emilia Romagna envolve as autoridades locais, ONG e elementos dos serviços sociais em redes locais e desenvolve acções de cooperação com os países de origem das vítimas. As actividades incluem uma linha telefónica de ajuda, aconselhamento jurídico e protecção, abrigos, programas de reinserção, formação profissional e trabalho numa empresa gerida por mulheres. Colabora igualmente na prevenção do tráfico pela difusão de informação sobre o tema e pela formação de pessoal dos serviços sociais e outros agentes pertinentes, tanto em Itália como nos países de origem.

Objectivo 4: todos os Estados-Membros ignoraram por completo uma representação equilibrada de ambos os sexos. A Dinamarca indica medidas da Associação Nacional de Municípios para a integração das questões de género.

4.4 As questões de género no processo de acompanhamento, nas avaliações de impacto e nos indicadores

Se as alterações às políticas e as novas medidas são precedidas de um diagnóstico sobre as questões de género, deverão igualmente ser seguidas de uma avaliação do seu impacto nessa dimensão, sustentada por indicadores adequados especificados por sexo. A avaliação do impacto em termos de género está expressamente prevista na Irlanda a título experimental para programas de emprego, formação e educação. A Dinamarca e a Irlanda referem o acompanhamento por comissões nacionais. Nos restantes Estados-Membros, o acompanhamento expresso restringe-se a medidas específicas.

Os indicadores especificados por sexo são, essencialmente, os mesmos dos PAN sobre o Emprego. Outros dados são fragmentários, contendo alguma informação sobre protecção social, educação, saúde e participação de organizações voluntárias. Diversos Estados-Membros anunciam a intenção de melhorarem a especificação por género durante o período de referência do PAN.

5. Utilização de Indicadores nos PANincl

Para efeitos de acompanhamento das políticas expostas nos PANincl, os Estados-Membros foram convidados a desenvolver, a nível nacional, indicadores e outros mecanismos de acompanhamento capazes de avaliar os progressos realizados em relação a cada um dos objectivos enunciados nos planos.

No presente contexto, será útil proceder à distinção entre os indicadores de desempenho e os indicadores de política. Os indicadores de desempenho avaliam as características dos fenómenos, reflectindo os efeitos de políticas e os progressos registados para a resolução eficaz de problemas sociais fundamentais (por exemplo, taxa de pobreza, número de casos de abandono escolar); os indicadores de política referem-se ao esforço político (por exemplo, montante das despesas em assistência social, número de sem-abrigo apoiados, etc.). A estes, haverá ainda a acrescentar os indicadores contextuais, que são utilizados para situar as acções no contexto económico e social mais amplo (por exemplo, a percentagem do PIB representada pelas despesas de protecção social). Embora seja mais relevante considerar as mudanças ao longo de um período de tempo do que os níveis atingidos, uma vez que o objectivo primeiro consiste em medir o progresso realizado ao longo do tempo, os níveis iniciais deverão ser também levados em consideração devido às disparidades significativas nas posições de partida dos Estados-Membros.

A maioria dos Estados-Membros recorreu a indicadores de desempenho para a exposição da situação inicial e a identificação dos principais desafios. No entanto, nem todos os Estados-Membros puseram ênfase suficiente nesta tarefa: Alguns incluíram uma secção analítica pertinente (Bélgica, França, Itália, Grécia, Espanha), enquanto outros se limitaram a remeter para o material existente, proveniente, por exemplo, dos observatórios nacionais (Alemanha). Alguns Estados-Membros calcularam além disso os diversos indicadores que têm a intenção de utilizar (Bélgica, Itália, Finlândia e Reino Unido).

Com base nas análises, alguns Estados-Membros determinaram metas específicas, que podem ser divididas em duas categorias:

-Alguns Estados-Membros centraram-se num único objectivo global: a redução dos níveis de pobreza (Irlanda), a redução em 50% do número de beneficiários de assistência social (Suécia), o aumento do número de pessoas em situação de emprego (Dinamarca). A meta dinamarquesa de aumentar em cem mil o número de pessoas empregadas até 2010 deve ser enquadrada no contexto de um país que tem a taxa de emprego mais elevada da UE, já acima da meta europeia de 70%. Neste quadro, integrar um tal número suplementar de pessoas no mercado de trabalho implica dar resposta aos problemas das pessoas que se encontram mais afastadas dele.

-Outros Estados-Membros propõem-se uma série de metas específicas, quer "administrativas" (Países Baixos), quer incidindo em resultados específicos (Reino Unido), quer uma mistura das duas (Portugal). Neste último caso, o PANincl compromete-se a que, no prazo de um ano, todas as pessoas em situação de exclusão social sejam individualmente assistidas e abordadas pelos serviços de acção social com vista à assinatura de um contrato de inserção social. Em termos de definição de metas, a abordagem de Portugal afigura-se como uma das mais ambiciosas, tanto em termos de metas gerais como específicas.

A maioria dos restantes Estados-Membros, embora não estabeleça metas específicas, identificou implicitamente, através das análises, os indicadores que serão utilizados no acompanhamento. Apenas a Áustria e a Alemanha (exceptuando a referência ao recente relatório do governo sobre pobreza e riqueza) não fazem menção específica de indicadores.

Na ausência de indicadores definidos e acordados em conjunto ao nível da UE, os Estados-Membros tendem a usar definições diversas para a quantificação e a caracterização dos actuais níveis de pobreza e exclusão social. Embora a maioria dos Estados-Membros tome por referência o indicador fundamental da taxa de pobreza relativa, alguns países recorrem também à referência de indicadores nacionais de pobreza absoluta (Itália, Portugal, Reino Unido) - ainda que varie o significado de 'pobreza absoluta' [26]. O limiar de pobreza relativa é calculado a partir de valores diferentes (50% ou 60% do rendimento mediano) e, nos casos da Irlanda e da Áustria, é ajustado com base em informação suplementar. Grécia e Itália definem a pobreza relativa com base no rendimento e no consumo, justificando o recurso ao consumo pela elevada percentagem de trabalhadores independentes, bem como pela importância da propriedade de habitação, também entre os agregados familiares pobres.

[26] O conceito refere-se à comportabilidade financeira de um cabaz de bens na Itália e, no Reino Unido, ao limiar de pobreza relativa fixada num determinado momento. O PANincl de Portugal não apresenta uma definição clara de pobreza absoluta ou infantil.

A taxa de pobreza relativa não é reconhecida como um indicador fundamental por alguns Estados-Membros (Suécia, Dinamarca, Países Baixos), que acentuam a importância de outros factores de inclusão social, tais como a saúde, a educação e a participação social, ou optam por se servir de indicadores baseados em fontes administrativas. Os Países Baixos estabeleceram um índice de pobreza financeira que leva em consideração a percentagem de agregados que recebe o rendimento mínimo juntamente com a tendência do rendimento disponível real das pessoas que o auferem.

Embora não se ambicione chegar a definições acordadas em conjunto de indicadores de política para o conjunto da União, constata-se claramente a necessidade de introduzir nos PANincl indicadores e mecanismos de acompanhamento adequados, de modo a permitir o acompanhamento do progresso realizado ao longo do tempo, tal como requerido pelos objectivos de Nice. Alguns Estados-Membros recorrem intensivamente a indicadores de política nos seus PANincl (Espanha, França, Portugal, Dinamarca). Em termos ideais, os níveis actuais dos indicadores de política devem constar dos PANincl, de forma a fazer deles instrumentos efectivos do acompanhamento de políticas, mas apenas a Dinamarca adoptou de forma coerente esta ambiciosa abordagem. Alguns Estados-Membros (Itália, Reino Unido) decidiram expressamente considerar apenas indicadores de desempenho e ignorar os indicadores de política.

Quanto a referências a abordagens específicas, é interessante notar a do Reino Unido, que separa claramente os indicadores que se centram nos aspectos actuais da pobreza e da exclusão social (tais como a taxa de pobreza) dos indicadores que isolam os factores que aumentam os riscos de pobreza e exclusão social (tais como o absentismo escolar ou a gravidez nas adolescentes). É igualmente interessante notar que alguns países recorrem especificamente a indicadores subjectivos, sustentando que, nas questões sociais, a percepção dos indivíduos implicados pode revelar-se tão importante como a sua situação objectiva (Itália, Bélgica).

Por outro lado, não deverá ser subestimada a importância que alguns Estados-Membros atribuem à dimensão territorial. Em alguns países (Espanha, Itália, Bélgica, Alemanha), as assimetrias regionais são evidentes e é importante que toda a informação esteja disponível seguindo uma repartição regional. Outros países acentuam a dimensão territorial, mas mais no sentido de zonas urbanas carenciadas e propõem indicadores para acompanhar especificamente essas zonas (Reino Unido, Países Baixos, França).

Indicações para desenvolvimentos futuros a nível da UE

Do exposto acima decorre claramente que ainda nos encontramos muito longe de uma abordagem comum aos indicadores sociais que permitam o acompanhamento dos resultados de políticas, e facilitem a identificação de boas práticas. É necessário envidar esforços, tanto a nível nacional como da UE, no sentido de melhorar esta situação.

A nível nacional, são evidentes grandes lacunas na disponibilidade de dados em muitos países, nomeadamente no que se refere à identificação dos grupos vulneráveis. Nesta vertente, determinados PANincl não fornecem informação quantitativa de base ou dados relativos ao acompanhamento de acções sobre os grupos que não podem ser identificados por meio de inquéritos, tais como os alcoólicos, os toxicodependentes, os sem-abrigo, as minorias étnicas, etc. Verifica-se a necessidade de desenvolver uma base estatística nacional capaz de acompanhar eficazmente a execução da estratégia de inclusão social. Parece igualmente justificar-se o esforço de explorar com maior eficácia as fontes administrativas. Para muitas questões pertinentes em matéria de inclusão social, tais como a habitação, a saúde, a justiça, grupos mais desfavorecidos, etc., as fontes administrativas podem fornecer informação útil, a somar à obtida através dos inquéritos realizados junto dos agregados familiares. Alguns Estados-Membros tencionam utilizar os PANincl para investirem na melhoria da sua capacidade estatística (Grécia, Bélgica).

A nível da União, a prioridade reside não só em enriquecer as bases de dados europeias existentes, mas também em garantir a sua aceitação por todos os Estados-Membros, o que, actualmente, ainda não é se verifica. A maioria da informação estatística que serve de base aos indicadores sociais a nível europeu provém de dois inquéritos aos agregados familiares coordenados pelo Eurostat - o Labour Force Survey (LFS) e o European Community Household Panel (ECHP). Neste momento, está a ser desenvolvido um novo instrumento que substitua o ECHP depois de 2004 - Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC/Estatísticas sobre o Rendimento e as Condições de Vida). Espera-se que este se torne a fonte de referência para as análises no domínio do rendimento e da exclusão social, bem como para o acompanhamento dos progressos realizados na sequência da execução das estratégias de inclusão. Por conseguinte, afigura-se necessário que todos os serviços nacionais de estatística aceitem esse instrumento, equiparando-o a uma fonte nacional, e fornecendo, em tempo útil, dados de boa qualidade.

Contudo, importa reconhecer que os indicadores a nível europeu não se devem restringir ao rendimento e ao emprego, mas devem abranger igualmente outros domínios fundamentais para a inclusão social, tais como a saúde, a habitação, a educação, a participação social e a situação de grupos vulneráveis específicos. No domínio da saúde, no âmbito do programa de acção comunitária no domínio da saúde pública, será instituído um sistema de informação sanitária exaustivo (cf. COM (2000) 285 final, de 16.5.2000), que irá abranger a recolha, análise e difusão de informação sobre o estado da saúde, sistemas de saúde e determinantes da saúde. Neste domínio, o desenvolvimento de fontes nacionais de boa qualidade, baseadas em dados administrativos, poderá constituir o primeiro passo para uma cobertura mais abrangente, mas em outras áreas será insuficiente, uma vez que, em geral, a comparabilidade será baixa.

Em Janeiro de 2001, o Comité da Protecção Social criou um grupo de peritos para os indicadores, com vista à melhoria destes no domínio da pobreza e da exclusão social (incluindo os indicadores a utilizar na avaliação de tendências e no acompanhamento da execução de medidas no quadro dos PANincl), bem como ao desenvolvimento de indicadores susceptíveis de medir o papel da protecção social e apoiar o processo de modernização dos sistemas. O grupo deverá apresentar um relatório em fins de 2001, com o objectivo de definir, com vista ao Conselho Europeu de Laeken, uma lista de indicadores acordados em conjunto para o domínio da pobreza e da segurança social.

Embora, na fase actual, quando ainda não existe uma bateria de indicadores comuns, se afigure adequado recorrer aos dados nacionais disponíveis nesses domínios (por exemplo, a habitação), a experiência obtida dos actuais PANincl, nos quais apenas uma minoria de Estados-Membros forneceu indicadores pormenorizados e relevantes, sugere que, se o objectivo é realizar progressos reais em termos de comparabilidade, essa abordagem não é suficiente.

Por este motivo, a prioridade deverá continuar a ser a definição conjunta dos indicadores necessários. Alguns dos indicadores utilizados pelos Estados-Membros nos seus PANincl deverão ser levados em consideração no trabalho de aprofundamento do grupo de peritos constituído para o efeito. No Anexo II, apresenta-se uma selecção dos indicadores constantes dos PANincl que poderão ser desenvolvidos a nível europeu.

Parte II - Estados-Membros

BÉLGICA

Conclusões

Situação e principais tendências: Desde 1997 que a economia belga conhece uma evolução favorável. Todavia, o desemprego de longa duração e a proporção da população que vive em agregados familiares em que nenhum indivíduo está empregado continua a ser importante. Em 1997, 15% da população vivia em situação de pobreza relativa (com rendimentos abaixo de 60% do rendimento mediano), situando-se a média da UE nos 18%. A diferença entre esta taxa e a taxa de pobreza antes das transferências (28%) é reveladora de um sistema de protecção social bem desenvolvido. As crianças que vivem em agregados familiares de baixos rendimentos estão em situação desfavorável no plano educativo e subrepresentadas no ensino superior e na formação avançada. O sistema de segurança social abrange 99% da população, estando a ser reforçado no que respeita à cobertura de certos riscos excepcionais. A oferta de habitação social não satisfaz a procura e as rendas aumentaram significativamente nos últimos 15 anos.

Estratégia O PANincl belga apresenta uma ampla panorâmica das iniciativas de política social das diferentes autoridades belgas na perspectiva do "Estado-providência activo", mas poderia articular melhor as principais prioridades. O PANincl concentra-se nas recentes medidas de política, sem fazer referência ao sistema global de política social existente. Proporciona uma visão geral dessas medidas sem proceder a uma avaliação sistemática do respectivo impacto na inclusão social. A integração no mercado de trabalho é considerada um elemento essencial, associada à melhoria dos sistemas de protecção social. Os progressos a realizar em outras grandes áreas da intervenção política (habitação, educação, cuidados de saúde) deverão ajudar a prevenir a exclusão social. A sinergia entre as políticas dos diferentes governos regionais e comunitários poderia ser reforçada, e simultaneamente intensificada a participação das autoridades locais no desenvolvimento do PANincl. A participação dos principais intervenientes foi limitada, mas o Plano garante um envolvimento acrescido na implementação, no acompanhamento e na avaliação das acções.

Medidas Os primeiros dois objectivos de Nice foram contemplados com um vasto número de medidas, algumas das quais acompanhadas de objectivos quantificados e de metas temporais. Algumas destas medidas são inovadoras, designadamente o crédito de imposto reembolsável, um programa de garantia de recursos para os baixos rendimentos e a introdução da "facture de santé maximale" (factura máxima de cuidados de saúde). No âmbito do Objectivo 3, o PANincl coloca a tónica nos grupos vulneráveis, tais como as pessoas com deficiência, os migrantes e as famílias monoparentais. A participação de todos os intervenientes será ulteriormente reforçada, designadamente através do Serviço de Luta contra a pobreza, a precariedade e a exclusão.

Desafios O impacto das medidas de política de carácter global na situação dos grupos mais vulneráveis deverá ser analisado e acompanhado de perto. O ulterior desenvolvimento de um Estado-providência activo, enquanto parte de uma abordagem global da exclusão social sob diferentes ópticas (rendimento, educação e formação, participação no mercado de trabalho), é considerado um importante desafio. Dada a complexidade da estrutura federal da Bélgica, é essencial que haja uma contínua coordenação entre todos os níveis de decisão. O PANincl belga dedica um importante capítulo aos indicadores e pretende facilitar a comparabilidade através do recurso a fontes comunitárias. O ulterior desenvolvimento de tais indicadores, incluindo a respectiva desagregação por sexo com o objectivo de avaliar o impacto das políticas, constitui um desafio de grande relevo. Deveria ser intensificada a participação de todos os intervenientes.

1. Principais tendências e desafios

Desde 1997, a economia belga continua a registar uma evolução favorável. A taxa de crescimento do emprego foi de 1,8% em 2000 e a taxa de emprego passou de 56,3% em 1996 para 60,5% em 2000. A taxa de emprego das mulheres (51,5% em 2000) cresceu de 6 pontos percentuais desde 1996. O desemprego diminuiu substancialmente nos últimos anos (de 9,7% em 1996 para 7% em 2000) mas a proporção de desempregados de longa duração é ainda significativa. De acordo com fontes nacionais, a percentagem da população que vive em agregados familiares em que nenhum indivíduo está empregado permanece elevada (14%) e na população com emprego, há 2% de "trabalhadores pobres", com a composição do agregado familiar a constituir o principal factor determinante dessa situação

Em 1998, a Bélgica gastou 27,5% do PIB com a protecção social, o que está em conformidade com a média da UE. Embora o país disponha de um sistema de protecção social bem desenvolvido, 15% da população vivia em situação de pobreza relativa em 1997 (com rendimentos abaixo de 60% do rendimento mediano). Metade destas pessoas vive situações de pobreza relativa persistente. São sobretudo os beneficiários de prestações de sociais e os desempregados que mais riscos correm de conhecer este tipo de situação. Desde a segunda metade dos anos 80, as prestações sociais não têm acompanhado a evolução salarial.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

O ensino e a formação constituem factores essenciais da integração no mercado de trabalho. As crianças que vivem em agregados familiares de baixos rendimentos estão em situação desfavorável no plano educativo e subrepresentadas nos programas complementares de ensino e formação. O sistema de segurança social abrange 99% da população, embora certas categorias que necessitam de cuidados especiais conheçam algumas dificuldades. A oferta de habitação social é fraca quando comparada com outros países da Europa Ocidental e não satisfaz a procura. Nos últimos 15 anos, as rendas aumentaram 46% acima da inflação, com particular incidência nos segmentos mais baixos do mercado do arrendamento.

O PANincl identifica os desafios do futuro em termos globais e sublinha três aspectos específicos. Em primeiro lugar, a perspectiva do "Estado-providência activo" é usada enquanto estratégia pluridimensional para combater a exclusão social. O emprego é considerado um factor crucial de inclusão social, com particular destaque para os grupos em risco. O impacto das novas políticas de activação na integração das categorias mais desfavorecidas é visível: desde o pico registado em 1998, tem vindo a diminuir o número de beneficiários do rendimento mínimo. Em segundo lugar, dada a complexidade da estrutura federal da Bélgica, é essencial que haja uma coordenação mais rigorosa da política de inclusão social entre todos os níveis de decisão federal, regional e comunitário. Em 1998, as autoridades belgas responderam a esta necessidade com um acordo de cooperação que contribuiu para manter o problema da pobreza na agenda política. Em terceiro lugar, as autoridades empreenderam esforços consideráveis na definição e quantificação de indicadores comparáveis à escala da UE. O ulterior aperfeiçoamento de tais indicadores deverá permitir acompanhar mais de perto e avaliar o impacto das políticas na inclusão social. O Governo entende contribuir para o esforço comum ao nível europeu no sentido da definição de indicadores comuns que servirão de base à elaboração dos próximos PANincl.

2. Estratégia e principais objectivos

O PANincl dá conta das recentes medidas de política social, mas não avalia de forma sistemática o seu impacto na inclusão social. A estratégia subjacente ao Plano engloba os 4 objectivos e cobre as principais áreas da intervenção política.

A integração no mercado de trabalho deveria ser facilitada por via de uma abordagem preventiva centrada na activação, essencialmente através de investimentos em educação, formação e orientação e de medidas de combate ao ciclo vicioso do desemprego. Para as pessoas que dependem de prestações, estão previstos ajustamentos nos regimes de protecção social, para além de aumentos gerais e selectivos nos níveis dessas prestações. O acesso à educação será melhorado com a redução dos custos correlativos e o reforço do financiamento das escolas/zonas prioritárias.

A estratégia visa ainda melhorar a situação em matéria de habitação social e facilitar o acesso ao mercado de arrendamento privado. No domínio dos cuidados de saúde, as políticas serão reforçadas, com o objectivo de alargar a cobertura dos riscos excepcionais e melhorar a prevenção e a prestação de cuidados primários.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

A abordagem do PANincl belga cobre os grandes desafios, mas assenta essencialmente em medidas de carácter geral. O direccionamento das medidas para as categorias mais vulneráveis permanece insuficiente. O PANincl apresenta dados concretos em relação à orçamentação das políticas, mas o estabelecimento de metas quantificadas e de horizontes temporais relativamente à pobreza e à inclusão social circunscreve-se a um número limitado de políticas no domínio da integração no mercado de trabalho.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O primeiro PAN para a inclusão social concentra-se nas recentes medidas de política, sem fazer referência ao sistema global de política social existente. A maior parte das medidas descritas são recentes e consubstanciam novas orientações políticas no contexto do "Estado-providência activo". Em matéria de apoio ao rendimento e de protecção social, integração no mercado de trabalho e cuidados de saúde, contam-se algumas iniciativas inovadoras. No que se refere à educação e à habitação, a componente inovadora é mais limitada.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

As políticas de apoio ao rendimento e protecção social articulam-se com as de formação profissional e emprego. No que se refere ao emprego, a questão da integração de vários instrumentos e a colaboração entre diferentes autoridades não são mencionadas no PANincl. Em matéria de educação e habitação, as estratégias e as medidas que emanam de diferentes autoridades consubstanciam prioridades diversas. No domínio dos cuidados de saúde, o papel central das autoridades federais no sistema de segurança social traduz uma abordagem mais coordenada e integrada. Mas, em termos gerais, o Plano carece de uma abordagem coerente, em virtude da dificuldade de conciliar as contribuições das diferentes entidades federadas.

Atendendo às particularidades da estrutura federal belga, a definição de uma estratégia de inclusão exige uma estreita coordenação entre o governo federal e os governos regionais e comunitários. O PANincl foi elaborado no âmbito de um espaço de discussão muito amplo: o Comité de Acompanhamento das Questões Sociais da Conferência Intergovernamental Belga (reúne os ministros do Governo Federal e os dos governos regionais e comunitários, tendo sido instituído na sequência da Cimeira de Lisboa). O envolvimento de todos os intervenientes, incluindo o Serviço de Luta contra a pobreza, a precariedade e a exclusão social, esteve condicionado por imperativos de tempo, mas o PANincl deixa claro que a sua participação na execução, no acompanhamento e na avaliação será significativa.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O capítulo dedicado à política de emprego no PANincl é coerente com o PANemprego. A tónica nas políticas laborais activas, com particular incidência na integração dos jovens, dos desempregados de longa duração, dos trabalhadores pouco qualificados e dos grupos socialmente excluídos, e as medidas para combater o ciclo vicioso do desemprego constam dos dois planos de acção.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

O plano apresenta uma extensa lista de acções para melhorar o acesso de todos ao mercado de trabalho através da activação, da promoção da economia social, de modelos de aprendizagem ao longo da vida, de percursos de integração de jovens e de programas TIC. Outras iniciativas visam melhorar o acesso a condições dignas em matéria de rendimento, habitação, estruturas de saúde e ensino. O PANincl constata que as famílias com rendimentos muito baixos não podem usufruir plenamente das deduções fiscais por filhos a cargo, uma vez que a sua factura fiscal é demasiado baixa. Esta insuficiência no sistema fiscal atinge mais de 10% das famílias. Daí que será introduzido, a partir do ano fiscal de 2001, um sistema que torna reembolsáveis as reduções de impostos, enquanto instrumento destinado a melhorar a situação de rendimento e combater o ciclo vicioso do desemprego. Apesar da recente evolução positiva do emprego, nos últimos dez anos o número de pessoas dependentes de prestações de acção social aumentou significativamente em razão da sua exclusão do mercado de trabalho e da erosão verificada nas prestações da segurança social. O Programa Printemps visa atacar estas causas estruturais com medidas de activação e aumentar os níveis das prestações mínimas. O programa não está ainda plenamente operacional. Fixa metas quantitativas e horizontes temporais ambiciosos: reduzir de um terço em cinco anos o número total de beneficiários do rendimento mínimo e aumentar de 5% para 20% o número de destinatários de medidas de activação. O plano não apresenta uma estratégia global em matéria de TIC, embora inclua algumas iniciativas positivas em matéria de formação.

3.2. Prevenir os riscos de exclusão

A prevenção constitui um importante aspecto da política belga de combate à pobreza e à exclusão social. O sistema belga de prestação de cuidados de saúde é disso um bom exemplo. A segurança social cobre parte dos custos dos cuidados de saúde, ficando o restante a cargo do doente. Embora certas categorias sociais possam beneficiar de descontos na comparticipação do utente, os agregados familiares com baixos rendimentos e/ou que conhecem graves problemas de saúde carecem de melhor cobertura. As anteriores medidas já previam que algumas categorias sociais pudessem beneficiar de reembolsos para despesas acima de um determinado nível. A "facture de santé maximale" (factura máxima de cuidados de saúde) alarga e simplifica estas medidas, permitindo o reembolso imediato das despesas acima de determinado montante por parte da segurança social. Os limites são fixados em função do rendimento declarado do agregado familiar. Esta medida previne os riscos de exclusão em razão de problemas de saúde graves (Objectivo 2) e melhora o acesso aos cuidados de saúde (Objectivo 1).

3.3. Actuar em favor dos mais vulneráveis

O PANincl da Bélgica coloca a tónica nas categorias sociais mais vulneráveis, como os desempregados de longa duração, as pessoas com deficiência, os migrantes, os grupos excluídos da prestação de cuidados de saúde e as famílias monoparentais. A abordagem territorial traduz-se em programas de promoção de acções coordenadas e integradas de combate à exclusão social em determinados municípios (em parceria com intervenientes públicos e privados).

3.4. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

A participação de todos os intervenientes será garantida através de várias entidades, incluindo o Serviço de Luta contra a pobreza, a precariedade e a exclusão social, criado em 1999, com o objectivo de proporcionar um espaço de diálogo com todos os agentes envolvidos e de permitir uma avaliação das políticas de combate à pobreza a todos os níveis. Dotado de uma base jurídica sólida, inclui nos seus órgãos directivos representantes das organizações de pobres, parceiros sociais, agência públicas (locais) e organismos previdenciais. A participação desta instância na elaboração do PANincl foi limitada.

4. integração da dimensão de género

A dimensão de género no PANincl tem um carácter global, mas a sua visibilidade é reduzida. Os indicadores estão muitas vezes desprovidos de qualquer perspectiva de género e a maior parte das estratégias relacionadas com esta questão dizem respeito à população em geral, sem atacar especificamente as problemáticas da pobreza e da exclusão social. Os principais elementos de género referenciados no PANincl dizem respeito à provisão de estruturas de acolhimento de crianças para facilitar a participação das mulheres na actividade económica. São apresentadas algumas iniciativas oportunas na área do emprego, da formação e dos serviços de apoio para melhorar a situação dos agregados monoparentais.

O governo belga mostra-se preocupado com a subrepresentação das mulheres no sector das TIC. A fim de reforçar a ligação entre as mulheres e as novas tecnologias, foi lançado um plano de acção para promover o acesso das mulheres às TIC, no contexto da Conferência Interministerial sobre Igualdade. No campo da saúde, o PANincl prevê novas medidas com incidência nos problemas directamente relacionados com questões de igualdade homens/mulheres que entretanto foram identificados.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

Os programas do FSE para os Objectivos 1 e 3 na Bélgica (dotação total de 929 milhões de euros) consubstanciam prioridades específicas e medidas em matéria de inclusão social. As acções propostas visam todas as categorias de pessoas em risco e a multidimensionalidade da exclusão social está a ser tratada numa perspectiva integrada. Com base nos programas aprovados em 2000, os sucessivos governos belgas entendem gastar 378,5 milhões de euros em medidas de inclusão social (40% da dotação total).

A iniciativa EQUAL, com uma dotação de 74,1 milhões de euros, concentra também as suas intervenções em medidas de integração das pessoas excluídas do mercado de trabalho. Apesar da importância do FSE e da iniciativa EQUAL, o PANincl não refere o seu possível impacto na política de promoção da inclusão social na Bélgica.

DINAMARCA

Conclusões

Situação e principais tendências O sistema de segurança social da Dinamarca assenta no princípio da universalidade, por força do qual a todos os residentes são garantidos certos direitos fundamentais sempre que confrontados com determinados problemas sociais. A eficácia do sistema é confirmada pelo facto de a Dinamarca ser o país da UE com o mais baixo índice de pobreza relativa (dados de 1997).

A evolução positiva da economia, com a mais alta taxa de emprego da UE e o mais baixo volume de desempregados, proporciona um enquadramento favorável à articulação de várias políticas na perspectiva da construção de uma sociedade mais inclusiva e coesa. De acordo com os dados do ECHP, 8% da população dinamarquesa aufere rendimentos inferiores a 60% do rendimento mediano e a proporção de pessoas que vivia em situação de pobreza persistente (período 1995-1997) era de 3%.

Estratégia A abordagem da inclusão na Dinamarca coloca a tónica no desenvolvimento de um mercado de trabalho inclusivo, que proporcione às pessoas vínculos estáveis em relação ao emprego. Considera-se ser esta a melhor forma de integração e, simultaneamente, a melhor defesa contra a pobreza e a exclusão. Entre os outros objectivos contam-se a garantia de apoio financeiro individual para preservar condições de vida dignas e a melhoria da situação dos grupos mais vulneráveis, ou seja os que são incapazes de integrar o mercado de trabalho. A estratégia assenta ainda na vontade clara de envolver todos os intervenientes relevantes no desenvolvimento da política social.

Medidas A Dinamarca está a responder aos quatro objectivos, com forte incidência na dimensão social da estratégia de activação. O leque de medidas abrangidas é vasto e vai desde o acesso de todos à educação e aos cuidados de saúde à provisão de estruturas de acolhimento de crianças e cuidados a idosos. A prevenção constituiu durante vários anos uma faceta importante da política de combate à pobreza e à exclusão social, da qual a eInclusão é agora parte integrante. Para os grupos mais vulneráveis, a tónica é colocada em iniciativas como a promoção da protecção jurídica e os planos de acção individuais. No contexto de uma cultura de "parceria", há que referir a criação do Conselho Social, dos comités locais de coordenação e das redes de promoção da responsabilidade social das empresas. Em 2000, foi aprovada nova legislação em matéria de igualdade de oportunidades que consagra a integração da dimensão de género em todas as políticas.

Desafios O principal desafio que o país tem pela frente consiste em institucionalizar o mercado de trabalho inclusivo. Esta questão deve ser vista no contexto do envelhecimento da força de trabalho e do objectivo de longo prazo de aumentar de 100 000 a oferta de postos de trabalho. Outro desafio importante é o da integração social, linguística e profissional dos refugiados e dos imigrantes. As pessoas com problemas sociais/de saúde, que constituem uma proporção importante das pessoas sem abrigo, são também motivo de preocupação.

1. Principais tendências e desafios

Em 2000, a taxa de emprego (76,3%) continuava a mais elevada da UE. Acresce que o desemprego é reduzido (4,7%) e a taxa de desemprego de longa duração é de apenas 1%. A taxa de crescimento do PIB em 2000 foi de 2,9%.

De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Dinamarca gasta 30% do PIB na protecção social, sendo a média da UE15 de 27,7% (dados de 1998). Utilizando por indicador a despesa per capita em paridades de poder de compra (PPC), verifica-se que a despesa da Dinamarca com a protecção social (7098 PPC) está consideravelmente acima da média da UE15 (5532).

A eficácia do sistema é confirmada pelo facto de a Dinamarca ser o país da UE com o mais baixo índice de pobreza relativa. De acordo com os dados do ECHP (1997), 8% da população dinamarquesa aufere rendimentos inferiores a 60% do rendimento mediano. A proporção de pessoas que durante três anos consecutivos viveu em situação de pobreza persistente (período 1995-1997) era de 3% (dados ECHP).

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

Desenvolver o mercado de trabalho inclusivo, permitindo às pessoas vínculos estáveis em relação ao emprego, constitui o principal desafio. Para a grande maioria das pessoas, a qualidade de vida está estreitamente associada a uma actividade profissional onde o emprego não é apenas um objectivo em si, mas também um factor de minimização do risco de marginalização. A consecução deste objectivo global passa pela resposta aos seguintes desafios:

-Apesar da substancial diminuição do desemprego e do aumento do emprego, o número de pessoas a receber assistência sob forma de prestações pecuniárias, medidas de activação ou reabilitação durante pelo menos 10 meses por ano passou de 115 000 no período 1994-1998 para quase 122 000 em 1999. Em termos gerais, estima-se que cerca de 70% destas pessoas (85 000) conheciam problemas que não o desemprego.

-Promover e construir sociedades inclusivas constitui um desafio com uma crescente dimensão étnica. É importante abrir e adaptar as políticas, para que a crescente diversidade étnica da sociedade seja uma vantagem e não se torne um factor de exclusão ou de clivagem social Os imigrantes constituem uma proporção crescente das pessoas que dependem permanentemente de assistência pecuniária (34% em 1999 contra 24% em 1994).

-Outro motivo de preocupação são as pessoas com problemas sociais específicos. Cerca de 50 000 pessoas conhecem uma situação de marginalização social (ex. 14 000 toxicodependentes, 4 500 sem-abrigo e cerca de 30 000 doentes mentais que requerem cuidados especiais). Considera-se que apenas uma pequena proporção dos alcoólicos integra a categoria das pessoas em situação de marginalização social.

A evolução positiva de economia dinamarquesa proporciona um enquadramento favorável à articulação de várias políticas na perspectiva da construção de uma sociedade mais inclusiva e coesa. Nos próximos 10 anos, o Governo pretende conseguir um aumento do emprego da ordem dos 100 000 novos postos de trabalho. Esta questão deve ser considerada no contexto de uma mão-de-obra que está a envelhecer e a diminuir, prevendo-se que essa redução seja da ordem dos 40 000 efectivos até 2010.

2. Estratégia e principais objectivos

O sistema de segurança social da Dinamarca assenta no princípio da universalidade, por força do qual a todos os residentes são garantidos certos direitos fundamentais sempre que confrontados com determinados problemas sociais como o desemprego, a doença ou a dependência. A estratégia da Dinamarca em matéria de inclusão coloca a tónica na promoção de uma vida activa. Pretende garantir que as pessoas carenciadas recebam o devido apoio por forma a atingirem um grau de auto-suficiência tão elevado quanto possível.

Os principais objectivos dos próximos anos consistem em aumentar o emprego e tornar o mercado de trabalho mais inclusivo, com vista a reduzir o número de reformados e de desempregados de longa duração, mas também o das pessoas em idade activa cujos rendimentos provêm de transferências sociais. Pretende-se ir ao encontro das necessidades de um número cada vez maior de idosos, sem reduzir os níveis das pensões e dos serviços prestados e sem aumentar os impostos. Todavia, o mais importante é garantir que as pessoas acedam a um contexto estável de relações laborais, o que constitui a melhor forma de integração e também a melhor defesa contra a pobreza e a exclusão. Entre os outros objectivos contam-se a garantia de apoio financeiro individual para preservar condições de vida dignas e a melhoria da situação dos grupos mais vulneráveis, os seja os que são incapazes de integrar o mercado de trabalho.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

À complexidade inerente ao esforço de assistir os grupos mais vulneráveis a (re)tomar parte na vida activa responde uma estratégia global dirigida a todos os níveis de concepção e execução das políticas. Esta estratégia reconhece também a necessidade de criar incentivos económicos para os indivíduos e para as entidades empregadoras e uma apreensão comum da necessidade de todos contribuírem para a coesão social.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O carácter global da política social visa a construção de uma sociedade activa e coesa.

Tomando o local de trabalho como ponto de partida para a prevenção da exclusão social e a marginalização, as medidas de responsabilização dos parceiros sociais, o Índex social e as contas socio-éticas representam novas formas para criar incentivos positivos para que as empresas assumam as suas responsabilidades sociais. Um outro elemento inovador reside no Programa de Desenvolvimento de Metodologia e em especial a respectiva vertente de acção local relacionada com o mercado de trabalho inclusivo.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A estratégia envolve um elevado grau de cooperação entre diferentes níveis de poder, bem como autoridades públicas, ONG e parceiros socais, ao nível nacional e local.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

A estratégia de política social subjacente ao PANincl articula-se com outras áreas políticas, com o objectivo comum de reforçar a coesão social. Quer o PANemprego quer o PANincl colocam a tónica na necessidade de levar um número tão grande quanto possível de mulheres a participar na vida activa. O PANemprego concentra-se mais nas pessoas que integram a força de trabalho (em especial as que estão protegidas contra o desemprego), enquanto que o PANincl centra a sua atenção na criação de um mercado de trabalho inclusivo. Em ambos os planos de acção são escassos os elementos relativos à oferta para os desempregados não registados (pessoas para quem o desemprego é o único problema) que recebem prestações pecuniárias. O PANincl também abrange as políticas que visam as categorias incapazes de integrar o mercado de trabalho.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

É conferido importante destaque à necessidade de facilitar a participação no emprego e a política social activa pretende abranger as pessoas que, por alguma razão, conhecem dificuldades em ingressar e manter-se no mercado de trabalho. As medidas preconizadas visam dar a cada indivíduo a possibilidade de participar na actividade económica, desenvolvendo as respectivas competências e ao mesmo tempo criando mais oportunidades de emprego para as pessoas com capacidade profissional reduzida.

A política social activa inclui um vasto leque de medidas para capacitar os indivíduos a proverem às respectivas necessidades individuais e familiares. Tais medidas incluem prestações de reinserção, regimes de trabalho flexíveis e empregos protegidos com subvenções salariais e centros sociais. Em quase todos as convenções colectivas de trabalho foram introduzidas disposições de carácter social que fixam o enquadramento para o emprego e a reconversão de pessoas com capacidade profissional reduzida. As cláusulas sociais constituem outros instrumento à disposição das autoridades interessadas em contribuir para um mercado de trabalho inclusivo. Enquanto parte do esforço para reforçar a política social activa, a remodelação dos regimes de reforma antecipada irá decorrer entre 2001 e 2003. Este processo implica a adopção de um novo conceito de "capacidade profissional" que incide nos recursos individuais e no desenvolvimento das potencialidades em detrimento das limitações. Este conceito corresponde aliás ao que é utilizado noutros regimes.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

A Dinamarca garante a todos acesso à educação, à habitação e aos cuidados de saúde. Todas as pessoas têm direito a certas prestações sempre que não sejam capazes de prover ao próprio sustento, e a partir dos 65 anos todos os cidadãos dinamarqueses têm direito a uma pensão de velhice paga pelo Estado. O acesso à habitação é garantido através da disponibilização de estruturas habitacionais subsidiadas pelo Estado e do pagamento de subsídio de habitação para os baixos rendimentos. Na Dinamarca, as prestações de cuidados para crianças, idosos e outros dependentes são muito abrangentes. Em 2000, 76% das autoridades locais garantem o pagamento de um abono para crianças dos 0 aos 5 anos. Para os idosos e outras categorias com necessidades assistenciais estas autoridades garantem assistência individual e prática. As disposições em matéria de acessibilidade dos edifícios para as pessoas com deficiência têm por base as normas das Nações Unidas em matéria de igualdade de oportunidades para as pessoas com deficiência. O PANincl não foca questões relacionadas com o acesso à justiça, cultura, desporto e lazer.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

A prevenção constitui desde há muitos anos uma importante faceta da política dinamarquesa de combate à exclusão social, o que não significa que não haja outras áreas susceptíveis de serem objecto de uma atenção mais preventiva. Há importantes evoluções a registar no programa de saúde pública, que conta entre os seus grandes objectivos a melhoria das condições de saúde dos grupos mais desfavorecidos. Outro aspecto a salientar refere-se aos progressos registados nas zonas urbanas mais desfavorecidas onde vingou uma estratégia global centrada nos recursos humanos e físicos e nas vertentes cultural e social.

Para as pessoas em risco de marginalização e com dependentes a cargo, foram criados mecanismos especiais de apoio para melhorar a respectiva situação económica, habitacional e sanitária. A Dinamarca tomou medidas para dar resposta aos desafios da integração dos imigrantes e das minorias étnicas. Para os imigrantes e refugiados recém-chegados, foi lançado em 1999 um programa de três anos com o objectivo de lhes garantir acesso igual à sociedade e ao mercado de trabalho. Mais recentemente, foram lançadas outras iniciativas dirigidas às minorias étnicas, entre as quais se incluem projectos para doentes mentais e pessoas sem abrigo, recolha de mais informações sobre as minorias étnicas, mais apoio aos pais, iniciativas para as famílias com pessoas com deficiência e mais estruturas de acolhimento para crianças bilíngues. Ainda que não seja apresentada qualquer estratégia global em matéria de eInclusão, o plano dinamarquês refere iniciativas em inúmeras áreas: as TIC e as pessoas com deficiência, com um programa que inclui uma vertente especial TI e as TIC e os idosos.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

Ajudar os grupos mais vulneráveis constitui uma importante prioridade, tendo sido empreendidos esforços para prevenir o agravamento do problema, com o objectivo de garantir a todos condições de vida dignas. A Dinamarca apresenta uma estratégia equilibrada assente em políticas estruturais para reduzir os riscos de exclusão e conceber as medidas de acordo com as necessidades dos indivíduos em situação de risco. A prioridade é dada às iniciativas para promover a protecção jurídica, os planos de acção individuais, a participação dos utentes, o aconselhamento, a coesão e a igualdade.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

O modelo dinamarquês assenta em grande medida numa cultura de parceria, caracterizada pela participação dos parceiros sociais, as autoridades locais e outras organizações relevantes, incluindo as que representam os utentes, a todos os níveis. A aplicação da legislação social está descentralizada cabendo a respectiva tutela às autoridades locais. A protecção jurídica traduz-se na possibilidade de apelo contra decisões em matéria social junto de comissões administrativas de arbitragem e, em última instância, junto dos tribunais.

Foi criado um Conselho Social, que reúne representantes dos parceiros sociais, das autoridades locais e das organizações de deficientes. O mesmo tipo de representatividade pode ser encontrado ao nível local nos comités de coordenação local. Outro exemplo de parceria é a campanha pela responsabilidade social das empresas, no âmbito da qual foram criadas, com o apoio do Ministério dos Assuntos Sociais, uma rede nacional e cinco redes regionais para promover a aposta no social por parte do sector empresarial. O Centro de Copenhaga também está a desempenhar um importante papel neste domínio. Para permitir às empresas comparar os respectivos desempenhos em matéria social, foram introduzidos dois indicadores: o índex social e as contas socio-éticas.

4. Integração da dimensão de género

O sistema universal que vigora na Dinamarca, conferindo a todos os mesmos direitos, reforça a igualdade. A taxa de emprego das mulheres é elevada e a sua participação no mercado de trabalho é apoiada por uma vasta oferta de estruturas de acolhimento de crianças. Em 2000 foi aprovada nova legislação em matéria de igualdade de oportunidades que consagra a integração da dimensão de género em todas as actividades e práticas administrativas das autoridades públicas. Foi criado um grupo de trabalho encarregado de dirigir e acompanhar este processo. Os pais têm direito a uma licença parental até 1 ano para assistência a filhos com menos de 9 anos. A utilização desta licença revela-se desequilibrada em termos de género, já que 90% dos que a ela recorrem são mulheres. Ainda que sejam poucos os indicadores sociais desagregados por sexo que o PANincl apresenta, emergem significativas disparidades de género. Seriam necessárias mais informações para se poder analisar estas diferenças e acompanhar progressos.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

A dotação FSE para o DOCUP do Objectivo 3 é de 379 milhões de euros, o que corresponde a 50% da dotação total. O DOCUP inclui entre as suas prioridades a promoção da igualdade de oportunidades no acesso ao mercado de trabalho e disponibiliza apoio a nível local aos grupos desfavorecidos, tais como as minorias étnicas, através de oportunidades de emprego e formação (a dotação FSE para o efeito, que ascende a 105 milhões de euros, representa 27% do orçamento). Outra iniciativa digna de destaque neste contexto é a EQUAL, dotada de 29,9 milhões de euros do FSE, o que corresponde a 50% do montante total. Cerca de 58% desta verba irão financiar acções em prol da integração de pessoas em situação de exclusão do mercado de trabalho. Apesar da existência dos programas mencionados, o seu potencial não é devidamente referido no PANincl.

ALEMANHA

Conclusões

Situação e principais tendências A Alemanha dispõe de um sistema de protecção social centrado no emprego e assente em diversos regimes de segurança social, garantindo cobertura dos principais riscos - velhice, invalidez, cuidados prolongados e desemprego - e, como última rede de segurança, o direito às prestações da Acção Social para os residentes na Alemanha. Este modelo garante às pessoas com rendimentos insuficientes os recursos essenciais para fazer face às respectivas necessidades económicas, sociais e culturais. Apesar da evolução económica favorável dos últimos anos (em 2000 o PIB cresceu a um ritmo de 3%) e do aumento do número de pessoas com emprego de cerca de 1,1 milhão entre 1998 e 2000, o país continua confrontado, em particular nos Länder orientais, com a persistência de elevados níveis de desemprego. Os dados ECHP revelam que em 1997, 14% da população alemã vivia em situação de pobreza relativa (i.e. com rendimentos inferiores a 60% do rendimento mediano). Acresce que 8% dos alemães encontravam-se nesta situação há pelo menos três anos consecutivos.

Estratégia O PANincl consagra explicitamente o conceito de "sociedade socialmente justa" e combina a emergência da "sociedade do conhecimento" com a necessidade de reforçar a coesão social. Ao mesmo tempo, o Estado-providência deve activar e promover ('fördern und fordern'). Cada indivíduo tem de ser mais responsável perante si próprio ao mesmo tempo que a sua participação na vida social tem de ser devidamente garantida. O PANincl sublinha com especial ênfase a intenção de evitar ciclos de pobreza. A participação de organismos não governamentais é vista como um importante pressuposto da resolução de certos problemas sociais.

A publicação do primeiro relatório governamental sobre pobreza e riqueza (Nationalen Armuts- und Reichtumsberichts), em Abril de 2001, sublinha a pluridimensionalidade do fenómeno da exclusão social, tendo constituído um importante passo no sentido de um debate público mais substanciado. O PANemprego desempenha um papel significativo no combate à pobreza e à exclusão social.

Medidas O PANincl assenta em quatro prioridades no combate à pobreza e à exclusão social: a integração no mercado de trabalho e as qualificações, a conciliação da vida profissional e familiar, o apoio aos grupos mais vulneráveis e o reforço da eficácia dos regimes de assistência corrigindo o respectivo direccionamento. O Plano oferece uma panorâmica do sistema alemão de protecção social e refere as medidas em vigor e as recentemente tomadas, para além de algumas acções individuais e boas práticas na implementação destes objectivos. Faltam metas quantificadas e mecanismos de acompanhamento capazes de medir os progressos. No contexto da perspectiva de 10 anos que a Cimeira de Lisboa apontou, não são feitas referências a qualquer plano estratégico de longo prazo.

Desafios O principal desafio que o país tem pela frente consiste em promover políticas integradas de inclusão dirigidas para as pessoas com problemas de ingresso no mercado de trabalho, atacando esta questão mais enquanto problema estrutural do que como se de um mero grupo-alvo se tratasse. O combate à pobreza e à exclusão social exige esforços conjuntos por parte de todos os parceiros relevantes nos domínios da educação, formação profissional e aprendizagem ao longo da vida. Há que dar especial atenção à elevada proporção de desempregados nas zonas orientais do país e aos efeitos desta situação na pobreza e na exclusão social.

É necessário associar directamente as instâncias do poder regional e local ao desenvolvimento e à implementação do processo de exclusão social, a fim de possibilitar uma discussão dos objectivos e das iniciativas aos níveis apropriados, tendo em conta a estrutura federal do país.

1. Principais tendências e desafios

Em 2000, o crescimento da economia em geral e do emprego em particular (3% e 1,5%, respectivamente) registou os valores mais altos dos últimos dez anos. O desemprego prosseguiu a evolução descendente, situando-se na casa dos 7,9%, mas o desemprego de longa duração (4%), embora em ligeira queda, permanece acima da média da UE. São as seguintes as categorias mais atingidas pelo desemprego: pessoas sem habilitações escolares ou profissionais reconhecidas; trabalhadores mais velhos; pessoas com deficiência; imigrantes, em especial do sexo feminino; mulheres com filhos em agregados monoparentais. Verificam-se importantes lacunas na provisão de estruturas de acolhimento para crianças em idade pré-escolar e escolar nos Länder ocidentais. O crescimento do emprego e o declínio do desemprego concentram-se na parte ocidental do país, onde certas regiões registam situações de quase pleno emprego. Em contrapartida, em muitos Länder orientais, o crescimento do emprego estagnou e o desemprego permanece elevado.

De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Alemanha gasta 29,3% do PIB na protecção social, sendo a média daUE15 de 27,7% (dados de 1998). Utilizando por indicador a despesa per capita em paridades de poder de compra (PPC), verifica-se que a despesa da Alemanha com a protecção social (6459 PPC) está consideravelmente acima da média da UE15 (5532).

A estrutura em que assenta o sistema de segurança social na Alemanha explica em grande medida como foi possível manter a pobreza relativa em níveis baixos apesar dos problemas do mercado de trabalho. De acordo com os dados ECHP, em 1997, 14% da população vivia com um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano, contra 18% de média da UE. A taxa de pobreza persistente era de 8%. De acordo com os dados do inquérito alemão SOEP de 1998, nos Länder ocidentais, 13% de alemães e 25,4% de cidadãos estrangeiros viviam em situação de pobreza relativa. As disparidades de rendimento aumentaram ao longo da década de 90.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

São os seguintes os principais desafios:

Metade dos cidadãos não-alemães (contra um quarto dos cidadãos alemães) não possuem qualquer certificado de habilitações escolares ou profissionais. No escalão etário dos 20-29 anos, um em cada três estrangeiros, contra "apenas" 1 em cada 12 alemães, está nesta situação.

Subsistem as disparidades regionais de rendimento entre os antigos e os novos Länder. O inquérito alemão ao rendimento (EVS) de 1998 indica uma percentagem de 11% nos antigos Länder, contra 18,7% nos novos Länder, de pessoas cujo rendimento é inferior a 60% do rendimento mediano (12,5% a média nacional).

Acresce que a Alemanha Oriental conhece desafios específicos como o elevado desemprego estrutural e a necessidade de consolidação das infra-estruturas públicas e privadas.

Em Dezembro de 1998, 3,5% da população e 4% dos agregados familiares recebiam prestações de Acção Social, o equivalente a uma assistência regular para prover às necessidades do quotidiano. Mais de um em cada quatro (28%) agregados familiares monoparentais dependem da assistência social.

2. Estratégia e principais objectivos

Tendo por base um modelo de Estado-providência activo, o PANincl focaliza quatro prioridades no combate à pobreza e à exclusão social: a integração no mercado de trabalho e as qualificações, a conciliação da vida profissional e familiar, o apoio aos grupos mais vulneráveis e o reforço da eficácia dos regimes de assistência corrigindo o respectivo direccionamento. Atendendo à estrutura federada do país, as consultas para a elaboração do PANincl decorreram ao nível federal e regional. Os Länder e, dentro de cada um, os municípios, são responsáveis pelo combate à pobreza e à exclusão social. O poder federal responde pela promoção da participação e o acesso de todos ao mercado de trabalho, com os serviços nacionais de emprego a tutelarem a gestão/aplicação da legislação em matéria de desemprego e assistência.

Os Länder são responsáveis pelos sectores da educação, cultura e, em certa medida, formação profissional, aprendizagem ao longo da vida e habitação. Esta situação explica as diferentes estratégias regionais e locais.

Neste contexto, o Bundesrat, a Câmara dos Länder alemães, adoptou uma resolução que apela ao respeito pela partilha de competências, de harmonia com o Tratado CE, e exprime cepticismo em relação à definição de objectivos quantificados nacionais ou subobjectivos no PANincl. Devido aos condicionalismos de tempo, o Plano dá essencialmente conta de políticas e medidas de activação e estratégias mais integradas já implementadas ou em curso de execução. Apenas alguns dos compromissos assumidos estão genuinamente ligados ao próprio PANincl.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

O primeiro relatório sobre pobreza e riqueza evidencia os riscos de pobreza decorrentes da situação em matéria de emprego, ensino e estrutura familiar. Em consequência, os grupos mais vulneráveis à exclusão social são os desempregados, as pessoas com poucas qualificações, as famílias monoparentais, os agregados com três ou mais filhos e ainda os imigrantes, incluindo os repatriados. Todavia, o PANincl poderia ter evidenciado melhor as iniciativas destinadas a coordenar as intervenções aos mais diversos níveis e promover estratégias territoriais coerentes. É necessário prosseguir o desenvolvimento de uma estratégia para resolver os problemas específicos dos Länder orientais em matéria de pobreza e exclusão social. Faltam elementos programáticos sobre como as políticas mais inclusivas podem ser traduzidas em novas disposições operacionais. A concretização das estratégias para providenciar mais e melhores estruturas de acolhimento de crianças permanece pouco clara. Poucas são as novas apostas numa perspectiva que vá além dos dois anos do Plano actual (reformas das pensões, legislação do trabalho a tempo parcial, activação do mercado de trabalho) e as propostas de estratégias de médio prazo numa óptica de integração são ainda muito incipientes. A referência à perspectiva de 10 anos que a Cimeira de Lisboa aponta não é suficientemente pronunciada.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O PANincl dá conta essencialmente de políticas e de acções em prol de uma maior activação e de estratégias mais integradas, já em curso e com prolongamento no próximo ano. Muitas das novas iniciativas consistem em medidas-piloto circunscritas a regiões-teste ou a um município.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A necessidade de maior coordenação das políticas que emanam de diferentes instâncias tem sido há vários anos objecto de debate entre os vários intervenientes, estando amplamente reconhecida no PANincl. Mas em razão da estrutura federada, o processo de consulta entre as autoridades nacionais, regionais e os outros parceiros decorre no âmbito e de acordo com a metodologia inerente à realidade federal do país. Esta questão está associada ao complexo debate sobre a repartição das receitas e despesas públicas entre o nível federal e os Länder, e ainda à questão da autonomia política destes últimos.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O PANincl pretende completar o PANemprego na promoção do acesso a condições de emprego estáveis e de qualidade para homens e mulheres capazes de trabalhar, em particular para os desempregados de longa duração que recebem prestações de assistência social, as pessoas com poucas qualificações, os deficientes e os imigrantes. No que se refere à participação dos imigrantes (sobretudo os jovens) em acções educativas e de formação, o PANincl sublinha que a mesma deveria ser reforçada em função da respectiva proporção entre os desempregados. São mencionados exemplos de quatro projectos-piloto locais que comportam iniciativas dirigidas aos jovens no período 2001-2003, mas de uma forma geral não há subobjectivos quantificados em relação à concretização da finalidade da participação equilibrada dos imigrantes em acções educativas e de formação. Esta questão deveria ser tratada no âmbito da execução do PANemprego 2002.

Ambos os PAN são omissos em relação a subojectivos quantificados referentes a medidas de conciliação da vida profissional e familiar.

Seriam de esperar sinergias entre os dois PAN nos domínios da formação contínua e da aprendizagem ao longa da vida, vertentes em que o PANincl defende uma abordagem mais integrada dirigida às pessoas com poucas qualificações e a outros grupos mais carenciados.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

O PAN coloca a tónica no reforço da cooperação entre os SPE e as entidades que tutelam a assistência social, com o objectivo de conseguir maior eficácia no apoio à integração no mercado de trabalho e de simplificar as formalidades administrativas. A contribuição das políticas educativas e de aprendizagem ao longo da vida para este objectivo permanece todavia por clarificar. Para as pessoas com baixos níveis de qualificações ou sem competências básicas no domínio das TIC que vivem a tensão entre o objectivo de emprego duradouro e a realidade de inúmeras interrupções na respectiva carreira profissional, a resposta parece residir numa articulação de medidas complementares com medidas conexas, embora permaneça elevado o risco de "fracturas de aprendizagem" O plano dá também conta de uma iniciativa importante para dinamizar a integração de pessoas com deficiência no mercado de trabalho (50 000 novos postos de trabalho para os deficientes). Os programas de criação de serviços especiais para deficientes através de esquemas de assistência no emprego ('Arbeitsassistenz') deverão ser implementados em todo o país.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

O governo formulou o objectivo de criação de um rendimento mínimo em função das necessidades, que deverá constituir uma melhoria em relação ao sistema actual de "assistência ao custo de vida" e pretende agir de forma progressiva. Um primeiro passo neste sentido foi dado com a recente reforma dos regimes de pensões, a qual prevê disposições que facilitam o acesso ao apoio financeiro aos idosos carenciados. Por seu lado, a reforma do subsídio de habitação visa tornar esta prestação mais favorável à família. A melhoria estrutural do sistema de provisão de cuidados de saúde aos imigrantes também merece especial atenção (Ethnomedical Centre Hannover).

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

Para além das medidas específicas com incidência nas pessoas com deficiência, poucas são as propostas para fazer chegar às categorias mais desfavorecidas as campanhas de promoção das TIC lançadas em 1999 e 2000. Para prevenir situações de pessoas sem abrigo, o PAN dá conta da possibilidade do pagamento temporário das rendas de casa às famílias em dificuldade. Para aumentar a qualidade dos serviços prestados pelas agências consultoras em matéria de endividamento, estão a ser definidas normas de qualidade para formação complementar em consultoria neste domínio, a aplicar em todo o país. Todavia, parece importante garantir o apoio financeiro necessário a estes centros de informação.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

O Objectivo 3 coloca a tónica nas pessoas com deficiência, imigrantes e outras categorias com problemas sociais específicos. São necessárias mais apostas numa perspectiva que vá além dos dois anos do PANincl actual, a fim de apoiar estratégias integradas e reformas estruturais. São escassas as informações sobre alguns domínios problemáticos e indivíduos em risco, designadamente as pessoas em situação de dependência de drogas lícitas ou ilícitas.

O programa "Soziale Stadt" (Cidade Social) visa uma perspectiva territorial mais integrada do combate à exclusão social num contexto urbano.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

O processo de elaboração do PANincl comporta sucessivas consultas dos parceiros relevantes por parte das administrações federal e regional junto dos parceiros sociais, da sociedade civil e de especialistas do mundo académico. Desta forma, foi dado seguimento à cooperação encetada pela comissão consultiva que elaborou o Relatório sobre Pobreza e Riqueza. O desafio que se coloca consiste em organizar esta colaboração por forma a dinamizar abordagens integradas e inovadoras na consecução dos objectivos de Nice.

4. Integração da dimensão de género

O PANincl enaltece os objectivos gerais de reforço da participação feminina na actividade profissional e de conciliação da vida profissional e familiar. Todavia, não comporta informação específica sobre como tenciona aumentar a presença das mulheres no mercado de trabalho e como serão consideradas as necessidades específicas das pessoas ameaçadas de exclusão quando se promove o trabalho a tempo parcial, a disponibilização de estruturas de acolhimento de crianças com qualidade e a preços acessíveis, ou ainda a prestação de cuidados de saúde prolongados ou serviços de acolhimento para familiares dependentes.

O PANincl refere explicitamente a integração da dimensão de género mas apenas no contexto da Iniciativa "Soziale Stadt" da abordagem territorial do combate à exclusão social. Mas na maior parte dos casos, são escassas as medidas para eliminar as barreiras que se colocam às mulheres mais desfavorecidas. A dimensão de género será considerada na implementação de medidas dirigidas às pessoas com deficiência, no contexto das acções de apoio à criança e ao jovem, do sistema educativo e no que se refere aos imigrantes. Todavia, no que se refere à promoção de competências TIC, o objectivo de 40% de participação feminina em todos os domínios TIC deveria ser repartido por categorias profissionais.

Está em curso de elaboração uma nova lei que visa dar uma solução aos problemas habitacionais das vítimas de violência doméstica.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O total das intervenções FSE ao nível federal e regional ascende a 10,089 mil milhões de euros para o Objectivo 3 e 8,805 mil milhões para o Objectivo 1. As intervenções do Objectivo 1 seguem de perto a estrutura e as tendências do DOCUP para o Objectivo 3. No âmbito do objectivo b ("uma sociedade sem exclusão") o apoio do FSE corresponde a 19,9% (2,107 mil milhões de euros) e 22,1% (1,29 mil milhões de euros) respectivamente, concentrando-se no combate ao desemprego e na melhoria das oportunidades de emprego para os grupos mais vulneráveis no mercado de trabalho. Acresce que 10% do total da dotação FSE no domínio e ("melhorar as oportunidades para as mulheres") serão canalizados para objectivos de inclusão social.

A iniciativa comunitária EQUAL, com um orçamento total na Alemanha que ascende a 979 milhões de euros, visa encontrar novas soluções para continuar a desenvolver o emprego e a formação profissional, promover acções e práticas com incidência nas vertentes inclusiva e preventiva do combate à discriminação, às desigualdades e à exclusão em relação ao mercado de trabalho. Não só a integração da dimensão de género, mas também o combate ao racismo e à xenofobia contam-se entre as questões horizontais a integrar nos nove domínios temáticos.

Apesar da existência dos programas aqui mencionados, o PANincl refere apenas três medidas co-financiadas pelo FSE e um projecto HORIZON do último período de programação, não fornecendo uma panorâmica geral do apoio do FSE.

GRÉCIA

Conclusões

Situação e principais tendências Na Grécia está evoluir de forma gradual a criação de uma rede de segurança de disposições sociais e previdenciais assente em princípios de uniformidade. A política social tem sido dominada por prestações pecuniárias não-direccionadas, mas esta situação está agora a mudar. No que se refere a estruturas e programas de protecção social, há ainda espaço para melhorias, em termos de programação, estruturas de implementação e estruturas prestadoras. Os dados harmonizados ECHP revelam que em 1997, 22% da população grega vivia com um rendimento inferior a 60% da mediana europeia, enquanto que a percentagem de pessoas que no período 1995-97 viveram continuamente em situação de pobreza relativa era de 11%.

Apesar de a Grécia ter aderido com êxito à UEM e demonstrar bons desempenhos económicos, continua a evidenciar taxas de emprego baixas e elevados níveis de desemprego. Na sequência dos problemas que afectam o mercado de trabalho e da evolução estrutural - a transição de uma sociedade rural para uma sociedade urbana, o envelhecimento da população, a fragilização dos mecanismos de apoio à família e os fortes fluxos migratórios, a pobreza e a exclusão social continuam a representar um importante desafio.

Estratégia O PANincl assente em três vertentes: políticas globais, políticas sectoriais e intervenções de carácter administrativo. Neste contexto, são propostas três respostas políticas com incidência nos seguintes aspectos: a) necessidades (i.e. a procura) de política social decorrentes dos problemas actuais e emergentes ligados ao desemprego e à transição para uma nova realidade económica, b) a prestação (i.e. a oferta) de política social através da adaptação das estruturas administrativas para que posam desempenhar melhor o seu novo papel e c) novas formas de tratamento da informação (indicadores estatísticos e informação administrativa). Este enquadramento, embora identifica com clareza os grandes desafios, poderiam ser acompanhado de objectivos estratégicos e metas mais claramente definidos.

Medidas O PANincl grego comporta um vasto leque de medidas de política, distribuídas por quatro objectivos comuns. Especial destaque vai para as medidas que servem o Objectivo 1.1, a maior parte das quais já integravam o PANemprego da Grécia, e numa grande variedade de medidas de assistência social (prestações pecuniárias) que de certa forma vão ao encontro das finalidades do Objectivo 1.2. O alcance das medidas deste objectivo é alargado com três novas acções a realizar em Janeiro de 2002. As medidas apresentadas no âmbito dos Objectivos 2 e 3 parecem fragmentadas, enquanto que as do Objectivo 4 incidem na criação de condições propícias ao envolvimento de todos os intervenientes. O esforço para promover a eInclusão reflecte-se em certas medidas de vasto alcance, as quais no entanto carecem de integração. Em termos globais, algumas das medidas comportam elementos inovadores, mas a perspectiva de integração da dimensão da igualdade entre homens e mulheres não atravessa todas as medidas do PANincl, com excepção das do Objectivo 1.1. Além disso, a dispersão das medidas por várias áreas de política onde se reputa necessário agir, embora traduza um esforço na via de uma abordagem integrada, requer a criação de mecanismos adequados e a mobilização de todos os intervenientes na área da política social para garantir que essa abordagem prevalece.

Desafios O principal desafio reside na elaboração e implementação de políticas específicas para tornar mais eficazes as intervenções de política social dirigidas para os cidadãos em risco de exclusão social e pobreza, promovendo assim a respectiva inclusão social. Outro importante desafio é o da promoção de perspectivas de emprego para as categorias mais vulneráveis, atendendo à relação que existe entre desemprego e situações de pobreza e exclusão social, e a necessidade de um vasto processo de reforma dos regimes de pensões que garanta a respectiva adequação e viabilidade a longo prazo.

1. Principais tendências e desafios

De acordo com os dados apresentados no PANincl da Grécia [27], a taxa de pobreza relativa era de 17% em 1998, contra 18,4% em 1994 e 17,3% em 1999. Estes dados sugerem que a pobreza relativa permaneceu estável, apesar das profundas mudanças estruturais que a economia e a sociedade conheceram. De acordo com os dados do ECHP (1997), a taxa de pobreza relativa era de 22% tanto em 1995 como em 1997.

[27] Dados provenientes do inquérito nacional às despesas dos agregados familiares utilizando por indicador o rendimento disponível e colocando a linha da pobreza a 60% do rendimento nacional mediano.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

A Grécia continua a evidenciar taxas de emprego baixas e elevados níveis de desemprego O desemprego na Grécia continua acima da média da UE - em 2000, 11,1% contra 8,2%, afectando especialmente as mulheres e os jovens.

Os modelos de provisão de serviços sociais e previdenciais por parte do Estado na Grécia têm de ser adaptados, para responder às crescentes e variadas necessidades neste domínio. De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Grécia aumentou os gastos com a protecção social, tendo despendido o correspondente a 24,5% do PIB, sendo a média UE15 de 27,7% (dados de 1998). Utilizando por indicador a despesa per capita em paridades de poder de compra (PPC), verifica-se que a despesa da Grécia com a protecção social (3139 PPC) está consideravelmente abaixo da média UE15 (5532), o que fica a dever-se aos seus mais baixos níveis de capacidade produtiva. Mais de metade das despesas de protecção social são absorvidas pelas pensões de sobrevivência (52,6% contra 45,7% na UE15), o que deixa comparativamente menos recursos disponíveis para outras transferências sociais.

-O principal desafio que o país enfrenta, em particular à luz do facto de que o tradicional papel solidário da família tende a retrair-se, reside em preservar a coesão social através de políticas específicas na área da protecção social dirigidas para todos os cidadãos em risco de exclusão social e pobreza. Esta questão é claramente apresentada no PANincl da Grécia enquanto principal desafio e prioridade política.

-Outro desafio que o PANincl sublinha é o do aumento do número e da qualidade dos serviços sociais o que pode induzir um ulterior reforço da sua importância em percentagem do PIB.

-O PANincl confere importante destaque às medidas de activação e prevenção já programadas ou em curso no âmbito do PANemprego. Daí que o combate ao desemprego e o fomento do emprego constitua um importante desafio do PANincl da Grécia.

-Apesar de demonstrar bons desempenhos económicos desde 1996, a Grécia tem ainda muito a fazer para corrigir as desigualdades, a fim de reforçar a coesão.

-O abandono escolar precoce (em especial de jovens com deficiências "física", "mental" ou "social") embora tenha diminuído nos últimos anos, permanece um desafio decisivo, em razão da importante componente intergerações da pobreza.

-A melhoria das condições de habitação de alguns agregados familiares com baixos rendimentos continua a ser motivo de especial atenção.

-Outra questão preocupante decorre da necessidade de proceder a reformas de grande envergadura nos regimes de pensões. A reorganização do sistema de segurança social é da maior importância uma vez que, dada a situação actual e perante os desafios do envelhecimento da população, é fundamental para preservar a viabilidade a longo prazo dos regimes de pensões. Promover uma sociedade multicultural através da integração dos imigrantes constitui um desafio e uma prioridade do PANincl.

2. Estratégia e principais objectivos

A estratégia subjacente ao PANincl e que visa a coesão social assenta em três vertentes: políticas gerais, com forte incidência nos aspectos sociais e nas relações sociais; políticas sectoriais, com objectivos específicos e instrumentos próprios; intervenções de carácter administrativo para alargar a gama de opções. Neste contexto, são propostos três tipos de ajustamentos de política, com incidência nos seguintes aspectos: a) necessidades (i.e. a procura) de política social decorrentes dos problemas actuais e emergentes ligados ao desemprego e à transição para uma nova realidade económica, b) a prestação (i.e. a oferta) de política social através da adaptação das estruturas administrativas para que posam desempenhar melhor o seu novo papel e c) novas formas de tratamento da informação (indicadores estatísticos e informação administrativa). O PANincl evolui em torno de quatro opções estratégicas: (1) expansão macroeconómica continuada, (2) política de emprego voltada para o combate ao desemprego e para a flexibilização do mercado de trabalho (mais mulheres e grupos de baixos rendimentos), (3) reformas sectoriais com incidência na exclusão (saúde, previdência, segurança social, administração pública, descentralização), (4) três novas iniciativas a lançar em Janeiro de 2002.

O PANincl coloca a tónica em determinados grupos-alvo o que, dados os condicionalismos actuais, deverá permitir avançar na consecução do objectivo da criação de uma rede de segurança. Esta estratégia poderia ser apoiada por uma identificação clara dos grupos mais vulneráveis à exclusão social (em termos de dimensão, composição, emprego, condições de habitação, etc.) e das zonas geográficas em risco. Há pois margem para ulteriores melhorias neste domínio.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Apesar dos esforços empreendidos para reformular e elaborar políticas por forma a atacar os problemas emergentes da pobreza e da exclusão social, o PANincl não apresenta qualquer objectivo quantificado. A insuficiência de elementos quantitativos no PAN obsta à elaboração de um plano de acção mais global e correctamente estruturado. Em consequência, é necessário obter elementos concretos, através de dados e análises estatísticas, conforme se saliente no capítulo IV do PANincl. Estes elementos revelam-se essenciais para garantir o follow-up e a avaliação das políticas do PANincl.

As pensões constituem a principal componente das transferências sociais. As outras transferências sociais contribuem significativamente menos para resolver as situações de pobreza relativa. As medidas recentemente introduzidas em matéria de transferências de rendimento para os agregados pobres (pessoas que vivem em zonas de montanha e que têm filhos escolarizados, o desemprego de longa duração) poderão contribuir para melhorar a situação. Além disso, no contexto do alargamento da cobertura dos vários regimes previdenciais, há dois parâmetros cruciais, a saber. o nível das prestações e o número de beneficiários. Em consequência, torna-se essencial avaliar o impacto das medidas.

O PANincl deixa claro ao longo de todo o texto que a Grécia não adoptou qualquer definição oficial dos conceitos de limiar de pobreza e de rendimento mínimo garantido. Este facto explica a coexistência de uma vasta gama de regimes de transferências para certos grupos populacionais (pessoas com deficiência, desempregados, ex-reclusos, mulheres sem cobertura social, etc.) A unificação e a aplicação de critérios uniformes aplicáveis às disparidades de rendimento é uma tarefa do futuro.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O PANincl apresenta algumas novas iniciativas a implementar até Janeiro de 2002: apoio ao rendimento dos agregados familiares que vivem em zonas de montanha e em áreas mais desfavorecidas, prestações pecuniárias para os desempregados de longa duração no escalão dos 45-65 anos e prestações para as famílias com crianças de idades inferiores a 16 anos a frequentar estabelecimentos de ensino. Também algumas das medidas apresentadas no âmbito dos Objectivos 2 e 3 comportam elementos inovadores. Importa salientar a elaboração do mapa da oferta e procura de serviços sociais ao nível regional e local, o qual pode ser integrado no sistema de informação geográfica a desenvolver no âmbito dos cuidados de saúde e da assistência social.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A criação dos mecanismos necessários para concretizar a abordagem coordenada e integrada constitui agora uma prioridade. O governo comprometeu-se a instituir tais mecanismos. Acresce que as abordagens ascendentes e orientadas na óptica do utilizador, associadas a uma adequada participação na tomada de decisão, constituem processos que carecem de ulterior desenvolvimento.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

O PANincl grego comporta inúmeras medidas distribuídas pelos quatro objectivos comuns e cuja aplicação reveste várias formas: acções, actos legislativos, reformas programadas em diversas áreas, alargamento das medidas já existentes, prestações financeiras, etc. É dado particular destaque no PANincl às medidas e acções que servem o Objectivo 1.1 Facilitar a participação no emprego, a grande maioria das quais já constavam do PANincl de 2001. Todavia, ainda que o plano consagre várias acções específicas capazes de contribuir para facilitar o acesso ao mercado de trabalho a determinados grupos-alvo, atendendo à dimensão do problema do desemprego, o êxito destas acções depende em grande medida da reestruturação do OAED, já em curso, e do estabelecimento de um sistema bem organizado para identificar, registar e acompanhar os fluxos de e para o desemprego. Deverá ainda ser dada atenção às medidas de consultoria e apoio social concebidas à medida das necessidades individuais.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

No âmbito do Objectivo 1.2 Facilitar a todos o acesso aos recursos, direitos, bens e serviços, o PANincl também coloca a tónica num vasto leque de esquemas de assistência social (prestações pecuniárias) que só em parte servem este objectivo. Acresce que na Grécia não existe qualquer regime de indemnização específico para o desemprego de longa duração, apesar de algumas categorias sociais em situação de pobreza não serem elegíveis para as medidas de apoio ao rendimento. No que se refere à outras medidas que servem este objectivo (direitos, bens e serviços), estas assentam no contexto mais vasto das reformas dos sistemas educativo, sanitário, previdencial, etc. com as quais se pretende, entre outros objectivos, melhorar o acesso de todos em condições iguais. Uma questão que se coloca é a de saber se este tipo de reformas poderão ir ao encontra das necessidades específicas das pessoas ou grupos populacionais em situação mais desfavorecida. É oportuno referir que não há ligações claras entre os Objectivos 1.1 e 1.2.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

No que se refere às medidas apresentadas no âmbito do Objectivo 2, "Prevenir os riscos de exclusão", embora abranjam a maior parte dos grupos de risco, apresentam-se fragmentadas e desligadas das outras acções relacionadas com os restantes objectivos. Alguns dos programas apresentados, tais como os centros de apoio social de formação para pessoas com deficiência, os programas na área da saúde mental e as intervenções integradas de desenvolvimento urbano comportam elementos inovadores, em particular o facto de assentarem numa estratégia integrada. No que se refere às acções de promoção da eInclusão incidem sobretudo no ensino e na formação.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

Ao abrigo do Objectivo 3, "Actuar em favor dos mais vulneráveis" são propostas várias medidas, essencialmente baseadas na provisão de apoio na resolução dos problemas interculturais na esfera educativa, ainda que não haja uma ligação directa entre as acções previstas e o acompanhamento dos serviços de apoio social, necessário para certas categorias. A política neste domínio orienta-se numa perspectiva de grupos-alvo. Todavia, as reformas estruturais também serão importantes para garantir a coesão social. A maior parte das medidas dirige-se para certos grupos populacionais. Mais uma vez, algumas revelam carácter inovador, enquanto parte de uma estratégia integrada, como é o caso do plano de acção para os ciganos que combina investimento em infra-estruturas com investimento em recursos humanos e capital social.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

As medidas apresentadas no âmbito do Objectivo 4 "Mobilizar todos os agentes relevantes" incluem as intervenções que se julgam necessárias para acompanhar a execução do PANincl, bem como medidas para melhorar a governação e a capacidade administrativa. A relevância destas medidas para o objectivo em questão é indirecta. Em relação a algumas, não existe uma ligação imediata com o objectivo almejado, enquanto que outras parecem ser de aplicação lenta. As restantes medidas dizem respeito ao reforço das actividades de voluntariado, no âmbito de um processo de programação. A intenção de criar uma rede de serviços de apoio aos grupos populacionais mais vulneráveis revela-se prometedora.

4. Integração da dimensão de género

Ainda que seja explícita a intenção de adoptar uma abordagem de mainstreaming, o PANincl não apresenta uma estratégia global assente numa análise sistemática dos problemas das mulheres na Grécia e não acompanha as mudanças em curso. Neste contexto, pouco é aditado às acções de mainstreaming anunciadas no PANemprego. São apresentadas algumas medidas em prol dos grupos mais vulneráveis, como é o caso do programa de acompanhamento para as ex-reclusas.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O PANincl faz algumas referências de ordem geral ao QCA da Grécia 2000-2006 e à iniciativa EQUAL, embora não forneça dados em termos de níveis e de objectivos relativamente à contribuição dos Fundos Estruturais, designadamente o FSE. Todavia, um número importante de medidas, em especial as que contemplam os objectivos de Nice (1.1 e 2.3) e ainda as do Objectivo 4 mencionam de forma implícita o contributo do FSE.

A intervenção do FSE na Grécia no domínio da inclusão social traduz-se essencialmente em medidas para reforçar a empregabilidade e a integração dos grupos vulneráveis, facilitando o acesso aos sistemas educativo e de saúde. O apoio do FSE reflecte-se essencialmente no co-financiamento dos programas operacionais nas áreas do emprego e formação profissional, educação e formação básica, saúde e bem-estar. A Grécia também recebe apoio do FEDER para infra-estruturas e equipamento.

Acresce que o programa operacional da iniciativa EQUAL para a Grécia, que visa a promoção e o ensaio de novas formas de combater a discriminação e as desigualdades que os mais desfavorecidos enfrentam no mercado de trabalho (jovens, mulheres, pessoas sem habilitações escolares, minorias étnicas, pessoas com deficiência, trabalhadores mais velhos, refugiados, ex-reclusos, alcoólicos e toxicodependentes e requerentes de asilo) depende em grande medida do apoio do FSE.

ESPANHA

Conclusões

Situação e principais tendências A evolução do Estado-providência em Espanha foi significativa nos últimos vinte anos. O crescimento da despesa com a protecção social (mais rápido do que o do PIB e o das despesas públicas totais) permitiu que a Espanha construísse um sistema de protecção social assente no acesso à educação, à saúde e às prestações sociais, em particular às pensões para os idosos. O tradicional regime contributivo de segurança social está a evoluir para um sistema misto que também garante prestações de assistência social financiadas pelo Estado. Nos últimos dez anos, a protecção social viu o respectivo âmbito de acção alargar-se, passando da mera cobertura assistencial dos grupos mais vulneráveis para a progressiva implementação de regimes de assistência social sob a forma de rede de segurança. A taxa de desemprego em Espanha, apesar das melhorias verificadas nos últimos 5 anos, permanece elevada, da ordem dos 14,1%. De acordo com os dados do ECHP (1997), 19% da população espanhola aufere rendimentos inferiores a 60% do rendimento mediano. As tendências recentes revelam que os sem-abrigo, os imigrantes e respectivas famílias e os agregados monoparentais constituem os grupos socialmente mais vulneráveis, sendo a falta de emprego o principal factor de exclusão.

Estratégia As autoridades espanholas consideram que a exclusão é um fenómeno pluridimensional, o que dificulta a mobilização dos intervenientes e complica a aplicação de uma política de inclusão coerente. Neste contexto, o actual Plano apresenta um catálogo das diferentes medidas em curso ou programadas na área da inclusão. A prioridade estratégica do PANincl é a mobilização das autoridades públicas aos mais diversos níveis, dos parceiros sociais e das ONG. Será possível assim abrir caminho à apresentação de um Plano com medidas mais integradas do que acontece com o actual.

Medidas A Espanha ataca os quatro objectivos. A resposta espanhola aos desafios da inclusão social coloca a tónica na vertente emprego da protecção social, em particular através dos regimes de pensões para reformados e pessoas com deficiência. Pretende-se com isto garantir níveis adequados de protecção para os idosos e as categorias populacionais mais vulneráveis. A outra vertente importante da protecção social diz respeito ao rendimento mínimo, enquanto última rede de segurança para as pessoas, em particular os jovens e os desempregados mais velhos que ainda não atingiram a idade da reforma, que deveriam ser integrados no mercado de trabalho. Tradicionalmente, as autoridades espanholas apostaram numa estratégia direccionada assente em estruturas públicas fortemente especializadas, em detrimento de uma abordagem integrada. O acesso às novas tecnologias para evitar a exclusão da sociedade da informação também é devidamente tratado no plano.

Desafios A coordenação e a cooperação entre as diversas instâncias administrativas será imprescindível para que se possam definir padrões mínimos para atacar o problema da inclusão de uma forma mais homogénea em todo o território nacional. A Administrações Central e as administrações autónomas exortaram as comunidades autónomas a elaborar os seus próprios planos regionais, o que já aconteceu, designadamente em Navarra. Um outro importante desafio reside na resposta às graves situações de pobreza que o país conhece. Merecem especial atenção as formas de exclusão social relativamente recentes que conhecem os imigrantes, os sem-abrigo e os doentes mentais. Por fim, o aperfeiçoamento dos indicadores de exclusão e a execução dos planos regionais contra a exclusão deverão a breve prazo tornar-se realidade.

1. Principais tendências e desafios

Nos últimos 20 anos, o sistema de protecção social da Espanha conheceu mudanças que se traduzem numa evolução do tradicional regime contributivo de segurança social para um sistema misto que também garante prestações de assistência social financiadas pelo Estado. Este sistema de protecção social assenta essencialmente nas prestações do rendimento mínimo, protecção sanitária, prestações de desemprego e de velhice e integração no mercado de trabalho, e tende a revestir um âmbito universal. É importante notar que o rendimento mínimo garantido não assenta num regime nacional homogéneo, uma vez que há diferentes sistemas regionais que proporcionam níveis diversos de prestações.

A situação económica da Espanha melhorou em 2000, com a taxa de crescimento do PIB a atingir 1,4%. Esta situação contribuiu em especial para o aumento da taxa de emprego e a diminuição do desemprego. Embora a taxa de emprego tenha aumentado, passando de 47,1% em 1996 para 55% em 2000, permanece muito aquém da média UE de 63%. O emprego feminino aumentou, mas persistem as disparidades entre homens e mulheres, sendo o fosso da ordem dos 30%. As melhorias contínuas dos últimos cinco anos não foram todavia suficientes para evitar que a taxa de desemprego registasse o nível mais alto da UE. Também no desemprego o diferencial entre homens e mulheres é significativo, com uma taxa de desemprego feminino duas vezes superior à dos homens. Outras questões específicas à Espanha são as elevadas taxas de desemprego juvenil e de longa duração, com 11,4% e 5,9% respectivamente.

De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Espanha gasta 21,6% do PIB na protecção social, sendo a média UE15 de 27,7% (dados de 1998). Utilizando por indicador a despesa per capita em paridades de poder de compra (PPC), verifica-se que a despesa da Espanha com a protecção social (3224 PPC) está consideravelmente abaixo da média UE15 (5532). De acordo com os dados do ECHP (1997), 19% da população espanhola aufere rendimentos inferiores a 60% do rendimento mediano (taxa de pobreza relativa). A proporção de pessoas que durante três anos consecutivos viveu em situação de pobreza persistente (período 1995-1997) era de 8% (dados ECHP).

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

São os seguintes alguns dos principais desafios:

-Garantir níveis mínimos de assistência em todo o território nacional, já que a inclusão social é tratada de forma diferente nas várias comunidades autónomas;

-Assegurar a coordenação entre as políticas de emprego activas e as políticas de inclusão social;

-Colocar a tónica nos principais grupos vulneráveis, como os sem-abrigo, os imigrantes e as famílias monoparentais, já que estas categorias acumulam situações desfavoráveis como o desemprego, baixos níveis de instrução, más condições de habitação, deficiências, etc.

-Responder à necessidade de garantir protecção social aos pensionistas e às pessoas com deficiência.

2. Estratégia e principais objectivos

O Plano traça um panorama da pobreza e da exclusão social e apresenta as diferentes medidas em curso ou programadas neste domínio. Sublinha a necessidade de envolver inúmeros parceiros ao nível central, regional e local. No contexto institucional da Espanha, o seu PANincl representa mais uma panorâmica do que foi feito do que um plano integrado. No entanto, pode considerar-se já um bom resultado.

O PANincl não define com clareza objectivos quantificados. Todavia, pode deduzir-se dos números apresentados no Plano que os regimes de pensões e o rendimento mínimo garantido constituem os principais instrumentos do combate à exclusão. A mobilização dos vários intervenientes constitui um objectivo estratégico que permitirá aumentar a eficácia da política de inclusão.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Como se pode deduzir da repartição financeira, cerca de 90% dos recursos do PANincl deverão ser canalizados para garantir o complemento da pensão mínima e 10% para promover a integração no mercado de trabalho. Neste contexto, a prioridade é dada à garantia do apoio ao rendimento das pessoas que estão fora do mercado de trabalho, designadamente os idosos e as pessoas com deficiência.

Os restantes 10% vão para atacar problemas indirectamente ligados à pobreza, como as condições de habitação, a saúde, e educação, etc. ou ainda para apoiar determinados grupos-alvo. As medidas incluídas nestas três categorias estão bem definidas e correspondem às acções lançadas por diversos organismos públicos especializados.

A falta de objectivos quantificados constitui uma das insuficiências do plano espanhol. A melhoria dos indicadores de exclusão, que deveriam também comportar uma dimensão de género, revela-se necessária para uma mais correcta apreensão do processo de exclusão social e para encorajar a adaptação da política social às novas tendências. É importante ter presente que para cada objectivo são apresentadas as iniciativas previstas para os próximos dois anos, com o objectivo de tornar mais eficientes as políticas de inclusão social.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O aspecto mais inovador do plano espanhol reside na mobilização de todos os intervenientes, conforme consta do Objectivo 4. Embora no âmbito dos outros objectivos seja feita uma descrição das iniciativas previstas para os próximos dois anos, estas dizem essencialmente respeito à melhoria de medidas já em curso de aplicação. A mobilização de todos os intervenientes no domínio da inclusão social pode ser vista como uma forma de promover a sensibilização para esta questão específica e dinamizar a mudança necessária para construir uma estratégia mais integrada.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A estrutura descentralizada da administração espanhola faz com que a maior parte das questões apresentadas no PANincl sejam da competência das Comunidades Autónomas. O Ministério de Presidência é responsável pela coordenação da elaboração, do acompanhamento e da avaliação do plano. Assim, seria oportuno avaliar no plano regional em que medida as intervenções são coordenadas e integradas. Acresce que a maior parte dos organismos públicos espanhóis no domínio dos assuntos sociais estão organizados em torno de grupos-alvo, o que significa que uma abordagem global da inclusão social só será possível através de intensa cooperação e coordenação. A partir das acções apresentadas no âmbito do Objectivo 4, parece evidente que estão a ser envidados importantes esforços neste sentido.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

Os planos nacionais da inclusão e do emprego estão estreitamente ligados no que se refere a medidas na área do emprego. É o caso em particular no que se refere às medidas do Objectivo 1, concebidas para garantir prestações de desemprego a todos os beneficiários e para promover a integração no mercado de trabalho através de formação profissional. O plano inclui uma estimativa da repartição das verbas do PANemprego canalizadas para as categorias mais vulneráveis.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

A tónica é colocada nos programas de inserção que combinam emprego e formação, bem como subsídios ao emprego. O grupo-alvo deste objectivo é o dos desempregados de longa duração (DLD). O rendimento activo de inclusão envolve simultaneamente os serviços públicos de emprego e os serviços sociais. Foi concebido para assegurar um rendimento mínimo e garantir assistência a fim de dinamizar a integração dos beneficiários no mercado de trabalho. Uma vez que este programa é gerido pela administração central, seria interessante avaliar as suas sinergias com regimes análogos de integração geridos ao nível regional.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

A prioridade consiste em assegurar o acesso aos recursos mínimos, o que representa 65% do total das despesas deste Objectivo e 32% das despesas totais do plano. Os principais beneficiários são os pensionistas e as pessoas com deficiência. As outras prioridades deste Objectivo são as medidas educativas, em especial para as pessoas que não possuam habilitações mínimas, representando 12% da dotação total. Embora pesem 12%, as medidas no campo da saúde incidem especialmente nos serviços integrados, que compreendem os serviços sociais e de saúde, ficando a cargo das administrações regionais e locais a gestão da problemática dos cuidados aos doentes crónicos e o Plano Nacional contra a Droga. Por fim, 10% das verbas vão para os serviços sociais e a habitação.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

Uma das vertentes deste objectivo diz respeito à realização dos programas de inclusão ao nível regional. Até à data, só 8 Comunidades Autónomas apresentaram um Plano, prevendo-se que até final de 2003 todas elas, bem como os grandes municípios tenham já os seus planos próprios. O PANincl não especifica o apoio financeiro para estes planos, o que no entanto já se pode considerar um ponto de partida. Outra vertente deste objectivo é a "solidariedade familiar". Trata-se de medidas com incidência nas pessoas dependentes e nos cuidados às crianças e que beneficiam de importante apoio financeiro.

No que se refere ao acesso às novas tecnologias, o plano reconhece o papel que estas podem desempenhar para ajudar as ONG e apresenta várias iniciativas para dotar estas organizações de equipamento TIC e estimular a criação de redes. Vale a pena também ter presente a intenção manifesta de promoção das novas tecnologias para o desenvolvimento do teletrabalho junto dos grupos que conhecem dificuldades sociais. Todavia, é importante ter presente há 9,8 milhões de pessoas com dificuldades de acesso às novas tecnologias, o que significa que esta questão extravasa o domínio da exclusão social.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

As prioridades são apresentadas por grupos-alvo. A principal prioridade financeira é dada aos "imigrantes" e às "famílias com filhos" que representam cerca de 45% das despesas previstas para o Objectivo 3. As categorias "idosos" e "pessoas com deficiência" representam 40%, enquanto que "mulheres" e "jovens" absorvem 10% das verbas. No que se refere aos sem-abrigo, a verba prevista é ínfima (1%). A maior parte das medidas e dos programas apresentados comportam especial interesse para o combate à exclusão, estando direccionadas para determinados grupos.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

O aspecto mais relevante do plano espanhol reside nos esforços e na vontade das diferentes autoridades e parceiros de recolher informações para apresentar o plano, o que proporcionou uma ampla panorâmica das questões da inclusão em Espanha. O follow-up do PANincl exige importantes esforços no sentido da criação de mecanismos mais institucionais de tomada de decisão, incluindo novos fóruns de discussão. Em matéria de inclusão social, a cooperação entre a administração central e as regiões será análoga à que já existe para a política de emprego. Os parceiros sociais e as ONG também entendem institucionalizar o seu contributo futuro para o debate sobre a inclusão social. Todavia, teria sido oportuno dispor de mais informação sobre a forma como as administrações públicas e as comunidades autónomas estão a mobilizar os diferentes agentes, já que é essencialmente ao nível regional que as estratégias de inclusão social são implementadas. Neste sentido, o Plano de acção contra a exclusão da Navarra (1998-2005) indica como a Comunidade Autónoma pode mobilizar os parceiros regionais para identificar desafios e definir medidas operacionais.

4. Integração da dimensão de género

O plano espanhol entende aplicar uma estratégia de mainstreaming a todos os quatro objectivos. As questões de género são analisadas sob a perspectiva das vulnerabilidades das mulheres, tal como consta do Quarto Programa de Acção para a Igualdade entre Homens e Mulheres, no objectivo 3. No âmbito deste objectivo, é apresentado um novo plano de acção contra a violência doméstica que abrange o apoio às vítimas e sanções contra os autores, bem como acções de formação para as autoridades judiciais. Nos Objectivos 1 e 2, as questões de género são suscitadas no âmbito do combate ao analfabetismo e sempre que as medidas têm incidência na vida familiar (cuidados a crianças e cuidados de saúde) e podem facilitar a integração das mulheres no mercado de trabalho.

Enquanto departamento do Ministério do Trabalho, o Instituto da Mulher participou no processo de elaboração do PANincl, não havendo todavia indicações claras quanto ao follow-up e à avaliação do plano numa perspectiva de género.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O actual QCA. Objectivos 1 e 3 (2000-2006) apoia a inclusão social através do eixo prioritário "integração profissional das pessoas com dificuldades específicas". O contributo do FSE somado à dotação nacional para todo o período ascende a 980 milhões de euros. As Comunidades Autónomas e as ONG são os principais promotores das medidas relacionadas com a inclusão social. A iniciativa EQUAL também contribui para a inclusão social, em particular através das medias relacionadas com a inserção profissional e a igualdade entre homens e mulheres.

FRANÇA

Conclusões

Situação e tendências: Nos últimos anos, a França registou um crescimento económico sustentado, tendo assistido a uma redução da taxa de desemprego e do número de pessoas em situação de pobreza e de exclusão. O país permanece confrontado com elevados níveis de desemprego, fenómeno que atinge as diferentes categorias sociais e zonas geográficas de uma forma muito desigual. Com uma taxa de pobreza relativa de 17% em 1997, a França situa-se ligeiramente abaixo da média da União Europeia. Ainda que a pobreza e a exclusão sejam fenómenos estreitamente ligados à falta de emprego, atingem também pessoas em actividade. São os seguintes os principais grupos vulneráveis à pobreza e à exclusão: crianças com menos de 15 anos que vivem em agregados familiares pobres, desempregados de longa duração, jovens com poucas qualificações, famílias monoparentais, famílias numerosas, as populações dos bairros degradados e os requerentes de asilo.

Estratégia O PANincl prolonga e completa uma estratégia de luta contra as exclusões em curso desde 1998, devendo apoiar-se num pacote financeiro circunstanciado. Traduz igualmente uma estratégia dupla, definida a médio prazo, que valoriza fortemente uma política de acesso ao emprego, assente no PANEMPREGO, e promove a mobilização dos diferentes agentes, públicos e privados por forma a facilitar àqueles que conhecem maiores dificuldades de acesso aos seus direitos. Esta mobilização requer uma coordenação reforçada entre os serviços administrativos competentes e um forte envolvimento de todos os parceiros interessados. A estratégia assenta na constatação do carácter pluridimensional da exclusão e coloca a tónica numa abordagem integrada das diferentes políticas. O PANincl sublinha ainda a importância de uma acção mais determinada nos territórios onde a pobreza e a exclusão são mais acentuadas. Por fim, ainda que tenham sido empreendidos esforços para definir indicadores, o PANincl é omisso em matéria de objectivos e de subobjectivos quantificados.

Medidas As medidas dividem-se em quatro grandes categorias que correspondem aos quatro objectivos adoptados em Nice. Ainda que o acesso ao emprego absorva uma grande parte das acções, o PANincl 2001 propões inúmeras medidas de carácter social e cultural. Estas medidas visam públicos e territórios bem definidos. A intensidade das políticas propostas só poderá ser avaliada tendo em conta os elementos financeiros do programa nacional de prevenção e de luta contra a pobreza e a exclusão social, de Julho de 2001. A perspectiva transversal de acesso aos direitos contribui para promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres nos dispositivos e nas medidas do Plano, a qual deverá ser reforçada pelo desenvolvimento em curso de indicadores repartidos por sexo.

Desafios A luta contra os factores de precariedade em matéria de rendimentos do trabalho, habitação, saúde ou conhecimentos e o acesso efectivo aos direitos constituem os principais desafios que se colocam às autoridades francesas. Será necessário um cuidado especial em relação aos problemas que se vivem nos bairros degradados e em determinadas zonas geográficas.

Por outro lado, à luz da apresentação do programa nacional de prevenção e de luta contra a pobreza e a exclusão social, em Julho de 2001, e a fim de reforçar o carácter integrado do PANincl, afigura-se indispensável assegurar um acompanhamento assente em indicadores adequados e uma aplicação conjunta do PANincl, bem como dos diferentes programas e iniciativas que as autoridades francesas julgarão por bem adoptar em matéria de inclusão social.

1. Principais tendências e desafios

A partir do segundo semestre de 1997, e pese embora uma inflexão recente, a economia francesa conheceu uma taxa de crescimento sustentado (+3,2% de crescimento do PIB em 2000) e um importante volume de emprego (515 000 novos postos de trabalho em 1999, 580 000 em 2000). A taxa de desemprego está em queda contínua desde 1997 (8,7 % em finais de Março de 2001). Esta baixa trouxe maiores benefícios aos desempregados de longa duração, às pessoas com mais de 50 anos e aos jovens.

Apesar desta evolução, o desemprego regista ainda níveis muito elevados e, sobretudo, persistem importantes assimetrias. Assim, a taxa de desemprego é de 7,7% para os homens contra 10,9% para as mulheres. As regiões são atingidas de forma desigual, sendo que o Norte e o Sul do país registam taxas de desemprego mais importantes do que o Oeste ou o Centro.

Medida pela taxa de pobreza relativa, definida como a percentagem da população com um rendimento inferior a 60% da mediana nacional, a pobreza afectava, em 1997, 17% da população, situando a França ligeiramente abaixo da média da União Europeia (segundo dados do Painel Europeu dos Agregados Familiares). De acordo com as estatísticas nacionais, em 2000, cerca de 5 milhões de pessoas viviam abaixo do limiar da pobreza (50% do salário mediano). No entanto, o rendimento monetário é apenas um dos aspectos da pobreza. Para se ter uma ideia aproximada da dimensão desse fenómeno, há que ter um conta outros factores igualmente pertinentes como o acesso ao emprego, os cuidados de saúde e o grau de satisfação de necessidades básicas.

A pobreza e a exclusão são fenómenos essencialmente ligados à falta de emprego, mas que atingem também pessoas em actividade. Estes "trabalhadores pobres" constituem uma das categorias mais vulneráveis à pobreza e à exclusão (1,3 milhões de pessoas). Entre as outras categorias fragilizadas, contam-se as crianças com menos de 15 anos que vivem em agregados familiares pobres (950 000 em 2000), os desempregados de longa duração, os jovens com poucas qualificações, as famílias numerosas, as famílias monoparentais, os requerentes de asilo e as populações dos bairros degradados e dos territórios ultramarinos.

O retorno ao emprego de uma parte da população pobre ou a sua saída de uma situação de precariedade constituem factos recentes que decorrem da melhoria da situação económica. A luta contra os factores de precariedade em matéria de rendimentos do trabalho, habitação, saúde ou ainda de conhecimento, constitui o principal desafio que se coloca às autoridades francesas. O segundo repto é o do acesso das pessoas em situação de exclusão aos seus direitos. A complexidade das formalidades administrativas que devem ser cumpridas, os formulários a preencher e os processos a constituir, a desorganização em matéria de regras de gestão complicam o acesso aos direitos. Especial atenção deverá ir para os bairros sociais degradados ou sensíveis, assim como para as zonas geográficas particularmente confrontadas com a exclusão social.

2. Estratégia e principais objectivos

O PANincl dá corpo a uma estratégia dupla, definida a médio prazo, que valoriza fortemente uma política de acesso ao emprego, assente no PANEMPREGO, e promove a mobilização dos diferentes agentes, públicos e privados, por forma a facilitar àqueles que conhecem maiores dificuldades o acesso aos seus direitos. Esta mobilização requer uma coordenação reforçada entre os serviços administrativos competentes e um forte envolvimento de todos os parceiros interessados, nomeadamente as autoridades locais e regionais. A estratégia assenta na constatação do carácter pluridimensional da exclusão e privilegia uma abordagem integrada das acções em prol do emprego, da formação, da habitação e da saúde.

O plano não fixa objectivos (ou subobjectivos) quantificados. Acontece que esta lacuna pode pôr em causa a apreensão das situações de pobreza e de exclusão social, nomeadamente quando se efectuam avaliações. Em contrapartida, a estratégia parece optar por uma apresentação de "tendências", sendo proposta uma extensa lista de indicadores cuidadosamente repartidos por sexo, grupo etário, categorias socioprofissionais, escalão de rendimento, situação no mercado de trabalho e configuração familiar. Por outro lado, o programa de Julho de 2001 define, para a maioria das medidas, objectivos quantificados a atingir até 2003. Neste contexto, convém sublinhar a importância que reveste a adopção de uma abordagem integrada para a execução do PANincl, por um lado, e do programa de Julho de 2001, por outro.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

A estratégia proposta no PANincl inscreve-se no prolongamento das políticas adoptadas em 1998 e integra-se numa perspectiva de médio prazo definida até 2003. O PANincl encontra tradução financeira no programa nacional de Julho de 2001. Os primeiros balanços da Lei de 1998 revelaram que as medidas levadas a efeito produziram um impacto real no acesso ao emprego mas um efeito menor em termos de acesso aos direitos, com excepção da saúde na sequência da introdução do regime de cobertura universal (CMU).

O PANincl visa antes de mais reinserir no mercado de trabalho os candidatos a emprego, dando prioridade àqueles que se encontram mais afastados da actividade profissional. Comporta cinco grandes objectivos que dão continuação ao programa de 1998 e correspondem ao que foi preconizado na Cimeira de Nice.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

Na política francesa de combate à pobreza e à exclusão, o grande avanço dá-se com a lei de 29 de Julho de 1998, cujas principais linhas de força são retomadas no PANincl. Todavia, o PANincl acentua os esforços a empreender junto das populações mais afastadas do emprego e alarga o espectro de mobilização dos diferentes agentes do Estado (Justiça, Cultura, Educação Nacional) e das empresas (o desenvolvimento da responsabilidade social e do diálogo social nas empresas, a fim de prevenir e evitar rupturas profissionais conducentes à exclusão, constitui um dos objectivos do projecto de lei da "modernização social"). O Plano de 2001 sublinha também a importância de uma acção mais determinada nos territórios onde a pobreza e a exclusão são mais acentuadas.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A abordagem estratégica é clara e está em perfeita sintonia com os objectivos identificados. Assenta na constatação do carácter pluridimensional da exclusão e na necessidade de propor respostas diferenciadas. O PANincl identifica claramente as consequências da exclusão, reconhecendo a necessidade de a prevenir, e distingue os grupos e as zonas mais vulneráveis. Para responder aos desafios, o PANincl conta simultaneamente com uma estratégia assente na sinergia entre as diferentes políticas (emprego, habitação, saúde, etc.) e na mobilização dos vário intervenientes.

Em matéria de cooperação e de coordenação de todos os agentes, importa ter presente que a elaboração desta estratégia havia sido objecto de um importante debate na sociedade francesa nos anos 95-98. As redes associativas e os intervenientes sociais foram mobilizados, assim como os serviços públicos competentes. Ao prolongar e aprofundar estas abordagens, o PANincl não logrou suscitar tão importante mobilização fora das redes associativas directamente interessadas e dos serviços do Estado. Assim, parece necessário estabelecer mecanismos reforçados de coordenação entre os serviços administrativos pertinentes, bem como associar mais estreitamente os parceiros sociais à implementação das medidas. Será também conveniente garantir a participação directa das autoridades locais (em especial os Conseils généraux e os municípios).

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O PANincl comporta ligações concretas com a estratégia proposta no Plan National d'Action pour l'Emploi de 2001. Assim, o PANincl tem em devida conta a estratégia francesa para o emprego consubstanciada no PANemprego, que pretende reforçar e enriquecer. Com efeito, a França tem por especialmente importantes as medidas preventivas e/ou activas dirigidas para as categorias ameaçadas de exclusão, como o demonstra a aprovação recente do Projet d'Action personnalisée, a criação do "prémio para o emprego" ou ainda o reforço do programa Trajet d'Accès à l'Emploi (TRACE) dirigido aos jovens em grandes dificuldades. Outras medidas prevêem apoios directamente relacionados com o emprego (sectores comerciais e não comerciais).

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

A estratégia subjacente ao plano francês não visa criar direitos especiais, reservados aos mais desfavorecidos, mas antes propõe adaptar todos os dispositivos de direito comum e desenvolver acções de acompanhamento que permitam a sua mobilização efectiva. As medidas dizem respeito principalmente ao acompanhamento no percurso de acesso ao emprego dos desempregados e das pessoas mais afastadas do mercado de trabalho, à certificação de competências profissionais, à tarificação das prestações sociais com base no rendimento individual. O acesso à habitação, a melhoria dos dispositivos de acesso aos cuidados e sobretudo o importante esforço de comparticipação nos problemas psicossociais, contam-se entre as novas medidas. O PANincl propõe ainda, embora sem a amplitude dos programas anteriores, fórmulas de acesso ao ensino, à justiça e à cultura.

3.2. Prevenir os riscos de exclusão

A estratégia proposta é coerente com o princípio da prevenção que a Cimeira de Nice consagrou. Assim, está prevista toda uma série de medidas concretas para intervir a montante através de acções claramente direccionadas para o momento em que está em risco uma ruptura nas condições de vida. A proposta de acompanhamento social das famílias em situação de sobreendividamento, a prevenção das acções de despejo, a criação de células de acompanhamento educativo para evitar os processos de desescolarização, bem como a prevenção das rupturas familiares por via de um maior apoio à parentalidade, constituem as principais medidas juntamente com o aumento dos pontos de acesso às novas tecnologias para os jovens e os candidatos a emprego.

Embora o plano francês seja omisso em matéria de eInclusão, enquanto grande desafio, contem todavia uma série de iniciativas no domínio das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) em matéria educativa (todas as escolas terão ligações à Internet até ao final do ano escolar 2001 - 2002, brevet informático e Internet), de formação (módulo de iniciação à Internet e "Certificado de navegação Internet" propostos aos candidatos a emprego em formação bem como aos jovens acolhidos nas missions locales) e a criação de pontos de acesso à Internet (até 2003, serão abertos mais de 7 000 locais públicos com acesso à Internet, dos quais 2 500 irão subscrever uma "Carta dos espaços públicos digitais", permitindo aos interessados a aquisição de formação de carácter geral sob a forma de um Passaporte para a Internet e o Multimédia, além do prosseguimento e reforma do programa "Points Cyb").

3.3. Actuar em favor dos mais vulneráveis

A estratégia escolhida orienta-se simultaneamente para as pessoas e os territórios. A identificação dos grupos vulneráveis é muito clara e as acções propostas visam as pessoas e as zonas mais expostas a problemas de exclusão, nomeadamente o alargamento do programa TRACE a todos os jovens que se encontram em regimes de inserção profissional ou o desenvolvimento de actividades de utilidade social nos bairros degradados. Uma atenção especial vai para os territórios e departamentos ultramarinos que conhecem problemas de exclusão. Desde o início dos anos 80, a França iniciou um importante esforço de intervenção nos bairros degradados, que ficou conhecido sob a designação de "politique de la ville". O plano de 2001 acentua uma perspectiva mais territorializada da intervenção do Estado, em particular no domínio do acesso ao emprego das populações com maiores dificuldades.

3.4. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

O PANincl reconhece e sublinha que, para ser bem sucedida, uma acção em matéria de luta contra as exclusões pressupõe uma coordenação eficaz entre todos os agentes, a qual passa pelo reforço das estruturas locais de observação social e o desenvolvimento de estruturas de proximidade que reunam os diferentes serviços públicos e sociais. O reforço da parceria com as associações será acompanhado de uma mais intensa mobilização dos serviços públicos. A parceria constitui um elemento essencial do Plano, quer em termos do conteúdo do mesmo, quer no que se refere às modalidades da sua aplicação.

4. Integração da dimensão de género

A abordagem transversal que visa garantir a cada um o acesso aos mesmos direitos deverá contribuir para a promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres nos dispositivos e nas medidas. Esta perspectiva é menos nítida na protecção social onde as desigualdades são grandes, designadamente nas situações de ruptura familiar, bem como nos domínios que requerem o desenvolvimento de estatísticas repartidas por sexo, aspecto este que o Plano pretende solucionar progressivamente.

A identificação do principais desafios revela disparidades entre homens e mulheres em matéria de emprego e situação familiar (85% dos progenitores isolados são mulheres). Em consequência, as iniciativas empreendidas concentram-se essencialmente no acesso ao emprego (objectivos quantificados de participação das mulheres pouco qualificadas no programa TRACE) e no reforço da autonomia económica dos beneficiários das prestações destinadas às famílias monoparentais (prestações destinadas aos progenitores isolados). Os homens em situação de marginalidade, ex-reclusos, os sem-abrigo, os delinquentes e os trabalhadores migrantes em estruturas de acolhimento são destinatários de algumas medidas específicas em matéria de emprego, habitação, saúde, acesso à Internet, etc. O desenvolvimento e o acompanhamento social personalizado deveriam também contribuir para uma consideração mais cuidada das necessidades específicas de homens e mulheres.

Resta resolver a questão dos instrumentos necessários à consecução das medidas. O Plano promete conferir especial destaque à desagregação dos indicadores em função do género, a fim de reforçar o direccionamento das medidas para as mulheres, muitas vezes, as principais vítimas de situações de exclusão. Este aspecto assume particular importância na medida em que a dimensão de género é poucos visível no programa de Julho de 2001, ao contrário do que acontece PANincl.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O PANincl não menciona explicitamente as intervenções co-financiadas FSE. As interacções são no entanto perceptíveis no que se refere à política preventiva. Assim, no contexto da programação FSE para o Objectivo 3 no período 2000-2006, o FSE dá apoio em matéria de reforço das acções preventivas, as quais representam 65,5 % da dotação total (cerca de 3 mil milhões de euros de contribuição FSE).

O apoio do FSE diz respeito a acções que visam em particular os públicos-alvo do "programme d'action personnalisé pour un nouveau départ" e o desenvolvimento dos Plans Locaux pour l'Insertion et l'Emploi (PLIE) e dos Plans Départementaux d'Insertion (PDI). A intervenção do FSE orienta-se também para acções de luta contra as exclusões, assentando numa lógica de prevenção e de inserção social que procura conjugar estratégias preventivas de combate ao desemprego com acções de luta contra a exclusão. Intervém ainda de forma preventiva para proporcionar novas oportunidades aos jovens que abandonam o sistema escolar. Da mesma forma, o apoio do FSE é também canalizado para os trabalhadores com emprego. Por fim, as intervenções FSE apoiam acções tendentes a eliminar os obstáculos ao acesso das mulheres ao emprego e à formação e para contribuir para diversificar opções profissionais.

IRLANDA

Conclusões

Situação e principais tendências O ano de 2000 foi o sétimo consecutivo de crescimento económico na Irlanda. A taxa de crescimento do PIB (10,7%) representou três vezes a média da UE e excedeu os resultados dos anos anteriores. O impacto foi enorme, com uma redução da taxa de desemprego para 4,2% e 1,7% no que se refere ao desemprego de longa duração, acompanhada de crescimento do emprego e de crescente escassez de mão-de-obra e de competências. Em termos de pobreza, a situação apresenta-se contrastada. Partindo da definição de "pobreza persistente", os níveis de pobreza dos adultos caíram de 15% em 1994 para 8% em 1998, enquanto que os níveis de pobreza infantil no mesmo período subiram para 12%. Não obstante, persistem significativas disparidades de rendimento. Em 1997, 20% da população vivia em níveis de pobreza relativa (rendimento correspondente a menos de 60% do rendimento mediano). O PANincl fornece poucas informações detalhadas sobre pobreza, designadamente no que se refere ao risco de pobreza por zona geográfica ou grupo específico. O problema não é analisado, nem se procede a uma identificação sistemática dos grupos vulneráveis. A saúde, a degradação rural, os transportes e a habitação são questões que deveriam ser desenvolvidas com maior rigor, embora o plano aponte alguns objectivos gerais.

Estratégia A necessidade de combater a pobreza é amplamente reconhecida: as políticas de inclusão social absorvem cerca de 10 mil milhões de euros e a estratégia nacional de luta contra a pobreza (National Anti-Poverty Strategy) subjacente ao PANincl data já de 1997. Esta estratégia anti-pobreza assenta numa abordagem de longo prazo (10 anos) e comporta diferentes objectivos específicos que cobrem determinadas área e categorias. O emprego e o acesso ao mercado de trabalho para todos são vistos como a via para sair da exclusão social. Para acompanhar os progressos da estratégia, foram criados infra-estruturas administrativas e mecanismos próprios. Importa salientar que os objectivos e os princípios foram integrados em programas nacionais. A Irlanda comprometeu-se a rever e a melhorar a sua estratégia de combate à pobreza, estando já em curso um amplo processo de remodelação. Porém, nem a análise subjacente a esta estratégia nem as recentes avaliações da mesma estão devidamente reflectidas no PANincl. A problemática da igualdade homens/mulheres enquanto questão específica não é evidenciada.

Uma vez concluída, a revisão da estratégia nacional deverá conter uma análise e um conjunto de medidas para dar resposta ao problema da exclusão social. Isto não acontece no PANincl, que carece de uma dimensão estratégica e não apresenta quaisquer metas nem uma avaliação da estratégia em curso.

Medidas A Irlanda intervém no âmbito dos quatro objectivos, com especial incidência nas medidas para facilitar o acesso ao emprego e elevar os níveis de instrução. Os desempregados e as pessoas com deficiência contam-se entre os grupos-alvo e a aprendizagem ao longo da vida merece o devido destaque. Também a família e os problemas dos sem-abrigo estão no centro das atenções. A necessidade de estruturas sociais de acolhimento de crianças e de idosos é amplamente reconhecida, sendo o problema da pobreza infantil devidamente considerado. O envolvimento e a contribuição de todos os intervenientes merece destaque, sendo empreendidos esforços no sentido de reforçar essa participação na estratégia de luta contra a pobreza. Todavia, esse envolvimento no processo que conduziu à elaboração do presente PANincl não foi significativo, mas a situação será corrigida no futuro.

Desafios O PANincl apresenta uma panorâmica dos desafios futuros e não identifica objectivos específicos. É possível no entanto inferir que qualquer estratégia a lançar no âmbito actual deve abranger um vasto leque de questões. São as seguintes as principais prioridades: reforço do investimento ma provisão de serviços (saúde, habitação e transportes) para as pessoas com baixos rendimentos, resolução dos problemas da degradação das zonas rurais e urbanas e criação de infra-estruturas de apoio social (especialmente para crianças e idosos). Será igualmente necessário intervir para reduzir as crescentes disparidades de rendimento, integrar os refugiados e os migrantes e promover a independência económica e o bem-estar das mulheres. Haverá ainda que multiplicar as oportunidades de emprego e elevar os níveis de instrução e literacia.

1. Principais tendências e desafios

O ano de 2000 foi o sétimo consecutivo de crescimento económico na Irlanda. A taxa de crescimento do PIB (10,7%) representou três vezes a média da UE e excedeu os resultados dos anos anteriores. Esta evolução foi acompanhada de uma crescente escassez de mão-de-obra e de competências. Este impacto é significativo sendo o aspecto mais relevante a redução para 4,2% da taxa de desemprego e 1,7% no que se refere ao desemprego de longa duração, acompanhada de crescimento do emprego. As tendências apontam para um crescimento sustentado, mas a um ritmo mais lento (para 2001, prevê-se uma taxa de crescimento do PIB da ordem dos 6,7%). Em termos de pobreza, a situação apresenta-se contrastada. Partindo da definição de "pobreza persistente", os níveis de pobreza dos adultos caíram de 15% em 1994 para 8% em 1998, enquanto que os níveis de pobreza infantil no mesmo período subiram para 12%. Mas persistem as disparidades de rendimento (as razões desta situação não são analisadas no PANincl): de acordo com os dados ECHP, em 1997, 20% da população vivia com rendimentos inferiores a 60% da mediana. Com apenas 16% do PIB gasto com a protecção social em 1998 (a percentagem mais baixa em toda a UE), o que em parte pode ser atribuído à baixa proporção de idosos, a Irlanda enfrenta um desafio particularmente importante neste contexto.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas. Porém, o PANincl fornece poucos elementos tendenciais em matéria de pobreza. E quando os apresenta, os mesmos não estão desagregados, por exemplo a pobreza por zona geográfica ou os riscos de pobreza associados a determinados grupos vulneráveis. É possível deduzir a relevância de alguns problemas, como a degradação das zonas rurais, que parece endémica. O acesso aos cuidados de saúde é considerado desigual, mas não são apresentados dados concretos. Os direitos humanos estão devidamente consagrados no Equal Status Act, mas não há referências específicas aos direitos sociais e são poucos os elementos em matéria de cidadania. Na presente fase de revisão da estratégia nacional de combate à pobreza, o PANincl identifica os desafios do futuro em termos gerais, mas sem definir objectivos específicos. O principal objectivo do Governo consiste em manter o ritmo de crescimento económico e os níveis de emprego e ao mesmo tempo combater a exclusão social, a pobreza e as desigualdades. Todavia, é possível inferir do PANincl que para tratar com eficácia o fenómeno da exclusão social, são necessárias políticas garantir a provisão de serviços (saúde, habitação e transportes) para as pessoas com baixos rendimentos, resolver o problema da degradação das zonas rurais e criar infra-estruturas de apoio social (especialmente para crianças e idosos). Será igualmente necessário intervir para reduzir as crescentes disparidades de rendimento, integrar os refugiados e os migrantes e promover a independência económica e o bem-estar das mulheres. Haverá ainda que multiplicar as oportunidades de emprego e elevar os níveis de instrução e literacia. Para tal, será necessário promover maior coordenação ao nível local e providenciar dados mais fiáveis, em particular relativamente às categorias marginalizadas.

2. Estratégia e principais objectivos

A necessidade de combater a pobreza foi há muito reconhecida pela Irlanda, estando consagrada na estratégia nacional de combate ao fenómeno, dotada de 10 mil milhões de euros. Lançada em 1997, a estratégia coloca a tónica no emprego, enquanto principal via para sair da exclusão. O apoio estrutural a esta estratégia passa pelo reforço da vertente legislativa (especialmente no domínio da igualdade) e por uma abordagem de parceria consubstanciada no National Partnership Agreement. Esta estratégia anti-pobreza assenta numa abordagem de longo prazo (10 anos) e comporta diferentes metas que cobrem determinadas área e categorias. Para acompanhar os progressos da estratégia, criaram-se infra-estruturas administrativas e mecanismos próprios. Importa salientar que as metas e os princípios foram integrados em programas nacionais. A Irlanda comprometeu-se a rever e a melhorar a sua estratégia de combate à pobreza, estando já em curso um amplo processo de remodelação.

A falta de sintonização entre a elaboração do PANincl e a revisão da estratégia nacional de combate à pobreza fez com que o primeiro carecesse de uma análise explícita do problema da inclusão social. A saúde, a degradação das zonas rurais, a habitação e os transportes não estão devidamente desenvolvidos no PANincl. A fixação de objectivos constitui uma parte importante do processo de revisão, e poucos foram aqueles que puderam ser incluídos no PANincl. Esperam-se progressos nesta área depois de concluída a revisão da NAPS.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

A estratégia nacional de combate à pobreza da Irlanda (NAPS) consubstancia uma perspectiva de 10 anos. A aposta no longo prazo não exclui a vontade de proceder às necessárias revisões e adaptações. A tónica no emprego, enquanto principal caminho para sair da exclusão, em particular para as pessoas com deficiência e os desempregados, permanece a opção mais válida atendendo à situação do mercado de trabalho. A contribuição para a inclusão social do Programa Nacional de Desenvolvimento é coerente com esta perspectiva. O calendário da revisão da NAPS obrigou a que o PANincl se confinasse a uma mera descrição das medidas já em curso. O Plano não fornece elementos quantitativos ou qualitativos, nem procede a qualquer avaliação dos primeiros quatro anos de aplicação da estratégia de combate à pobreza.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O PANincl apresenta poucas novidades relativamente à NAPS, embora contenha alguma informação útil em matéria de boas práticas. Espera-se, de acordo com o que ficou assente com os parceiros sociais, que a revisão da NAPS dê um novo ímpeto à acção neste domínio, através do estudo de seis áreas de intervenção: desvantagens educativas, emprego, pobreza rural, desvantagens urbanas; habitação e saúde. Os problemas das mulheres, das crianças, dos idosos e das minorias étnicas, enquanto questões horizontais, deverão merecer a devida atenção. Foi criado um grupo específico (BIG - Benchmarking and Indexation Working Group) que analisará a adequação das prestações sociais. Entre as tarefas de cada um dos grupos constituídos, contam-se a definição de metas e indicadores. O processo de revisão deverá estar concluído em Novembro de 2001. A Irlanda manifestou-se disposta a utilizar o enquadramento do PANincl para a reforma da sua estratégia nacional.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A estratégia nacional de combate à pobreza assenta numa abordagem inter-sectorial e pluridisciplinar. Os parceiros sociais, as ONG, as organizações de voluntariado participam na definição e no reforço das estratégias neste domínio. A revisão da NAPS envolve a participação activa dos principais agentes. A participação e o envolvimento destes agentes no processo do PANincl é menos evidente. Foram organizadas diversas conferências para o efeito, mas a participação foi menos significativa do que noutros processos e os contributos foram ignorados. Ficou clara a aposta numa plena participação em futuros PANincl. A verificação do impacto na pobreza (poverty proofing) consubstancia o carácter global da estratégia. Trata-se de uma tentativa radical de garantir que as políticas governamentais tenham presente o seu impacto na pobreza, providenciando aos responsáveis políticos um enquadramento sistemático para avaliar o impacte das várias políticas na pobreza, em especial na fase de concepção das mesmas. O conceito afigura-se válido, embora a sua utilização prática tenha ainda de ser aperfeiçoada. Esta perspectiva será reforçada e aplicada ao nível local depois de avaliado o respectivo impacto.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

A potencial compatibilidade entre os dois planos é significativa, sendo que o PANemprego trata questões ligadas à inclusão social. Mas embora o PANincl sublinhe o papel do PANemprego, a ligação entre os dois documentos é incipiente e poderia ser melhorada.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

A inserção dos excluídos no mercado de trabalho e a eliminação do desemprego de longa duração representam desafios cruciais. A estratégia visa incentivar e mobilizar todos os recursos humanos e proporcionar oportunidades educativas, de formação e de aprendizagem ao longo da vida. O PANincl baseia a sua estratégia nas medidas de empregabilidade do PANemprego, tendo por alvo as pessoas com deficiência, os desempregados bem como, embora com menor destaque, os migrantes e os refugiados. Foi criada uma Task Force da Aprendizagem ao Longo da Vida, encarregada de fazer um levantamento das insuficiências e de formular recomendações. A formação destinada às pessoas com qualificações obsoletas ou baixas constitui uma prioridade, embora não existam metas neste domínio. Estão já em curso várias iniciativas para facilitar o acesso à sociedade do conhecimento. Trata-se de pequenos projectos-piloto, como é o caso dos programas para facilitar às pessoas com deficiência o acesso às TIC e das iniciativas de apoio ao sector do voluntariado, ou de estratégias em mais vasta escala, como acontece com as medidas no âmbito da literacia digital.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

O PANincl analisa diversas questões em matéria de protecção social e de rendimento mínimo. Para situar a questão no seu contexto, é oportuno referir que a Irlanda é o país da UE que menor proporção do PIB canaliza para a protecção social (16,1% contra 27,7% , a média da UE). No entanto, o país mostra-se agora decidido a apostar no reforço da componente previdencial. Concretamente, prevê aumentar as prestações por filhos a cargo, além da instituição de um subsídio social mínimo de IR£100 por semana. Estão previstas medidas para retirar da rede fiscal os escalões de rendimentos inferiores, ao mesmo tempo que se estuda a viabilidade da fixação de um limiar de suficiência para os rendimentos. No domínio da saúde, reconhece-se que o acesso aos cuidados de saúde é desigual na Irlanda. O Programme for Prosperity & Fairness fixa objectivos, mas não os quantifica. Em matéria de transportes, a melhoria da respectiva acessibilidade às pessoas com deficiência é visível em todos os meios de transportes, incluindo taxis, autocarros e comboios. Embora não evidenciadas, as mudanças operadas beneficiam também outras categorias (pais com filhos pequenos e idosos). Mas o plano é omisso quanto à forma como serão satisfeitas as necessidades de transportes de outras categorias de excluídos, designadamente nas zonas rurais. Não é feita referência ao acesso a outras áreas, tais como a justiça, as actividades de lazer e as artes. Apresenta inúmeras iniciativas no domínio do combate à violência doméstica, com destaque para a acção do National Steering Committee on Women against Violence e os projectos-piloto MOVE e First Contact dirigidos potenciais autores de actos de violência.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

A procura no domínio da habitação deverá cifrar-se em 500 000 novos fogos nos próximos 10 anos. No entanto, o PANincl não estabelece metas para conseguir esta finalidade nem estuda o respectivo impacto na inclusão social. Os objectivos emergirão da revisão dos PAN. As necessidades habitacionais dos migrantes foram devidamente consideradas nas acções previstas, ou que não aconteceu com outras categorias sociais excluídas e as famílias de baixos rendimentos. O PANincl reconhece que as necessidades dos sem-abrigo têm de ser urgentemente supridas, tendo para o efeito criado a Homeless Agency, em Dublin. O PANincl não apresenta indicadores e dados relevantes nesta matéria. Para as famílias contam-se inúmeras políticas de apoio a várias vertentes do quotidiano, designadamente através do Money Advice and Budgeting Service para tratar o problema do endividamento, estando ainda em curso de elaboração uma estratégia no âmbito da conciliação da vida profissional e familiar, não havendo porém objectivos concretos neste domínio. O Family Service Pilot Project é um exemplo de iniciativa dirigida para as famílias com problemas, designadamente as mães solteiras. Com incidência local, o projecto proporciona uma abordagem integrada, oferecendo um "pacote de serviços de apoio" concebido à medida das necessidades de cada família. Entre os serviços prestados, conta-se a orientação, o aconselhamento e a gestão de casos individuais. Um recente relatório de avaliação recomendou a integração do projecto.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

As intervenções tendem a incidir em grupos específicos em detrimento de uma perspectiva mais global. As desvantagens do contexto rural são endémicas. Cerca de 61% das crianças que se encontram em situação de desvantagem escolar vivem nas zonas rurais. Tal como em relação a outros aspectos da pobreza rural, não são definidos objectivos específicos, embora haja metas globais que beneficiarão as zonas rurais, como é o caso da redução drástica do abandono escolar precoce e do aumento dos níveis de instrução. A pobreza entre os idosos é uma realidade reconhecida, como é a necessidade de uma cobertura pensionística adequada. Está programada legislação, mas não foram fixadas metas para os grupos mais vulneráveis. O novo programa RAPID definiu as 25 zonas mais desfavorecidas da Irlanda com base nos seguintes indicadores: desemprego, níveis de rendimento, estrutura familiar e social, desvantagem educativa e importância da habitação social. O programa RAPID coloca a tónica na inclusão social e o National Development Plan investe nos mais desfavorecidos. Trata-se de uma perspectiva localizada e direccionada da protecção social. O Colaiste Ide - City of Dublin Vec proporciona modelos educativos de qualidade e flexíveis (aprendizagem em linha e à distância) para desempregados, famílias monoparentais e pessoas com deficiência. Reúne estudantes de todo o país e está em franca expansão.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

Os intervenientes em questão participam na agenda da inclusão social. A infra-estrutura consultiva é significativa, ainda que seja agora evidente uma maior delegação de responsabilidades para as esferas locais e regionais, designadamente do National Development Plan e da National Anti-Poverty Strategy para as assembleias regionais e a criação dos City and County Development Boards, para além do crescente envolvimento das autoridades locais. O recém criado Equal Opportunities and Social Inclusion Co-ordinating Committee reúne um importante número de organizações (incluindo ONG e parceiros sociais) e tem por tarefa, entre outras, identificar formas de promover a igualdade e a inclusão social enquanto prioridade da política do Governo. O Livro Branco intitulado 'Supporting Voluntary Activity' estabelece um quadro geral para o reforço dos mecanismos consultivos previstos no âmbito da revisão da estratégia nacional de combate à pobreza. Em relação ao PANincl, foram organizadas conferências de consulta, mas o processo revelou-se menos inclusivo do que noutros casos.

4. Integração da dimensão de género

A análise dos principais desafios é omissa em relação à dimensão da igualdade homens/mulheres, mas está-se a trabalhar no sentido de atacar a problemática da pobreza feminina, designadamente no âmbito da revisão da NAPS. Institucionalmente, existe a GMU, unidade responsável pela integração da dimensão de género, a trabalhar na reforma do Department of Justice Equality and Law e está prevista a criação de uma unidade análoga no sector educativo (Education Gender Equality Unit - GEU). A nova arquitectura da igualdade abrange 9 dimensões, substituindo-se à tónica exclusiva no género. Não se conhece o impacto desta mudança. A igualdade entre homens e mulheres está contemplada na protecção social, mas as reformas dos regimes previdenciais e pensionísticos está a revelar-se lenta no que toca à dimensão de género. Esta questão não é considerada no acesso aos serviços.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O programa operacional Employment and Human Resource Development absorve mais de 12,5 mil milhões de euros. O contributo do FSE para este programa supera os 900 milhões de euros, representando 85% da dotação total do FSE. Acresce que o FSE participa também em dois programas operacionais regionais onde intervém ao nível das estruturas de acolhimento de crianças e no programa PEACE II que visa apoiar a inclusão social e acções de empregabilidade. Embora as verbas FSE canalizadas para a área da inclusão social sejam relativamente modestas (cerca de 12% dos 1,056 milhões de euros disponíveis), o Fundo Social intervém activamente através dos Objectivos A e C, para apoiar grupos em risco de exclusão.

ITÁLIA

Conclusões

Situação e tendências A exclusão social na Itália está concentrada em determinadas regiões do Sul do país, ao passo que no Norte o fenómeno é mais limitado e incide em grupos mais específicos. No cerne da exclusão social, encontra-se a pobreza económica que, segundo os indicadores europeus, se cifrava em 1997 nos 19% (taxa de pobreza relativa com base num limiar de 60% do rendimento mediano). A exclusão social afecta particularmente os agregados familiares mais numerosos e aqueles onde o chefe de família está desempregado, bem como as pessoas com baixos níveis de instrução e os idosos dependentes. A concentração geográfica destes riscos é mais acentuada no Sul do país, onde o sistema social está ainda centrado em mecanismos de auxílio financeiro, em detrimento da disponibilidade de serviços. A família, que continua a ser um dos pilares do modelo social italiano e usufrui vários benefícios fiscais e ajudas directas, colmata ainda a ausência de serviços sociais. Este fenómeno pode produzir efeitos negativos no emprego das mulheres, pese embora uma série de iniciativas empreendidas a favor do equilíbrio entre vida profissional e familiar, longe ainda de ser uma realidade na Itália.

Estratégia A estratégia de inclusão social assenta numa abordagem mista, que prevê políticas universais e preventivas, bem como medidas curativas orientadas para grupos específicos. A nova política de planificação, actualmente em fase de experimentação, quer-se integrada, com intervenções e serviços sociais coerentes com o princípio de acesso universal, parcerias reforçadas, criação de redes e de um sistema de acompanhamento; fortemente descentralizada, com participação directa das autoridades regionais a todos os níveis; de parceria, fazendo do envolvimento de diferentes agentes uma componente da nova planificação; e plurisectorial, com diferentes planos multianuais. O PANincl assenta numa planificação até 2003, cujos objectivos políticos não estão quantificados a nível nacional. Contudo, o espírito da estratégia e as medidas políticas adoptadas são testemunho evidente do compromisso do governo. Duas principais tendências caracterizam as prioridades em termos de despesa pública até 2003: o reequilíbrio (1998-2000) da despesa em matéria de protecção social, com redução das pensões, designadamente as de invalidez, e o aumento das transferências e dos serviços; e a duplicação da dotação do FSE para as políticas sociais (2000-2003).

Medidas O Plano Nacional Social (PNS), adoptado em Abril de 2001, constitui a base para a elaboração do PANincl e faz referência explícita aos objectivos de Nice. Este plano é executado através de planos regionais e constitui o quadro da nova estratégia de inclusão social e o pilar da reforma da assistência social recentemente adoptada (lei-quadro de 2000). O PNS remete para uma série de instrumentos de programação (4 planos nacionais e 4 planos sectoriais), completados por outras formas de intervenção mais específicas (experimentação ao nível local do rendimento mínimo (RMI), a lei da educação dos imigrantes; apoio às famílias e à maternidade, lei dos direitos das crianças, etc.). As medidas em vigor dão resposta a quatro dos objectivos comuns e são apresentadas de acordo com essa estrutura.

Desafios O principal desafio é o desenvolvimento do Sul do país, o qual constitui, aliás, um eixo das políticas estruturais italianas. Para tal, há que assegurar um esforço estratégico. A situação dos jovens e dos idosos dependentes é também um desafio considerável. Por outro lado, o problema da pobreza, claramente identificado no diagnóstico realizado e visado como um dos cinco objectivos do PNS, continua a ser um repto ao qual nenhuma medida específica dá resposta, além do RMI, ainda em fase de experimentação. A nível institucional, o principal desafio é a coordenação da planificação nacional, tanto entre os diversos planos sectoriais como entre o nível nacional e os planos regionais. O acompanhamento e a avaliação, assegurados pelo Observatório das políticas sociais, e a capacidade de as autoridades regionais assumirem as responsabilidades que lhes foram atribuídas, são igualmente elementos a ter em conta.

1. Principais tendências e desafios

O PANincl analisa a pobreza de forma assaz articulada, a partir dos conceitos de pobreza relativa (com base num limiar estabelecido em função do nível de despesas) e de pobreza absoluta (em relação a um cabaz de consumo mínimo de bens e serviços). Segundo os dados nacionais, em 1999, a pobreza relativa afectava quase 12% de agregados familiares (cerca de 7 508 milhões de pessoas), dos quais 65,9% no Sul; 4,9% das famílias (1 038 milhões de pessoas) encontram-se em situação de pobreza absoluta (11% no Sul, contra 1,4% no Norte). Em 1997, segundo os dados do Painel Europeu de Agregados Familiares sobre a pobreza em relação com o rendimento (metodologia Eurostat), 19% da população italiana vivia abaixo de 60% do rendimento mediano, dos quais 37,4% no Sul, 9% no Norte e 19,1% no Centro. A distribuição do rendimento é também desigual nestas áreas, o que agrava as disparidades em matéria de coesão social. O risco de pobreza em termo do rendimento é considerado e as principais categorias de pessoas afectadas por esse risco são identificadas (famílias numerosas, jovens e idosos dependentes) e constata-se que a pobreza aumenta em função do número de filhos menores por agregado familiar.

No entanto, o rendimento monetário é apenas um dos aspectos da pobreza. Para se ter uma ideia aproximada da dimensão desse fenómeno, há que ter um conta outros factores igualmente pertinentes como o acesso ao emprego, os cuidados de saúde e o grau de satisfação de necessidades básicas. O PANincl menciona outros factores como estando associados ao processo de exclusão social: o nível e a qualidade da educação escolar, o acesso ao conhecimento, nomeadamente em matéria de novas tecnologias da informação, o abandono do sistema escolar em situações de insucesso (no Sul do país, o número de jovens que abandonam o ensino sem obter um diploma é oito vezes superior ao registado no Norte).

No grupo de pessoas em risco de exclusão social incluem-se os menores (28% de menores pobres no Sul, contra 5,2% no Norte), os sem-abrigo, as pessoas com deficiência, sobretudo as mais idosas, e os imigrantes, que se defrontam como dificuldades de acesso ao emprego e ao ensino e ocupam empregos precários.

A ausência de emprego continua a ser um importante factor de exclusão (que afecta 28,7% dos agregados familiares em que o chefe de família está desempregado). Estas circunstâncias são agravadas no Sul em virtude do baixo nível de escolarização dos desempregados e da elevada proporção de desemprego parcial.

A família, em especial no Sul, vê-se ainda muitas vezes obrigada a desempenhar um papel de amortecedor social e de rede alargada de assistência e inclusão social. A tomada de responsabilidade dos menores e de outros dependentes por parte da rede familiar representa um importante desafio para a política social italiana e para a inclusão social, ainda relativamente centrada em auxílios financeiros, em detrimento da disponibilização de serviços.

As necessidades em termos de serviços de acolhimento de crianças não são satisfeitas: por exemplo, apenas 6% das crianças (0-2 anos) têm vagas nesses centros. A responsabilidade pelos cuidados a crianças e outros dependentes tem um impacto negativo na igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, na medida em que pode restringir o acesso destas últimas ao emprego e à autonomia económica. Este problema exige políticas que visem a conciliação da vida profissional e familiar.

2. Estratégia e principais objectivos

O PANincl constitui uma ampla resposta ao desafio da inclusão social. Está em curso um processo de reequilíbrio gradual da despesa pública no domínio da assistência social, incluindo a segurança social e as pensões. As principais orientações do Plano são a promoção do acesso universal, o rendimento mínimo, os serviços descentralizados e a racionalização das transferências de recursos públicos, com uma melhor identificação dos recursos destinados ao combate à pobreza e outros fins sociais, como por exemplo a repartição das responsabilidades familiares. O PANincl desenvolve as prioridades identificadas no PNS (Plano Nacional Social 2000-2003, adoptado em Abril de 2001). As iniciativas adoptadas pelo governo no âmbito do PNS permitem constatar objectivos ambiciosos. Dada a concentração geográfica dos problemas, a recuperação no Sul apresenta-se igualmente como meta a atingir. A eficácia do acompanhamento, monitorizado a nível central por um Observatório das políticas sociais, constitui um instrumento fundamental desta estratégia. Nesta óptica, o desenvolvimento de metodologias de avaliação das políticas é considerado uma das prioridades.

Os objectivos políticos prioritários do PANincl prendem-se com o respeito pelos direitos das crianças, a luta contra a pobreza, o aperfeiçoamento dos serviços às famílias, a melhoria das condições de cuidados das pessoas dependentes e a inclusão dos imigrantes. A reforma da política de assistência assenta num objectivo de abordagem universal a longo prazo. A estratégia é tão preventiva (por exemplo, certos planos nacionais e sectoriais: o plano para a saúde, o plano para as pessoas com deficiência, o plano para a educação, etc) quanto curativa. Neste contexto, se enquadram a experimentação do RMI, as leis sobre a maternidade, as pessoas a cargo, a invalidez, os direitos das crianças, etc.

A abordagem estratégica implica a capacidade de as regiões assumirem as novas responsabilidades que lhes são atribuídas e accionarem os necessários dispositivos de programação (estão actualmente a ser elaborados planos, mas até à data só 3 planos regionais foram adoptados, todos na região Centro-Norte).

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Em consequência da organização do sistema social italiano e da sua regionalização, os objectivos preconizados são sobretudo indicados em termos qualitativos e raramente quantificados; pelo contrário, a quantificação e o calendário são da competência dos planos regionais e dos planos locais actualmente em vias de adopção.

O governo italiano está, no entanto, disposto a proceder a uma quantificação dos objectivos nacionais na sequência da adopção dos planos regionais.

O sistema de acompanhamento, o trabalho sobre os indicadores, a natureza dos problemas e a abordagem de planificação plurianual permitem constatar a coerência entre os principais desafios e a estratégia proposta. A resposta do governo italiano diz apenas respeito a um período de dois anos.

2.2. Perspectiva coordenada e integrada

O capítulo 3 do PANincl incide no papel do "sistema integrado de políticas sociais", articulado em torno de oito planos: quatro nacionais (serviços sociais, saúde, emprego, educação) e quatro sectoriais (pessoas com deficiência, crianças e adolescentes, toxicodependentes, idosos). Um pilar do PANincl é o PSN, uma espécie de «master plan» assaz inovador para a Itália, caracterizado por uma estratégia integrada de resposta universal às necessidades da inclusão social e centrado nos princípios de acesso universal, parcerias reforçadas, criação de redes e sistema de acompanhamento. O PNS constitui o enquadramento para a planificação regional e local. Com efeito, é traduzido na prática pelos planos regionais (Piani sociali regionali) e locais (piani di zona) que implicam a responsabilidade directa das autoridades regionais e locais nas fases de programação e execução.

Neste complexo sistema de planificação, os princípios de coordenação e integração são explicados, em especial no PNS. Resta saber como será assegurada a integração entre os planos nacionais e sectoriais, e em que medida a articulação proposta poderá contribuir para reduzir as disparidades regionais. O envolvimento dos agentes privados é evidenciado pelo papel das Fundações e a respectiva capacidade de mobilizar recursos financeiros. A sua missão é mencionada no PSN 2001-2003, no qual os agentes privados, em especial os representantes do terceiro sector e do voluntariado, são intervenientes privilegiados.

2.3. O conteúdo inovador do PANincl

O aspecto mais inovador do PANincl é o processo de aplicação da lei -quadro sobre a reforma do sistema de assistência social. A reforma prevê a separação das tarefas de gestão e de coordenação, com as autoridades centrais a ser cada vez mais chamadas a desenvolver o trabalho de coordenação e acompanhamento, deixando a gestão e a execução à responsabilidade das regiões.

Um outro elemento importante de inovação é a experimentação do RMI num certo número de municipalidades, em curso desde 1998, mas o PAN não fornece informações sobre os resultados obtidos e sobre uma eventual intenção de generalizar esta medida. Outro aspecto inovador diz respeito aos instrumentos instituídos para o diagnóstico dos problemas de exclusão social: está a ser realizado um trabalho aprofundado ao nível dos indicadores, o qual deverá resultar numa melhoria significativa em 2002.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

Não se remete especificamente para nenhuma das políticas evocadas no PANemprego, fazendo-se apenas uma repetição geral das mesmas no contexto do PANincl.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

As medidas articulam-se em torno de dois eixos: promoção do acesso ao emprego e participação nos recursos, direitos, bens e serviços. O eixo emprego compreende todas as políticas em curso (reforma das escolas, reforma universitária, formação, centros de emprego, etc.), incluindo-se também neste âmbito medidas fiscais e de apoio ao rendimento, tais como a experimentação do RMI; medidas de apoio ao exercício das responsabilidades familiares, aos reclusos e imigrantes são também incluídas no âmbito deste objectivo. Relativamente ao eixo participação, convém notar o reforço da participação dos beneficiários de serviços sociais, o processo de territorialização dos serviços de saúde pública, bem como as medidas de redução do custo da habitação, a assistência gratuita os mais desfavorecidos e o secretariado social.

3.2. Prevenir os riscos de exclusão

Neste contexto, incluem-se três tipos de iniciativas: a luta contra o insucesso escolar e o abandono precoce do sistema de ensino; as medidas de apoio à rede da solidariedade familiar e a adopção de um plano nacional para a nova economia que prevê acções de formação, a difusão de computadores e o incentivo à utilização da Internet entre os jovens. À excepção deste plano (600 000 estudantes interessados no período 2001-02, cerca de 90 milhões de euros), as outras acções referidas não comportam objectivos quantificados.

3.3. Actuar em favor dos mais vulneráveis

As iniciativas adoptadas dizem respeito a quatro grupos-alvo. Os pobres: a resposta do governo é o RMI e medidas mínimas destinadas aos sem-abrigo. Os toxicodependentes: são referidas acções de natureza terapêutica. As crianças e os adolescentes: propõe-se uma resposta diversificada (estruturas de socialização, participação de jovens na vida social, estruturas de acolhimento de menores, ajuda psicossocial, inserção escolar dos imigrantes, protecção de jovens em risco de delinquência). As pessoas com deficiência: um plano sectorial nacional (2000-2002) diz-lhes directamente respeito, bem como uma série de medidas específicas que implicam apoios financeiros.

3.4. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

A própria natureza da reforma em curso assenta numa abordagem de parceria que requer uma postura activa da parte de diferentes agentes, a diversos níveis de responsabilidade. As autoridades regionais devem organizar a participação activa do sector privado e do sector associativo, das ONG e dos parceiros sociais. Os cidadãos, na qualidade de utentes dos serviços e de consumidores, são também chamados a desempenhar um papel mais activo.

Iniciativas concebidas ao nível central podem traduzir-se em programas locais, incentivados pelos pactos sociais (Patti per il sociale), os quais foram uma experiência-piloto de carácter ascendente e exigiram uma intensa concertação com os agentes no terreno.

4. Integração da dimensão de género

A identificação dos principais desafios na parte analítica do plano torna evidentes disparidades que desfavorecem as mulheres em matéria de emprego e desemprego, deficiências e partilha das responsabilidades familiares e demonstra uma participação muito mais importante de mulheres no sector do voluntariado. Por outro lado, entre os sem-abrigo 80% são homens, metade dos quais imigrantes. O PANincl fornece vários indicadores e estatísticas repartidas por sexo (incluindo dados referentes aos agregados familiares, repartidos em função do chefe de família - habitação, pobreza subjectiva, dificuldade de acesso aos serviços, etc.). A análise da situação social foi realizada numa óptica de género. A questão da promoção da igualdade entre homens e mulheres, ainda que tratada ao nível do diagnóstico, permanece insuficientemente desenvolvida na abordagem estratégica, tendo a tónica sido colocada na conciliação da vida profissional e familiar em detrimento da redução dos diferenciais nas taxas de actividade. Várias medidas podem ser consideradas positivas neste contexto (o apoio na maternidade, para as mulheres que não estão abrangidas pela legislação vigente em matéria de licença de maternidade, deduções fiscais que favorecem a guarda ao domicílio de crianças e idosos, um melhor acesso aos serviços de cuidados para estes dois grupos). A lei contra a violência doméstica é igualmente mencionada, bem como o desenvolvimento, ao nível das estatísticas nacionais, de novos indicadores de violência doméstica e conciliação da vida profissional e familiar.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O PAN faz referência ao apoio do FSE; de um modo geral, em termos de recursos, prevê-se que 6% das dotações dos Objectivos 1 e 3 sejam destinadas à exclusão social e aos serviços pessoais. Não obstante, o papel do FSE no combate à exclusão social vai muito para além das medidas especificamente visadas. Outras iniciativas comunitárias são também referidas, mas o seu impacto em termos de exclusão social não é levado em consideração, à excepção da EQUAL, que visa promover a integração entre o PAN Emprego e o PAN Inclusão, bem como uma abordagem inovadora no que respeita às políticas de coesão e de inclusão social.

LUXEMBURGO

Conclusões

Situação e tendências O Luxemburgo beneficia de uma economia com bons desempenhos e de um nível de vida elevado. A política social praticada é generosa, as despesas com a protecção social medidas em PPC per capita ascendem a 9 258 por ano, o que assegura a este país o primeiro lugar entre os Estados-Membros da União. O inquérito Eurostat sobre o rendimentos das famílias de 1996 aponta para uma taxa de pobreza relativa de 12 % com base num rendimento nacional mediano de 2 200 EUR por mês e por pessoa (após transferências sociais), o que demonstra bem a eficácia relativa do sistema luxemburguês de protecção social na redução substancial da pobreza. Acontece que a política aplicada defronta-se agora com dificuldades face à população mais velha sem emprego, aos candidatos a emprego com poucas qualificações, às famílias monoparentais e a outros grupos de pessoas desfavorecidas, nomeadamente pessoas "recém-chegadas" que abandonaram as respectivas regiões de origem.

Estratégia O Luxemburgo pretende, no âmbito da nova estratégia comum, continuar, sem dever introduzir reformas substanciais, a aplicar uma política vigorosa a favor de um Estados social activo. O sistema social luxemburguês pretende ser universal. Neste primeiro PANincl, observam-se três grandes tendências: garantir a todos um nível suficiente de rendimento, reforçar a inserção profissional enquanto meio de combate à pobreza e à exclusão social, e, por último, prevenir mais eficazmente as situações potenciais de crise. O plano visa também desenvolver a coordenação e o acompanhamento das políticas nestas matérias.

Medidas Face aos problemas que se colocam, as medidas propostas são pertinentes e dão resposta aos objectivos comuns adoptados em Nice. No que respeita ao primeiro objectivo, o plano prossegue a aplicação da política activa, nomeadamente as medidas destinadas a assegurar meios de subsistência suficientes e um melhor acesso ao emprego, à formação, à habitação e a todos os serviços públicos. Quanto ao segundo objectivo, o plano procura prevenir o insucesso escolar e o analfabetismo, bem como quebrar o ciclo vicioso do sobreendividamento. Para o terceiro, prevê uma melhor protecção da juventude e o favorecimento da inserção social dos não falantes de luxemburguês. Por fim, e no que respeita ao quarto objectivo, a preparação deste plano teve um efeito mobilizador do conjunto das forças políticas e sociais e do mundo associativo. O governo comprometeu-se a associar de forma estruturada os diferentes organismos (ONG) e os poderes locais à aplicação e ao acompanhamento do PANincl.

Desafios Certos desafios merecem uma atenção mais aprofundada: as condições de habitação, a imigração, o papel do sistema de ensino enquanto instrumento de inclusão social, os grupos de risco ou ainda os que dependem da assistência social. As sinergias entre o PANincl e o PANemprego deverão ser consolidadas, em especial na generalização das políticas de activação e de prevenção face aos beneficiários do RMG ou de outros grupos de capacidade profissional reduzida. Os riscos de penúria de habitações acessíveis a pessoas com baixos rendimentos deverão ser restringidos, tendo em conta o contexto imobiliário. Os recentes fluxos migratórios colocam problemas de inserção na vida cultural e social do país, em especial na escola. Por outro lado, a proporção de mulheres, por vezes com filhos, dependentes da assistência social, ou ainda do número de pessoas idosas na mesma situação, requer uma análise mais atenta. Há que encetar uma reflexão de fundo sobre a exclusão em função da idade, da origem ou do género. Por último, observa-se a ausência de objectivos quantificados neste primeiro PANincl.

1. Principais tendência e desafios

Um forte crescimento económico (8,5%), uma política de emprego preventiva e activa e a individualização dos serviços de emprego são alguns dos factores que explicam uma quase ausência de desemprego (2,4%). Pese embora uma situação económica invejável e uma política social universal e generosa (as despesas de protecção social medidas em PPC per capita ascenderam em 1998 a 9 258 [28], colocando este país no primeiro lugar entre os Estados-Membros da União), o inquérito Eurostat de 1996 sobre os rendimentos dos agregados familiares na Europa revela que, no Luxemburgo, 12% da população aufere um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano nacional (ou seja, 2 200 EUR mensais por habitante) após transferências. Segundo os dados nacionais, 5% da população dispõe de menos de 1 000 EUR de rendimento mensal, proporção esta que permanece, de um modo geral, estável há vários anos. Este facto demonstra a eficácia do sistema de transferências sociais em reduzir substancialmente os efeitos da pobreza.

[28] PPC = Paridades de poder de compra

No entanto, o rendimento monetário é apenas um dos aspectos da pobreza. Para se ter uma ideia aproximada da dimensão desse fenómeno, há que ter um conta outros factores igualmente pertinentes como o acesso ao emprego, os cuidados de saúde e o grau de satisfação de necessidades básicas.

A recente subida da inflação (3,1%) afecta as pessoas com rendimentos modestos e faz-se sentir em elementos essenciais de consumo como a habitação, a água, a electricidade e a energia e os géneros alimentícios (para lá dos 5%).

O aumento do número de habitações sociais (+7,5%), bem como de fogos com renda subsidiada, permanece aquém das necessidades da população com baixos rendimentos, escassez que poderá vir a agravar-se no contexto de um mercado imobiliário em plena expansão.

O crescimento constante do emprego é acompanhado de um baixo nível de desemprego (2,4%). Este desemprego residual reflecte por vezes problemas individuais agravados e, portanto, de acentuado carácter social. Assim, existe um núcleo duro de pessoas que as medidas activas de inserção no emprego não conseguem absorver. Trata-se, geralmente, de pessoas com fracos níveis de educação e qualificação ou que sofrem de deficiências múltiplas e variadas (problemas psicossociais ou de saúde).

Ainda que as medidas postas em prática tenham conseguido conter a problemática da pobreza, melhorando ligeiramente a situação vivida (diminuição de 1,7% de beneficiários do RMG de 1998 a 1999), acontece que a política aplicada defronta-se agora com algumas dificuldades face aos mais velhos sem emprego, aos candidatos a emprego com fracas qualificações, às famílias monoparentais, aos milhares de recém-chegados ao território (pessoas sem papéis, refugiados, requerentes de asilo, deslocados, clandestinos...), e muitos outros grupos marginalizados (deficientes sociais, toxicodependentes, alcoólicos, sem-abrigo, ex-reclusos, etc.).

2. Estratégia e principais objectivos

O PAN atesta a vontade das autoridades governamentais de promoverem um Estado social activo que comporte um elemento de solidariedade responsável e de uma sociedade aberta onde todos tenham a possibilidade de participar. O sistema social luxemburguês visa ser universal e anti-discriminatório. O Luxemburgo pretende, no âmbito da nova estratégia europeia, continuar a aplicar uma política vigorosa neste domínio que permita a todos os cidadãos uma verdadeira participação na vida económica e social, conferindo-lhes meios de subsistência, garantindo-lhes o acesso aos direitos fundamentais (habitação, saúde, educação, emprego, cultura, justiça, lazer) e proporcionando-lhes os mecanismos de exercício dos seus direitos de cidadãos.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Face aos desafios que se colocam, as medidas propostas dão resposta aos objectivos comuns adoptados em Nice, sem introduzir reformas importantes. Este primeiro PANincl enquadra-se numa perspectiva de médio prazo: as autoridades pretendem, por um lado, avaliar os efeitos da legislação vigente e, por outro lado, reforçá-la, ou mesmo completá-la com a adopção de novas leis. Não obstante, o Luxemburgo não trata suficientemente a questão da definição de objectivos estratégicos e operacionais, da escolha de indicadores de acompanhamento e de ajustamento das medidas em função dos resultados. É também difícil prever o impacto final das medidas propostas e o calendário de aplicação das novas políticas. O Luxemburgo evita quantificar as suas ambições neste domínio.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O PANincl traça um inventário sistemático de iniciativas com êxitos comprovados, nomeadamente em matéria de economia solidária, do emprego das pessoas com deficiência, da inserção de beneficiários do RMG em empresas ou em medidas activas em prol de uma integração profissional de pessoas fragilizadas. Apresenta ainda uma mais-valia relativamente às políticas existentes de combate à exclusão social e à pobreza, modernizando e melhorando certas abordagens (sobreendividamento, dependência, acesso ao rendimento mínimo, abandono escolar). Os elementos mais inovadores do PANincl incidem na generalização do serviço de assistência social de emergência a nível nacional, na provisão de uma formação profissional alternativa para jovens confinados ao instituto socioeducativo de Dreiborn, e o acolhimento de crianças não falantes de luxemburguês no ensino pré-escolar.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

O PANincl foi elaborado com base numa ampla consulta de agentes da esfera política, económica e civil, com uma fase preliminar de informação e sensibilização, em especial face aos parceiros sociais e às ONG. A oportunidade oferecida pelo PANincl foi também aproveitada pelo governo para favorecer a articulação das diversas políticas e, por conseguinte, das várias entidades envolvidas na luta contra a pobreza. O PANincl é fruto de um esforço de inventariação de políticas, sem no entanto fazer uma articulação entre as mesmas. Há que encetar uma reflexão de fundo sobre a exclusão em função da idade, da origem e do género.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O emprego é um importante factor de inclusão social. A intensificação de uma política activa de emprego e a aplicação das medidas anunciadas no âmbito do PANemprego visam reforçar o acesso de todos a uma actividade e, assim, concretizar a inserção social. As acções previstas no contexto do PANincl e do PANemprego completam-se mutuamente: as medidas empreendidas no âmbito deste último visam a reintegração no mercado de trabalho dos candidatos a emprego; as do primeiro incidem mais especificamente na reinserção de pessoas particularmente desfavorecidas.

A natureza simultaneamente específica e complementar dos dois PAN - Inclusão e Emprego - na luta contra a exclusão social foi salientada nos dois.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

O objectivo de promoção da participação e do acesso de todos preside à maioria das medidas. A inclusão social será concretizada através de políticas em prol do emprego, da família, da educação, da formação, da habitação, do acesso aos serviços públicos e à justiça, do acesso à sociedade do conhecimento, e ainda de acções que vão ao encontro das necessidades dos indivíduos mais vulneráveis. O PANincl enumera, pois, uma lista de políticas, existentes ou em renovação, entre as quais se podem citar as actividades de criação de emprego e de reinserção no âmbito da economia solidária. Um dos instrumentos privilegiados é a inserção profissional enquanto meio duradouro de combate à pobreza e à exclusão social.

3.2. Prevenir os riscos de exclusão

Em números absolutos, a dimensão do fenómeno da exclusão parece marginal. Manifesta-se pelo aumento dos desempregados de longa duração e dos candidatos a emprego mais velhos, pela estabilidade do número de beneficiários do RMG (9000 pessoas, correspondendo a 2% da população), pelos jovens que abandono a escola sem qualificações, pelas pessoas com incapacidades pessoais múltiplas, pelas pessoas com deficiência e outros dependentes.

A lei recente de 8 de Dezembro de 2000 relativa à prevenção e ao tratamento do sobreendividamento inscreve-se nessa óptica de prevenção, que visa contrariar esse círculo vicioso. Tal como outras acções concretas (simultaneamente curativas e preventivas) e de efeitos tangíveis mais imediatos derivam de medidas de política social e familiar (aumento das prestações familiares, diminuição da base tributável dos baixos rendimentos, aumento dos das prestações complementares de reforma, isenção do imposto de sucessão sobre bens imóveis para os beneficiários do RMG), bem como outras medidas legislativas a favor de pessoas com rendimentos modestos (em matéria de penhoras, harmonização dos mínimos sociais, comissão de mediação, fundo de sobreendividamento) ou a criação de um serviços de emergência social, as medidas específicas de formação ou de inserção profissional dos beneficiários do RMG, acções que visam contrariar o insucesso escolar ou a exclusão cultural, a educação e a socialização precoce voluntária no ensino pré-escolar ou aulas de alfabetização em francês, a criação de uma escola de transição para a vida activa para adolescentes em ruptura escolar ou para jovens adultos. O plano não é exaustivo em matéria de inclusão digital enquanto principal desafio ao qual dar resposta até 2003.

3.3. Actuar em favor dos mais vulneráveis

Este objectivo já beneficiava de uma cobertura abrangente por parte da política do Luxemburgo. As medidas referenciadas traduzem essa vontade de corrigir as desigualdades numa sociedade caracterizada por um importante desenvolvimento económico, em paralelo com um núcleo duro de exclusão e de pobreza persistente. Partindo da lei sobre o rendimento mínimo garantido (RMG) inserida no contexto do combate à pobreza e que visa assegurar a todos um mínimo de meios de subsistência, o PANincl alarga o horizonte à exclusão social de forma mais global, facilitando nomeadamente o acesso a esse rendimento (novo dispositivo desde Março de 2000).

O PANincl enumera, entre as políticas de coesão e de solidariedade, as seguintes acções: criação de estruturas de acolhimento de crianças em situação grave, no âmbito de um projecto de lei sobre a promoção dos direitos da criança e da protecção da juventude, medidas específicas para os beneficiários do RMG, as pessoas com deficiência (projecto de lei de 27 de Julho de 2001), a inserção dos não falantes de luxemburguês, ou a regularização da situação dos requerentes de asilo sem papéis, dos refugiados do Kosovo, etc. De assinalar ainda a existência de um plano plurianual de combate à toxicodependência ou a favor das pessoas afectadas por doenças do foro psiquiátrico.

3.4. Mobilizar todos os intervenientes

A mobilização de todos os agentes está já bem enraizada na tradição luxemburguesa e, como tal, poucas são as medidas de carácter verdadeiramente inovador neste plano. Contudo, a expectativa do Conselho no sentido da implicação do máximo de agentes na elaboração e aplicação do PANincl foi particularmente satisfeita: o plano foi construído em torno de um amplo processo de consulta e participação de intervenientes da esfera política, económica e civil. Para este efeito, procedeu-se a uma fase de informação e de sensibilização para as conclusões da Cimeira de Nice, destinada em especial aos parceiros sociais e às ONG. De seguida, o documento de síntese elaborado em concertação foi apresentado à Câmara de Deputados e aprovado em 17 de Maio de 2001, e por fim avalizado pelo governo. Os diferentes organismos (ONG) e os poderes locais continuarão, no futuro, a estar associados à aplicação e ao acompanhamento do PANincl.

4. Integração da dimensão de género

O governo pretende integrar sistematicamente a igualdade entre homens e mulheres em todas as práticas e políticas. Além disso, o PANincl propõe o prosseguimento de acções positivas que visam a integração profissional e social das mulheres, entre as quais a multiplicação das estruturas locais de acompanhamento, as quais facilitariam o regresso das mulheres ao mercado de trabalho e à vida social. Algumas medidas visam mais especificamente as mulheres, como é o caso da criação de unidades de acolhimento de crianças, a introdução da partilha dos direitos de pensão entre homens e mulheres e a legislação em matéria de seguro-pensão (sistema "computação", que significa que um filho equivale a sete anos de cotização para o regime de pensões para o progenitor que fica em casa).

Não obstante, a proporção relativa de mulheres dependentes da assistência social ou a receber o salário mínimo poderia ter justificado uma análise mais aprofundada da questão da promoção da igualdade em função do género nas diferentes políticas.

A tomada em consideração da dimensão de género coloca a questão de uma abordagem integrada dos diversos mecanismos de intervenção e de indicadores adequados de acompanhamento, bem como de uma atenção mais cuidada às mulheres e às crianças dos meios mais desfavorecidos.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O PANincl não refere o papel do FSE. No entanto, é óbvio que algumas das medidas citadas abrangem as intervenções no âmbito do Objectivo 3 ou da Iniciativa EQUAL, nomeadamente nas políticas de inclusão dos jovens, as mulheres de regresso ao trabalho, a pedagogia adaptada, a inserção dos não falantes de luxemburguês, as pessoas discriminadas ou dependentes (deficientes, toxicodependentes, sem-abrigo, migrantes, ex-reclusos, etc.).

O Luxemburgo dispõe de uma dotação FSE de 44 milhões de euros para o período 2000-2006 ao abrigo do Objectivo 3 e da Iniciativa Comunitária EQUAL. 36% do total das subvenções FSE são destinados à inclusão social, dos quais 25% às acções que visam as pessoas com deficiência e 11% às que têm por objectivo outras vítimas de discriminação.

PAÍSES BAIXOS

Conclusões

Situação e principais tendências A situação demográfica do país caracteriza-se por uma proporção crescente de idosos e uma grande diversidade étnica. O contexto de expansão económica dos últimos anos provocou um decréscimo do desemprego, com a respectiva taxa a descer abaixo dos 3% e uma evolução ascendente da taxa de participação, actualmente nos 73%. Todavia, algumas categorias apresentam taxas de emprego consideravelmente inferiores e há cerca de 1 milhão de pessoas com capacidade profissional reduzida. Em 1997, a taxa de pobreza relativa era de 13%, inferior portanto à média da UE. A pobreza em termos de rendimento diminuiu nos últimos 5 anos, visto que o rendimento mínimo aumentou mais depressa do que os salários médios. Acresce que a dependência prolongada do rendimento mínimo diminuiu ligeiramente. As estatísticas de rendimentos revelam que as mulheres e os idosos são geralmente mais vulneráveis do que as outras categorias. Os grupos sociais mais desfavorecidos têm acesso a estruturas de apoio, designadamente no domínio da habitação, mas persistem alguns problemas. A qualidade do sistema educativo está em causa devido a problemas de falta de pessoal, para além das dificuldades de aprendizagem das crianças oriundas das minorias étnicas e do abandono escolar precoce. O acesso aos cuidados de saúde é condicionado pelas longas listas de espera e persistem importantes desigualdades entre pessoas com situações socioeconómicas diferentes.

Estratégia A estratégia neerlandesa de combate à pobreza e à exclusão assenta em quatro grandes princípios. O primeiro consiste em fazer regressar ao trabalho as pessoas que dependem de prestações sociais, através da sua participação em programas de activação social. O segundo objectivo visa garantir um rendimento digno às pessoas incapazes de prover ao próprio sustento. As prestações e o salário mínimo estão indexados aos salários. A política que consiste em associar o rendimento mínimo a regimes específicos de subsídios e medidas locais de apoio ao rendimento permite preservar o poder de compra dos beneficiários do rendimento mínimo e das pessoas com baixos salários. O ciclo de pobreza persistente, que se intensificou entre 1995 e 2000, foi contrariado com a introdução de um novo sistema de tributação com mais possibilidades em matéria de créditos de imposto. O terceiro objectivo reside em manter um sistema de serviços e prestações sociais bem desenvolvido. Pretende-se também melhorar o acesso dos grupos mais vulneráveis. O quarto princípio assenta numa abordagem de parceria que garante que todos os intervenientes participam no desenvolvimento e na aplicação das políticas.

Medidas O quatro objectivos da UE estão amplamente contemplados no PANincl. A participação social e a disponibilização de acesso às prestações são dois grandes princípios adoptados para dar resposta ao Objectivo 1 da UE. Prevenir os riscos de exclusão, o Objectivo 2 da UE, é uma constante das políticas neerlandesas, incluindo a tomada de medidas concretas para promover o acesso à Internet e prevenir situações de "desvantagem" em matéria digital. As políticas nacionais de combate à pobreza colocam a tónica nos grupos mais vulneráveis e, ao dar prioridade à acção local, facilitam a intervenção nas zonas mais desfavorecidas (Objectivo 3 da UE). A estratégia neerlandesa assenta nos princípios da cooperação entre as autoridades centrais e locais e no envolvimento de todos os intervenientes, incluindo as pessoas em situação de exclusão (Objectivo 4 da UE).

Desafios O principal desafio que os Países Baixos enfrentam reside em conseguir combinar uma política que garanta níveis de rendimentos relativamente elevados com medidas de activação que compensem financeiramente as pessoas que trocam o sistema de prestações por um emprego remunerado. Outro difícil desafio reside na reintegração de pessoas que recebem prestações por incapacidade profissional mas que podem trabalhar. É necessária mais prevenção para reduzir o influxo para os regimes de prestações por incapacidade. O envelhecimento da população aumentará a procura de cuidados de saúde. É necessário resolver o problema das actuais listas de espera. A crescente proporção de pessoas oriundas de minorias étnicas na população total exige a aplicação de programas de integração. Embora os números revelem que as situações de desvantagem no plano da aprendizagem estão em regressão, é necessário prosseguir os esforços para combater as desvantagens numa fase precoce.

1. Principais tendências e desafios

Em termos demográficos, a sociedade neerlandesa mudou profundamente nas últimas décadas. A população envelheceu e os idosos (mais de 65 anos) representam hoje 13,6% do total, contra 7,7% em 1950. Esta situação induziu um aumento do número de pessoas com deficiências físicas ou doenças crónicas. Importante também é a crescente diversidade étnica da população, decorrente do aumento das taxas de natalidade e da imigração. Os Países Baixos beneficiaram de uma conjuntura económica de expansão nos últimos anos, a taxa de desemprego é inferior a 3% e a taxa de participação na actividade económica passou de 62% em 1990 para 73% em 2000. Todavia, as taxas de emprego das mulheres, das minorias étnicas, dos idosos e das pessoas com poucas qualificações, acusam níveis muito mais baixos.

Desde 1995, o rendimento mínimo aumentou mais depressa do que os salários médios. A percentagem das despesas canalizadas para cobrir custos fixos diminuiu, o mesmo acontecendo com a dependência prolongada do rendimento mínimo. As mulheres e os idosos são os principais dependentes prolongados do rendimento mínimo.

De acordo com os dados ECHP, em 1997, 13% da população vivia com um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano. No período 1995-1997, apenas 4% da população vivia em situação de pobreza relativa permanente.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

Os Países Baixos apresentam a mais importante proporção de habitações sociais em toda a UE, o que dá possibilidades de escolha mesmo aos mais desfavorecidos. As prestações sociais em matéria de habitação induziram nos últimos anos um decréscimo da quota-parte do rendimento gasto com a renda de casa. No domínio da educação, as crianças das minorias étnicas conhecem frequentemente situações de marginalização linguística e educativa. Entre 1991 e 1999, o número de escolas do ensino básico com elevada concentração de crianças desfavorecidas passou de 19% para 8%. O abandono escolar precoce está a ser combatido com êxito, o que levou a uma redução de 26 000 em 1998 para 21 800 em 2000 do número de pessoas nesta situação. Os sectores da saúde e da prestação de cuidados conhecem graves problemas com as listas de espera, já que a oferta não responde à procura. Estudos recentes sobre as disparidades socioeconómicas e o estado de saúde das pessoas indicam que as pessoas com níveis de instrução mais baixos vivem em média 12 anos menos em boas condições de saúde e apresentam uma esperança de vida inferior em 3,5 anos às pessoas com níveis de instrução mais elevados. O acesso à Internet é satisfatório, mas poderia ser melhorado para os grupos mais vulneráveis. Todas as pessoas que entram em situação precária são abrangidas por programas de inserção. São ainda tomadas medidas para aqueles em situação de pobreza persistente. Por fim, as pessoas com baixos rendimentos tendem a concentrar-se nas mesmas periferias das grandes cidades, o que constitui um factor de segregação social e económica.

2. Estratégia e principais objectivos

São 4 os principais objectivos. Em primeiro lugar, a participação social é promovida sob a forma de emprego remunerado ou de activação social para as pessoas muito afastadas do mercado de trabalho. Pretende-se assim incrementar a taxa de actividade de determinados grupos-alvo. A vertente do emprego está mais elaborada no PANemprego que completa o PANincl. Este último coloca a tónica nos programas de activação social que promovem a reintegração dos desempregados de longa duração através de trabalho voluntário ou outras actividades de utilidade pública. Com estes programas pretende-se reinstaurar uma rotina de trabalho e desenvolver as competências dos participantes na esfera social. A activação social também pode constituir uma opção para as pessoas que recebem prestações por incapacidade profissional.

Em segundo lugar, a garantia dos rendimentos é concretizada de três formas: 1/ Através de uma política de rendimentos que indexa o salário mínimo e as prestações sociais ao crescimento médio dos salários, assegurando que todos retirem dividendos de uma prosperidade acrescida. 2/ Através de regimes especiais de subsídios para os grupos com custos específicos com habitação, filhos, deficiência ou doença crónica. 3/ Os municípios podem proporcionar um certo apoio ao rendimento, geralmente ligado a medidas de activação, em função da realidade individual e local. Trata-se de uma estratégia bem sucedida que deve ser prosseguida. Ao mesmo tempo, as políticas de activação devem intervir por forma a que sempre que a dependência possa ser evitada, as pessoas devem sair do regimes de prestações. O ciclo da pobreza persistente é contrariado através de incentivos financeiros para as pessoas que aceitam um emprego ou que participam em medidas de activação. Para aqueles que se encontram em situação de dependência prolongada do rendimento mínimo e que estão inaptos para o trabalho ou a activação social, existem regimes suplementares de apoio ao rendimento.

Em terceiro lugar, a pobreza e a exclusão social são combatidas com a oferta de serviços acessíveis e a preços razoáveis. A política neerlandesa no domínio da habitação oferece liberdade de escolha no mercado de arrendamento. No sector educativo, o objectivo reside em reduzir as desvantagens educativas das crianças mais desfavorecidas, com a finalidade de, até 2010, reduzir de metade o abandono escolar precoce. No domínio dos cuidados de saúde, a estratégia para fazer face ao problema das listas de espera poderia ser aprofundada, em especial tendo em atenção o problema do envelhecimento da população. No que se refere às disparidades socioeconómicas como factor de degradação do estado de saúde, o governo entende reduzir de 25% até 2010 o número de anos "de doença" das pessoas em situação económica precária. Em matéria de TIC os Países Baixos preconizam a articulação de várias políticas com o objectivo de reforçar o acesso à Internet e melhorar os conhecimentos e as competências neste domínio. Entre os objectivos de curto prazo contam-se a instalação de pontos de acesso à Internet nas escolas, bibliotecas e serviços municipais. A inclusão social dos imigrantes é promovida através de um programa especial para as pessoas que recentemente integraram as categorias de risco e medidas de activação social para as que nelas se encontram há muito.

O quarto objectivo é o da abordagem de parceria, no âmbito da qual as autoridades nacionais e locais trabalham directamente com todos os intervenientes, incluindo os próprios destinatários.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

A estratégia dos Países Baixos articula políticas de rendimento, activação, serviços e prestações. Basicamente, a estratégia visa manter o actual sistema e corrigir as respectivas lacunas (com particular atenção para os grupos mais vulneráveis). Em geral, revela-se adequada para fazer face aos desafios. A problemática das TIC e das zonas urbanas degradadas são objecto de novas acções. Algumas questões, tais como o envelhecimento ou as potencialidades profissionais de certas pessoas que recebem prestações por incapacidade, poderiam ser analisadas de forma mais aprofundada. A perspectiva de longo prazo está bem desenvolvida no PANincl. Para a próxima década foram fixadas metas e assumidos compromissos. Alguns objectivos, como os que se relacionam com a acessibilidade dos transportes públicos, vão para além de 2010.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

Foram desenvolvidos importantes esforços nos últimos anos para modernizar e integrar as políticas nacionais de combate à pobreza e à exclusão social. Acresce que a preparação do PANincl coincidiu com o processo de avaliação das políticas nacionais de combate à pobreza no período 1995-2000. O resultado desta avaliação continuará a orientar as medidas dos próximos anos. O PANincl procura cimentar as reformas em curso e os esforços de modernização.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

O Ministério dos Assuntos Sociais é a autoridade de tutela no domínio do combate à pobreza e da exclusão social. Existe um grupo de trabalho intersectorial, que integra representantes dos vários ministérios relevantes, o qual dá conta anualmente dos progressos realizados. Foi este grupo de trabalho que respondeu pela elaboração do PANincl. A Associação de municípios (VNG) e o SCP (departamento de programação social e cultural) colaboraram e apoiaram o grupo de trabalho. A consulta e a cooperação com todos os agentes relevantes é um processo já institucionalizado.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O PANemprego concentra-se nas questões ligadas ao mercado de trabalho, enquanto que o PANincl coloca a tónica noutros aspectos da política social. A estratégia de emprego do PANemprego é brevemente retomada aqui, visto que consubstancia o pilar da reintegração e da activação da estratégia neerlandesa de combate à pobreza e à exclusão. Mas o PANincl comporta três outros pilares que constituem o cerne do relatório. Tanto o PANemprego como o PANincl fazem referências cruzadas.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

O objectivo de reforçar a participação na actividade económica é prosseguido através de várias medidas dirigidas para os grupos mais vulneráveis (mulheres, minorias étnicas, idosos) e de incentivos fiscais. A reforma fiscal iniciada em 2001 tornou os regimes fiscais mais favoráveis ao emprego. A reformulação do sistema de segurança social visa criar um mercado privado de serviços de reintegração. A fim de apoiar o desenvolvimento e a actuação de uma política de activação social no plano local, o Governo criou o ISSA, um centro de informação e serviços de activação social. O ISSA apoia os municípios na implementação das respectivas políticas estruturais com o intuito de intensificar a activação social. No futuro, serão estabelecidos critérios de desempenho para os municípios. O objectivo político desta medida reside em chegar a todos os utentes através de uma estratégia global.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

Em matéria de habitação, a futura política de arrendamento continuará a garantir que os aumentos das rendas não superem a inflação. Os limites a estes aumentos anuas são estabelecidos em função da qualidade das habitações. O Home Ownership (Promotion) Act de 1 de Janeiro de 2001 garante subsídios para aquisição de habitação aos baixos rendimentos que podem ser completados com medidas fiscais de incentivo à compra de habitação. Os Países Baixos estão também a promover maiores facilidades nos transportes públicos, em especial para as pessoas com deficiência.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

A estratégia preventiva também é uma realidade na esfera educativa em que as dificuldades de aprendizagem são combatidas através de medidas de identificação precoce, acção e prevenção. O abandono escolar precoce é outra importante área de intervenção. As oportunidades educativas para os alunos oriundos de camadas sociais desfavorecidas estão a ser incrementadas através da disponibilização de recursos financeiros adicionais e de apoio às escolas da segunda oportunidade. O objectivo consiste em elevar os níveis de instrução e de rendimento escolar dos alunos. Em vários municípios foram criadas escolas especiais com o objectivo de combinar actividades escolares com estruturas de acolhimento pós-escolar, a fim de facilitar a conciliação da vida profissional e familiar. O Governo disponibilizou verbas para programas especiais no âmbito da escolaridade obrigatória e de combate ao abandono escolar precoce. Em matéria de prestação de cuidados, as autoridades locais assumiram um papel mais activo em matéria de prevenção e de coordenação na sequência da aprovação de um novo pacote legislativo destinado a reduzir as desigualdades no acesso aos cuidados de saúde induzidas por factores socioeconómicos.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

As políticas de apoio ao rendimento nos Países Baixos colocam a tónica nos grupos mais vulneráveis. Foram lançados regimes especiais de apoio ao rendimento, com prestações em matéria de habitação, apoio às pessoas com deficiência e aos doentes crónicos, para além de descontos nas propinas escolares. O apoio proveniente das autoridades municipais inclui medidas de assistência subordinadas a condições de recursos, isenções fiscais, descontos nas actividades culturais, etc. As políticas no domínio das TIC colocam a tónica nos grupos mais desfavorecidos e em regiões vulneráveis. O acesso à Internet é promovido através de projectos como os 'Digital playgrounds'. Nas bibliotecas municipais dos bairros mais desfavorecidos, os residentes podem aceder à Internet a preços módicos e participar em acções de formação para adquirir competências TIC. Assim, em 2000 as acções neste domínio abrangeram 9,1 milhões de euros, num contexto de política de renovação urbana. O número de pontos de acesso é actualmente de 300. Outra medida neste contexto reside na criação de centros de recursos que contam com o apoio financeiro do governo e de algumas autoridades municipais, e que proporcionam novas experiências ligadas à introdução de infra-estruturas e aplicações TIC.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

Os esforços empreendidos na actuação das várias políticas assentam todos numa estratégia de parceria. Ainda que as autoridades nacionais intervenham por via de actividade legislativa, definição dos enquadramentos necessários e disponibilização de meios financeiros, o principal papel na concepção e actuação das medidas cabe às autoridades locais. O Governo procura envolver os cidadãos, as empresas e os grupos de interesse das categorias mais vulneráveis. Em 2000, grupos representativos dos requerentes de prestações, entidades religiosas, ONG e sindicatos juntaram-se em torno da "Aliança para a Justiça Social". Duas vezes por ano, uma delegação governamental chefiada pelo Ministro dos Assuntos Sociais e do Emprego avista-se com representantes da Aliança, da VNG (associação dos municípios) e da IPO (associação das autoridades locais) para discutir inúmeros aspectos ligados ao combate à pobreza e à exclusão social.

4. Integração da dimensão de género

Pouca é a atenção dada a esta questão no PANincl, com excepção de uma breve avaliação da dimensão de género no emprego, no rendimento e no grupo dos sem-abrigo. Alguns dados confirmam o (elevado) risco de pobreza em que incorrem as mulheres que vivem em isolamento na condição de pensionistas, os agregados monoparentais que vivem do rendimento mínimo. O Shelters Monitor foi publicado pela primeira vez em 2000, devendo agora compilar ulterior informação sobre as mulheres sem-abrigo.

O PANincl atenta às questões de género sempre que as mesmas se relacionam com o PANemprego e o programa de emancipação, designadamente o objectivo geral de atingir uma taxa de emprego feminino de 65% em 2010. Todavia, só o PANemprego comporta medidas específicas a este respeito. No tocante às políticas de activação/participação social, o PANincl não deixa de ter presentes aspectos relacionados com a dimensão da igualdade homens/mulheres. Sublinha nomeadamente a importância das estruturas de acolhimento de crianças para apoiar as mães solteiras que vivem de prestações de re-ingresso ao mercado de trabalho. Porém, noutros domínios vitais da política de inclusão social (educação, saúde, habitação) a dimensão de género é pouco visível e deveria ser reforçada. O novo Emancipation Monitor, lançado em Novembro de 2000 deverá tornar possível esse reforço.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O FSE (Objectivo 3) apoia os esforços dos Países Baixos no domínio da reintegração profissional dos desempregados. Grande parte destas pessoas são classificadas como "encontrando-se a uma grande distância do mercado de trabalho". Carecem de percursos de reintegração de pelo menos 2 anos e com várias componentes. O FSE apoia as medidas em curso no sector educativo, para reduzir o abandono escolar precoce. Foram desenvolvidas acções análogas com o objectivo de elevar os níveis de instrução dos grupos em risco de discriminação.

ÁUSTRIA

Conclusões

Situação e principais tendências O principal alicerce da protecção social reside num sistema de segurança social federado de inscrição obrigatória para todas as pessoas com emprego e respectivos dependentes inactivos (cônjuges e filhos). O sistema proporciona acesso aos cuidados de saúde, prestações de desemprego, regimes de pensões e cobertura contra riscos de acidentes. A segunda rede de segurança social, que sujeita os respectivos beneficiários a condições de rendimento está consubstanciada no sistema de acção social (Sozialhilfe) sendo tutelada pelos nove Länder. Em 2000, a Áustria prosseguiu o bom desempenho económico com resultados favoráveis na área do emprego. O crescimento do PIB real cifrou-se em 3,2%, a taxa de emprego caiu para 3,7%, uma situação próxima do pleno emprego. De acordo com os dados do ECHP (1997), 13% da população austríaca vive em condições de pobreza relativa. A taxa de pobreza persistentes era de 5% (1995-1997). Em consequência, a pobreza não é um fenómeno significativo na Áustria.

Nas últimas décadas, a participação na actividade económica aumentou, enquanto que as taxas de desemprego permaneciam comparativamente baixas. As disparidades entre rendimentos elevados e baixos são inferiores à média da UE15, embora haja consideráveis disparidades de rendimento entre homens e mulheres. Os níveis gerais de instrução da população aumentaram significativamente nos últimos 30 anos. O nível mínimo das pensões de velhice aumentou de 30 para 50% do rendimento médio.

A estratégia De acordo com as autoridades austríacas, o enquadramento político nacional do combate à pobreza e à exclusão social assenta na execução integrada das políticas económicas, de emprego e sociais. O PANincl faz um levantamento exaustivo das medidas em curso que contribuíram para a situação favorável da Áustria. No âmbito de uma estratégia global, está previsto o lançamento de medidas para identificar futuros factores de risco de pobreza e exclusão social. O PANincl não apresenta com o devido rigor objectivos quantitativos baseados em resultados esperados, indicadores de acompanhamento dos esforços em curso e calendários de execução. A integração de medidas educativas num contexto político mais vasto e o seu contributo específico para cada objectivo de política deveria ser ulteriormente desenvolvido.

Medidas A Áustria está a responder aos quatro objectivos com uma forte tónica colocada no emprego e nas prestações familiares em geral. Todavia, o PANincl assenta nas medidas já em curso e apresenta poucas novas evoluções (seguro de velhice para as mulheres, pessoas com deficiência, pobreza). Os problemas que alguns grupos conhecem no acesso ao mercado de trabalho ou na exclusão de certas prestações sociais (como acontece com os imigrantes não-UE) não são tratados no PAN.

Desafios O principal desafio consiste em definir uma estratégia global e integrada para combater a pobreza e a exclusão social, tomando por base o sistema de segurança social bem desenvolvido. Para tal, deverão ser definidos objectivos, calendários e medidas para colmatar as lacunas identificadas. A aposta geral no acompanhamento e na avaliação deveria traduzir-se em medidas operacionais no contexto da execução do PANincl. Serão necessário ulteriores esforços para reduzir a complexidade do sistema administrativo, decorrente das repartição de responsabilidades entre o Estado federal, as províncias e diferentes unidades administrativas (p.ex. sistema de balcão único).

1. Principais tendências e desafios

Em 2000, a Áustria prosseguiu o bom desempenho económico com resultados favoráveis na área do emprego. O crescimento do PIB real cifrou-se em 3,2%, a taxa de emprego caiu para 3,7%, uma situação próxima do pleno emprego. As taxas de emprego apresentam-se próximas dos objectivos de Lisboa de 68,3% (77% para os homens e 59,4% para as mulheres).

Em termos globais, a incidência da pobreza relativa na Áustria situa-se um quarto abaixo da média da UE. O principal alicerce da protecção social reside num sistema de segurança social federado de inscrição obrigatória para todas as pessoas com emprego e respectivos dependentes inactivos (cônjuges e filhos). A segunda rede de segurança social, que sujeita os respectivos beneficiários a condições de rendimento está consubstanciada no sistema de acção social (Sozialhilfe) sendo tutelada pelos nove Länder.

A complexidade do problema reflecte-se não apenas na repartição de responsabilidades entre as instâncias federais e provinciais, mas também entre as várias unidades administrativas a estes dois níveis. O carácter dualista do sistema de protecção social da Áustria permite evitar que mais pessoas mergulhem em situações de pobreza, mas o sistema não é totalmente fiável em todos os casos. É necessário desenvolver a coordenação e a integração das políticas de inclusão para os grupos vulneráveis.

De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Dinamarca gasta 28,4 % do PIB na protecção social, sendo a média UE15 de 27,7 % (dados de 1998). Utilizando por indicador a despesa per capita em paridades de poder de compra (PPC), verifica-se que a despesa da Alemanha com a protecção social (6.297 PPC) apresenta-se 15% acima da média UE15 (5532).

O sistema austríaco de protecção social tem contribuído para manter a pobreza relativa a níveis relativamente baixos. De acordo com os dados ECHP, em 1997, 13% da população vivia com um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano. No período 1995-1997, apenas 4.7% da população vivia em situação de pobreza relativa permanente.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

As disparidades entre os rendimentos altos e baixos são inferiores à média UE15. Todavia, verificam-se disparidades de rendimento relativamente elevadas entre homens e mulheres.

-Os níveis gerais de instrução da população aumentaram significativamente nos últimos 30 anos. -a proporção de pessoas com habilitações escolares correspondentes apenas ao ensino básico diminuiu drasticamente.

-O nível mínimo das pensões de velhice (Ausgleichszulagenrichtsatz) aumentou de 30 para 50% do rendimento médio.

-Há indícios de que os requerentes de asilo não cobertos pelo regime mínimo garantido ('Bundesbetreuung') estão particularmente expostos à pobreza e à exclusão.

2. Estratégia e principais objectivos

Na Áustria, o Estado-providência dispõe de uma extensa rede de segurança social, o que faz com a situação em matéria de pobreza seja pouco preocupante, comparativamente com outros países. Em consequência o PANincl coloca a tónica nas medidas existentes, que deverão prosseguir e ser objecto de avaliação, em detrimento de novas acções.

-O Plano refere brevemente as análises e os debates em curso.

-A concretização dos objectivos de Nice assenta nas medidas já em curso e em algumas novas iniciativas.

-São poucos os objectivos quantificados, embora o plano comporte alguns compromissos em torno de medidas concretas e de objectivos não quantificados. O plano não apresenta calendários de execução vinculativos. Seria importante prever mecanismos de acompanhamento capazes de medir os progressos no combate à pobreza e à exclusão social.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Ainda que o PANincl faça um levantamento exaustivo das medidas em curso, é necessário avaliar ou reexaminar as mesmas à luz da situação actual e das novas necessidades. Alguns importantes aspectos que teriam surtido importantes efeitos preventivos na redução da exclusão social são mencionados no PANincl, mas de forma pouco precisa (por exemplo, o problema das mulheres que não recebem pensões de reforma é referido enquanto questão que o governa tenciona atacar no futuro). A integração de medidas educativas num contexto político mais vasto e o seu contributo específico para cada objectivo de política deveria ser ulteriormente desenvolvido.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O grupo de trabalho criado para desenvolver e implementar o PANincl merece ser mencionado pelo seu carácter inovador. A intenção do governo de atacar o problema das mulheres sem direitos de reforma merece destaque. Um passo concreto reside em calcular um certo número de período de assistência aos filhos que contribuiriam para o cálculo do número de anos necessários para o direito *a pensão de reforma. Embora os efeitos no mercado de trabalho da nova prestação de assistência aos filhos ('Kinderbetreuungsgeld'), permaneçam por avaliar, a mesma comporta elementos positivos, designadamente o factor de acréscimo de rendimento ou os períodos equiparados a períodos de contribuição não apenas para efeitos de elegibilidade, mas também para fins do montante da pensão.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

Inúmeras medidas referidas no PAN não foram concebidas com a finalidade específica de combater a pobreza, embora surtam efeitos no fenómeno (por exemplo, as medidas em sede de emprego, prestações familiares, fundos especiais para pessoas com deficiência). An sua eficácia neste contexto será devidamente analisada.

Na Áustria, as medidas de coordenação regional para combater a exclusão, incluindo as prestações de acção social (Sozialhilfe) merecem destaque pela importância que revestem. O PANincl refere a criação de um grupo de trabalho para tratar deste problema e o desenvolvimento de normas de qualidade à escala nacional.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O PANincl menciona a necessária coerência com o PANemprego. Há várias medidas e finalidades referenciadas no PANincl que já constavam do PANemprego. Este último sublinhara já a situação de desvantagem que os imigrantes conhecem no mercado de trabalho. A integração de imigrantes é uma das prioridades do PANincl. No entanto, o plano permanece vago quanto a medidas concretas ou pistas sobre a forma como este objectivo será conseguido.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

O PAN coloca a tónica nos objectivos de emprego. Em certa medida, o PANincl refere elementos que já tinham sido desenvolvidos no PANemprego. Este aspecto deve ser visto no seguimento das conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, no que se refere ao objectivo de reforço da participação na actividade económica. Todavia, alguns grupos que conhecem graves problemas em matéria de emprego não são mencionados no plano; é o caso dos imigrantes extra-comunitários, para os quais estão a ser tomadas medidas com o objectivo de harmonizar as condições de concessão de autorizações de residência e de trabalho. São mencionadas algumas medidas no âmbito da formação em TIC dirigidas às mulheres. Pouco é dito sobre a forma como as iniciativas ligadas à sociedade do conhecimento e à aprendizagem digital irão tratar o problema das "fracturas de aprendizagem" e quais as principais acções previstas para atender às necessidades específicas dos mais desfavorecidos.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

No que respeita ao acesso universal aos recursos, direitos, bens e serviços, o PANincl enumera os vários tipos de transferências que já existem no avançado sistema austríaco e que terão efeitos positivos na consecução deste objectivo. O acesso de todos aos sistema educativo é uma realidade. A proporção de pessoas com habilitações escolares correspondentes apenas ao ensino básico diminuiu drasticamente. Porém, para 15,6% da população entre os 20 e os 29 anos, o nível de habilitações escolares não supera o ensino básico (homens: 14,4%; mulheres: 17,1%).

Inúmeras reformas na área da política social têm de ser avaliadas em termos dos seus possíveis efeitos no domínio do acesso a bens e serviços.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

O PANincl menciona três áreas de política que intervêm na prevenção do risco de exclusão: a utilização das tecnologias da informação, medidas de fomento da solidariedade nas famílias e outros grupos e o apoio em situações especiais de carência. Para além das medidas especiais dirigidas para as pessoas com deficiência, ao nível regional (p.ex. Viena)o PANincl refere uma estratégia inovadora para prevenir as situações de sem-abrigo. As perspectivas de transformações a longo prazo e de melhorias passíveis de contribuir para a solução dos problemas existentes em alguma áreas (ex. a exclusão dos imigrantes de certas prestações sociais ou a falta de políticas de emprego activas para as categorias não imediatamente empregáveis são questões que terão de ser ulteriormente estudadas.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

O PANincl faz um levantamento exaustivo dos grupos mais vulneráveis. Uma importante medida neste contexto foi a criação de um subsídio complementar para pessoas com deficiência ('Behindertenmilliarde') e o subsídio para assistência aos filhos, uma prestação de carácter universal não subordinada a carreiras contributivas. Todavia, o PANincl não especifica quais as medidas concretas programadas para outros grupos com necessidades especiais. Não são muitos os compromissos assumidos para além dos dois anos de vigência do PAN actual (deficiência, famílias monoparentais, idosos e jovens em situação de abandono escolar precoce) e é difícil identificar uma estratégia integrada e reformas estruturais. O PANincl refere a dimensão rural da pobreza e anuncia várias propostas para melhorar as infra-estruturas nas zonas rurais.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

O Governo Federal anuncia no PANincl ter organizado consultas com todos os agentes relevantes. Alguns manifestaram um certo cepticismo relativamente ao processo e exigem o devido reconhecimento dos seus contributos. O PANincl é omisso em relação à mobilização das entidades que intervêm no domínio da igualdade de oportunidades.

O plano proporciona o enquadramento institucional para o diálogo entre diferentes intervenientes e grupos no contexto da sua implementação e da preparação do exercício seguinte.

4. Integração da dimensão de género

O PANincl enaltece os objectivos gerais de reforço da participação feminina na actividade profissional e de conciliação da vida profissional e familiar. Todavia, o plano é omisso em termos de uma abordagem coerente da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres e no que se refere aos problemas específicos das mulheres mais desfavorecidas. Há poucas referências à problemática específica da pobreza feminina.

Ainda que o 'Kinderbetreuungsgeld' possa aliviar certas situações de pobreza, será necessária uma avaliação mais rigorosa do impacto nos géneros no sentido de apurar se esta prestação não estará a afastar as mulheres (em particular as que auferem baixos rendimentos e têm poucas qualificações) de um re(ingresso) no mercado de trabalho após ausência para assistência aos filhos.

O debate sobre a individualização dos direitos coloca a tónica nos direitos individuais de reforma das mulheres.

O adiantamento sobre a pensão de alimentos (Unterhaltsvorschuss) visa contribuir para reduzir a pobreza feminina.

A lei de protecção contra a violência doméstica (Gewaltschutzgesetz) permite que as mulheres e os filhos fiquem nas suas casas, contribuindo assim para combater a exclusão social das pessoas ameaçadas pela violência.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

Os 1 147 milhões de euros da dotação do programa do FSE para o Objectivo 3, o domínio da inclusão social (2) absorve 219 milhões. As medidas do Objectivo 1, no Burgenland, afectam 4,5 milhões de euros para a inclusão social. Esperam-se efeitos positivos no combate à pobreza noutros domínios de intervenção política.

O impacto do FSE em termos de progressos no combate à pobreza e à exclusão social é referido apenas em termos genéricos.

A iniciativa comunitária EQUAL, muito incisiva na problemática da exclusão do mercado de trabalho é mencionada no PANincl. A dotação total da EQUAL no período de programação 2000-2006 é de 204 milhões de euros.

PORTUGAL

Conclusões

Situação e tendências Pese embora uma baixa taxa de desemprego e um nível elevado de emprego, a taxa de pobreza permanece elevada (23%, segundo os dados do Eurostat relativos a 1997). Paralelamente a formas de pobreza tradicional devidas às insuficiências do sistema de protecção social e à predominância dos sectores de actividade de mão-de-obra intensiva e pouco qualificada e à baixa produtividade, verifica-se a emergência de uma "nova pobreza" decorrente dos recentes processos de modernização da economia portuguesa, associada por vezes à imigração e à precariedade dos empregos. As baixas qualificações escolares e profissionais da maioria da população e o elevado nível de abandono escolar precoce são factores adicionais de exclusão. Neste contexto, o governo começou a desenvolver, ao longo dos últimos cinco anos, uma "nova geração de políticas sociais activas" orientadas para o reforço da inclusão social, assentes na parceria e privilegiando as metodologias de intervenção integrada.

Estratégia A estratégia global e de longo prazo assenta num desenvolvimento económico compatível com a melhoria da coesão social e a eliminação de factores estruturais geradores de processos de exclusão. O PANincl prevê a integração da vertente da inclusão em todas as políticas pertinentes, a modernização dos sistemas de protecção social, bem como iniciativas integradas que visem grupos e territórios especialmente vulneráveis. A abordagem de parceria e a mobilização dos intervenientes aos níveis nacional e local são igualmente elementos centrais da estratégia. O PANincl define objectivos quantificados em matéria de erradicação da pobreza infantil, de redução da pobreza absoluta e da taxa de pobreza, bem como do combate a este fenómeno em meio urbano e rural.

Medidas O PANincl engloba de forma exaustiva os 4 grandes objectivos e subobjectivos de Nice, mas verifica-se por vezes uma confusão entre "prioridades" e "metas", a repetição dos mesmos "instrumentos" em vários objectivos e subobjectivos e a dificuldade de estabelecer prioridades. A maioria das medidas previstas não são novas e a relação entre cada medida e o objectivo a que pretende dar resposta nem sempre é explícita. Com base nas medidas apresentadas, salientam-se três aspectos: a participação no emprego é considerada numa perspectiva de prevenção/activação e de promoção da aprendizagem ao longo da vida, o princípio da discriminação positiva é um elemento essencial da reforma do sistema de protecção social (incidindo, assim, no problema dos reformados em situação de pobreza), a abordagem integrada dos grupos vulneráveis é proposta segundo uma modalidade de contratualização aprofundada. Além disso, o PANincl prevê o desenvolvimento de serviços e de equipamentos destinados prioritariamente às pessoas e às famílias desfavorecidas e assume compromissos em matéria de promoção da igualdade de oportunidades ("contrato social de género").

Desafios Os principais desafios aos quais dar resposta dizem respeito à articulação entre a dimensão preventiva e curativa das políticas sociais: acção directa visando as situações graves de exclusão, intervenção precoce e activação para facilitar a reinserção profissional e prevenção a longo prazo de eventuais riscos de exclusão através da melhoria dos níveis de educação e qualificação. O papel da protecção social consiste em intensificar e adequar os serviços e equipamentos sociais às necessidades dos mais carenciados, bem como as possibilidades de acesso aos sectores da saúde, habitação, justiça, etc. Tendo em conta a natureza ambiciosa dos objectivos quantificados que Portugal se fixou a curto, médio e longo prazos, o sistema de acompanhamento de indicadores constitui certamente um importante desafio. Por outro lado, a mobilização efectiva dos agentes, em particular os próprios destinatários das acções, e os parceiros sociais, deverá ser aprofundada.

1. Principais tendências e desafios

Em 2000, a taxa de crescimento da economia (3,3%) foi idêntica à média da União. A produtividade aumentou ao mesmo ritmo que a média comunitária (1,6%), embora Portugal continue a registar o mais baixo nível de produtividade da UE (65,8% da média comunitária).

A situação em matéria de emprego caracteriza-se por uma taxa de emprego (68,3%) superior à média da União e por uma taxa de desemprego (4,2% em 2000) relativamente baixa. No entanto, e apesar da evolução globalmente positiva dos indicadores relativos ao mercado de trabalho, persistem problemas estruturais. O desemprego de longa duração representa 40% do desemprego total, apenas uma pequena proporção da população entre os 15-64 anos possui habilitações equivalentes ao nível secundário superior (11,5% contra 42,3% na União), e um elevado número de jovens que abandonam prematuramente o sistema escolar (43% entre os 18-24 anos deixam a escola com poucas qualificações).

A pobreza continua a ser um fenómeno extenso em Portugal. Medida pela taxa de pobreza relativa, definida como a percentagem da população que vive com um rendimento inferior a 60% da mediana nacional, a pobreza afectava 23% da população em 1997 (a taxa mais elevada da União). A pobreza persistente continua também a ser elevada: 15% da população viveu três anos consecutivos abaixo do limiar de pobreza relativa. No entanto, o rendimento monetário é apenas um dos aspectos da pobreza. Para se ter uma ideia aproximada da dimensão desse fenómeno, há que ter um conta outros factores igualmente pertinentes como o acesso ao emprego, os cuidados de saúde e o grau de satisfação de necessidades básicas. Em matéria de protecção social, Portugal é o país da União que gasta menos em percentagem do PIB (23,4% em 1998, contra uma média comunitária de 27,5%).

Neste contexto, há que prestar atenção especial ao número de pessoas em situação de pobreza persistente, à proporção elevada de trabalhadores pobres (em relação com os baixos rendimentos salariais e a precariedade dos empregos), à percentagem igualmente considerável de pensionistas em situação de pobreza (evidenciando uma das falhas do sistema de segurança social), ao baixo nível de qualificações da mão-de-obra e ao abandono escolar precoce, bem como à problemática da pobreza em meio rural e em certos bairros urbanos. Sendo a taxa de pobreza das mulheres superior à dos homens (25% contra 22%), também elas devem ser objecto de destaque particular.

2. Estratégia e principais objectivos

As grandes prioridades em matéria de combate à pobreza e promoção da inclusão social revestem um carácter geral e assentam em 6 objectivos estratégicos: desenvolvimento económico, coesão social, igualdade de oportunidades, protecção social, integração e rede de serviços/equipamentos sociais.

Por conseguinte, os principais objectivos do PANincl são os seguintes:

-Activação das pessoas excluídas do mercado de trabalho e aprendizagem ao longo da vida, no contexto de um desenvolvimento económico competitivo e respeitador das necessidades de coesão

-Desenvolvimento de sistemas de protecção social enquanto ferramentas específicas de luta contra a pobreza

-Reinserção socio-profissional das pessoas e famílias em situação de exclusão (programas integrados e "contratos de inserção social")

-Desenvolvimento integrado dos territórios confrontados com a exclusão

-Criação de redes de serviços e equipamentos sociais com a participação da sociedade civil

-Promoção da igualdade entre homens e mulheres com vista à elaboração de um "contrato social de género"

No PANincl, Portugal definiu certas metas a atingir:

Objectivos quantificados: até 2010, erradicar a "pobreza infantil"; até 2005, reduzir a taxa de pobreza relativa para 17% e diminuir a metade a "pobreza absoluta"; até 2003, lançar 50 "Contratos de Desenvolvimento Social Urbano" (geridos de forma integrada e visando comunidades urbanas desfavorecidas).

Outros objectivos: lançar o programa "Espaço Rural e Desenvolvimento Social" (desenvolvimento local integrado das comunidades rurais), assinar "contratos de inserção social" com todas as pessoas interessadas no prazo de um ano (3 meses para crianças e jovens em risco), pôr a funcionar uma linha telefónica nacional de emergência (em articulação com os centros distritais de emergência social).

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Em relação à adequação entre a estratégia e os objectivos prosseguidos, devem ser evidenciados os seguintes elementos:

-A aplicação do princípio de integração da inclusão em todas as políticas e práticas, de modo a tornar o combate à exclusão uma componente das políticas sectoriais que não a política social;

-Os múltiplos aspectos relativos à participação na vida económica são tratados no PANincl, em especial a formação, a qualificação profissional, a educação, o emprego e a aprendizagem ao longo da vida no contexto da sociedade do conhecimento. De salientar igualmente o propósito de colocar a erradicação dos factores estruturais de exclusão no cerne das políticas económicas;

-A importância do desenvolvimento de sistemas de protecção social é um elemento essencial da estratégia; apesar das limitações orçamentais que lhe são inerentes, prossegue a reforma do sistema de solidariedade e de segurança social (assente nos princípios de justiça, equidade, solidariedade, discriminação positiva);

-A dimensão territorial da exclusão na sua dupla vertente (bairros urbanos degradados das grandes cidades e comunidades rurais no interior do país) é objecto de uma estratégia de desenvolvimento integrado.

A análise dos problemas numa perspectiva de longo prazo é clara no PANincl: os desafios revestem um carácter estrutural e remetem para o Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (cujo principal objectivo é recuperar, no espaço de uma geração, o atraso do país relativamente à média comunitária); alguns objectivos quantificados, nomeadamente no que respeita à "pobreza infantil" e à "pobreza absoluta" (conceitos que, aliás, não foram definidos) são apresentados para uma horizonte que ultrapassa 2003. No entanto, o modo como este plano bienal se integra na perspectiva de longo prazo está ainda por desenvolver, dado que a distinção entre "prioridades" finais e "metas" mais imediatas é, por vezes, difícil de apreender.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

Do ponto de vista da estratégia, registam-se duas inovações no contexto nacional: a integração da inclusão nas políticas vigentes e a perspectiva de longo prazo na luta contra a exclusão. De referir igualmente a estratégia de prevenção dos riscos de uma nova forma de exclusão, a "info-exclusão". No que respeita às políticas, a maioria dos programas e das medidas enunciados estão já operacionais.

Não obstante, há que salientar o carácter inovador de certos temas como é o caso de uma nova dimensão da "contratualização": a par com os contratos de inserção social e profissional" (não desconhecidos dado que Portugal prossegue já a abordagem dos percursos integrados de inserção, como por exemplo o RMG), o PANincl menciona um novo "contrato social de género" e "contratos de desenvolvimento social urbano".

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

O papel dos diferentes agentes (institucionais e não governamentais, públicos e privados) a vários níveis de intervenção (sobretudo nacional e local) é definido no âmbito do diálogo social (Comissão Permanente de Concertação Social) e da parceria entre o Estado e a sociedade civil (Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, Rede Social para o Desenvolvimento). A necessidade de coordenação é mencionada várias vezes e, não obstante os esforços empreendidos durante a última década no âmbito de programas de luta contra a pobreza, há ainda que intensificar uma parceria activa.

O PANincl prevê a mobilização conjunta das autoridades nacionais, regionais (não desenvolvida dado o seu papel de simples coordenadores) e locais; as parcerias institucionais (Comissão de Acompanhamento interministerial para a articulação das diferentes políticas sectoriais e integração da inclusão e Comissão Operacional do Ministério do Trabalho para a preparação do PAN e respectivo acompanhamento); a adaptação dos serviços administrativos e sociais às necessidades dos agentes locais (Lojas de Solidariedade e Segurança Social); a implicação dos parceiros sociais (a intensificar), das ONG e das instituições de serviços regionais; a responsabilização dos cidadãos e das empresas (ex. alargamento da Rede Portuguesa de Empresas).

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

O PANemprego constitui o quadro de referência preferencial, nomeadamente para as medidas ao abrigo do objectivo 1 do PANincl. Os principais objectivos do primeiro (transição dos jovens para a vida activa, inserção socio-profissional, qualificação escolar e profissional, acompanhamento do processo de reestruturação sectorial e promoção da qualidade no emprego) são retomados directa ou indirectamente no PANincl.

Existe ainda uma relação estreita entre os dois planos em termos de estratégia: articulação entre os sistemas de educação/formação/emprego; adopção de políticas macroeconómicas para a criação de emprego; inovação e sociedade da informação; abordagem sectorial, regional e local para a resolução dos problemas de natureza social; promoção do diálogo social; articulação entre as políticas de protecção social/emprego/formação; promoção da igualdade de oportunidades por forma a incentivar a participação das mulheres no mercado de trabalho e a dos homens na vida familiar.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

Tendo em conta a abordagem global que deveria constituir o quadro de acção para a concretização dos 4 objectivos comuns (abrangidos no PANincl de forma exaustiva mas pouco sistematizada em termos de definição de prioridades, quer no caso dos objectivos principais, quer dos subobjectivos), salientam-se alguns exemplos:

3.1. Promover a participação no emprego

No que respeita à participação no mercado de trabalho, os esforços empreendidos ao nível da política de emprego concentram-se no desenvolvimento de medidas de prevenção do desemprego de longa duração e de activação, através da definição de percursos de inclusão social e de inserção profissional traduzidos em planos contratuais (acrescidos de uma maior responsabilização pessoal), bem como no desenvolvimento da estratégia nacional de aprendizagem ao longo da vida. Relativamente ao acesso aos recursos, direitos, bens e serviços, é de salientar a continuação de uma política de "discriminação positiva" dos pensionistas, em termos de pensões de velhice, de realojamento de pessoas que vivem em habitações precárias evitando assim novos territórios de exclusão, a melhoria do funcionamento do Serviço Nacional de Saúde e dos centros locais de saúde (em particular, a assistência aos toxicodependentes).

3.2. Prevenir os riscos de exclusão

No que respeita à prevenção dos riscos de exclusão, uma das vertentes fundamentais é a estratégia de prevenção dos riscos de "info-exclusão" (generalização do acesso às tecnologias da informação e esforço de formação que se traduz na atribuição de um "diploma de competências básicas" a 2 milhões de pessoas até 2006). Relativamente à solidariedade, um aspecto inovador parece ser a conjugação entre a lógica de solidariedade tradicional e o desenvolvimento do mercado de prestação de serviços (ex. remuneração de vizinhos por serviços de apoio domiciliário).

3.3. Actuar em favor dos mais vulneráveis

A acção em prol dos grupos mais vulneráveis (perfeitamente identificados no PANincl, com uma atenção particular a consagrar aos imigrantes, ex-reclusos e toxicodependentes) assenta numa abordagem integrada através de programas individualizados de inclusão social, institucional e económica e planos de inserção destinados a grupos prioritários segundo a metodologia da contratualização. Uma acção específica foi igualmente prevista para os territórios problemáticos através de iniciativas territoriais para a inclusão.

3.4. Mobilizar o conjunto dos agentes

Em matéria de mobilização, as práticas de envolvimento desenvolvem-se a três níveis (individual, colectivo e organizacional) e papel dos "mediadores" enquanto agentes de promoção da informação e da participação activa das pessoas excluídas assume importância crucial. No plano institucional, as parcerias institucionais e os planos de acção sectoriais já operacionais , bem como as "lojas de solidariedade e segurança social" (intervenção de proximidade local para uma resolução integrada dos problemas) constituem uma tentativa de adaptação dos serviços administrativos e sociais às necessidades dos cidadãos. Quanto às parcerias público/privado, o incentivo à responsabilidade social das empresas merece ser referido.

4. Integração da dimensão de género

Trata-se de uma preocupação comum a todos os objectivos do PANincl (por vezes de forma implícita) e que constitui um dos domínios prioritários de intervenção.

No que respeita ao objectivo 1, as prioridades consistem em promover a igualdade de oportunidades no acesso ao emprego e assegurar um tratamento não discriminatório, em introduzir na cultura das empresas a ideia de conciliação de vida profissional e familiar como direito dos(as) trabalhadores(as), dever dos empregadores e responsabilidade social das empresas e, por fim, em desenvolver uma rede de serviços de apoio à infância e às pessoas dependentes, visando favorecer o emprego, a formação e a inserção profissional das mulheres. Relativamente ao objectivo 2, a preocupação da igualdade está explicitamente presente no domínio do acesso à sociedade da informação e às tecnologias da informação. No âmbito do objectivo 3, o PANincl só faz referência específica às mulheres vítimas de violência doméstica. Quanto ao objectivo 4, é mencionada a importância da tomada em consideração sistemática da dimensão da igualdade entre homens e mulheres no âmbito das parcerias. No entanto, impõem-se esforços acrescidos no sentido de aumentar a mobilização das organizações femininas e/ou representantes dos interesses das mulheres.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

A nível dos "instrumentos" que contribuem para a realização dos objectivos de Nice, os programas operacionais co-financiados pelo FSE no Quadro Comunitário de Apoio III (2000-2006), bem como a Iniciativa Comunitária EQUAL, são mencionados várias vezes, mas o PANincl não dá qualquer indicação dos montantes em jogo. Não obstante, a articulação eficaz entre os financiamentos provenientes do orçamento da Segurança Social e do QCA III é referida como uma dos factores que favorecem o desenvolvimento do plano. Além disso, o quadro de acção que representa o PANincl constitui uma ocasião de evitar a dispersão das intervenções nacionais e comunitárias e de as racionalizar através da concentração dos meios e da especialização dos instrumentos.

Os recursos atribuídos a Portugal pelos Fundos Estruturais ao abrigo do Objectivo 1 são consideráveis: o contributo do FSE representa 22% (4 370 milhões de euros) desse auxílio, dos quais cerca de 16% são consagrados especificamente ao domínio da inclusão social (o que constitui um aumento relativamente ao QCA II); de salientar igualmente o contributo indirecto das outras áreas de intervenção do FSE (políticas de emprego activas e aprendizagem ao longo da vida). No que respeita ao QCA III, há que mencionar, nomeadamente, os programas "Emprego, Formação e Desenvolvimento Social" (o eixo mais importante em termos financeiros visa precisamente o desenvolvimento social), "Educação" (combate ao abandono escolar, melhoria dos níveis de escolaridade, educação de adultos), "Sociedade da Informação" (aquisição de info-competências, luta contra a info-exclusão) e "Saúde" (um dos eixos tem por objectivo melhorar o acesso a cuidados de saúde de qualidade).

FINLÂNDIA

Conclusões

Situação e principais tendências O sistema de segurança social na Finlândia assenta no princípio da universalidade do sistema previdencial e de cuidados de saúde e num sistema global de rendimento garantido. O objectivo reside em proporcionar a toda a população serviços previdenciais e de saúde financiados essencialmente a partir de receitas fiscais, descentralizados e geridos à escala municipal. O rendimento garantido é por natureza um sistema de assistência social assente na avaliação dos riscos, completado por prestações ligadas à residência. Em 1998. a Finlândia gastou o equivalente a 27,2% do PIB com a protecção social, ligeiramente menos do que a média da UE. O modelo vigente tem sido bem sucedido, em termos de garantir baixos níveis de pobreza, de acordo com os padrões internacionais. Em 1997, havia 9% da população a viver com um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano.

A Finlândia registou em 2000 um forte crescimento económico (5,7%) directamente impulsionado pelas exportações. Tudo indica que estes bons resultados prosseguirão este ano (taxa de crescimento a rondar os 4%). A taxa de emprego atingiu os 67,5% em 2000.

Estratégia A estratégia subjacente ao PANincl para a presente década assenta em quatro grandes áreas de intervenção: promover boas condições de saúde e capacidade para uma vida activa; tornar a actividade profissional mais aliciante; prevenir e combater a exclusão social; garantir serviços eficazes e níveis aceitáveis de rendimento garantido. O ponto de partida consiste em preservar a estrutura do sistema de segurança social finlandês e trabalhar no âmbito desta estrutura, conferindo maior relevo ao primado do trabalho. O processo será acompanhado e avaliado sistematicamente pelas autoridades centrais mas, para além da taxa de pobreza relativa, o PANincl não especifica quais os alvos que serão utilizados para este propósito.

Medidas A Finlândia considera que o sistema universal de serviços e de transferências constitui um instrumento político eficaz para combater a pobreza e a exclusão social. O sistema foi completado por transferências e serviços adicionais para os grupos em perigo de exclusão social.

O PANincl responde aos quatro objectivos com várias acções, a maior parte das quais destinadas a melhorar a universalidade do sistema. Entre as principais medidas contam-se designadamente o aumento das reformas, actividades de reinserção profissional, melhoria dos serviços de saúde mental para crianças e jovens, a criação de um ombudsman para questões de discriminação, a activação dos idosos, bem como recomendações para a melhoria dos cuidados que lhes são prestados. As implicações orçamentais das medidas foram assinaladas, sempre que possível. A Finlândia anexou ao seu plano um quadro de síntese de todas as medidas tomadas na consecução dos quatro objectivos comuns, repartidas em função do factor de risco.

Desafios Entre os principais desafios contam-se: o desenvolvimento do sistema de protecção social para tornar o trabalho compensador; a prevenção da acumulação de problemas relativamente aos desempregados de longa duração, pessoas com problemas mentais ou de dependência, pessoas sobreendividadas e respectivas famílias; canalizar apoio para as pessoas em situação mais vulnerável; reforçar a cooperação entre os vários agentes envolvidos na prevenção da exclusão social e da pobreza; atacar as disparidades regionais por forma a manter níveis uniformes de serviços sociais em todo o país.

1. Principais tendências e desafios

A Finlândia registou em 2000 um forte crescimento económico (5,7%) directamente impulsionado pelas exportações. No entanto, segundo fontes nacionais, o crescimento este ano deverá ser mais lento (2,7%) em razão da menor procura internacional. O emprego subiu 1,5% em 2000. As taxas de emprego situaram-se em torno dos 68,3% (77% para os homens e 59,4% para as mulheres). Contrastando com a evolução económica favorável em 2000, a taxa de desemprego diminuiu lentamente, permanecendo na casa dos 9,8% (9,1% para os homens e 10,6% para as mulheres). Os problemas estruturais do mercado de trabalho estão patentes na elevada proporção de desempregados com poucas qualificações e idosos e, por outro lado, nos crescentes problemas de recrutamento de mão-de-obra que conhecem certos sectores em expansão.

Em consequência das restrições que a depressão dos anos 90 ocasionou e do período relativamente longo de crescimento económico que se seguiu, a proporção do PIB gasto com a protecção social desceu abaixo da média de UE. De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Finlândia gasta 27,2% do PIB na protecção social, sendo a média UE15 de 27,7% (dados de 1998). Utilizando por indicador a despesa per capita em paridades de poder de compra (PPC), verifica-se que a despesa da Finlândia com a protecção social (5181 PPC) está consideravelmente acima da média UE15, de 5532, de acordo com dados de 1997. Os dados ECHP revelam que em 1997, 9% (UE15 18%) da população finlandesa vivia em situação de pobreza relativa (i.e. com rendimentos inferiores a 60% do rendimento mediano). Os jovens adultos, os desempregados e "outros inactivos" e os agregados familiares monoparentais contam-se entre as categorias mais expostas à pobreza.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

*Fontes nacionais revelam que o número de pessoas em situação de grave exclusão social oscilava entre 30 000 e 60 000, o que corresponde a 1,2% dos finlandeses.

*Os elevados níveis de desemprego, em especial o de longa duração (taxa DLD: 2,8%) constituem o principal problema social da Finlândia.

*Entre os principais factores de risco de exclusão social contam-se os seguintes: a exclusão económica ou financeira; problemas de saúde; a exclusão do mercado de trabalho; a exclusão do mercado da habitação; a exclusão do sistema educativo e outros tipos de exclusão como a criminalidade, as dependências, a exclusão cultural, etc.

*É necessário atender às disparidades territoriais.

*A exclusão social resulta muitas vezes da acumulação de vários problemas. Um importante desafio neste contexto reside na prevenção da acumulação simultânea de insuficiências de rendimento.

2. Estratégia e principais objectivos

O sistema de segurança social na Finlândia assenta no princípio da universalidade do sistema previdencial e de cuidados de saúde e num sistema global de rendimento garantido. Os residentes gozam de direito de acesso aos serviços e às prestações essenciais. Este acesso não está geralmente subordinado a condições de emprego ou rendimento, embora as pessoas com emprego tenham direito a prestações mais elevadas, em função do respectivo rendimento. O modelo vigente tem sido bem sucedido, em termos de garantir baixos níveis de pobreza, de acordo com os padrões internacionais.

A estratégia subjacente ao PANincl para a próxima década assenta em quatro grandes áreas de intervenção: promover boas condições de saúde e capacidade para uma vida activa; tornar a actividade profissional mais aliciante; prevenir e combater a exclusão social; garantir serviços eficazes e níveis aceitáveis de rendimento garantido.

A Finlândia procura preservar a estrutura do sistema de segurança social vigente e trabalhar no âmbito desta estrutura, conferindo maior relevo ao primado do trabalho. A reforma das prestações de segurança social, do sistema fiscal e das taxas de serviços deverá prosseguir a fim de tornar o trabalho cada vez mais compensador em termos financeiros. Pretende-se melhorar não só os incentivos às famílias, mas também às empresas: é dado o devido destaque aos incentivos aos empregadores, foi aprovada nova legislação que rege as relações entre o Estado e os municípios e o financiamento público dos municípios.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

O plano define objectivos estratégicos e procura identificar os desafios numa perspectiva de longo prazo. A Finlândia aponta para a integração de um certo número de melhorias no sistema vigente. As políticas e as medidas que visam melhorar os sistemas de apoio e de serviços devem ser consideradas enquanto esforço para resolver os problemas de uma forma duradoura. O PANincl reconhece, todavia, que muitos dos desafios que se vislumbram exigem acções específicas. O plano refere um vasto leque de iniciativas aos mais diversos níveis para atacar os problemas. Um importante objectivo reside no aumento do emprego e, em especial, na redução do desemprego de longa duração através de uma estratégia assente numa política social activa. A Finlândia enfrenta um desafio especial. Embora tenha estado no centro das políticas governamentais durante vários anos, o desemprego de longa duração não diminuiu tanto quanto seria desejável e afecta um importante núcleo de pessoas difíceis de colocar.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

Para além do amplo leque de medidas incluídas no Plano, dá-se conta de inúmeras questões actualmente em debate e de medidas propostas ou em estudo em diversas instâncias. Estas medidas serão discutidas e tratadas durante a vigência do plano. Apresentam-se a seguir alguns exemplos de medidas previstas: reforma do sistema previdencial no regime profissional com o objectivo de integrar os empregos de curta duração; promover o emprego de pessoas com deficiência; desenvolver um modelo operativo assente na responsabilidade conjunta de diversos agentes na sociedade e transformar as responsabilidades de financiamento dos sistemas de prestações por forma a reforçar as oportunidades de emprego para as pessoas em risco de exclusão do mercado de trabalho; delinear estratégias integradas em matéria de habitação nos municípios assentes no aproveitamento do parque habitacional existente; analisar as necessidades nacionais de desenvolvimento e de acolhimento de crianças aos níveis pré-escolar, do ensino básico e secundário; criar um centro que funcione em estreita colaboração com as ONG para estudar e acompanhar os fenómenos da pobreza e da exclusão social.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A Finlândia possui uma longa tradição de práticas políticas assentes em bases amplas e medidas preparatórias. Os regimes de segurança social são geralmente geridos pela administração pública, ao nível municipal. As políticas nacionais em matéria de rendimento, fiscalidade, emprego e assuntos sociais assentam na colaboração entre o Estado, os municípios e os parceiros sociais. Uma tradição de parceria desta natureza foi essencial para o ajustamento das políticas sociais às mudanças que marcaram os anos 90. Os agentes do Terceiro Sector, as igrejas, os sectores público e privado reforçaram a cooperação, com o objectivo de prevenir a exclusão social.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

As medidas do PANincl classificadas na rubrica "exclusão do mercado de trabalho" constavam já do PANemprego, sendo pois compatíveis. Ambos os planos foram verificados por um grupo interministerial responsável pela coordenação dos assuntos relativos à UE no âmbito da política social. Acresce que os parceiros sociais, que desempenham um importante papel na política social e de emprego da Finlândia, participaram na preparação de ambos os PAN.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

As alterações que marcaram o mercado de trabalho traduzem o facto de a procura estar agora centrada nas pessoas com elevados níveis de instrução e competências. É importante garantir uma oferta de mão-de-obra adequada. Os obstáculos ao emprego foram removidos através da eliminação dos desincentivos consubstanciados no sistema fiscal e de prestações. Foram desenvolvidos novos tipos de serviços e várias formas de trabalho subsidiado, para promover o emprego de pessoas com baixos níveis de instrução e poucas qualificações. Reabilitar as pessoas para o trabalho, reforçar o controlo individual sobre a própria vida através de medidas de acompanhamento, são os métodos essenciais que o PANincl identificou para acabar com a exclusão social.

Importa referir também as medidas para aumentar a empregabilidade dos idosos e dos imigrantes. No que se refere à conciliação da vida profissional e familiar, os pais com filhos em idade pré-escolar têm um direito subjectivo a estruturas de acolhimento, independentemente da respectiva situação profissional. O PANincl prevê o desenvolvimento de actividades de tempos livres para as crianças em idade escolar. A aprendizagem ao longo da vida está a ser promovida através de medidas de apoio ao rendimento para as pessoas em formação.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

Os riscos de exclusão social têm sido contrariados através do recurso ao sistema universal de serviços e transferências que abrange todos os residentes na Finlândia. A rede de segurança social e o amplo consenso em torno da mesma colocou a Finlândia ao abrigo das principais turbulências sociais no início dos anos 90. As políticas que visam combater a exclusão social continuarão a assentar essencialmente no desenvolvimento do sistema universal, o qual pode ser completado por medidas específicas.

O plano refere inúmeras medidas para melhorar o sistema de protecção social: coordenação das prestações de subsistência com os outros ganhos, a fim de incentivar as pessoas a aceitar trabalhos a tempo parcial ou de curta duração; extensão do período de subsidiarização para a reabilitação de jovens com deficiência, a fim de os ajudar a iniciar uma actividade profissional sem perda imediata das prestações sociais; aumento do valor máximo da renda para efeitos de subsídio de habitação; melhoria dos serviços de saúde mental para crianças e jovens.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

Foram empreendidos intensos esforços em inúmeras áreas políticas, com o objectivo de prevenir situações de crise susceptíveis de levar à exclusão social. A redistribuição do rendimento mostrou-se uma medida eficaz para reduzir a pobreza relativa na Finlândia. O PANincl faz um levantamento das medidas previstas no âmbito do objectivo da prevenção: aumentar o nível geral das pensões; aumentar os suplementos por filhos a cargo no âmbito das medidas de apoio ao mercado de trabalho; reformas para aumentar a eficácia do subsídio de subsistência; fazer depender as prestações de desemprego da procura activa de trabalho; pré-escolaridade gratuita para as crianças com 6 anos de idade; criação de um fundo de compensação para que a protecção da infância não dependa da situação financeira dos municípios.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

Os riscos de exclusão social são geridos essencialmente através da prestação de serviços, sendo o rendimento garantido assegurado segundo o princípio da universalidade, mas a existência de problemas de exclusão social significa que são ainda necessárias medidas específicas. A Finlândia apresenta vários tipos de medidas de reabilitação destinadas a ajudar as pessoas que têm dificuldade em assumir o controlo sobre a própria vida. O PANincl refere também algumas iniciativas inovadoras em centros de formação para fazer face à exclusão do sistema educativo, bem como seminários para jovens desempregados co-financiados pelo Fundo Social Europeu. O Governo propôs a criação de um Ombusdsman para questões de discriminação e promoção de boas relações inter-étnicas. É necessário ainda melhorar a capacidade dos indivíduos responderem aos desafios da sociedade da informação.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

Na Finlândia, a participação e a mobilização de todos os agentes é parte integrante do funcionamento da administração pública, sendo que as relações com entidades externas estão consagradas na legislação e na prática diária. Todavia, o PANincl apresenta novas iniciativas neste contexto, tais como: o desenvolvimento da cooperação entre as autoridades municipais no domínio da política social; o programa habitacional 'Suburbs 2000'; o desenvolvimento de serviços às pessoas com problemas de saúde mental; o estabelecimento de centros de parceria regional pelas ONG.

4. Integração da dimensão de género

A estrutura do sistema de política social, assente essencialmente em direitos e deveres individuais e individualizados, tem provado ser um factor de igualdade entre homens e mulheres. O PANincl mostra-se sensível a esta problemática e aposta na promoção desta dimensão. Os sistemas individualizados têm o suporte de um conjunto vasto de serviços que facilita a conciliação da vida profissional e familiar, propício à participação das mulheres na actividade económica.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

O Programa do Objectivo 3 para a Finlândia prevê uma dotação de 140 milhões de euros de fundos do FSE e de fontes nacionais para medidas específicas de reintegração dos grupos mais vulneráveis e desfavorecidos, o que representa 13% das despesas totais do programa. As medidas de inclusão social também são financiadas através de programas regionais. Importa mencionar também a iniciativa comunitária EQUAL que visa combater todas as formas de discriminação e desigualdades e prevenir a exclusão social. A dotação desta iniciativa (FSE e fundos nacionais) ascende a 145 milhões de euros. As despesas do FSE e das estruturas nacionais com medidas de combate à exclusão social representam 20% do financiamento total dos programas do FSE na Finlândia.

SUÉCIA

Conclusões

Situação e principais tendências O sistema de segurança social da Suécia é universal e global. As prestações de segurança social assentam no princípio da compensação da perda de rendimento com direitos individuais às principais prestações para todos os residentes no país independentemente da respectiva situação social e profissional, estado civil ou sexo.

Crescimento económico sustentado (mais de 3% nos últimos 3 anos), taxa de emprego elevada (73%) e níveis relativamente baixos de desemprego formam uma base sólida para o reforço das políticas de inclusão social e combate à pobreza. A Suécia gastou 33% do respectivo PIB com a previdência social em 1998, a proporção mais elevada em toda a UE. A taxa de pobreza persistente era de 12% em 1997.

Estratégia O sistema de protecção social da Suécia assenta numa política de pleno emprego para homens e mulheres e num sistema de segurança social com carácter universal. O governo deixou claro no PANincl a sua aposta no ulterior crescimento do emprego (objectivo: taxa de emprego de 80% em 2004) e na consolidação da justiça social (objectivo: reduzir de metade o número de pessoas dependentes de prestações sociais até 2004). Uma política de emprego vigorosa representa a chave para o combate à pobreza. Ao optar por um sistema universal com prestações subordinadas a condições de rendimento em detrimento de um sistema de níveis mínimos de prestações, a Suécia consubstancia uma estratégia integrada e inclusiva. A dimensão da igualdade entre homens e mulheres está bem presente na estrutura do sistema previdencial. O regime universal que consagra direitos individuais reforça a igualdade entre homens e mulheres.

Medidas O PANincl responde aos quatro objectivos comuns através do aumento do investimento no sistema previdencial e ajustando os regimes de protecção social por forma a que melhor contribuam para eliminar os focos de pobreza ainda existentes. O PANincl comporta uma vasta gama de reformas de carácter geral e de medidas específicas em todas as áreas, no âmbito de uma estratégia global de inclusão social. São exemplos de medidas inclusivas na esfera laboral as oportunidades de formação ou experiência profissional oferecidas aos desempregados quando não há empregos disponíveis. A aplicação do princípio do primado do trabalho implica que sejam tomadas medidas para dar às pessoas uma oportunidade de encontrar emprego e proverem ao próprio sustento. As reformas dos regimes de pensões visam reforçar a coesão social. O PANincl comporta medidas de investimento em todos os níveis do sistema educativo, a reforma da formação profissional e da educação de adultos, bem como o reforço das competências e da acessibilidade às tecnologias da informação.

Desafios O principal desafio reside em prosseguir o reforço do sistema de previdência social, a política de pleno emprego e reforçar o carácter universal do sistema de segurança social. O aumento do emprego é essencial para garantir o financiamento do sistema de saúde, dos serviços sociais e das reformas de uma população que envelhece e para reduzir a dependência de prestações e de outros subsídios da segurança social. Haverá que dar resposta a ulteriores desafios para garantir àqueles cujos padrões de vida se deterioraram em consequência das crises económicas que não serão socialmente excluídos, reforçar a protecção dos grupos em risco de exclusão em razão de deficiência, origem étnica, carências de habilitações escolares, falta de integração no mercado de trabalho ou residência em zonas/áreas degradadas e promover o apoio aos mais vulneráveis (alcoólicos, toxicodependentes, sem-abrigo, crianças em risco e deficientes).

1. Principais desafios

O sistema sueco de segurança social é universal e global, assentando no princípio da compensação da perda de rendimento com direitos individuais às principais prestações para todos os residentes no país independentemente da respectiva situação social e profissional, estado civil ou sexo. O acesso à segurança social não está geralmente subordinado a condições de emprego ou rendimento, embora as pessoas com emprego tenham direito a prestações mais elevadas, em função do respectivo rendimento. Nos últimos três anos, o crescimento do PIB foi superior a 3% ao ano, atingindo os 3,6% em 2000, esperando-se para o corrente ano uma ligeira queda para 2%. A taxa de emprego em 2000 foi de 73% (71% para as mulheres e 74,8% para os homens), uma das mais elevadas na UE. O desemprego continua a baixar, situando-se nos 5,9% (5,8 % para as mulheres e 6 % para os homens) em 2000, contra 7,2% em 1999. A taxa de desemprego de longa duração continua baixa: 1,1% a as mulheres e 1,4% a dos homens, em 2000.

De acordo com os dados SEEPROS do EUROSTAT, a Suécia gasta 33,3% do PIB na protecção social, sendo a média UE15 de 27,7% (dados de 1998). O orçamento para 2001 dá conta de um aumento da percentagem de pessoas que vivem em situação de pobreza relativa (com um rendimento correspondente a menos de 50% do rendimento médio) passou de 7,2% para 9,1% entre 1991 e 1998 [29] De acordo com os dados do ECHP (1997), a taxa de pobreza relativa (rendimentos correspondentes a 60% do rendimento mediano) era de 12% em 1997

[29] Medida pelo rendimento disponível por unidade de consumo, com base em fontes nacionais, a taxa de pobreza relativa baixou para 3,9% no mesmo período.

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

Após a retoma económica, a política social foi objecto de profundas reformas e os recursos aumentaram. Subsistem porém alguns desafios:

-A expansão do regime de prestações de acção social originou gastos crescentes decorrentes de períodos mais longos de dependência dos regimes previdenciais e do número crescente de agregados familiares a dependerem destes regimes por períodos prolongados (jovens, agregados familiares com refugiados ou imigrantes). Para fazer face a esta situação, optou-se por tornar o sistema menos generoso e mais restritivo, em especial através de critérios de elegibilidade mais rigorosos e da introdução de limites nos níveis das prestações. A reforma do sistema de segurança social permitirá garantir a sua sustentabilidade e estabilidade.

-Apesar de o sistema de segurança social sueco ter sido capaz de responder aos desafios da recessão económica e evitar uma situação de crise, algumas categorias sociais como os jovens, os imigrantes e as famílias monoparentais foram mais atingidas do que outras. Trata-se agora de determinar como melhor fazer face a esta situação.

-Há também que melhorar as condições em que se encontram os grupos mais vulneráveis. Apesar da falta de dados, há indícios de que a situação dos mais vulneráveis se deteriorou sob vários aspectos, designadamente para as crianças em risco, os alcoólicos e os toxicodependentes, os sem-abrigo e as pessoas que vivem em alojamentos superlotados, os delinquentes e as prostitutas. Há também que dar resposta às necessidades dos desempregados de longa duração, dos deficientes, dos idosos e das pessoas nascidas fora da Suécia.

-Embora não haja disparidades regionais muito significativas em termos de rendimento disponível, o processo de segregação socioeconómica e étnica prosseguiu durante os anos 90. Todavia, as perspectivas não são dramáticas, apesar de os contornos da evolução futura ainda não serem claros. A segregação étnica é particularmente significativa.

2. Estratégia e principais objectivos

O sistema previdencial da Suécia assenta numa política de pleno emprego para homens e mulheres e num sistema de segurança social com carácter universal. O Governo apostou no aumento do emprego e em mais justiça social. O objectivo em matéria de emprego para 2004 consiste em atingir uma taxa de emprego de 80% para a população dos 20 aos 64 anos. No tocante à justiça social, a meta que se pretende alcançar consiste em reduzir de metade a dependência da previdência social entre 1999 e 2004.

Uma política de emprego vigorosa representa a chave para o combate à pobreza. O propósito da política de emprego da Suécia consiste em reduzir o desemprego e aumentar a taxa de emprego de homens e mulheres independentemente da respectiva origem.

Os objectivos do governo em matéria de política social incluem: 1) prevenir situações de exclusão nas categorias cujos padrões de vida se deterioraram substancialmente durante a crise económica - jovens, famílias monoparentais e alguns grupos de imigrantes e de refugiados; 2) reforçar a protecção dos grupos em risco de exclusão social em razão da deficiência, origem étnica, défice de escolarização, falta de integração no mercado de trabalho ou residência em áreas/regiões desfavorecidas; 3) melhorar o apoio aos grupos mais vulneráveis. São necessárias medidas para prevenir e resolver os problemas relacionados com o alcoolismo e a toxicodependência, reduzir o número de pessoas sem abrigo e reforçar a protecção das crianças em risco e dos deficientes mentais.

Ao optar por um sistema de segurança social com carácter universal e prestações em função do rendimento, em detrimento dos sistemas de níveis mínimos de prestações, as autoridades suecas defendem que a gestão nestes moldes é menos onerosa do que nos regimes de prestações subordinadas a condições de recursos e mais vantajosa para os grupos desfavorecidos.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Num contexto de política de pleno emprego, com um sistema de segurança social completado por regimes baseados nos rendimentos, as estratégias e os principais objectivos são correctamente definidos. Uma vez que não se vislumbram situações de clara pobreza e de exclusão social, é justo concentrar as medidas no reforço do bem-estar das populações. A prosseguir o crescimento económico, conforme previsto, será possível cumprir os objectivos de longo prazo. O reforço do quadro geral que sustenta a política de segurança social permitirá resolver os problemas decorrentes de um crescimento mais lento.

O PANincl da Suécia não se pronuncia sobre a forma como a estratégia de protecção social induz uma diminuição real da pobreza e da exclusão social, nem avalia a importância e o potencial dos regimes universais. Acresce que não fica claro em que medida as diferentes medidas apresentadas no PANincl contribuirão para o objectivo crucial de reduzir de metade o número de pessoas dependentes de prestações de previdência social. Prevê-se no entanto um exercício de avaliação até 2004.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O carácter universal da protecção social na Suécia constitui o principal impulso às políticas da Suécia no domínio do combate à pobreza e à exclusão social. O sistema proporciona fundamentos sólidos para a eliminação das principais fontes de pobreza e exclusão social. No entanto, são ainda necessárias medidas especiais dirigidas para certos grupos, o que deixa espaço para ulteriores inovações.

O PANincl faz referência a alguns serviços do Ombudsman (pessoas com deficiência, crianças). Com longas tradições de serviços desta natureza em diferentes domínios, esta instância de combate à pobreza e à exclusão tem um certo carácter inovador, seria oportuno que fossem fornecidos mais dados.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

No contexto do sistema previdencial, a estratégia coordenada e integrada assenta essencialmente em medidas de carácter legislativo e administrativo. Os organismos que não integram a administração também são chamados a pronunciar-se. Assim sendo, a política de protecção social atende a todos os aspectos relevantes da pobreza e da exclusão social. Ainda que não lhe seja feita uma referência explícita, parece haver equilíbrio entre as políticas na área do emprego e as medidas para reforçar os regimes sociais e os objectivos essenciais definidos para estas áreas (ver ponto 3.4). O PAN faz referência aos esforços empreendidos pelo governo e inúmeros organismos e grupos de interesse, embora não seja possível avaliar em que medida a participação de organismos que não integram as estruturas da administração se traduziu em contributos directos para o PANincl.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

A Suécia resolveu a questão da compatibilidade e da coordenação com o PANemprego anexando este ao PANincl. O potencial da política de emprego para o sistema de protecção social não foi devidamente discutido no PANincl, o mesmo acontecendo com vertente de política social no PANemprego. Embora pareça haver coordenação ao nível político entre estes dois aspectos do Estado-providência sueco, a mesma não está devidamente explicitada no PANincl.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

Sendo a política de pleno emprego o principal alicerce do sistema previdencial sueco, o PANincl sublinha o seu papel no combate à pobreza. Para facilitar a participação na actividade económica, a Suécia optou pelo princípio da activação e do reforço das competências. A aplicação do princípio do primado do trabalho implica que sejam tomadas medidas para dar às pessoas uma oportunidade de encontrar emprego e proverem ao próprio sustento. Para reforçar os incentivos ao trabalho, foram alteradas as disposições que regem as prestações de desemprego. Foi ainda criado, no ano passado, um regime especial de apoio à actividade. As reformas na esfera educativa também facilitam o acesso ao mercado de trabalho, designadamente as que incidem sobre a formação profissional, o ensino secundário superior e a nova legislação em matéria de educação de adultos. Para facilitar aos pais o exercício de uma actividade profissional, as licenças parentais aumentaram de 30 dias, totalizando agora 480 dias desde que ambos gozem pelo menos 60 dias cada um.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

O carácter universal do sistema previdencial significa direitos individuais e acesso de todos às prestações sociais, à educação, à saúde e serviços de cuidados e à habitação. Todas as pessoas têm direito a recursos financeiros suficientes em caso de perdas de rendimento. Para facilitar o acesso de todos, a Suécia lançou inúmeras reformas e medidas. Assim, a situação económica dos idosos melhorou e a pensão de velhice foi reformulada, com base nos ganhos ao longo de toda a vida e incluindo uma cobertura mínima sob forma de pensão garantida para as pessoas com poucos ou sem rendimentos. Para facilitar o acesso à educação, foram feitos diversos tipos de investimentos. A política de habitação foi alvo de reformas, devendo agora as autoridades locais programar a respectiva oferta para garantir a todos condições de habitação dignas. Foi lançado um plano de acção para o desenvolvimento dos serviços de saúde, com o qual se pretende melhorar a qualidade dos serviços prestados. Em preparação está também uma nova lei para os serviços sociais que deverá consolidar os direitos individuais à assistência. Os serviços do Ombudsman para a Deficiência vão criar um centro nacional de acessibilidade.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

Um dos principais objectivos do governo consiste em reforçar a protecção de todos grupos em risco de exclusão social. A situação deverá ser analisada anualmente, para permitir a intensificação de determinadas medidas específicas. O PANincl apresenta inúmeras iniciativas e medidas neste contexto, à semelhança do que aconteceu com o plano nacional de acção contra o racismo, a xenofobia e a discriminação, recentemente apresentado com o objectivo de abrir portas à adopção de legislação contra a discriminação. As medidas em matéria de eInclusão colocam a tónica nas potencialidades das TIC para as pessoas com deficiência, enquanto que as iniciativas em curso no domínio da literacia digital para os grupos desfavorecidos e do acesso às TIC para os idosos não são referidas.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

A melhoria do apoio aos grupos mais vulneráveis constitui um elemento estratégico da política do governo que deverá ser analisado anualmente. Os planos e as medidas em curso abrangem os grupos mais vulneráveis, como as crianças em risco, os alcoólicos e os toxicodependentes, os sem-abrigo e as pessoas que vivem em alojamentos superlotados, os delinquentes e as prostitutas, bem como os desempregados de longa duração, os deficientes, os idosos e os imigrantes. Com o objectivo de reforçar a integração social, foi designado um especialista que deverá apresentar propostas para a implementação de duas directivas UE contra a discriminação. O governo comprometeu verbas para o período 1999-2003 para acções de combate à segregação social e étnica nas regiões metropolitanas e promover condições de vida dignas para homens e mulheres nestas regiões.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

Forte das tradições do país no domínio da intervenção das organizações voluntárias, o governo financia anualmente cerca 100 organizações deste tipo que operam na área social. A fim de reforçar a base de conhecimentos e intensificar o trabalho destas organizações, foi criado no âmbito Conselho Nacional da Saúde e da Previdência um secretariado específico. A fim de integrar o combate à exclusão, todas as agências governamentais deverão preparar planos de acção para promover a diversidade étnica entre os respectivos operacionais. Foi celebrado um importante acordo para melhorar a coordenação entre várias entidades públicas, com o objectivo de multiplicar as oportunidades de integração dos requerentes de asilo, refugiados e outros imigrantes recém-chegados ao país. A responsabilidade social das empresas foi reforçada através de diferentes medidas.

4. Integração da dimensão de género

O regime universal que consagra direitos individuais reforça a igualdade entre homens e mulheres. A dimensão de género é uma componente estrutural do sistema. Esta situação pode explicar o motivo pelo qual não há no PANincl sueca referências específicas a questões de género. Ainda que a Suécia apresente uma boa tradição em matéria de igualdade de oportunidades e bons resultados neste domínio, a integração da dimensão de género enquanto tal não é discutida com o intuito de a tornar visível nas metas, nas acções e nos processos de avaliação.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

A comparticipação total do FSE para o período de programação 2000-2006 reparte-se do seguinte modo: para o Objectivo 3 foram canalizados 2,78 mil milhões de euros, o Objectivo 1 absorve 44 milhões de euros e a iniciativa EQUAL 172,4 milhões de euros, para além dos fundos privados e públicos. O correspondente a 14,5% da dotação dos Objectivos 3 e 1 destina-se à igualdade de oportunidades. A iniciativa EQUAL contribuiu com toda a sua actividade para o combate à discriminação. Contudo, o PANincl é praticamente omisso no que se refere ao papel do FSE. Só a PANemprego faz algumas referências, no capítulo dedicado às intervenções do FSE na Suécia. Não se encontra qualquer referência à forma como os programas do Fundo Social Europeu poderiam apoiar a política social da Suécia.

REINO UNIDO

Conclusões

Situação e principais tendências O bom desempenho da economia britânica permitiu registar elevados níveis de emprego e reduzir o desemprego, designadamente o de longa duração. Apesar disso, o Reino Unido continua a conhecer importantes disparidades de rendimentos. Em 1997, a taxa de pobreza relativa (rendimentos abaixo de 60% do rendimento mediano) era de 22% [30]. Uma em cada três crianças vive em agregados familiares com rendimentos abaixo do limiar de pobreza. Cerca de 2 milhões de crianças vivem em famílias de desempregados. O desemprego concentra-se essencialmente em determinadas categorias sociais e zonas geográficas. Há grupos particularmente vulneráveis à exclusão: as crianças acolhidas em instituições várias, os sem-abrigo, as famílias monoparentais e os adolescentes com filhos, certas minorias étnicas, os doentes mentais e as pessoas com deficiência. As mulheres constituem uma elevada proporção dos adultos pobres. Muitos daqueles que vivem em situação de pobreza persistente são pensionistas que não conseguiram aceder a uma reforma complementar digna. Um problema essencial reside na concentração da pobreza em determinadas zonas geográficas (os centros urbanos do interior, os bairros sociais e certas zonas rurais) que conhecem problemas correlacionados com a exclusão social.

[30] 18% em 1996. O acréscimo deve-se a uma ruptura nas séries estatísticas do ECHP para o Reuno Unido.

Estratégia A estratégia do Reino Unido apreende os problemas em função do ciclo de vida, através de intervenções adaptadas às necessidades dos diferentes escalões etários, no contexto de um sistema de protecção social universal. Aposta-se fortemente no emprego enquanto via para sair da pobreza, mas também enquanto importante elemento de prevenção. Particular atenção é dada às crianças que vivem em condições de pobreza, com uma vontade clara de erradicar a pobreza infantil nos próximos 20 anos. Dada a complexidade do problema, a estratégia assenta numa perspectiva de longo prazo. O PANincl concentra-se nas políticas existentes e não anuncia novas iniciativas. É dada preferência à fixação de objectivos de longo prazo (2020) com subobjectivos para determinados grupos ou zonas. Os progressos são acompanhados através de uma série de novos indicadores. O PANincl apresenta poucos elementos detalhados sobre as políticas de integração da dimensão de género. As Administrações Descentralizadas respondem pela aplicação de muitas das medidas de combate à pobreza e à exclusão; sendo responsáveis pelo desenvolvimento de estratégias próprias para resolver problemas específicos. O Governo do Reino Unido e as estruturas descentralizadas partilham do objectivo comum da erradicação da pobreza e da promoção da inclusão, havendo muitos pontos comuns nas respectivas estratégias.

Medidas O Reino Unido responde aos quatro objectivos. São várias as medidas de política e as reformas recentes destinadas a reforçar as oportunidades e os incentivos ao trabalho e a atacar o problema dos salários baixos e dos défices de qualificações. O PANincl apresenta alguns exemplos da estratégia britânica para garantir o acesso aos serviços. A prevenção da exclusão social coloca a tónica nas políticas dirigidas à infância. A reforma das pensões deverá contribuir para prevenir e reduzir as situações de pobreza entre os pensionistas. O PANincl também discute as estratégias nacionais para reduzir os riscos de pobreza dos agregados monoparentais e das pessoas que prestam cuidados. O PANincl identifica alguns grupos vulneráveis que requerem medidas de intervenção complementares para responder às respectivas necessidades. É dada especial atenção às crianças acolhidas em instituições ou que delas saem, às adolescentes grávidas, aos toxicodependentes, aos sem-abrigo e aos deficientes mentais. O conceito de parceria local merece lugar de destaque na estratégia do Reino Unido, com uma vasta gama de intervenientes que participam directamente na acção política. Estes intervenientes dispõem por vezes de uma certa margem de flexibilidade para adaptarem os programas às necessidades locais. Todavia, ao nível nacional, as ONG e os principais parceiros sociais estiveram menos envolvidos no processo.

Desafios O principal desafio do Reino Unido permanece o de reduzir os números da pobreza infantil. O combate à exclusão passa pela resolução dos problemas das persistentes desigualdades de rendimento e da concentração do desemprego e da inactividade em determinadas categorias e zonas geográficas. É importante que o Reino Unido continue a delinear correctamente medidas bem coordenadas, a fim de que estas políticas específicas garantam a todos acesso a serviços de qualidade, designadamente em matéria de saúde, habitação e educação. Esta questão é particularmente importante nas zonas mais carenciadas. A descentralização e a tónica na dimensão local implicam que o Reino Unido tenha de garantir um funcionamento eficaz dos métodos de coordenação existentes para que a estratégia se possa articular no contexto de políticas locais, regionais e nacionais. É importante resolver o problema do défice de competências básicas, em razão da interacção deste fenómeno com o emprego pouco remunerado e as situações periódicas de desemprego. Uma vez que as mulheres estão mais expostas à pobreza, ocasional e persistente, é essencial que os futuros PANincl integrem sistematicamente a dimensão de género em todas as políticas. Outra importante questão em jogo é o problema do grande número de pessoas (especialmente mulheres) incapazes de constituírem uma carreira contributiva conducente a direitos de reforma dignos, donde a necessidade de reduzir o número de pensionistas em situação de pobreza.

1. Principais tendências e desafios

Apesar dos bons desempenhos da economia, patentes nos elevados níveis de emprego e na diminuição do desemprego, designadamente o de longa duração, os últimos 20 anos foram marcados por persistentes desigualdades nos rendimentos e crescentes proporções da população a viver abaixo do limiar da pobreza. Em 1997, 22% da população vivia em situação de pobreza relativa. A taxa de pobreza antes das transferências sociais (medida do efeito corrector no rendimento do sistema de protecção social) era de 43% em 1997. Em 1998, o Reino Unido gastou com a protecção social o correspondente a 26,8% do PIB, marginalmente menos do que a média da UE (27,7%).

Todavia, o baixo rendimento é apenas uma das várias dimensões da pobreza e para analisar e medir o fenómeno com maior precisão, é necessário ter em conta outros aspectos igualmente relevantes, tais como o emprego, a habitação, os cuidados de saúde e o grau de satisfação das necessidades básicas.

As mulheres constituem uma elevada proporção dos adultos em situação de pobreza. Um dos problemas mais graves que o país conhece é o das crianças pobres. A questão não é só de números, mais grave ainda é o facto de que quando as crianças crescem em situação de pobreza, o problema pode perdurar por várias gerações. Em 1998/1999, uma em cada três crianças vivia em agregados familiares com rendimentos abaixo do limiar de pobreza (60% do rendimento mediano). Esta situação reflecte em parte o facto de que muitas crianças vivem em famílias em que nenhum indivíduo tem emprego. Desde 1979, o número de famílias neste situação duplicou. Em 2000, quase dois milhões de crianças (16% de todas as crianças) vivia em agregados deste tipo, e 800 000 crescem em famílias em que os pais beneficiam de prestações de desemprego há mais de cinco anos.

O problema da inactividade é agravado pela falta de incentivos ao trabalho decorrente dos salários baixos e da perda de prestações associada à retoma de uma actividade. A recente introdução de regimes de créditos de imposto para as pessoas com emprego pouco remunerado deveria ajudar a melhorar esta situação. O desemprego concentra-se essencialmente em determinadas categorias sociais, zonas geográficas e agregados familiares. Entre os grupos mais expostos à pobreza e à exclusão contam-se os jovens dos 16-18 anos desescolarizados e sem emprego, as famílias monoparentais (o Reino Unido é o país da UE com maior número de agregados deste tipo), certas minorias étnicas, as pessoas com deficiência e as pessoas sem qualificações. É dada especial atenção às crianças acolhidas em instituições ou que delas saem, às adolescentes grávidas, aos toxicodependentes, aos sem-abrigo e aos deficientes mentais. Em 1998/99, uma em cada quatro pessoas vivia num agregado familiar com baixos rendimentos. Muitos daqueles que vivem em situação de pobreza persistente são pensionistas que não conseguiram aceder a uma reforma complementar digna. Outro problema que o país conhece decorre da concentração da pobreza em determinadas áreas (centros urbanos do interior, bairros sociais e certas zonas rurais) São zonas que conhecem múltiplos problemas, designadamente níveis elevados de desemprego, importantes taxas de mortalidade, divisões étnicas, criminalidade, dificuldades de acesso a serviços de qualidade (habitação, educação, cuidados de saúde).

As tendências futuras parecem continuar a apontar para uma crescente concentração do desemprego em determinadas categorias e áreas; persistência de elevados níveis de inactividade económica, em especial nos idosos (há cerca de 2,3 milhões de homens economicamente inactivos em idade activa); défice de competências básicas e consequentes situações periódicas de desemprego; elevados níveis de pobreza infantil. Os modelos de crescimento que se antevêem tendem a agravar o problema, já que o crescimento se deverá concentrar nos sectores de altas qualificações e nas áreas com reduzida proporção de desempregados.

2. Estratégia e principais objectivos

O Reino Unido apresenta um sistema de protecção social universal, com padrões mínimos para todos. A estratégia que prevalece visa resolver os problemas em função do ciclo de vida. A intervenção é dimensionada em função das necessidades dos diferentes grupos, para evitar que as condições desfavoráveis se transmitam entre as gerações. Esta estratégia assenta numa aposta clara no emprego, enquanto principal via para sair da exclusão social. Os objectivos estratégicos são definidos consoante se trate de crianças, jovens, pessoas em idade activa e idosos. Outras medidas dirigem-se directamente às comunidades mais desfavorecidas. As intervenções no campo da exclusão social associam alterações em medidas de carácter geral (sistemas fiscais e de prestações) com iniciativas dirigidas para grupos com problemas específicos. Tais iniciativas multiplicaram-se recentemente e deverão ser mais correctamente integradas para ganhar coerência.

O objectivo essencial consiste em erradicar a pobreza infantil nos próximos 20 anos As políticas neste domínio comportam uma importante vertente preventiva. As várias administrações descentralizadas procuram alcançar objectivos análogos. Para as pessoas em idade activa, o objectivo é construir uma sociedade mais inclusiva através de um Estado-providência que proporcione apoio e oportunidades a todas as pessoas capazes de trabalhar e garanta aos mais vulneráveis possibilidades de uma plena participação na vida social. A resolução do problema dos pensionistas pobres passa por soluções imediatas e pela consecução de objectivos a mais longo prazo, no sentido de proporcionar aos idosos segurança e autonomia de rendimento. Registam-se várias iniciativas inovadoras para reduzir as desigualdades entre as zonas mais pobres e o resto do país. É essencial assegurar que os principais serviços públicos respondam às necessidades específicas das zonas mais desfavorecidas.

2.1. A perspectiva estratégica de longo prazo

Vários são os objectivos que parecem dar resposta aos principais problemas com que o país se defronta. Dada a complexidade da questão, a estratégia tem necessariamente de assentar numa perspectiva de longo prazo. O plano apresenta um conjunto de objectivos de longo prazo (2020) com subobjectivos para categorias ou áreas específicas e metas intercalares para acompanhar os progressos.

2.2. O conteúdo inovador do PANincl

O PANincl concentra-se nas políticas existentes e não anuncia novas iniciativas e novas medidas para combater a exclusão social. O conjunto de novos indicadores permite avaliar os progressos, não apenas à escala nacional, mas também ao nível local, com especial incidência na melhoria das condições de vida nas zonas que apresentam desempenhos inferiores. Os floor targets estabelecem mínimos abaixo dos quais as prestações não podem descer. Um elemento crucial da estratégia do Reino Unido é a tónica colocada em objectivos. Assim, dá-se prioridade e investe-se no desenvolvimento de uma "base de conhecimentos validados" através de um controlo sistemático dos progressos e de uma avaliação rigorosa.

2.3. Perspectiva coordenada e integrada

A descentralização tem importantes implicações no Reino Unido. Assim, a Escócia, o País de Gales e a Irlanda do Norte respondem pela aplicação de muitas das medidas de combate à pobreza e à exclusão, sendo responsáveis pelo desenvolvimento de estratégias próprias para resolver problemas específicos. O Governo do Reino Unido e as estruturas descentralizadas partilham do objectivo comum da erradicação da pobreza e da promoção da inclusão, havendo muitos pontos comuns nas respectivas abordagens. Foi criada uma Comissão Ministerial Conjunta para a Pobreza, que inclui representantes de vários ministérios britânicos e das administrações descentralizadas, a quem cabe a elaboração de uma política comum. A descentralização e a tónica na dimensão local exigem coordenação, para que a estratégia se possa articular no contexto de políticas locais, regionais e nacionais. A parceria na implementação das políticas ao nível local constitui um elemento essencial da estratégia do Reino Unido. O Governo e as administrações descentralizadas reconhecem que a sua acção, para ser bem sucedida, tem de poder contar com a participação activa de todos os agentes. A estratégia que envolve todas as instâncias numa perspectiva pluridisciplinar revela-se essencial, dada a amplitude do problema. É importante que o Reino Unido continue a delinear correctamente medidas bem coordenadas a fim de que estas políticas específicas garantam a todos acesso a serviços de qualidade. As consultas que presidirão à elaboração do próximo PANincl e que se farão aos mais diversos níveis, permitirão melhorar certos aspectos sem condicionalismos de tempo.

2.4. Compatibilidade das estratégias com o PANemprego

Uma vez que a estratégia do Reino Unido está fortemente condicionada pelo emprego, verifica-se uma estreita ligação entre as políticas abrangidas pelo PANincl e as que o PANemprego contempla. Todavia, esta interacção não está devidamente evidenciada no PANincl.

3. Principais políticas à luz dos quatro objectivos comuns

3.1. Promover a participação no emprego

As políticas de fomento do acesso ao emprego comportam medidas activas de emprego, reformas dos sistemas fiscais e de prestações (créditos de imposto para os baixos salários) e melhorias numa óptica de regresso ao trabalho dos "serviços" para os desempregados e os inactivos. O New Deal constitui o cerne desta estratégia. Propõe apoio e formação a um vasto conjunto de "clientes": jovens (obrigatoriamente no prazo de 6 meses); pessoas com mais de 25 anos (obrigatoriamente no prazo de 18 meses); agregados monoparentais, deficientes, pessoas com mais de 50 anos e cônjuges de desempregados (programas voluntários). Os efeitos do New Deal podem ser considerados relativamente positivos, em especial no que se refere aos jovens, o que levou a melhorias em todos os programas. Para combater os desincentivos ao trabalho e resolver os problemas dos salários baixos auferidos por muitos trabalhadores, o Reino Unido recorre cada vez mais a métodos bem direccionados de créditos de imposto, a fim de garantir um rendimento mínimo decorrente da actividade profissional. Estas medidas serão completadas em 2003 com a introdução de um crédito de imposto para as pessoas com baixos rendimentos, com ou sem filhos. Para além disto, o salário mínimo nacional comporta um limite mínimo. Para melhorar os serviços prestados aos desempregados e aos inactivos, estará operacional a partir de Outubro de 2001 o novo "Jobcentre plus". Trata-se de um organismo que representa a fusão dos serviços públicos de emprego e da Benefit Agency (serviços de acção social) e que no âmbito da sua actividade de pagamento das prestações sociais às pessoas em idade activa, intervém de uma forma mais consonante com a actividade profissional.

3.2. Facilitar a todos o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

Um vasto conjunto de políticas ataca o fenómeno das desigualdades em matéria de qualidade e acesso aos serviços. O PANincl apresenta alguns exemplos da estratégia britânica para garantir o acesso aos serviços, mas sem referir as áreas dos serviços jurídicos, do desporto e da cultura. As medidas de carácter inovador em matéria de aprendizagem ao longo da vida visam chegar àqueles que não tinham possibilidade ou vontade de iniciar uma aprendizagem. As políticas no domínio da eInclusão não são devidamente referenciadas no plano, com algumas excepções. Os centros "UK online" ajudam na aquisição de info-competências e contribuem para prevenir a exclusão social dos grupos que estão do lado errado da fronteira digital. O programa "learndirect" oferece possibilidades de aprendizagem centrada na Internet em mais de 1 000 centros espalhados por todo o país. O acesso a condições de habitação dignas é motivo de especial preocupação no Reino Unido. Em 1996, 40% das habitações sociais e 29% no sector privado, em Inglaterra não cumpriam os requisitos mínimos de salubridade. O recente Livro Verde "The Way Forward for Housing" define uma estratégia para melhorar a qualidade do parque habitacional inglês, apoiada num investimento de 1,8 mil milhões de Libras Esterlinas. No País de Gales, a Assembleia Nacional procedeu a uma consulta para a elaboração da estratégia nacional "Better Homes for People in Wales". Na Escócia, uma lei recentemente aprovada confere às autoridades locais mais poderes para responder às necessidades em matéria de habitação e atenuar o problema dos sem-abrigo. O Reino Unido proporciona acesso universal aos cuidados de saúde através do respectivo Serviço Nacional de Saúde (NHS). Foi lançado um plano de 10 anos para reformar o NHS, com o objectivo de melhorar os serviços de saúde e combater as desigualdades.

3.3. Prevenir os riscos de exclusão

A perspectiva do "ciclo de vida", subjacente ao plano britânico coloca a tónica na prevenção dos riscos de exclusão das crianças. As medidas que foram lançadas, apoiadas por importantes investimentos, visam eliminar os principais factores de risco durante a infância: desenvolvimento insuficiente, saúde, assiduidade escolar, parentalidade na adolescência e desescolarização precoce, falta de formação e emprego entre os 16 e os 18 anos. Neste contexto, o "Sure Start" constitui um elemento fundamental. Concebido para as zonas com elevada percentagem de pobreza infantil, as actividades do programa envolvem directamente as populações-alvo, futuros pais, pais e filhos, com o objectivo de romper o ciclo vicioso das desvantagens sociais. Visa melhorar os serviços prestados ao nível local, divulgar boas prática e trabalhar com objectivos definidos à escala local e nacional, em função das necessidades. As recentes reformas no sector educativo permitiram aumentar os níveis de instrução, como o demonstra a aproximação conseguida em relação às várias metas nacionais. O apoio proveniente dos Early Education Centres, Excellence in Cities, New Community Schools na Escócia, contribui para a prevenção dos riscos de exclusão entre os grupos de crianças mais vulneráveis. Na Irlanda do Norte, o objectivo consiste em reduzir o número de alunos em situação de não-assiduidade persistente (2003). Para prevenir a exclusão social nas faixas etárias superiores, o Reino Unido tomou medidas específicas para proteger os pensionistas de hoje e colocar as próximas gerações ao abrigo do fenómeno. Foram também dados alguns passos no sentido de ajudar os pensionistas mais pobres através do rendimento mínimo garantido. A longo prazo, a principal causa de pobreza na velhice decorre da ausência de recursos pensionísticos suplementares para completar a pensão do regime geral. Assim, as reformas dos regimes de pensões pretendem colmatar esta lacuna com a introdução de uma segunda pensão do regime geral destinada aos grupos em risco, tais como as categorias com baixos rendimentos, as pessoas com uma carreira profissional descontínua ou impossibilitadas de trabalhar em razão de responsabilidades assistenciais, doença ou deficiência. O impacto destes desenvolvimentos deverá ser acompanhado de perto.

3.4. Actuar em favor dos mais vulneráveis

O PANincl identifica alguns grupos vulneráveis que requerem medidas de intervenção complementares para responder às respectivas necessidades. É dada especial atenção às crianças que vivem em instituições de acolhimento ou que delas saem, por se considerar tratar-se de uma categoria particularmente exposta à exclusão social. Os "Quality Protects" (Inglaterra) visam a modernização dos serviços prestados às crianças que vivem em instituições, por forma a assegurar-lhes uma boa transição para a vida adulta. Foram definidos objectivos para melhorar a situação das crianças mais vulneráveis, designadamente em matéria de aumento dos níveis de instrução. Uma vez que o Reino Unido apresenta uma das mais elevadas taxas de maternidade na adolescência na Europa Ocidental, a redução desta taxa é motivo de especial atenção. Em Inglaterra, o Governo criou uma unidades especial que trata dos problemas da gravidez na adolescência (Teenage Pregnancy Unit), a qual foi incumbida de coordenar as iniciativas que visam reduzir de metade até 2010 o número de gravidezes nas raparigas com menos de 18 anos. No País de Gales, um programa de cinco anos, "Children First", prevê medidas para a melhoria dos serviços sociais para as crianças mais necessitadas, devidamente apoiadas por metas locais.

O principal objectivo das medidas destinadas às pessoas em idade activa é fazê-las regressar à actividade profissional. Estão previstas medidas especiais de apoio aos toxicodependentes, aos sem-abrigo e aos doentes mentais. No que se refere ao apoio aos mais vulneráveis, o objectivo consiste em garantir condições mínimas de rendimento e melhorar a acessibilidade e a qualidade dos serviços, em particular em matéria de saúde, prestações sociais, habitação e segurança. O PAN refere várias políticas em favor dos bairros habitacionais no Objectivo 4, para ilustrar o facto de que estas medidas assentam numa perspectiva de parceria. Todavia, o Reino Unido defende uma abordagem fortemente territorial para combater a exclusão. No País de Gales, o programa Communities First dá apoio às comunidades mais carenciadas. A National Strategy for Neighbourhood Renewal (renovação dos bairros degradados) consagra o objectivo do Governo de reduzir as disparidades entre as zonas desfavorecidas e o resto da Inglaterra. As medidas são geralmente implantadas ao nível local e concebidas para combater os problemas múltiplos e interrelacionados nas zonas desfavorecidas. O objectivo que se pretende atingir no espaço de 10 a 20 anos é o de que ninguém esteja em situação desfavorecida em razão do local onde vive. Uma das principais intenções da estratégia é adaptar os programas nacionais às zonas mais carenciadas. O Neighbourhood Renewal Fund disponibiliza recursos adicionais para as autoridades das 88 zonas mais desfavorecidas. A criação de 26 zonas de acção sanitária em toda a Inglaterra visa reduzir as desigualdades em termos de saúde nas zonas mais desfavorecidas. Idênticas abordagens estão a ser desenvolvidas nas Administrações Descentralizadas. Na Escócia, o programa Social Inclusion Partnership promove a inclusão nas zonas habitacionais mais degradadas.

3.5. Mobilizar o conjunto dos intervenientes

Para que possam ser implementadas com maior eficácia ao nível local, as políticas territoriais do Governo Britânico e das Administrações Descentralizadas assentam numa estratégia de parceria. Os parceiros locais dispõem por vezes de uma certa margem de flexibilidade para adaptarem os programas às respectivas necessidades. As parcerias locais estratégicas reúnem os sectores público, privado e as associações voluntárias para identificar as principais causas do declínio e desenvolver ideias para melhorar a situação. Inúmeras autoridades locais celebraram acordos locais de serviço público (PSA) no âmbito dos quais devem cumprir objectivos definidos com parceiros locais. Em Inglaterra, a Social Exclusion Unit tem por missão completar as acções governamentais através "soluções conjuntas". Esta unidade baseia a sua actuação no envolvimento directo de todos os parceiros. É frequente o recurso para questões específicas a uma consulta mais vasta ao nível nacional, implicando as ONG e sobretudo os dois principais intervenientes sociais do Reino Unido.

4. Integração da dimensão de género

O PANincl britânico reconhece que as mulheres representam a maioria dos adultos em situação de pobreza e estão mais expostas à pobreza persistente, mas a forma como é tratada a dimensão de género apresenta-se algo fragmentada. Os elementos do PANincl relativos à Escócia apresentam uma identificação mais coerente dos desafios, sendo ainda feita referência à aposta clara da Irlanda do Norte na igualdade entre homens e mulheres. A cobertura das questões de género varia consoante o objectivo. É significativa no primeiro objectivo, em que as políticas incentivam as mulheres a tomar parte activa no mercado de trabalho. Entre os exemplos mencionados, conta-se o programa New Deal para as famílias monoparentais e o projecto National Childcare Strategy, que visa multiplicar e melhorar as estruturas de acolhimento de crianças. As reformas em curso no âmbito dos regimes de pensões deverão trazer importantes benefícios para as futuras pensionistas. No âmbito do Objectivo 3, as mães adolescentes e os rapazes que abandonam as instituições de acolhimento são considerados grupos particularmente vulneráveis. Poucos são os indicadores do PANincl que comportam uma repartição dos dados por sexo, embora tal se revele relativamente fácil de concretizar. A Escócia apresenta os respectivos indicadores desagregados.

5. O papel do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

Os Fundos Estruturais têm um papel significativo a desempenhar no combate à exclusão social no Reino Unido. A inclusão social é um tema central do FSE. No âmbito do período de programação 2000-2006, o Objectivo 3 comporta três programas operacionais (Inglaterra, Escócia e Gales) com uma forte componente nacional, permitindo que cada programa equacione as respectivas prioridades de financiamento em função da realidade nacional. Na Escócia, 40% do orçamento do Objectivo 3 vai para o combate à exclusão social. O FSE irá intervir em inúmeras áreas directamente ligadas ao combate à exclusão social em todos os domínios. A prioridade mais importante é a nº 2 que visa as pessoas ou zonas mais desfavorecidas. Todavia, as acções a empreender nos outros domínios prioritários também constituirão importantes contributos. No âmbito dos Objectivos 1 e 2, o FSE trabalha em conjunto com o FEDER para dar corpo a uma estratégia adaptada a cada zona, a fim de facilitar o desenvolvimento económico global. A iniciativa EQUAL desempenhará um importante papel no apoio aos grupos socialmente excluídos, embora tal facto não seja mencionado no plano.

Anexo I Indicadores

Lista de Indicadores utilizados no Relatório conjunto 2001 sobre a Inclusão

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3a. Taxa de pobreza relativa por classe etária e sexo (60% da mediana do rendimento igualizado)

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Fonte: Eurostat, ECHP

Os números que indicam repartições por sexo para famílias de várias pessoas baseiam-se na premissa de uma repartição igual dos rendimentos na família.

* Na classe etária 18-24 anos, há um grande número de pessoas a tempo inteiro no ensino. Tais pessoas vivem, em princípio, nalguns Estados-Membros sobretudo ou em parte de rendimentos em espécie transferidos dos pais/família. Estes rendimentos não fazem parte do conceito de rendimento utilizado neste estudo, pelo que a taxa de pobreza das pessoas a tempo inteiro no ensino pode estar sobreestimada.

Nota: Interrupção na série para UK, ver quadro 1

3b. Taxa de pobreza relativa por sexo e actividade mais frequente (60% da mediana do rendimento igualizado)

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Fonte: Eurostat, ECHP

Os números que indicam repartições por sexo para famílias de várias pessoas baseiam-se na premissa de uma repartição igual dos rendimentos na família.

Os números cobrem a população com pelo menos 16 anos de idade.

* A variável actividade principal não está disponível no ECHP neerlandês. Os números aqui indicados são construídos a partir de informação comparável.

Nota: Interrupção na série para UK, ver quadro 1

u: dados não fiáveis

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Exemplos de indicadores utilizados nos PAN:

Emprego

- tempo parcial involuntário (F)

- taxa de activação (indicador EMCO) (F)

- taxas de emprego das mulheres com e sem crianças (I)

- % de pessoas que não podem trabalhar por terem de prestar cuidados a crianças ou outras pessoas dependentes (SILC) (F)

- % da população que participa em acções de trabalho voluntário (NL)

- taxas de emprego de grupos desfavorecidos (pessoas com deficiência, famílias monoparentais, minorias étnicas, 50+) (UK)

- famílias com dois ou mais membros no desemprego (I)

Acesso a recursos mínimos

- percepção da pobreza (I, B)

- proporção das pessoas com 18-65 anos que receberam prestações durante pelo menos 6 meses no ano (DK)

- proporção das pessoas que durante os últimos 3 anos estiveram pelo menos 80% do tempo desempregadas ou em medidas de activação, ou com licença de formação/ensino, ou receberam assistência em dinheiro, ou participaram em medidas de reabilitação ou receberam prestações de doença (DK)

Condições de vida

- indicadores de condições de vida (indigência não monetária cumulativa) (F)

Habitação

- indicadores de habitação (existência de comodidades - todas separadas) (F)

- superlotação (F)

- custos de habitação (F)

- número de sem-abrigo /número de pessoas que utilizam os centros de acolhimento (F, NL, FIN)

Saúde

- renúncia a despesas médicas por razões financeiras (F, B)

- % de pessoas limitadas nas suas actividades diárias devido a doença/deficiência (B, F)

- % de pessoas com deficiência a viver sós (I)

- proporção de pessoas com deficiência (16-64 anos) com emprego (I)

- taxa de fumadores na população adulta (UK)

Educação/formação

- % de analfabetismo funcional (B)- % do orçamento familiar consagrada à educação (B)- absentismo escolar (UK, E)

- relação entre níveis de instrução pais/crianças (B)

Acesso a serviços

- % de pessoas que vivem a menos de 10 minutos a pé de transportes públicos (F)

Participação social e cultural

- % de pessoas que assistiram a um espectáculo (teatro, cinema) no mês anterior (F)

- participação cultural nos últimos 12 meses (F)

- desporto praticado nos últimos 12 meses (F)

- % de famílias que podem gozar uma semana de férias fora de casa (F)

Acesso a novas tecnologias

- proporção da população que utiliza um PC, por nível de rendimento

- proporção da população que utiliza a Internet, por nível de rendimento

Endividamento

- % de população endividada/muito endividada (NL, B, FIN)

Crianças

- % de crianças a viver em agregadores familiares com rendimentos abaixo do limiar de pobreza (I, PT, UK)

- % de crianças a viver em agregados familiares em que nenhum indivíduo tem emprego (B, UK)

- crianças a viver em famílias desempregadas e em idade activa (UK)

- crianças a viver em casas sem condições mínimas de salubridadeitação adequado (UK)

- número de crianças a viver num alojamento provisório (UK, FIN)

- % das crianças em instituições (F, FIN)

Pessoas idosas

- % de pessoas idosas que vivem sós

- % de pessoas idosas isoladas (percentagem de pessoas com mais de 65 anos a viver sós, sem filhos ou irmãos/irmãs em vida) (I)

- % de pessoas idosas a viver em agregados com rendimentos abaixo do limiar de pobreza (I, UK)

- proporção de idosos a viver em casas sem condições mínimas de salubridade (UK)

- proporção de idosos que beneficiam de uma ajuda para viver de uma forma independente (UK)

- proporção de idosos cuja vida é afectada pelo medo da criminalidade (UK)

Grupos específicos

- reclusos (média num dia específico) (FIN)

- reintegração de reclusos (F, B)

- incidência de abuso de álcool (FIN, E)

- incidência do consumo de droga (UK, FIN)

- taxas de assaltos a casas (UK)

- crimes violentos (por 100 000) (FIN)

- suicídio (FIN)

Disparidades territoriais

- proporção de estudantes oriundos de zonas subrepresentadas, desfavorecidos no ensino superior, em comparação com o total da população estudantil no ensino superior (Escócia)

- Os Países Baixos incluíram um exemplo de um pacote de indicadores e objectivos locais para uma localidade específica (HAARLEM)

Anexo II EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS INDICADOS NOS PLANOS DE ACÇÃO NACIONAIS CONTRA A POBREZA E A EXCLUSÃO SOCIAL

1. EMPREGO

2. RENDIMENTO MÍNIMO / REDE DE SEGURANÇA SOCIAL

3. CUIDADOS DE SAÚDE

4. HABITAÇÃO

5. ENSINO

6. JUSTIÇA

7. E-INCLUSÃO (TIC)

8. CULTURA, DESPORTOS, LAZER

9. ENDIVIDAMENTO

10. SITUAÇÃO DOS SEM-ABRIGO

11. DIMENSÃO TERRITORIAL / REGIONAL

12. SOLIDARIEDADE FAMILIAR / CRIANÇAS

13. AJUDAR OS MAIS VULNERÁVEIS

14. MOBILIZAÇÃO DOS INTERVENIENTES

1. Emprego

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2. Rendimento Mínimo / Rede de Segurança Social

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3. Cuidados de saúde

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4. Habitação

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5. Ensino

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. Justiça

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7. E-Inclusão (TIC)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

8. Cultura, desportos, lazer

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

9. Endividamento

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

10. Situação dos sem-abrigo

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

11. Dimensão territorial / regional

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

12. Solidariedade Familiar / Crianças

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

13. Apoiar os mais vulneráveis

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

14. Mobilização dos intervenientes

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