Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 73/239/CEE do Conselho relativamente aos requisitos em matéria de margem de solvência aplicáveis às empresas de seguro não vida"

(2001/C 193/03)

Em 16 de Novembro de 2000, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 10 de Abril de 2001, sendo relator R. Pelletier e co-relator J.-L. Vaucoret.

Na 381.a reunião plenária de 25 e 26 de Abril de 2001 (sessão de 25 de Abril), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A margem de solvência é um dos principais elementos de supervisão das seguradoras. Permite garantir a solidez financeira das empresas e, consequentemente, a sua capacidade para honrar os compromissos assumidos em caso de ocorrência de riscos imprevistos. A margem de solvência exigida é um dos pontos mais antigos da harmonização europeia no domínio dos seguros, tendo sido estabelecida logo nas primeiras directivas sobre os seguros de vida e de não vida(1). Por isto mesmo, tornou-se necessário modernizar os requisitos em matéria de solvência, razão pela qual a Comissão Europeia elaborou duas propostas de directivas(2).

1.2. Ambas as propostas de directiva pretendem reforçar a protecção dos segurados, melhorando as regras referentes à margem de solvência das empresas de seguros. Contêm diversas medidas comuns.

1.3. As propostas de directiva respeitam apenas aos princípios regulamentares de determinação da margem de solvência, excluindo outros elementos que podem também contribuir para a solvência de uma empresa em termos gerais, como as provisões técnicas calculadas prudentemente e os activos correctamente investidos.

2. Antecedentes

2.1. Os actuais requisitos de margem de solvência foram estabelecidos pela Primeira Directiva Não Vida (73/239/CEE), de 24 de Julho de 1973, e pela Primeira Directiva Vida (79/267/CEE), de 5 de Março de1979.

2.2. As Directivas 92/49/CEE, de 18 de Junho de 1992 (Terceira Directiva Não Vida)(3), e 92/96/CEE do Conselho, de 10 de Novembro de 1992 (Terceira Directiva Vida)(4), não alteraram os requisitos em matéria de margem de solvência, pois que, assim fazendo, atrasariam a respectiva adopção. Contudo, tendo em conta a eventual necessidade de tais alterações, o legislador comunitário previu, respectivamente, nos artigos 25.o e 26.o das duas directivas, que "a Comissão apresentará ao Comité de Seguros um relatório sobre a necessidade de uma harmonização posterior da margem de solvência".

2.3. A Conferência das Autoridades de Fiscalização no Sector dos Seguros na UE, sob a presidência do Dr. Müller, elaborou então um relatório sobre a solvência das empresas de seguros, o denominado "Relatório Müller", que foi aprovado pela Conferência das Autoridades de Fiscalização em Abril de 1997. O relatório final da Comissão Europeia, de 24 de Julho de 1997(5), inspirado em grande medida no Relatório Müller, concluiu pela necessidade de uma eventual melhoria da margem de solvência.

2.4. Os trabalhos iniciados pela Comissão no Verão de 1997 terminaram com as duas propostas apresentadas em 25 de Outubro de 2000.

2.5. A longo prazo e, em especial, no quadro dos relatórios sobre a aplicação dos projectos de directiva, está previsto proceder a uma revisão fundamental dos métodos de análise da situação financeira geral das empresas de seguros, exercício denominado "Solvência II".

3. Observações na generalidade

3.1. No atinente ao método de trabalho da Comissão Europeia, o Comité Económico e Social considera que o exercício "Solvência I" foi conduzido de forma exemplar no que respeita às consultas ao meio profissional: com efeito, a Comissão Europeia consultou as associações profissionais (nomeadamente o CEA, a ACME, a AISAM(6) e o Grupo Consultivo dos Actuários Europeus) a partir de Fevereiro de 1996 e durante todo o exercício.

3.2. As principais alterações propostas pela Comissão versam sobre os seguintes 7 pontos:

3.2.1. As novas directivas aplicam-se unicamente às mútuas cujo rendimento anual correspondente a quotizações seja igual a 5 milhões de euros, contra os actuais 0,5 milhões de euros para os seguros de vida e 1 milhão de euros para os seguros não vida. As mútuas cujo nível de quotizações não atinja o limiar de 5 milhões de euros não beneficiarão do passaporte europeu e continuarão sujeitas às normas prudenciais nacionais. Todavia, ainda que se situem aquém deste limiar, as mútuas que satisfaçam os requisitos em matéria de margem de solvência podem, a seu requerimento, entrar no âmbito de aplicação das novas directivas e beneficiar do passaporte único.

3.2.2. O fundo de garantia mínimo foi revalorizado e, futuramente, será indexado à taxa da inflação.

3.2.3. As novas directivas concedem às seguradoras do ramo vida o direito de contabilizar na margem de solvência disponível 50 % dos lucros futuros, calculados de forma já não retrospectiva, como tem acontecido, mas sim prospectiva, por um período de 6 anos. Contudo, estes lucros futuros deverão ser confirmados por um relatório actuarial, e a sua média anual não deverá exceder a média dos cinco anos anteriores.

3.2.4. De entre os elementos elegíveis para efeitos da margem de solvência, as acções preferenciais cumulativas, os empréstimos subordinados e os títulos de duração indeterminada estão sujeitos a algumas restrições, enquanto a parte ainda não realizada do capital social ou do fundo inicial apenas será elegível mediante acordo das autoridades de fiscalização e até ao limite de 50 %. Por outro lado, as empresas perdem a possibilidade de contabilizar na margem de solvência as acções próprias que detenham directamente e de proceder ao desconto das provisões técnicas nos seguros não vida (até ao presente, os Estados-Membros podiam autorizar descontos explícitos para ter em conta os proveitos dos investimentos, conforme previsto no n.o 1, alínea g, do artigo 60.o da Directiva 91/674/CEE)(7). Para além disto, a possibilidade de inserir na margem de solvência os reforços de quotizações realizados pelas mútuas de seguros do sector não vida fica sujeita à aprovação das autoridades de fiscalização. Acresce que a lista de elementos que entram na composição da margem de solvência passará a ser "fechada" e dividida em três categorias, ao passo que actualmente é "aberta", podendo ser incluído qualquer tipo de elemento. Por último, cumpre referir que o fundo de garantia mínimo só poderá ser composto por elementos de qualidade superior, o que exclui, nomeadamente, os lucros futuros (embora estes continuem a estar incluídos na margem de solvência) e a parte ainda não realizada do capital social ou do fundo inicial. Em contrapartida, as mais-valias latentes podem ser incluídas se figurarem na margem de solvência.

3.2.5. O cálculo da margem de solvência exigida é objecto de uma evolução significativa sobretudo no que toca aos seguros não vida: a margem de solvência exigida foi aumentada em 50 % para os ramos 11, 12 e 13, que correspondem à responsabilidade civil geral e à responsabilidade civil associada aos navios e aviões.

3.2.6. A directiva habilita as autoridades de fiscalização a intervir preventivamente sempre que considerem que os direitos dos tomadores de seguros estejam em risco, antes mesmo de a margem de solvência disponível atingir níveis inferiores aos limites regulamentares. As autoridades competentes poderão, nesses casos, exigir um plano de recuperação financeira e/ou uma margem de solvência mais elevada e rever no sentido da baixa os valores de determinados activos.

3.2.7. A directiva resolve a questão ambígua, colocada até ao presente, de saber se os Estados-Membros podiam impor regras mais rigorosas às empresas por eles autorizadas: a Comissão propõe conceder esta liberdade aos Estados-Membros, operando, assim, uma "harmonização mínima".

3.3. As propostas de directivas actualizam, pois, os requisitos em matéria de solvência através da revalorização de vários limiares: o montante das quotizações a partir do qual as directivas são aplicáveis às mútuas e o valor mínimo do fundo de garantia, o limiar dos prémios que separam as duas parcelas às quais se aplicam as taxas de 18 % e 16 % para o cálculo da margem de solvência das empresas de seguros não vida bem como o limiar dos sinistros que define também duas parcelas às quais são aplicáveis as taxas de 26 % e 23 % para o cálculo da margem de solvência exigida. As propostas de directivas definem ainda as regras em matéria de solvência, estabelecendo uma lista exaustiva dos elementos elegíveis para efeitos da constituição da margem e adoptando o cálculo da margem de solvência aos ramos que apresentam perfis de risco especialmente voláteis. Por último, reforçam a protecção dos segurados concedendo poderes de intervenção precoce às autoridades de fiscalização.

3.4. Por estas três razões, o Comité emite um parecer favorável às propostas de directivas. Subsistem, contudo, alguns aspectos de ordem técnica que considera deverem ser alterados; estes pontos são abordados nas observações na especialidade. De um modo geral, o Comité subscreve o espírito do texto proposto, salvo no que respeita ao princípio da harmonização mínima.

3.5. Princípio da harmonização mínima

3.5.1. As propostas prevêem que os Estados-Membros possam impor às empresas de seguros por eles autorizadas regras mais estritas do que as contidas nas directivas, com a finalidade de ter em conta as características específicas dos respectivos mercados nacionais. Isto é dito de forma clara no considerando 14 da proposta de directiva não vida e no considerando 11 da proposta de directiva vida.

3.5.2. O Comité está consciente de que esta abordagem pode constituir uma etapa na construção do mercado único dos seguros, mas tem por absolutamente necessário que, de futuro, se procure uma harmonização mais global. Aprova, em particular, certas disposições das propostas de directivas neste sentido, nomeadamente a supressão da vantagem para as empresas que descontavam as provisões técnicas. No entanto, em virtude do princípio da harmonização mínima, as autoridades de fiscalização nacionais poderão aplicar a determinadas empresas regras mais estritas em matéria de margem de solvência exigida do que as que lhes seriam aplicáveis noutros Estados-Membros; esta obrigatoriedade de satisfazer uma margem de solvência elevada aumentará o custo dos seus fundos próprios, podendo, portanto, diminuir a sua rentabilidade, o que constituiria uma distorção da concorrência contrária aos princípios de equidade do mercado único. Esta preocupação é reforçada pela perspectiva de alargamento deste último.

3.5.3. O Comité é de opinião que deverão ser superadas outras etapas após a adopção destas propostas. Essas etapas deverão conduzir a uma harmonização máxima das normas de concorrência, para que as empresas de seguros europeias possam exercer a sua actividade em condições verdadeiramente equitativas e que protejam os direitos dos segurados.

3.6. Direito de intervenção precoce das autoridades de fiscalização

3.6.1. Os artigos 20.o-A da directiva não vida e 24.o-A da directiva vida (n.o 2) concedem às autoridades competentes um direito de intervenção precoce, sempre que estas considerem que os direitos dos tomadores de apólices estão em risco. Nestes casos, as autoridades de fiscalização podem exigir um plano de recuperação financeira ou o aumento da margem de solvência exigida às empresas de seguros.

3.6.2. O Comité é favorável ao espírito desta medida, porquanto a mesma permite intervir num estádio precoce, tornando mais fácil recuperar a situação financeira da empresa. Para além disto, esta medida melhora a protecção dos segurados numa óptica de prevenção dos riscos.

3.6.3. No entanto, o Comité desejaria que esta prevenção fosse acompanhada por um mínimo de regras objectivas: trata-se, em suma, de definir com precisão as condições de intervenção precoce por forma a que esta seja justificada, proporcional à amplitude dos problemas financeiros identificados e eficaz quanto à sua resolução.

4. Observações na especialidade

4.1. Disposições comuns às propostas de directivas vida e não vida

4.1.1. Artigos 17.o e 17.o-A não vida e artigos 20.o e 20.o-A vida: fundo de garantia mínimo

4.1.1.1. Estes artigos aumentam o valor do fundo de garantia mínimo para 3 milhões de euros para as empresas de seguros de vida e de não vida, no que respeita aos ramos 10 a 15, e para 2 milhões de euros para as empresas de seguros não vida. Estabelecem ainda para o futuro uma indexação destes valores mínimos em função da inflação.

4.1.1.2. O Comité aprova a indexação à inflação, pois esta permite manter os valores dos fundos de garantia mínimos coerentes com a evolução da conjuntura económica. No entanto, lamenta que os novos valores dos fundos de garantia mínimos e as margens de solvência exigidas não tenham sido fixados de modo coerente: com o limiar proposto, a margem de solvência exigida pode tornar-se inferior ao fundo de garantia exigido, o que entra em contradição com o objectivo destas duas exigências prudenciais.

4.1.1.3. Assim, os montantes definidos nas propostas de directivas podem tornar-se incoerentes para as pequenas mútuas cujo montante de quotizações esteja próximo dos 5 milhões de euros. Por exemplo, uma mútua ressegurada a 50 % que exerce uma actividade de seguros não vida cujo montante de quotizações anual é de 5 milhões de euros está obrigada a uma margem de solvência exigida equivalente ao máximo de 18 % × 5 milhões × 50 %, ou seja, 450000 euros. Ora, nos termos do artigo 17.o da directiva, o fundo de garantia para uma mútua deste tipo não pode ser inferior a 1,5 milhões de euros (2 milhões de euros deduzidos da redução específica para as mútuas). O fundo de garantia exigido será, pois, superior à margem de solvência exigida, o que é contrário às definições destes dois montantes, já que o fundo de garantia está definido como sendo um terço da margem de solvência exigida. Parece, pois, necessário rever os vários limiares de modo a torná-los coerentes.

4.1.1.4. Por outro lado, para evitar que o aumento do "bilhete de entrada" coloque entraves à penetração de novas empresas no sector, o Comité propõe que as novas empresas tenham a possibilidade de repartir no tempo a constituição do suplemento de margem necessário para atingir o nível mínimo do fundo de garantia, mediante prévio acordo das autoridades de fiscalização, por um prazo máximo de 5 anos. Por exemplo, uma seguradora recentemente criada à qual seja exigida devido ao seu nível de actividade ainda reduzido uma margem de 2 milhões de euros e um fundo de garantia mínimo de 3 milhões de euros pode constituir o milhão de euros suplementar em 5 anos. Este prazo não penalizaria de forma alguma a segurança dos segurados, pois que coincide com o período de fiscalização específico das novas empresas.

4.1.2. Artigo 20.o-A não vida e 24.o-A vida, n.o 4: elegibilidade do resseguro

4.1.2.1. A margem de solvência exigida é actualmente reduzida proporcionalmente à percentagem de riscos assumidos através de resseguro, dentro de um determinado limite (50 % para os seguros não vida, por exemplo). Portanto, quanto mais ressegurada está uma empresa, menor será a sua margem exigida. Mesmo no caso de uma percentagem inferior à taxa máxima autorizada, as autoridades competentes passaram a ter poderes para diminuir a redução da margem de solvência exigida aplicável em função do resseguro quando a qualidade do programa de resseguros lhes pareça insuficiente.

4.1.2.2. O Comité gostaria que esta possibilidade de modulação no sentido da redução fosse acompanhada da possibilidade de modulação no sentido do aumento, que também leva em conta a qualidade do programa de resseguro e, em especial, o nível de solvência das empresas de resseguro. Na verdade, o limite actualmente em vigor é arbitrário e não justificável com base numa apreciação da qualidade potencial óptima do resseguro. Mas, a partir do momento em que é introduzido o conceito de qualidade, reconhece-se implicitamente a possibilidade de apreciar a qualidade da empresa que efectua o resseguro, pelo que esta apreciação deverá poder ser utilizada tanto para aumentar como para diminuir o limite de redução da margem exigida.

4.1.2.3. No respeitante à proposta de directiva vida, esta possibilidade poderia ser introduzida no final do n.o 4, sob a seguinte forma: "Os Estados-Membros asseguram ainda que as autoridades competentes tenham poderes para aumentar a redução da margem de solvência determinada de acordo com o artigo 16.o-A, sempre que considerem que a qualidade do programa de resseguro justifica esse aumento".

4.1.2.4. O Comité sublinha que a revalorização do limite teria de ser facultativa e sujeita à autorização por parte das autoridades de fiscalização, tanto num sentido como noutro. Para evitar distorções da concorrência, seria, pois, necessário que a apreciação da qualidade da empresa de resseguro fosse feita segundo critérios objectivos: o Comité deseja que o estabelecimento da fiscalização do resseguro na Europa permita definir esses critérios objectivos e harmonizados.

4.1.3. Existência de um fundo de garantia dos segurados

4.1.3.1. Alguns países europeus estabeleceram mecanismos "colectivos" de cobertura (total ou parcial) dos compromissos assumidos para com os segurados em caso de liquidação.

4.1.3.2. São criados dois tipos de fundos: os fundos privados e os fundos públicos. Os primeiros servem para proteger as empresas do conjunto que eles congregam, ao passo que os fundos públicos ou parapúblicos são criados tendo em vista toda uma profissão e destinam-se a indemnizar os segurados em caso de eventuais liquidações no sector.

4.1.3.3. Esta questão não foi abordada nem nas propostas de directivas nem no Relatório Müller. No entanto, em alguns casos, a solução consistiu em admitir na constituição da margem de solvência toda ou parte da reserva de quotizações não transferidas para o fundo de garantia. O Comité entende que o tratamento a dar às quotizações no fundo de garantia deve ser examinado a nível europeu.

4.1.4. Caso particular da substituição

4.1.4.1. No caso de uma empresa de seguros mútua retroceder a totalidade dos seus compromissos a uma outra, a companhia cessionária encontra-se em situação de substituição completa dos compromissos da cedente. Neste caso, o cálculo da margem de solvência deveria poder efectuar-se unicamente ao nível da cessionária. Esta faculdade de substituição foi introduzida pelo n.o 2 do artigo 3.o da Directiva 73/239/CEE (seguro não vida) e, ao que parece, pelo n.o 2 do artigo 3.o da Directiva 79/267/CEE (seguro de vida). Existe, no entanto, um conflito aparente entre as disposições do n.o 2 do artigo 3.o, que autoriza a substituição, e o n.o 4 do artigo 16.o-A, que limita a 50 % a elegibilidade do resseguro feito na companhia cedente. Sob reserva de análises ou pareceres desfavoráveis da Comissão Europeia, o Comité sugere que seja aditado no final do sétimo parágrafo do n.o 4 do artigo 16.o-A o seguinte: "esta relação não pode, em caso algum, ser inferior a 50 %, salvo na eventualidade da aplicação do n.o 2 do artigo 3.o da presente directiva".

4.2. Disposições específicas da proposta de directiva não vida

4.2.1. O Comité sublinha que a versão francesa da exposição de motivos da proposta de directiva contém um erro de tradução: no ponto 1.4.5, em vez de "il s'agit des branches 11, 12, 13 qui correspondent à la responsabilité civile liée à l'utilisation de véhicules terrestres automoteurs, de véhicules aériens et de véhicules maritimes, lacustres et fluviaux", leia-se: "il s'agit des branches 11, 12, 13, qui correspondent à la responsabilité civile liée à l'utilisation de véhicules aériens et de véhicules maritimes, lacustres et fluviaux, et à la responsabilité civile générale".

4.2.2. O Comité aprova o aumento da margem de solvência exigida para os ramos 11, 12 e 13 devido à grande volatilidade da sinistralidade nesses ramos. Esta disposição confirma a vontade da Comissão de modular a margem exigida em função da natureza dos riscos suportados pela sociedade. Nesta óptica, o Comité sugere que seja também possível rever no sentido da baixa a margem exigida para os ramos ou, mais precisamente, para alguns riscos dentro de um mesmo ramo em que a sinistralidade seja pouco volátil.

4.2.3. Artigo 16.o-A: empresas em fase de liquidação da carteira

4.2.3.1. O n.o 5 deste artigo introduz uma disposição destinada a compensar as lacunas da fórmula actual da margem de solvência exigida no caso das carteiras em liquidação. Com efeito, no caso extremo das empresas em fase de liquidação de carteira ("run-off"), que já não aceitam novos contratos, a aplicação da fórmula actual pode conduzir a um resultado insatisfatório da margem de solvência exigida. O novo mecanismo proposto consiste na redução progressiva da margem exigida, proporcionalmente à diminuição das provisões técnicas.

4.2.3.2. O Comité aprova este mecanismo que permite manter uma margem de solvência exigida mínima protegendo, assim, empresa e os segurados contra uma degradação demasiadamente rápida da solvência.

4.2.4. Reforços de quotizações

4.2.4.1. O ponto 2) 4b do artigo 1.o (que altera o artigo 16.o da Directiva 73/239/CEE) dispõe que os reforços de quotização que as mútuas e as sociedades sob a forma mútua podem exigir aos seus associados podem ser admitidos nos elementos constitutivos da margem de solvência "mediante solicitação devidamente justificada da empresa, junto da autoridade competente do Estado-Membro de origem e com o consentimento dessa autoridade competente.". Este texto é inovador no sentido em que submete à autorização das autoridades competentes uma medida que é actualmente, ao abrigo das directivas de 1973 e 1979, generalizada, automática e de direito.

4.2.4.2. No entanto, poderia conduzir a distorções de concorrência entre as mútuas estabelecidas em Estados diferentes, dado que as autoridades nacionais de controlo poderiam ser mais ou menos favoráveis a esta categoria de empresas, e a esta modalidade de financiamento.

4.2.4.3. Assim, o Comité considera indispensável que a directiva disponha de modo muito preciso a liberdade de decisão das autoridades competentes através da definição das condições de autorização, ou de indeferimento, das solicitações de reforços de quotização em matéria de margem de solvência das empresas de seguros sob a forma mútua.

5. Conclusões

5.1. O Comité acolhe favoravelmente a proposta de directiva da Comissão Europeia e aprova-a na sua globalidade.

5.1.1. É natural que as novas disposições tendam, sobretudo, a aumentar o nível quantitativo da margem de solvência, tanto mais que neste exercício de revisão não foi abordada a outra via que consiste em melhorar a qualidade através de uma regulamentação mais precisa dos activos representativos da margem. O CES espera, pois, que o projecto "Solvência II" permita explorar esta segunda via.

5.2. Alguns pontos parecem, no entanto, merecer ser clarificados ou modificados. Mais particularmente, o Comité convida a Comissão a ter em conta as preocupações por ele expressas relativamente aos seguintes domínios:

- harmonização dos montantes da margem de solvência exigida e do fundo de garantia mínimo para as pequenas empresas (4.1.1 e seguintes supra),

- elegibilidade do resseguro em função da sua qualidade (4.1.2),

- existência de um fundo de garantia dos segurados (4.1.3),

- caso particular da substituição (4.1.4),

- empresas em fase de liquidação da carteira (4.2.3),

- reforços de quotizações (4.2.4).

Bruxelas, 25 de Abril de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Primeira directiva não vida 73/239/CEE, JO L 228 de 16.8.1973, p. 3; Primeira directiva vida 79/267/CEE, JO L 63 de 13.3.1979, p. 1.

(2) COM(2000) 634 final - 2000/0251 (COD) e COM(2000) 617 final - 2000/0249 (COD) de 25 de Outubro de 2000.

(3) JO L 228 de 11.8.1992, p. 1.

(4) JO L 360 de 9.9.1992, p. 1.

(5) Relatório ao Comité dos Seguros sobre a necessidade de uma maior harmonização das margens de solvência, COM(97) 398 de 24 de Julho de 1997.

(6) CEA - Comité Europeu de Seguros; ACME - Associação das Cooperativas e Mútuas de Seguros Europeias; AISAM - Associação Internacional das Mútuas de Seguros.

(7) Directiva 91/674/CEE do Conselho relativa às contas anuais e às contas consolidadas das empresas de seguros, JO L 374 de 31.12.1991, p. 7.