Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à concessão de assistência financeira excepcional ao Montenegro

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Introdução

O Montenegro é uma república, que faz parte da República Federativa da Jugoslávia (RFJ), com uma população de cerca de 600 000 habitantes. A situação macroeconómica do Montenegro tem vindo a deteriorar-se continuamente durante a década de desmantelamento gradual da República Socialista Federativa da Jugoslávia, de ruptura das estruturas comerciais, de guerras na região e de declínio económico no amplo mercado sérvio. A deflagração da crise no Kosovo e o grande fluxo de refugiados oriundos desta região, provocaram uma deterioração ainda mais drástica da situação económica na República. Além disso, nos últimos anos, as repúblicas da Sérvia e do Montenegro seguiram rumos diferentes tanto em termos políticos como económicos.

O Governo sérvio/federal, por um lado, e o Governo do Montenegro, por outro, estão cada vez mais a seguir abordagens políticas diferentes face aos desafios com que se confronta a República Federativa da Jugoslávia. O Governo do Montenegro está empenhado em princípios democráticos e prossegue uma política de abertura face à União Europeia e de aplicação de reformas no sentido de uma economia de mercado operacional. Segundo o ponto de vista do Governo do Montenegro, as políticas seguidas a nível federal, nomeadamente a política monetária, não apoiam os seus esforços de reforma e, por conseguinte, o Montenegro tomou medidas no sentido de se libertar do impacto destas decisões políticas.

Em reconhecimento da situação difícil do Governo democrático do Montenegro e da grave crise económica que afecta a sua população, a Comunidade tem vindo a fornecer volumes significativos de assistência económica a esta República. O apoio (humanitário, OBNOVA, Programa de Segurança Alimentar e outros programas) obtido em 1998-1999 eleva-se a mais de 60 milhões de euros, dos quais cerca de dois terços foram já utilizados. Estes montantes incluem um substancial volume de assistência humanitária e assistência orçamental excepcional, por forma a cobrir as despesas relacionadas com o enorme fluxo de refugiados.

Em 23-24 de Março de 2000, o Conselho Europeu de Lisboa realçou "...a necessidade urgente de uma assistência substancial ao Montenegro com vista a garantir a sobrevivência do Governo democrático e a evitar uma nova crise grave na região". Além disso, o Conselho Europeu instou "...as instituições competentes a tomarem, sem mais demoras as decisões necessárias sobre o financiamento [..] de projectos, programas e outras formas de assistência que ajudem a aliviar as necessidades financeiras imediatas do Montenegro, se necessário por via do recurso às reservas orçamentais da União Europeia, bem como à assistência macroeconómica".

Neste contexto, propõe-se a concessão de assistência financeira excepcional ao Montenegro, que virá complementar a assistência já prevista pela Comunidade para 2000 ao abrigo do Regulamento OBNOVA (20 milhões de euros) e do Programa de Segurança Alimentar (10 - 12 milhões de euros).

A situação macroeconómica no Montenegro

É extremamente difícil obter informações estatísticas precisas relativas à economia do Montenegro. Segundo estimativas cautelosas, o PIB eleva-se a aproximadamente 500 milhões de euros (mil milhões de DM). Os dados fornecidos pelo Ministério das Finanças do Montenegro, utilizados para as suas projecções orçamentais, sugerem que o PIB nominal expresso em DM, desceu cerca de 13,3% em 1999, após uma descida de 3,8% em 1998. Para 2000, prevê-se um crescimento nominal de 5% .

Segundo as estatísticas disponíveis, o nível de vida é baixo: o salário mínimo é de 50 DM/mês e o salário médio eleva-se a 160-170 DM/mês. Contudo, estes dados não incluem os rendimentos gerados por actividades desenvolvidas no âmbito da economia informal nem as transferências de um elevado número de cidadãos do Montenegro que trabalham no estrangeiro. No que se refere ao mercado do trabalho, 116 000 pessoas estão empregadas (das quais 35 000 no sector público e 81 000 no sector privado) e 73 000 estão desempregadas. Assim, a taxa de desemprego oficial eleva-se a 39% o que não toma contudo em consideração o emprego no sector informal. Existem 82 000 reformados na República, o que é um número bastante elevado comparativamente com o número de empregados.

Os dados relativos ao comércio externo e à balança de pagamentos do Montenegro apenas abrangem as transacções efectuadas através das fronteiras externas do país (ou seja, não abrangem as que se realizam através da fronteira com a Sérvia). Contudo, no início de 2000, o comércio com a Sérvia parecia encontrar-se praticamente suspenso. Em 1999, as exportações através das fronteiras externas elevaram-se a 123 milhões de dólares, enquanto as importações se elevaram a 358 milhões de dólares. Assim, foi registado um "défice comercial" de 235 milhões de dólares. Devido ao facto de as reexportações de bens não serem registadas, este défice comercial poderá estar significativamente sobrestimado. Para 1999, o Conselho Monetário do Montenegro prevê um défice global da balança de pagamentos de cerca de 50-70 milhões de DM (cerca de 5-7% do PIB).

O Sistema Monetário

Durante o Outono de 1999, o Banco Nacional da Jugoslávia (BNJ) aumentou o fornecimento de dinares em cerca de 40%, o que levou a uma rápida depreciação na taxa de câmbio do dinar no mercado negro e a uma aceleração significativa da inflação. Os dados publicados pela agência federal de estatísticas revelam que a inflação dos preços no consumidor na RFJ (expressa em dinares) aumentou 12,4% (mês a mês) em Setembro e 9,1% em Outubro, após um aumento de apenas 3,8% em Agosto. Segundo as autoridades do Montenegro, esta situação proporcionou a justificação económica imediata para introduzir o DM/Euro como moeda paralela em 2 de Novembro, para os planos de transformação da filial do Montenegro do BNJ no Banco Nacional do Montenegro (BNM, uma alteração que não está ainda concluída devido, nomeadamente, a dificuldades constitucionais), para criar um Conselho Monetário responsável pela política monetária. Esta transição foi facilitada pelo facto de o marco alemão circular já ilegalmente (principalmente para efeitos de poupança e para grandes transacções, tais como transacções imobiliárias).

A introdução da utilização paralela do marco alemão no Montenegro foi acompanhada da injecção de cerca de 14 milhões de DM no seu sistema de pagamentos, uma vez que o Governo pagou este montante relativo à salários e pensões, em contas detidas no instituto de pagamentos oficiais (ZOP). Desde essa data, a proporção de marcos alemães nas transacções do Montenegro aumentou consideravelmente, representando em Fevereiro de 2000 cerca de dois terços das transacções registadas na República. Contudo, as expectativas iniciais de que o dinar poderia estar completamente fora de circulação em Março de 2000 não se vieram a concretizar, o que pode em parte explicar-se pelo facto de o exército jugoslavo presente no Montenegro continuar a ser pago em dinares e de o dinar continuar a ser amplamente aceite na parte norte da República.

Além disso, as autoridades federais reagiram à decisão do Montenegro de adoptar o marco alemão como moeda paralela, tomando rapidamente medidas no sentido de restringir os pagamentos em dinares do Montenegro para a Sérvia e os pagamentos em DM às empresas do Montenegro, perturbando desta forma o sistema normal de pagamentos. Juntamente com medidas relativas ao controlo nas fronteiras entre as duas Repúblicas, esta situação fez com que o comércio entre o Montenegro e a Sérvia quase cessasse.

O Montenegro dependia consideravelmente das importações de produtos alimentares provenientes da Sérvia. Após a supressão quase total do comércio entre as duas repúblicas, o Montenegro foi forçado a importar produtos alimentares de outros países, a preços mais elevados. Assim, após a introdução do sistema de moeda dupla, as pressões inflacionistas não diminuíram no Montenegro, uma vez que os preços dos produtos alimentares aumentaram fortemente. Em Dezembro de 1999, a inflação na RFJ aumentou apenas 0,8% mês a mês (50,1% de taxa anual) enquanto no Montenegro os preços em dinares de um cabaz de produtos alimentares aumentaram 20,8% mês a mês (128,4% de taxa anual).

A situação orçamental no Montenegro

Para além do orçamento federal da RFJ, cada república da federação tem o seu próprio orçamento e diversas outras entidades orçamentais, tais como fundos extra-orçamentais. O orçamento federal tem normalmente a seu cargo o financiamento de despesas de natureza federal, tais como pensões do exército e dos antigos combatentes. Devido à tensa situação política existente entre a Sérvia/República Federal da Jugoslávia e o Montenegro, deixaram de existir relações financeiras normais entre o orçamento da República do Montenegro e o orçamento federal. Assim, por um lado, o Montenegro não recebe transferências do orçamento federal para pagar as pensões dos seus antigos combatentes enquanto, por outro, as autoridades aduaneiras do Montenegro não transferem as receitas aduaneiras para o orçamento federal. O orçamento do Montenegro sofreu claramente uma deterioração com este corte das relações financeiras com o orçamento federal.

Após atingir uma situação de quase equilíbrio nos últimos anos, o orçamento consolidado do sector público administrativo deverá registar um défice de cerca de 66 milhões de DM (aproximadamente 6,5% do PIB em 1999). Além disso, segundo o Ministério das Finanças, foram acumulados atrasos nos pagamentos das pensões que, aparentemente, atingem nalguns casos de cerca de dois meses, o que equivale a aproximadamente 25 milhões de DM.

Por forma a incentivar o pagamento de impostos em DM, o Governo adoptou em Novembro de 1999, um regulamento que obriga as empresas com receitas em moeda estrangeira a pagar os seus impostos em DM e que proporciona a outras empresas e aos particulares reduções fiscais da ordem dos 15% a 30%, em contrapartida do pagamentos dos seus impostos em DM. Embora este regulamento tenha favorecido, a curto prazo, as receitas fiscais expressas em DM, o custo da medida poderá enfraquecer ainda mais, a longo prazo, a situação orçamental.

Tal como exigido por lei, o orçamento da República para 2000 regista actualmente uma situação de equilíbrio. Eleva-se a 394 milhões de DM com base numa previsão de crescimento do PIB nominal de 5%, que poderá estar sobrestimado. Em primeiro lugar, o equilíbrio do orçamento baseia-se na presunção explícita de uma assistência financeira externa de 2-3% do PIB. Em segundo lugar, um crescimento nominal do PIB (em DM) de 5% poderá revelar-se excessivamente optimista. Em terceiro lugar, afigura-se que o orçamento para 2000 sobreavalia ligeiramente as receitas e subavalia as despesas, comparativamente com os dados de 1999. Tal implica que as necessidades efectivas poderão revelar-se significativamente superiores às previsões. Por conseguinte, parece razoável prever que as necessidades de apoio orçamental serão pelo menos equivalentes às de 1999, mesmo sem tomar em consideração a necessidade de liquidar os pagamentos em atraso, nomeadamente no fundo de pensões.

Na globalidade, é difícil obter uma imagem precisa das necessidades de financiamento externo do Montenegro. Uma das principais razões reside na ausência de uma avaliação pormenorizada e de um programa económico do FMI e do Banco Mundial, do qual o Montenegro não é membro. Contudo, existem indícios claros de que a situação económica do Montenegro é difícil e de que as suas necessidades serão provavelmente de natureza macroeconómica.

Eventual assistência financeira comunitária excepcional ao Montenegro

Dadas as circunstâncias desfavoráveis que afectaram a República do Montenegro durante a última década e especialmente nos últimos meses, seria importante que a República obtivesse um apoio externo neste momento crucial. Esta assistência serviria para apoiar uma retoma da economia, melhorando assim o nível de vida. Contribuiria, além disso, para garantir a manutenção das funções administrativas de base, enquanto estão a ser tomadas medidas para aumentar as receitas. A assistência viria consolidar os progressos frágeis verificados recentemente e destinados a assegurar a estabilidade económica, social e política da República do Montenegro e, mais geralmente, de toda a região dos Balcãs.

A República do Montenegro não é elegível para se tornar membro das instituições de Bretton Woods. Consequentemente, não pode beneficiar dos acordos convencionais do FMI ou do Banco Mundial em apoio de um programa económico.

Diversos doadores bilaterais anunciaram já a sua intenção de apoiar o Montenegro. Os Estados-Membros da União Europeia afirmaram que concederão uma assistência financeira a favor do Montenegro de aproximadamente 4,5 milhões de euros, para além dos 45 milhões de euros previstos sob forma de garantias. Os Estados Unidos deverão conceder cerca de 30 milhões de euros de subvenções a fundo perdido.

Para complementar estes esforços, e para além da assistência da Comunidade de 30-32 milhões de euros previstos no âmbito do OBNOVA e do Programa de Segurança Alimentar, a Comissão apresenta uma proposta de assistência financeira excepcional de até 20 milhões de euros, sob a forma de subvenções a fundo perdido. Antes de apresentar a sua proposta, a Comissão consultou o Comité Económico e Financeiro, que aprovou a iniciativa.

A assistência financeira será disponibilizada em, pelo menos, duas parcelas e ficará sujeita a condições relativas ao ajustamento macroeconómico e estrutural. Por exemplo, este ajustamento poderia incluir medidas para aumentar a transparência orçamental e para melhorar a cobrança das receitas, bem como a necessidade de reduzir o montante das pensões em atraso.

Dada a ausência de um controlo oficial das instituições de Bretton Woods na República, a Comissão tenciona consagrar especial atenção à aplicação e controlo satisfatórios desta assistência. Todas as despesas relativas à preparação, aplicação e controlo serão cobertas pela assistência. O total destas despesas deverá ser da ordem de 1 milhão de euros.

Tendo em conta o que precede, solicita-se ao Conselho, após tomar conhecimento do parecer do Parlamento, que aprove a proposta anexa de decisão do Conselho relativa à concessão de assistência financeira excepcional ao Montenegro.

2000/0114 (COD)

Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à concessão de assistência financeira excepcional ao Montenegro

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 308º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [1],

[1] JO C , , p. .

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [2],

[2] JO C , , p. .

Considerando o seguinte:

(1) A Comissão consultou o Comité Económico e Financeiro antes de apresentar a sua proposta;

(2) O Governo do Montenegro prossegue uma política de abertura relativamente à União Europeia e realiza reformas no sentido de instituir uma economia de mercado operacional;

(3) A situação económica global do Montenegro registou uma deterioração durante os últimos anos e o orçamento da República sofreu também uma deterioração significativa em 1999;

(4) Reconhecendo a difícil situação do Governo democrático do Montenegro e a grave crise económica que afecta a sua população, a Comunidade forneceu, em 1998-1999, um apoio significativo à República;

(5) As necessidades orçamentais do Montenegro deverão continuar a ser importantes em 2000;

(6) O apoio externo solicitado aos doadores internacionais em 2000 será certamente significativo, dada a necessidade de liquidar os pagamentos em atraso, nomeadamente no fundo de pensões;

(7) A República do Montenegro não está em condições de obter empréstimos a longo prazo, quer a nível interno quer a nível externo;

(8) A República do Montenegro não é elegível para se tornar membro das instituições de Bretton Woods, não podendo deste modo beneficiar dos acordos convencionais do FMI ou do Banco Mundial de apoio a um programa económico;

(9) Em 23-24 de Março de 2000, o Conselho Europeu de Lisboa realçou "...a necessidade urgente de uma assistência substancial ao Montenegro com vista a garantir a sobrevivência do Governo democrático e a evitar uma nova crise grave na região". Além disso, o Conselho Europeu instou "...as instituições competentes a tomarem, sem mais demoras, as decisões necessárias sobre o financiamento [..] de projectos, programas e outras formas de assistência que ajudem a aliviar as necessidades financeiras imediatas do Montenegro, se necessário por via de recurso às reservas orçamentais da União Europeia, bem como à assistência macroeconómica";

(10) A assistência financeira excepcional a ser disponibilizada pela Comunidade sob a forma de subvenções a fundo perdido à República do Montenegro permitir-lhe-ia atenuar as restrições financeiras no contexto actual excepcionalmente difícil;

(11) Na ausência de um controlo oficial pelas instituições de Bretton Woods na República, será conveniente consagrar especial atenção a uma aplicação e controlo satisfatórios desta assistência; todas as despesas relativas à preparação, aplicação e controlo serão cobertas pela assistência;

(12) A assistência financeira excepcional deverá ser gerida pela Comissão Europeia;

(13) O Tratado não prevê, no que respeita à adopção da presente decisão, outros poderes para além dos conferidos pelo artigo 308º;

APROVOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

1. A Comunidade concederá à República do Montenegro uma assistência financeira excepcional sob a forma de subvenções a fundo perdido até 20 milhões de euros, com vista a atenuar as necessidades de financiamento externo da República.

2. Esta assistência será gerida pela Comissão em estreita consulta com o Comité Económico e Financeiro.

Artigo 2º

1. A Comissão fica habilitada a acordar com a República do Montenegro, após consulta do Comité Económico e Financeiro, as condições de política económica associadas a esta assistência.

2. A Comissão verificará regularmente, em consulta com o Comité Económico e Financeiro, se a política económica da República do Montenegro está em conformidade com os objectivos e se as condições para a sua concessão estão a ser respeitadas.

Artigo 3º

1. A assistência será colocada à disposição da República do Montenegro em, pelo menos, duas parcelas, sob reserva do cumprimento, com êxito, das condições de política económica previstas no nº 1 do artigo 2º. A segunda parcela não será disponibilizada antes de decorridos dois meses após a disponibilização da primeira.

2. Todas as despesas relativas à preparação, aplicação e controlo estão também cobertas pela assistência.

3. Os fundos serão colocados à disposição do Orçamento da República do Montenegro.

Artigo 4º

A Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até ao final de 2000, um relatório de que constará uma análise da execução da presente decisão

Feito em Bruxelas,

Pelo Conselho

O Presidente

FICHA FINANCEIRA

1. Designação da acção

Assistência financeira excepcional à República do Montenegro.

2. Rubrica orçamental implicada

B7-532: Assistência macrofinanceira a favor dos Balcãs Ocidentais.

3. Base jurídica

A futura decisão do Conselho baseada no artigo 308º do Tratado.

4. Descrição da acção

4.1 Objectivo geral da acção

Disponibilização de uma assistência financeira excepcional sob forma de subvenções a fundo perdido no montante até 20 milhões de euros, para apoiar o orçamento do Montenegro.

4.2 Período coberto pela acção e modalidades previstas para a sua renovação e prorrogação

Até ao final de 2000.

5. Classificação da despesa ou da receita

5.1 Despesas não obrigatórias

5.2 Dotações diferenciadas

6. Natureza da despesa ou receita

Subvenção a fundo perdido até 20 milhões de euros (subvenção a 100%) que será disponibilizada em, pelo menos, duas parcelas sucessivas. Todas as despesas relativas à preparação, aplicação e controlo estão também cobertas pela assistência.

7. Incidência financeira

7.1 Método de cálculo do custo total da acção (relação entre os custos unitários e o custo total)

Na ausência de um programa económico avaliado pelas instituições de Bretton Woods e de dados estatísticos fiáveis, é extremamente difícil avaliar de forma precisa as necessidades de assistência externa. As estimativas relativas à assistência internacional necessária em 2000 variam de forma considerável em função das fontes. Contudo, afigura-se razoável prever que as necessidades de apoio orçamental serão pelo menos equivalentes às de 1999 (estimadas em cerca de 66 milhões de DM), mesmo sem tomar em consideração a necessidade de liquidar os pagamentos em atraso, nomeadamente do fundo de pensões, avaliados em cerca de 25 milhões de DM. É proposta uma contribuição da Comunidade num montante até 20 milhões de euros por forma a cobrir uma grande parte destas necessidades. Prevê-se que a diferença seja coberta por outros doadores bilaterais.

7.2 Discriminação dos custos - Calendário das dotações de autorização/dotações de pagamento

Milhões de euros (a preços correntes)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Prevê-se que a primeira dotação para autorização e a primeira dotação para pagamento sejam utilizadas antes do final de Agosto de 2000, enquanto a segunda parcela poderá ser disponibilizada antes do final de Dezembro de 2000.

8. Disposições anti-fraude previstas

Os fundos serão pagos directamente ao Ministério das Finanças da República do Montenegro, após os serviços da Comissão verificarem, em consulta com o Comité Económico e Financeiro, que a política económica aplicada na República do Montenegro é satisfatória e que estão preenchidas as condições específicas associadas à presente assistência. Poderá tratar-se, nomeadamente, de acções no sentido de aumentar a transparência orçamental, o que também contribuirá para prevenir a fraude.

Todas as despesas relativas à preparação, aplicação e controlo estão também cobertas pela assistência. Assim, uma parte reduzida da subvenção a fundo perdido será fornecida sob a forma de apoio à preparação, aplicação e avaliação da assistência. Este elemento da assistência reforçará a transparência e promoverá a prevenção da fraude.

A assistência está sujeita a verificação, controlo e auditoria por parte do Tribunal Europeu de Contas e do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).

9. Elementos de análise custo-eficácia

9.1 Justificação da acção

Ao apoiar os esforços de reconstrução e de desenvolvimento económicos e ao promover o estabelecimento de uma economia de mercado operacional, a presente assistência melhorará as perspectivas da República do Montenegro em matéria de recuperação económica e de crescimento futuro, contribuirá para ultrapassar as graves consequências económicas e sociais da crise económica que actualmente atravessa e, a médio e a longo prazo, diminuirá a sua dependência do financiamento externo.

Além disso, a assistência constituirá um indicador do apoio político concedido a esta República num momento crítico.

9.2 Acompanhamento e avaliação da acção

A presente assistência é de carácter excepcional. Será colocada à disposição do Ministério das Finanças da República do Montenegro, após os serviços da Comissão verificarem que a política económica aplicada na República do Montenegro é satisfatória.

Os serviços da Comissão acompanharão e avaliarão a acção. Para o efeito, analisarão os relatórios elaborados pelas Autoridades do Montenegro e pelos peritos financiados no âmbito do apoio técnico incluído na assistência.

A assistência está sujeita a verificação, controlo e auditoria por parte do Tribunal Europeu de Contas e do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).

10. Despesas administrativas (Secção III, Parte A do orçamento)

A presente acção é de natureza excepcional e não implicará um aumento do pessoal da Comissão.