(1)

O artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (3) estabelece requisitos muito gerais no que respeita aos elementos estruturais das obrigações cobertas. Esses requisitos limitam-se à necessidade de as obrigações cobertas serem emitidas por uma instituição de crédito com sede estatutária num Estado-Membro, e estarem sujeitas por lei a supervisão pública especial e a um mecanismo de duplo recurso. Os regimes nacionais relativos às obrigações cobertas abordam essas questões e regulamentam-nas de uma forma muito mais pormenorizada. Esses regimes nacionais integram igualmente outras disposições estruturais, nomeadamente regras relativas à composição da garantia global (cover pool), aos critérios de elegibilidade dos ativos, à possibilidade de agrupar ativos, às obrigações de transparência e de reporte de informações, bem como regras relativas à atenuação do risco de liquidez. As abordagens dos Estados-Membros à regulamentação também diferem em termos de substância. Em vários Estados-Membros, não existe um regime nacional específico para as obrigações cobertas. Em consequência, os principais elementos estruturais que as obrigações cobertas emitidas na União devem apresentar ainda não estão consagrados no direito da União.

(2)

O artigo 129.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (4) acrescenta outras condições às referidas no artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE para efeitos de obtenção de um tratamento preferencial em matéria de requisitos de capital que permita às instituições de crédito que invistam em obrigações cobertas deter níveis de capital mais baixos do que os aplicáveis quando investem noutros ativos. Embora esses requisitos adicionais aumentem o nível de harmonização das obrigações cobertas em toda a União, têm por finalidade específica estabelecer as condições para que os investidores em obrigações cobertas possam beneficiar desse tratamento preferencial e não são aplicáveis fora do âmbito de aplicação do Regulamento (UE) n.o 575/2013.

(3)

Outros atos jurídicos da União, como os Regulamentos Delegados (UE) 2015/35 (5) e (UE) 2015/61 da Comissão (6) e a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (7), remetem igualmente para a definição constante da Diretiva 2009/65/CE como referência para a identificação das obrigações cobertas que beneficiam do tratamento preferencial ao concedido aos investidores em obrigações cobertas ao abrigo desses atos. No entanto, a redação desses atos varia consoante a sua finalidade e objeto, e não existe, portanto, uma utilização coerente da expressão «obrigação coberta».

(4)

De um modo geral, o tratamento das obrigações cobertas pode ser considerado harmonizado no que respeita às condições aplicáveis ao investimento neste tipo de obrigações. No entanto, existe uma ausência de harmonização na União das condições aplicáveis à emissão de obrigações cobertas, com consequências diversas. Em primeiro lugar, o tratamento preferencial é concedido de forma idêntica a instrumentos que podem diferir quanto à respetiva natureza, bem como quanto aos níveis de risco e proteção dos investidores. Em segundo lugar, as diferenças existentes entre os regimes nacionais, ou a ausência de tais regimes, e a falta de uma definição consensual do que se entende pelo termo «obrigação coberta», é suscetível de criar obstáculos ao desenvolvimento de um mercado único verdadeiramente integrado para as obrigações cobertas. Em terceiro lugar, as diferenças relativamente às salvaguardas previstas nas regras nacionais são suscetíveis de conduzir à emergência de riscos para a estabilidade financeira, visto que as obrigações cobertas com diferentes níveis de proteção dos investidores podem ser adquiridas em toda a União e beneficiar do tratamento preferencial ao abrigo do Regulamento (UE) n.o 575/2013 e de outros atos jurídicos da União.

(5)

A harmonização de determinados aspetos dos regimes nacionais com base em determinadas melhores práticas deverá, pois, assegurar um desenvolvimento uniforme e contínuo de mercados de obrigações cobertas eficientes na União e limitará os potenciais riscos e vulnerabilidades para a estabilidade financeira. Uma tal harmonização baseada em princípios deverá estabelecer uma base comum para a emissão de todas as obrigações cobertas na União. A harmonização exige que todos os Estados-Membros criem regimes para as obrigações cobertas, regimes esses que contribuirão para o desenvolvimento de mercados de obrigações cobertas nos Estados-Membros em que não exista nenhum mercado desta natureza. Esses mercados constituiriam uma fonte de financiamento estável para as instituições de crédito, que ficariam assim melhor posicionadas para oferecer crédito acessível aos consumidores e às empresas, e facilitariam aos investidores acesso a investimentos alternativos mais seguros.

(6)

Na sua recomendação de 20 de dezembro de 2012, relativa ao financiamento das instituições de crédito (8), o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) instou as autoridades competentes nacionais e a Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia) (EBA), criada pelo Regulamento (UE) n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho (9), a identificar as melhores práticas no que respeita às obrigações cobertas e a encorajarem a harmonização dos regimes nacionais. Recomendou igualmente que a EBA coordene as medidas tomadas pelas autoridades competentes nacionais, particularmente em relação à qualidade e à segregação das garantias globais, à proteção das obrigações cobertas contra a insolvência, aos riscos do ativo e passivo que afetem as garantias globais e à divulgação da composição das garantias globais. A recomendação instou ainda a EBA a acompanhar o funcionamento do mercado de obrigações cobertas, por um período de dois anos, à luz das melhores práticas identificadas pela EBA, a fim de avaliar a necessidade de medidas legislativas e de poder notificar o CERS e a Comissão nesse sentido.

(7)

Em dezembro de 2013, a Comissão solicitou o parecer da EBA nos termos do artigo 503.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 575/2013.

(8)

No relatório que acompanha o seu parecer de 1 de julho de 2014, em resposta tanto à recomendação do CERS de 20 de dezembro de 2012 como ao pedido de parecer que lhe foi dirigido pela Comissão em dezembro de 2013, a EBA recomenda uma maior convergência dos regimes jurídicos, regulamentares e de supervisão nacionais relativos às obrigações cobertas, a fim de reforçar o apoio a um tratamento preferencial único em termos de ponderação de risco das obrigações cobertas na União.

(9)

Tal como preconizado pelo CERS, a EBA acompanhou o funcionamento do mercado de obrigações cobertas, durante um período de dois anos, à luz das melhores práticas definidas nessa recomendação. Com base nesse acompanhamento, a EBA enviou um segundo parecer e um segundo relatório sobre as obrigações cobertas ao CERS, ao Conselho e à Comissão, em 20 de dezembro de 2016 (10). Esse relatório concluiu que é necessária uma maior harmonização para assegurar uma maior coerência ao nível das definições e do tratamento regulamentar das obrigações cobertas na União. O relatório concluiu ainda que essa harmonização deverá basear-se nos mercados existentes em alguns Estados-Membros e que funcionam corretamente.

(10)

Tradicionalmente, as obrigações cobertas são emitidas por instituições de crédito. O objetivo inerente às obrigações cobertas consiste em disponibilizar financiamento para empréstimos, e uma das principais atividades das instituições de crédito é a concessão de empréstimos em grande escala. Por conseguinte, para que as obrigações cobertas beneficiem de um tratamento preferencial ao abrigo do direito da União, estas têm de ser emitidas por instituições de crédito.

(11)

O facto de a emissão de obrigações cobertas estar reservada às instituições de crédito assegura que o emitente possuirá a especialização necessária para gerir o risco de crédito relacionado com os empréstimos incluídos na garantia global. Por outro lado, assegura que o emitente está sujeito a requisitos de capital que protegem os investidores pelo mecanismo de duplo recurso, que concede ao investidor, bem como à contraparte do contrato derivado, simultaneamente um crédito sobre o emitente da obrigação coberta e sobre os ativos de cobertura. Assim, a restrição da emissão de obrigações cobertas às instituições de crédito assegura que essas obrigações continuarão a ser instrumentos de financiamento seguros e eficientes, contribuindo assim para a proteção dos investidores e para a estabilidade financeira, que constituem importantes objetivos das políticas públicas de interesse geral. Essa restrição será também coerente com o conceito de mercados nacionais eficientes, em que normalmente apenas as instituições de crédito estão autorizadas a emitir obrigações cobertas.

(12)

Por conseguinte, é conveniente que apenas as instituições de crédito na aceção do artigo 4.o, n.o 1, ponto 1, do Regulamento (UE) n.o 575/2013 sejam autorizadas a emitir obrigações cobertas ao abrigo do direito da União. As instituições de crédito hipotecário especializadas caracterizam-se pelo facto de não aceitarem depósitos, mas sim outros fundos reembolsáveis do público e, como tal, estarem abrangidas pela definição de «instituição de crédito», conforme estabelecida pelo Regulamento (UE) n.o 575/2013. Sem prejuízo das atividades auxiliares permitidas ao abrigo do direito nacional aplicável, as instituições de crédito hipotecário especializadas são instituições que concedem apenas empréstimos hipotecários e empréstimos ao setor público, financiando, nomeadamente, empréstimos adquiridos a outras instituições de crédito. O principal objetivo da presente diretiva é regulamentar as condições em que as instituições de crédito poderão emitir obrigações cobertas como instrumento de financiamento, estabelecendo os requisitos aplicáveis ao produto e a supervisão específica a que as instituições de crédito estão sujeitas para assegurar um nível elevado de proteção dos investidores.

(13)

A existência de um mecanismo de duplo recurso é um conceito essencial que integra muitos dos atuais regimes nacionais relativos às obrigações cobertas. É também uma característica essencial das obrigações cobertas como referido no artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE. Assim, é necessário especificar esse conceito para assegurar que, em toda a União, os investidores e as contrapartes dos contratos de derivados tenham simultaneamente um crédito sobre o emitente da obrigação coberta e sobre os ativos de cobertura em condições harmonizadas.

(14)

A proteção contra a insolvência deverá também ser uma característica essencial das obrigações cobertas, a fim de assegurar o reembolso dos investidores em obrigações cobertas na sua data de vencimento. A antecipação automática do reembolso em caso de insolvência ou resolução do emitente pode afetar a graduação do crédito dos investidores em obrigações cobertas. Importa, pois, assegurar que esses investidores em obrigações cobertas sejam reembolsados de acordo com o calendário contratual, mesmo no caso de insolvência ou resolução. Deste modo, a proteção contra a insolvência está diretamente associada ao mecanismo de duplo recurso, pelo que deverá também ser uma característica fundamental do regime relativo às obrigações cobertas.

(15)

Outra característica fundamental dos atuais regimes nacionais relativos às obrigações cobertas é o requisito de os ativos de cobertura serem ativos de elevada qualidade por forma a assegurar a solidez da garantia global. Os ativos de cobertura possuem características específicas relacionadas com os direitos de crédito e com os ativos de garantia que garantem esses ativos de cobertura. Por conseguinte, é conveniente definir as características gerais de qualidade dos ativos de cobertura elegíveis.

(16)

Os ativos enumerados no artigo 129.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 575/2013 deverão ser ativos de cobertura elegíveis no âmbito do regime relativo às obrigações cobertas. Os ativos de cobertura que tenham deixado de cumprir os requisitos estabelecidos no artigo 129.o, n.o 1, do referido regulamento deverão continuar a ser ativos de cobertura elegíveis nos termos do artigo 6.o, n.o 1, alínea b), da presente diretiva, desde que cumpram os requisitos nela estabelecidos. Outros ativos de cobertura de qualidade igualmente elevada podem também ser elegíveis ao abrigo da presente diretiva, desde que cumpram os requisitos nela estabelecidos, incluindo os requisitos aplicáveis aos ativos de garantia que garantem o direito de crédito. No que respeita aos ativos de garantia físicos, a propriedade deverá ser inscrita num registo público para assegurar o seu caráter executório. Nos casos em que não exista um registo público, os Estados-Membros deverão ter a possibilidade de prever uma forma alternativa de certificação da propriedade e dos créditos que seja comparável à que é assegurada pelo registo público do ativo físico onerado. Sempre que os Estados-Membros recorram a uma tal forma alternativa de certificação, deverão também prever um procedimento para introduzir alterações ao registo da propriedade e dos créditos. As posições em risco sobre instituições de crédito deverão ser ativos de cobertura elegíveis ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, alínea a) ou alínea b), da presente diretiva, quando cumprirem os requisitos estabelecidos no artigo 129.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013. As posições em risco sobre companhias de seguros também deverão ser ativos de cobertura elegíveis nos termos do artigo 6.o, n.o 1, alínea b), da presente diretiva. Os empréstimos que tenham sido concedidos ou que estejam garantidos por empresas públicas na aceção do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE da Comissão (11) podem ser ativos de cobertura elegíveis, desde que as empresas públicas prestem serviços públicos essenciais para manter atividades sociais fundamentais.

Além disso, essas empresas públicas deverão prestar os seus serviços ao abrigo de uma concessão ou autorização concedida por uma autoridade pública, estar sujeitas a supervisão pública e ter poderes para gerar receitas suficientes de molde a assegurar a sua solvabilidade. Sempre que, no âmbito do respetivo regime nacional, decidam autorizar os ativos que se apresentam sob a forma de empréstimos a empresas públicas ou empréstimos garantidos por empresas públicas, os Estados-Membros deverão ter devidamente em conta o eventual impacto da autorização desses ativos sobre a concorrência. As instituições de crédito e as companhias de seguros não deverão ser consideradas empresas públicas, independentemente da estrutura de propriedade que apresentem. Além disso, nos respetivos regimes nacionais, os Estados-Membros deverão poder excluir determinados ativos da elegibilidade para inclusão na garantia global. Para que os investidores em obrigações cobertas possam avaliar melhor o risco associado a um programa de obrigações cobertas, os Estados-Membros deverão igualmente prever regras em matéria de diversificação dos riscos, que digam respeito à granularidade e à concentração material, do número de empréstimos ou posições em risco na garantia global e do número de contrapartes. Os Estados-Membros deverão poder decidir sobre o nível adequado de granularidade e de concentração material exigidos nos termos dos seus respetivos direitos nacionais.

(17)

As obrigações cobertas possuem características estruturais específicas que visam proteger os investidores a todo o momento. Essas características incluem a exigência de que os investidores em obrigações cobertas tenham um crédito não apenas sobre o emitente como também sobre os ativos numa garantia global. Estes requisitos relacionados com produtos estruturais diferem dos requisitos prudenciais aplicáveis a uma instituição de crédito que emita obrigações cobertas. Os primeiros não deverão ter como objetivo assegurar a boa situação prudencial da instituição emitente, mas sim proteger os investidores através da imposição de requisitos específicos para as próprias obrigações cobertas. Além do requisito específico de utilização de ativos de cobertura de elevada qualidade, será também conveniente regulamentar os requisitos gerais aplicáveis às características da garantia global, a fim de reforçar a proteção dos investidores. Esses requisitos deverão incluir regras específicas destinadas a proteger a garantia global, tais como regras relativas à segregação dos ativos de cobertura. A segregação pode ser alcançada de diferentes modos, nomeadamente no balanço, através de uma entidade com objeto específico (special purpose vehicle) ou de outros meios. Com a segregação dos ativos de cobertura, pretende-se colocá-los legalmente fora do alcance dos credores que não sejam investidores em obrigações cobertas.

(18)

A localização dos ativos de garantia deverá também ser regulada para assegurar a aplicação dos direitos dos investidores. É igualmente importante que os Estados-Membros estabeleçam regras sobre a composição da garantia global. Além disso, a presente diretiva deverá especificar requisitos de cobertura, sem prejuízo do direito de os Estados-Membros autorizarem diferentes formas de atenuação dos riscos, tais como os riscos cambiais e de taxas de juro. O cálculo da cobertura e as condições em que as garantias globais podem incluir contratos de derivados deverão igualmente ser definidos, a fim de assegurar que as garantias globais obedeçam a normas elevadas de qualidade comuns em toda a Europa. O cálculo da cobertura do capital deverá seguir o princípio nominal. Os Estados-Membros deverão poder utilizar um método de cálculo distinto do princípio nominal, desde que este revele uma maior prudência, ou seja, que não resulte num rácio de cobertura mais elevado, em que os ativos de cobertura são o numerador e os passivos das obrigações cobertas constituem o denominador. Um Estado-Membro deverá poder exigir que o nível de garantia excedentária aplicável às obrigações cobertas emitidas por instituições de crédito localizadas nesse Estado-Membro seja superior ao do requisito de cobertura estabelecido na presente diretiva.

(19)

Vários Estados-Membros já exigem que a entidade que monitoriza a garantia global execute determinadas funções relacionadas com a qualidade dos ativos elegíveis e assegure o cumprimento dos requisitos de cobertura a nível nacional. Assim, por forma a harmonizar o tratamento das obrigações cobertas em toda a União, é importante definir com clareza as funções e responsabilidades da entidade que monitoriza a garantia global, sempre que tal entidade seja exigida pelo regime nacional. A existência de uma entidade que monitoriza a garantia global não dispensa das suas responsabilidades as autoridades competentes nacionais, no que concerne à supervisão pública das obrigações cobertas, nomeadamente no que diz respeito ao cumprimento dos requisitos previstos nas disposições de direito nacional de transposição da presente diretiva.

(20)

O artigo 129.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013 estabelece um conjunto de condições a preencher pelas obrigações cobertas garantidas por entidades de titularização. Uma dessas condições diz respeito à extensão da utilização desse tipo de ativos de cobertura e limita a utilização dessas estruturas a 10% do montante das obrigações cobertas não executadas. O cumprimento dessa condição pode ser dispensado pelas autoridades competentes, de acordo com o Regulamento (UE) n.o 575/2013. A análise da Comissão sobre a adequação desta dispensa concluiu que a possibilidade de utilizar instrumentos de titularização ou obrigações cobertas como ativos de cobertura para a emissão de obrigações cobertas só deverá ser permitida para outras obrigações cobertas («estruturas de obrigações cobertas garantidas intragrupo»), e sem que sejam estabelecidos limites por referência ao montante das obrigações cobertas não executadas. A fim de garantir o melhor nível possível de transparência, as garantias globais para obrigações cobertas emitidas externamente não deverão conter obrigações cobertas emitidas internamente por diferentes instituições de crédito do mesmo grupo. Além disso, uma vez que a utilização de estruturas de obrigações cobertas garantidas intragrupo dispensa da aplicação dos limites para as posições em risco sobre instituições de crédito previstos no artigo 129.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013, deverá exigir-se que as obrigações cobertas emitidas interna e externamente sejam elegíveis para o grau de qualidade de crédito 1, no momento da emissão, ou, em caso de ocorrência de uma subsequente alteração do grau de qualidade de crédito e sob reserva da aprovação das autoridades competentes, para o grau de qualidade de crédito 2. Sempre que as obrigações cobertas emitidas interna ou externamente deixem de satisfazer esse requisito, as obrigações cobertas emitidas internamente deixam de constituir ativos elegíveis ao abrigo do artigo 129.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013 e, consequentemente, as obrigações cobertas da garantia global pertinente emitidas externamente não beneficiam da isenção prevista no artigo 129.o, n.o 1, alínea b), desse regulamento.

Caso as obrigações cobertas emitidas internamente deixem de cumprir os requisitos pertinentes em matéria de grau de qualidade creditícia, deverão, contudo, constituir ativos de cobertura elegíveis para efeitos da presente diretiva, desde que cumpram todos os requisitos estabelecidos na presente diretiva e, por conseguinte, as obrigações cobertas emitidas externamente que sejam garantidas por essas obrigações cobertas emitidas internamente ou por outros ativos conformes com a presente diretiva deverão poder também utilizar a marca «Obrigação Coberta Europeia». Deverá ser deixado ao critério de cada Estado-Membro a possibilidade de autorizar a utilização dessas estruturas. Daqui resulta que, para que as instituições de crédito pertencentes a um grupo localizado em diferentes Estados-Membros possam efetivamente dispor dessa opção, será necessário que todos os Estados-Membros em causa tenham exercido essa opção e transposto a disposição relevante para o seu direito.

(21)

As pequenas instituições de crédito enfrentam dificuldades quando emitem obrigações cobertas, uma vez que a elaboração de programas de obrigações cobertas implica frequentemente custos iniciais elevados. A liquidez também é particularmente importante nos mercados de obrigações cobertas e é determinada essencialmente pelo volume de obrigações não executadas. Por conseguinte, é conveniente autorizar o financiamento conjunto por duas ou mais instituições de crédito, para possibilitar a emissão de obrigações cobertas pelas instituições de crédito de menor dimensão. Essa possibilidade permitirá que diversas instituições de crédito constituam um conjunto de ativos de cobertura destinados a servir de ativos de cobertura para caucionar as obrigações cobertas emitidas por uma única instituição de crédito e facilitará a emissão de obrigações cobertas nos Estados-Membros onde atualmente não exista um mercado de obrigações cobertas suficientemente desenvolvido. Os requisitos aplicáveis à utilização de acordos de financiamento conjunto asseguram que os ativos de cobertura que tenham sido vendidos ou, sempre que um Estado-Membro autorize uma tal opção, transferidos por força de um acordo de garantia financeira estabelecido ao abrigo da Diretiva 2002/47/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (12) para as instituições de crédito emitentes cumpram os requisitos de elegibilidade e de segregação aplicáveis aos ativos de cobertura ao abrigo do direito da União.

(22)

A transparência da garantia global que garante a obrigação coberta é um elemento essencial desse tipo de instrumento financeiro, uma vez que melhora a comparabilidade e permite que os investidores efetuem a necessária avaliação dos riscos. O direito da União inclui regras para a elaboração, aprovação e difusão do prospeto a publicar em caso de oferta pública de valores mobiliários ou da sua admissão à negociação num mercado regulamentado situado ou que funcione num Estado-Membro. Subsequentemente, os legisladores nacionais e os intervenientes no mercado desenvolveram várias iniciativas complementares ao referido direito da União, no que respeita às informações a divulgar aos investidores em obrigações cobertas. No entanto, é necessário especificar no direito da União o nível mínimo comum de informação a que os investidores devem ter acesso antes ou no momento da aquisição de obrigações cobertas. Os Estados-Membros deverão ter a possibilidade de complementar esses requisitos mínimos com disposições adicionais.

(23)

Um elemento essencial para assegurar a proteção dos investidores em obrigações cobertas é a atenuação do risco de liquidez do instrumento. Tal é fundamental para assegurar o reembolso atempado dos passivos associados à obrigação coberta. Por conseguinte, é conveniente introduzir uma reserva de liquidez para a garantia global para fazer face aos riscos de escassez de liquidez, tais como assimetrias nos prazos de vencimento e nas taxas de juro, interrupções de pagamentos, riscos combinados, derivados e outros passivos operacionais que irão vencer durante o programa de obrigações cobertas. A instituição de crédito pode ver-se confrontada com situações em que se torna difícil cumprir o requisito de reserva de liquidez das garantias globais, por exemplo em períodos de esforço, em que as reservas são utilizadas para efeitos de cobertura de saídas. As autoridades competentes designadas nos termos da presente diretiva deverão controlar a observância do requisito da reserva de liquidez da garantia global e, se necessário, tomar medidas para assegurar que a instituição de crédito cumpre o requisito de reserva de liquidez. A reserva de liquidez das garantias globais é distinta dos requisitos gerais de liquidez impostos às instituições de crédito de acordo com outros atos jurídicos do direito da União, uma vez que a primeira está diretamente relacionada com a garantia global e visa atenuar os riscos que lhe estão especificamente associados. Por forma a minimizar os encargos regulamentares, os Estados-Membros deverão poder autorizar uma interação adequada com requisitos de liquidez estabelecidos por outros atos jurídicos do direito da União com finalidades diferentes da reserva de liquidez das garantias globais. Os Estados-Membros deverão, por conseguinte, poder decidir que, até à data em que esses atos jurídicos da União forem alterados, o requisito de reserva de liquidez da garantia global só é aplicável caso não seja imposto qualquer outro requisito de liquidez à instituição de crédito nos termos do direito da União, durante o período abrangido por esses outros requisitos.

Tais decisões deverão evitar que as instituições de crédito fiquem sujeitas à obrigação de cobrir os mesmos fluxos de saída com diferentes ativos líquidos durante o mesmo período de tempo. A possibilidade de os Estados-Membros decidirem da não aplicação da reserva de liquidez da garantia global deverá ser reavaliada no contexto de futuras alterações dos requisitos de liquidez aplicáveis às instituições de crédito ao abrigo do direito da União, nomeadamente do regulamento delegado aplicável adotado nos termos do artigo 460.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013. Os riscos de liquidez podem ser tidos em conta recorrendo a outros meios que não a disponibilização de ativos líquidos, como, por exemplo, através da emissão de obrigações cobertas sujeitas a estruturas de prazos de vencimento prorrogáveis, em que os fatores de desencadeamento respondam a uma escassez ou a graves problemas de liquidez. Nesses casos, sempre que os fatores de desencadeamento contemplem os riscos de liquidez, os Estados-Membros deverão poder autorizar que o cálculo da reserva de liquidez se baseie na data de vencimento final da obrigação coberta, tendo em consideração eventuais prorrogações dos prazos de vencimento. Além disso, os Estados-Membros deverão poder autorizar a não aplicação dos requisitos de liquidez da garantia global às obrigações cobertas que estejam sujeitas a requisitos de financiamento alinhados, em que, por força do contrato, a entrada de pagamentos é exigível numa data anterior à data de saída de pagamentos e em que os pagamentos recebidos são, entre essas duas datas, colocados em ativos de elevada liquidez.

(24)

Em vários Estados-Membros, têm sido desenvolvidas estruturas inovadoras para os perfis de vencimento, com vista a fazer face aos potenciais riscos de liquidez, incluindo eventuais desfasamentos dos prazos de vencimento. Essas estruturas incluem a possibilidade de prorrogar o vencimento previsto da obrigação coberta durante um determinado período ou de permitir a transferência direta dos fluxos de caixa dos ativos de cobertura para os investidores da obrigação coberta. A fim de harmonizar as estruturas de prazos de vencimento prorrogáveis na União, é importante estabelecer as condições em que os Estados-Membros podem autorizar essas estruturas, para que estas não sejam demasiado complexas nem exponham os investidores a riscos acrescidos. Um elemento importante de tais condições é garantir que a instituição de crédito não possa, por iniciativa própria, prorrogar o prazo de vencimento. A prorrogação do prazo de vencimento só deverá ser autorizada se tiverem ocorrido, ou caso se preveja que ocorram num futuro próximo, eventos de desencadeamento objetivos e claramente definidos, estabelecidos ao abrigo da legislação nacional. Esses eventos de desencadeamento deverão ter por objetivo evitar o incumprimento, nomeadamente dando resposta a situações de falta de liquidez, a deficiências do mercado ou à perturbação do mercado. As prorrogações são igualmente suscetíveis de facilitar a liquidação ordenada das instituições de crédito emitentes de obrigações cobertas, caso sejam permitidas prorrogações em caso de insolvência ou de resolução, evitando assim a venda precipitada de ativos.

(25)

A existência de um regime de supervisão pública especial é um elemento que define as obrigações cobertas nos termos do artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE. Contudo, essa diretiva não estabelece a natureza e o conteúdo de tal supervisão ou as autoridades que deverão ser responsáveis pela execução dessa supervisão. Por conseguinte, é essencial que os elementos que constituem essa supervisão pública de obrigações cobertas sejam harmonizados e que as funções e responsabilidades das autoridades competentes nacionais que a executem sejam claramente definidas.

(26)

Uma vez que a supervisão pública das obrigações cobertas é distinta da supervisão das instituições de crédito na União, os Estados-Membros deverão poder nomear, para a execução das funções de supervisão pública das obrigações cobertas, autoridades competentes nacionais diferentes das autoridades competentes que executam a supervisão geral das instituições de crédito. Contudo, para assegurar a coerência na execução da supervisão pública das obrigações cobertas em toda a União, é necessário exigir que as autoridades competentes que executam a supervisão pública das obrigações cobertas cooperem estreitamente com as que executam a supervisão geral das instituições de crédito, bem como com a autoridade de resolução, se aplicável.

(27)

A supervisão pública das obrigações cobertas deverá incluir a concessão às instituições de crédito da autorização para emitir obrigações cobertas. Uma vez que apenas as instituições de crédito deverão ser autorizadas a emitir obrigações cobertas, a autorização para agir enquanto instituição de crédito deverá constituir um pré-requisito para a concessão da autorização de emissão. Considerando que, nos Estados-Membros que participam no Mecanismo Único de Supervisão, cabe ao Banco Central Europeu conceder a autorização a instituições de crédito de acordo com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho (13), apenas as autoridades designadas nos termos da presente diretiva deverão ser competentes para conceder a autorização para emitir obrigações cobertas e exercer a supervisão pública das obrigações cobertas. Por conseguinte, a presente diretiva deverá estabelecer as condições em que as instituições de crédito autorizadas ao abrigo do direito da União podem obter autorização para exercer a atividade de emissão de obrigações cobertas.

(28)

O âmbito da autorização deverá estar relacionado com o programa de obrigações cobertas. Esse programa deverá estar sujeito a supervisão nos termos da presente diretiva. Uma instituição de crédito pode dispor de mais do que um programa de obrigações cobertas. Nesse caso, deverá ser exigida uma autorização separada para cada programa. Um programa de obrigações cobertas pode incluir uma ou mais garantias globais. Múltiplas garantias globais ou diferentes emissões (emissões com diferentes Números de Identificação Internacional dos Títulos (ISIN, do inglês International Securities Identification Number) ao abrigo do mesmo programa de obrigações cobertas não indicam necessariamente a existência de vários programas de obrigações cobertas separados.

(29)

Os programas de obrigações cobertas existentes não deverão necessitar de uma nova autorização depois de as disposições de direito nacional de transposição da presente diretiva se tornarem aplicáveis. No entanto, as instituições de crédito deverão cumprir todos os requisitos estabelecidos na presente diretiva no que se refere a obrigações cobertas emitidas após a data de aplicação das disposições nacionais de transposição da presente diretiva ao abrigo de programas de obrigações cobertas existentes. Esse cumprimento deverá ser supervisionado pelas autoridades competentes designadas nos termos da presente diretiva como parte integrante da supervisão pública das obrigações cobertas. Os Estados-Membros poderão fornecer, ao abrigo da legislação nacional, orientações sobre como conduzir, em termos processuais, a avaliação do cumprimento após a data de aplicação das disposições de direito nacional de transposição da presente diretiva pelos Estados-Membros. As autoridades competentes deverão poder reapreciar um programa de obrigações cobertas e avaliar a necessidade de alterar a autorização para esse programa. Uma tal necessidade de alteração poderá ficar a dever-se a alterações substanciais no modelo de negócio da instituição de crédito emitente das obrigações cobertas, por exemplo na sequência de uma alteração do regime nacional das obrigações cobertas, ou resultar das decisões tomadas pela instituição de crédito. Tais alterações poderão ser consideradas substanciais quando requerem uma reavaliação das condições em que foi concedida a autorização para emitir obrigações cobertas.

(30)

Sempre que um Estado-Membro consagre a nomeação de um administrador especial, deverá poder estabelecer regras que lhe são aplicáveis em matéria de competências e requisitos operacionais. Essas regras poderão excluir a possibilidade de o administrador especial constituir depósitos ou outros fundos reembolsáveis obtidos junto dos consumidores e dos pequenos investidores, embora possam prever que sejam recolhidos depósitos ou outros fundos reembolsáveis apenas junto de investidores profissionais.

(31)

A fim de assegurar o cumprimento das obrigações impostas às instituições de crédito emitentes de obrigações cobertas e a fim de assegurar um tratamento similar e o cumprimento em toda a União, os Estados-Membros deverão ser obrigados a estabelecer sanções administrativas e outras medidas administrativas que sejam efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Os Estados-Membros deverão também poder estabelecer sanções penais em vez de sanções administrativas. Os Estados-Membros que optem por prever sanções penais deverão notificar a Comissão das disposições de direito penal aplicáveis.

(32)

As sanções administrativas e outras medidas administrativas estabelecidas pelos Estados-Membros deverão cumprir certos requisitos essenciais, no que respeita aos destinatários dessas sanções ou medidas, aos critérios a adotar na sua aplicação, às obrigações de publicação das entidades competentes responsáveis pela supervisão pública das obrigações cobertas, ao poder para impor sanções e ao nível das sanções administrativas pecuniárias que poderão ser impostas. Antes de ser tomada uma decisão que imponha sanções administrativas ou outras medidas administrativas, o destinatário deverá ter a possibilidade de ser ouvido. No entanto, os Estados-Membros deverão poder prever exceções ao direito de ser ouvido quando estão em causa medidas administrativas distintas das sanções administrativas. Qualquer exceção desta natureza deverá ser limitada aos casos de perigo iminente em que são necessárias medidas urgentes para evitar perdas significativas a terceiros, como investidores em obrigações cobertas, ou prevenir ou reparar prejuízos significativos para o sistema financeiro. Nesses casos, o destinatário deverá ter a possibilidade de ser ouvido depois de a medida ter sido imposta.

(33)

Os Estados-Membros deverão ser obrigados a assegurar que as autoridades competentes responsáveis pela supervisão pública das obrigações cobertas tenham em conta todas as circunstâncias relevantes, a fim de assegurar uma aplicação coerente das sanções administrativas ou outras medidas administrativas na União, ao determinarem o tipo de sanções administrativas ou outras medidas administrativas e o nível dessas sanções. Os Estados-Membros poderão incluir medidas administrativas relativamente à prorrogação do prazo de vencimento ao abrigo de estruturas de prazos de vencimento prorrogáveis. Sempre que os Estados-Membros estabelecerem medidas desta natureza, estas poderão permitir às autoridades competentes a anulação de uma prorrogação do prazo de vencimento e poderão estabelecer as condições para uma tal anulação, com vista a fazer face a uma situação em que uma instituição de crédito prorrogue o prazo de vencimento em violação dos eventos de desencadeamento objetivos estabelecidos no direito nacional ou a assegurar a estabilidade financeira e a proteção dos investidores.

(34)

A fim de detetar potenciais infrações aos requisitos para a emissão e comercialização de obrigações cobertas, as autoridades competentes responsáveis pela supervisão pública das obrigações cobertas deverão dispor dos poderes de investigação necessários e de mecanismos eficazes para incentivar a comunicação de infrações potenciais ou reais. Os mecanismos em causa não deverão prejudicar os direitos de defesa de qualquer pessoa ou entidade afetada negativamente pelo exercício desses poderes e por esses mesmos mecanismos.

(35)

As autoridades competentes responsáveis pela supervisão pública das obrigações cobertas deverão igualmente dispor de poderes para impor sanções administrativas e adotar outras medidas administrativas, a fim de assegurar um âmbito de ação tão alargado quanto possível na sequência de uma infração e contribuir para prevenir novas infrações, independentemente da qualificação dessas medidas como sanção administrativa ou como outra medida administrativa ao abrigo do direito nacional. Os Estados-Membros deverão poder estabelecer sanções adicionais relativamente às previstas na presente diretiva.

(36)

As atuais legislações nacionais em matéria de obrigações cobertas são caracterizadas por estarem sujeitas a regulamentação pormenorizada a nível nacional e a uma supervisão das emissões e dos programas de obrigações cobertas, a fim de assegurar que os direitos dos investidores em obrigações cobertas sejam a todo o momento respeitados. Essa supervisão inclui o acompanhamento contínuo das características do programa, dos requisitos de cobertura e da qualidade da garantia global. A existência de um nível de informação adequado para os investidores sobre o regime regulamentar que rege a emissão de obrigações cobertas é um elemento essencial da proteção dos investidores. Por conseguinte, é conveniente assegurar que as autoridades competentes publiquem regularmente informações relativas às respetivas disposições de direito nacional de transposição da presente diretiva, bem como sobre a forma como executam a supervisão pública das obrigações cobertas.

(37)

As obrigações cobertas são atualmente comercializadas na União sob denominações e marcas nacionais, algumas das quais são já reconhecidas, ao passo que outras não o são. Por esse motivo, afigura-se apropriado autorizar as instituições de crédito emitentes de obrigações cobertas na União a utilizarem uma marca específica, «Obrigação Coberta Europeia», quando venderem obrigações cobertas a investidores tanto da União como de países terceiros, sob condição de que as obrigações cobertas em causa cumpram os requisitos estabelecidos na presente diretiva. Se essas obrigações cobertas cumprirem igualmente os requisitos estabelecidos pelo artigo 129.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013, as instituições de crédito deverão ser autorizadas a utilizar a marca «Obrigação Coberta Europeia (Premium)». Essa marca, que indica o cumprimento de requisitos específicos adicionais do qual resulta uma qualidade particularmente reforçada e reconhecida, poderá ser interessante, mesmo nos Estados-Membros com marcas nacionais bem estabelecidas. As marcas «Obrigação Coberta Europeia» e «Obrigação Coberta Europeia (Premium)» têm por objetivo facilitar aos investidores a avaliação da qualidade das obrigações cobertas e, assim, torná-las mais atrativas como veículo de investimento, tanto dentro como fora da União. A utilização dessas duas marcas deverá, no entanto, ser voluntária, e os Estados-Membros deverão poder manter as suas próprias denominações e sistemas de marcas nacionais, em paralelo com as duas marcas referidas.

(38)

A fim de avaliar a aplicação da presente diretiva, a Comissão deverá, em estreita colaboração com a EBA, acompanhar a evolução das obrigações cobertas na União e apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre o nível de proteção dos investidores e a evolução dos mercados de obrigações cobertas. O relatório deverá igualmente centrar-se nos desenvolvimentos relativos aos ativos que garantirão a emissão de obrigações cobertas. Visto que se tem verificado um aumento do recurso às estruturas de prazos de vencimento prorrogáveis, a Comissão deverá igualmente apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre o funcionamento das obrigações cobertas com estruturas de prazos de vencimento prorrogáveis e os riscos e benefícios decorrentes da emissão dessas obrigações.

(39)

Foi proposta pelos intervenientes no mercado e outros uma nova categoria de instrumentos financeiros denominados por «Títulos Garantidos Europeus» (ESN, do inglês European Secured Notes), cobertos por ativos de risco superior ao das posições em risco públicas e das hipotecas e que não constituem ativos de cobertura elegíveis ao abrigo da presente diretiva, enquanto instrumento adicional que permitiria aos bancos financiarem a economia real. Em 3 de outubro de 2017, a Comissão consultou a EBA, solicitando-lhe que avaliasse em que medida os ESN poderiam recorrer às melhores práticas definidas pela EBA para as obrigações cobertas tradicionais, bem como o tratamento de risco adequado dos ESN e o possível efeito das emissões de ESN nos níveis de oneração dos balanços dos bancos. Em resposta, a EBA emitiu um relatório em 24 de julho de 2018. Em 12 de outubro de 2018, paralelamente ao relatório da EBA, a Comissão publicou um estudo. O estudo da Comissão e o relatório da EBA concluíram que seria necessário proceder a uma avaliação mais aprofundada, nomeadamente, do tratamento regulamentar. A Comissão deverá, por conseguinte, continuar a avaliar a conveniência de um regime legislativo para os ESN e apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre as suas conclusões, acompanhado uma proposta legislativa, se for caso disso.

(40)

Atualmente, não existe um regime de equivalência para o reconhecimento pela União de obrigações cobertas emitidas por instituições de crédito em países terceiros, exceto num contexto prudencial em que é concedido tratamento preferencial em termos de liquidez a algumas obrigações de países terceiros, mediante determinadas condições. Por conseguinte, a Comissão deverá, em estreita colaboração com a EBA, avaliar a necessidade e a relevância da introdução de um regime de equivalência para os emitentes e investidores de países terceiros em obrigações cobertas. A Comissão deverá, no prazo máximo de dois anos a contar da data a partir da qual os Estados-Membros devem aplicar as disposições do direito nacional de transposição da presente diretiva, apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre esta questão, acompanhado de uma proposta legislativa, se for caso disso.

(41)

As obrigações cobertas são caracterizadas por terem prazos de vencimento previstos de vários anos. Por conseguinte, é necessário introduzir medidas transitórias para assegurar que as obrigações cobertas emitidas antes de 8 de julho de 2022 não sejam afetadas. As obrigações cobertas emitidas antes dessa data deverão, por conseguinte, continuar a cumprir em permanência os requisitos estabelecidos pelo artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE e a estar isentas da maioria dos novos requisitos estabelecidos na presente diretiva. Essas obrigações cobertas deverão poder continuar a ser referidas como obrigações cobertas, desde que o seu cumprimento com o artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE, conforme aplicável à data da sua emissão, e com os requisitos da presente diretiva que lhes sejam aplicáveis, seja objeto de supervisão pelas autoridades competentes designadas nos termos da presente diretiva. Essa supervisão não deverá ser extensiva aos requisitos estabelecidos pela presente diretiva de cujo cumprimento as obrigações cobertas em causa estão isentas. Em alguns Estados-Membros, os ISIN estão abertos por um período mais extenso, permitindo que as obrigações cobertas sejam emitidas continuamente apresentando esse código, com o objetivo de aumentar o volume (dimensão da emissão) dessa obrigação (emissões contínuas). As medidas transitórias deverão abranger as emissões contínuas de obrigações cobertas ao abrigo dos ISIN abertos antes de 8 de julho de 2022, sujeitas a uma série de limitações.

(42)

Como consequência da criação de um regime uniforme para as obrigações cobertas, a descrição de obrigações cobertas que consta do artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE deverá ser alterada. A Diretiva 2014/59/UE define as obrigações cobertas por remissão para o artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE. Tendo em conta que esta definição será alterada, a Diretiva 2014/59/UE deverá ser igualmente alterada. Além disso, para evitar que as obrigações cobertas emitidas nos termos do artigo 52.o, n.o 4, da Diretiva 2009/65/CE antes de 8 de julho de 2022 sejam afetadas, essas obrigações cobertas deverão continuar a ser referidas como tal até ao seu prazo de vencimento. Por conseguinte, as Diretivas 2009/65/CE e 2014/59/UE deverão ser alteradas em conformidade.

(43)

De acordo com a declaração política conjunta dos Estados-Membros e da Comissão, de 28 de setembro de 2011, sobre os documentos explicativos (14), os Estados-Membros assumiram o compromisso de fazer acompanhar a notificação das suas medidas de transposição, nos casos em que tal se justifique, de um ou mais documentos que expliquem a relação entre os componentes de uma diretiva e as partes correspondentes dos instrumentos nacionais de transposição. Em relação à presente diretiva, o legislador considera que a transmissão desses documentos se justifica.

(44)

Atendendo a que o objetivo da presente diretiva, a saber, estabelecer um regime comum para as obrigações cobertas, no intuito de garantir que, em toda a União, as características estruturais dessas obrigações correspondam ao perfil de risco mais baixo, justificando assim o tratamento preferencial concedido pela União, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-Membros, mas pode, devido à necessidade de desenvolver ainda mais o mercado de obrigações cobertas da União e de apoiar os investimentos transfronteiriços, ser mais bem alcançado ao nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o necessário para alcançar esse objetivo.

(45)

O Banco Central Europeu foi consultado e emitiu o seu parecer em 22 de agosto de 2018.

(46)

A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados foi consultada nos termos do artigo 28.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho (15) e emitiu parecer em 12 de outubro de 2018.

(47)

As instituições de crédito emitentes de obrigações cobertas procedem ao tratamento de grandes quantidades de dados pessoais. Esse tratamento de dados deverá cumprir o Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho (16) a todo o momento. De igual modo, o tratamento de dados pessoais pela EBA quando esta, tal como exigido pela presente diretiva, mantém uma base de dados central das sanções administrativas e outras medidas administrativas que lhe são comunicadas pelas autoridades competentes nacionais, deverá ser efetuado de acordo com o disposto no Regulamento (UE) 2018/1725 do Parlamento Europeu e do Conselho (17),