27.1.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 22/65

(1)

Em 27 de julho de 2016, a Comissão adotou uma Recomendação relativa ao Estado de direito na Polónia (1), expondo as suas preocupações sobre a situação do Tribunal Constitucional e formulando recomendações às autoridades polacas sobre a forma de dar resposta a estas preocupações.

(2)

A recomendação da Comissão foi adotada de acordo com o quadro do Estado de direito (2). O quadro do Estado de direito define o modo como a Comissão reagirá caso surjam indícios claros de uma ameaça ao Estado de direito num Estado-Membro da União e explica os princípios que o Estado de direito implica. O quadro do Estado de direito fornece orientações para um diálogo entre a Comissão e o Estado-Membro com vista a evitar o surgimento de uma ameaça sistémica ao Estado de direito suscetível de se tornar um «risco manifesto de violação grave» que possa desencadear o recurso ao «procedimento do artigo 7.o do TUE». Se houver indícios manifestos de uma ameaça sistémica ao Estado de direito num Estado-Membro, a Comissão pode dar início a um diálogo com o Estado-Membro, de acordo com o quadro do Estado de direito.

(3)

A União Europeia está alicerçada num conjunto de valores comuns consagrados no artigo 2.o do Tratado da União Europeia, que incluem o respeito pelo Estado de direito. A Comissão, para além da sua missão de garantir o respeito do direito da União, também é responsável, juntamente com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e o Conselho, por garantir os valores comuns da União.

(4)

A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, bem como os documentos elaborados no âmbito do Conselho da Europa, com base nomeadamente na experiência da Comissão Europeia para a Democracia através do direito («Comissão de Veneza»), estabelece uma lista não exaustiva destes princípios fundamentais e, por conseguinte, define o significado do Estado de direito enquanto valor comum da União, em conformidade com o artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE). Esses princípios compreendem a legalidade, o que implica um processo transparente, responsável, democrático e pluralista para a adoção de legislação; a segurança jurídica; a proibição da arbitrariedade dos poderes executivos; tribunais independentes e imparciais; a fiscalização jurisdicional efetiva, incluindo o respeito pelos direitos fundamentais; e a igualdade perante a lei (3). Para além do respeito destes princípios e valores, as instituições do Estado têm também o dever de cooperação leal.

(5)

Na sua Recomendação de 27 de julho de 2016, a Comissão explica as circunstâncias em que decidiu, em 13 de janeiro de 2016, examinar a situação no quadro do Estado de direito e em que adotou, em 1 de junho de 2016, um parecer relativo ao Estado de direito na Polónia. A Recomendação também explicou que as trocas de informações entre a Comissão e o Governo polaco não permitiram resolver as preocupações da Comissão.

(6)

Na sua recomendação, a Comissão considera que existia uma ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia e recomenda que as autoridades polacas tomem as medidas adequadas para fazer face a esta ameaça sistémica ao Estado de direito com caráter de urgência.

(7)

Em particular, a Comissão recomenda que as autoridades polacas: a) apliquem plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015 que exigem que os três juízes que foram legalmente nomeados em outubro de 2015 pela 7.a legislatura do Sejm possam assumir as suas funções de juiz no Tribunal Constitucional e que os três juízes nomeados pela 8.a legislatura do Sejm sem base jurídica válida não assumam as funções de juiz; b) publiquem e apliquem plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional de 9 de março de 2016 e garantam que a publicação de futuros acórdãos é automática e não depende de uma decisão dos poderes legislativo e executivo; c) assegurem que qualquer reforma da Lei sobre o tribunal constitucional respeita os acórdãos do Tribunal Constitucional, incluindo as decisões de 3 e 9 de dezembro de 2015 e o acórdão de 9 de março de 2016, e tem o parecer da Comissão de Veneza plenamente em consideração; e assegurem que a eficácia do Tribunal Constitucional como garante da Constituição não seja prejudicada por requisitos; d) assegurem que o Tribunal Constitucional pode fiscalizar a compatibilidade da nova lei aprovada em 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional antes da sua entrada em vigor, e publiquem e apliquem integralmente a decisão do Tribunal a esse respeito; e) se abstenham de ações e declarações públicas que possam afetar a legitimidade e a eficácia do Tribunal Constitucional.

(8)

A Comissão convidou o Governo polaco a resolver os problemas identificados na recomendação no prazo de três meses, e a informá-la das medidas tomadas para esse efeito. A Comissão observou que continuava disposta a prosseguir um diálogo construtivo com o Governo polaco.

(9)

Em 30 de julho de 2016, o presidente da República assinou a Lei de 22 de julho de 2016, que foi publicada no Jornal Oficial em 1 de agosto de 2016.

(10)

Em 11 de agosto de 2016, o Tribunal Constitucional proferiu um acórdão sobre a Lei de 22 de julho de 2016 (4). O acórdão declarou que determinadas disposições desta lei, que também foram identificadas como um motivo de preocupação pela Comissão na sua Recomendação, eram inconstitucionais. Os fundamentos de inconstitucionalidade foram nomeadamente os princípios da separação e equilíbrio dos poderes (5), a independência dos tribunais face a outros setores do poder (5), a independência dos juízes (6) e o princípio da integridade e da eficiência das instituições públicas (7). No entanto, o Governo polaco não reconheceu a validade do presente acórdão e não o publicou no Jornal Oficial.

(11)

Em 16 de agosto de 2016, o Governo polaco publicou 21 acórdãos do Tribunal proferidos num período compreendido entre 6 de abril de 2016 e 19 de julho de 2016. A publicação destes acórdãos parece ter tido por base o artigo 89.o da Lei de 22 de julho de 2016, que prevê que «as decisões do Tribunal proferidas de forma contrária às disposições do ato de 25 de junho de 2015 do Tribunal Constitucional antes de 20 de julho de 2016 devem ser publicadas no prazo de 30 dias a contar da entrada em vigor do presente ato, exceto no que se refere a decisões relativas a atos normativos que foram revogados.» Esta disposição figura entre as declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional no seu acórdão de 11 de agosto de 2016. Além disso, nem os acórdãos de 9 de março de 2016 e de 11 de agosto de 2016, nem os 16 acórdãos proferidos desde 11 de agosto de 2016 foram publicados pelo Governo.

(12)

Em 18 de agosto de 2016, o Ministério Público da Polónia informou sobre a abertura de uma investigação criminal contra o presidente do Tribunal Constitucional por não ter permitido que três juízes nomeados pela nova legislatura, em dezembro de 2015, assumissem funções.

(13)

Em 14 de setembro de 2016, o Parlamento Europeu adotou uma resolução sobre a situação na Polónia (8), nomeadamente instando o Governo polaco a cooperar com a Comissão, nos termos do princípio de cooperação leal, tal como definido no Tratado, e exortando-o a utilizar os três meses concedidos pela Comissão para promover a colaboração de todos os partidos representados no Sejm polaco no sentido de se chegar a um compromisso que pudesse resolver a atual crise constitucional, respeitando plenamente o parecer da Comissão de Veneza e a recomendação da Comissão Europeia.

(14)

Em 30 de setembro de 2016, um grupo de deputados do Sejm apresentou uma nova proposta legislativa sobre o estatuto dos juízes do Tribunal Constitucional. A proposta contém disposições relativas aos direitos e obrigações dos juízes do Tribunal, modalidades de nomeação dos juízes do Tribunal, mandato e cessação de funções e questões sobre imunidade, integridade pessoal e responsabilidade em matéria disciplinar.

(15)

Em 14 de outubro de 2016, a Comissão de Veneza emitiu o seu parecer relativo à Lei de 22 de julho de 2016 (9). O parecer salientou que a Lei contém algumas melhorias comparativamente à Lei de 22 de dezembro de 2015, objeto do parecer da Comissão de Veneza, em março de 2016. Contudo, considerou que estas melhorias são de âmbito demasiado limitado, uma vez que outras disposições da lei tal como aprovada, atrasariam consideravelmente e obstruiriam as funções do Tribunal, podendo tornar o seu trabalho ineficaz e prejudicar a sua independência ao exercer um controlo legislativo e executivo excessivo sobre o seu funcionamento. Essas outras disposições incluem, por exemplo, as relativas ao adiamento de um processo por um período máximo de seis meses a pedido de quatro juízes, à possibilidade de o procurador-geral bloquear, com a sua ausência, uma audiência, ou à suspensão de todos os processos institucionais por seis meses, seguidos de um novo registo. O parecer também criticou o sistema de apresentação de propostas de candidatos ao presidente da República para o cargo de presidente do Tribunal, o que poderá conduzir a uma situação em que é nomeado um candidato que não beneficia do apoio de um número substancial de juízes. Além disso, sem qualquer fundamento legal ou constitucional, a Chancelaria do Primeiro-Ministro propôs-se controlar a validade das decisões do Tribunal, recusando-se a publicá-las. Segundo o parecer, o problema da nomeação dos juízes não havia sido resolvido como recomendado e a aplicação do disposto na Lei de 22 de julho de 2016, que estipula que o presidente do Tribunal atribua processos aos juízes nomeados em dezembro, seria contrária aos acórdãos do Tribunal, que são universalmente vinculativos e, como tal, vinculam todos os organismos do Estado, inclusive o Tribunal e o seu presidente. No parecer concluiu-se que, ao adotar a lei, o Parlamento polaco assumiu competências de revisão constitucional que não dispunha no momento em que agiu enquanto legislador ordinário. Segundo o parecer, o Parlamento e o Governo polacos continuaram a pôr em causa a posição do Tribunal como último árbitro em questões constitucionais, atribuindo esta competência a si mesmos: criaram novos obstáculos ao eficaz funcionamento do Tribunal e continuaram a comprometer a sua independência. De acordo com o parecer, ao prolongar a crise constitucional, colocaram entraves ao Tribunal Constitucional, que não pode assim desempenhar o seu papel constitucional de guardião da democracia, do Estado de direito e dos direitos humanos. O Governo polaco decidiu não participar na sessão da Comissão de Veneza, realizada em 14 de outubro de 2016, uma vez que considerou o parecer desta Comissão unilateral, não tendo em conta a posição do Governo.

(16)

Em 26 de outubro de 2016, um grupo de deputados do Sejm apresentou uma nova proposta legislativa sobre a organização e processo do Tribunal Constitucional. A proposta contém disposições pormenorizadas sobre a organização e processo do Tribunal Constitucional, incluindo as novas regras sobre a eleição do presidente e do vice-presidente do Tribunal. A proposta complementa a proposta legislativa sobre o estatuto dos juízes do Tribunal Constitucional, apresentada ao Sejm em 30 de setembro de 2016 (ver supra); as duas propostas legislativas estão estreitamente interligadas e visam substituir a Lei de 22 de julho de 2016.

(17)

Em 27 de outubro de 2016, dentro do prazo limite de três meses fixado na Recomendação, o Governo polaco respondeu à recomendação da Comissão. Na resposta, discorda de todos os pontos da posição manifestada na recomendação e não anuncia quaisquer novas medidas passíveis de atenuar as preocupações expressas pela Comissão relativamente ao Estado de direito.

(18)

Em 31 de outubro de 2016, a Comissão dos Direitos Humanos das Nações Unidas adotou conclusões finais sobre o sétimo relatório periódico da Polónia. Manifestou a sua preocupação com o impacto negativo das reformas legislativas, incluindo as alterações à Lei sobre o Tribunal Constitucional de novembro e dezembro de 2015 e julho de 2016, e com a inobservância dos acórdãos do Tribunal Constitucional; e ainda com o funcionamento e a independência do Tribunal e a execução do Pacto. Esta Comissão também manifestou a sua preocupação face à recusa do Presidente do Conselho de Ministros em publicar as decisões de março e agosto de 2016 do Tribunal, aos esforços do Governo no sentido de alterar a composição do Tribunal em moldes que o Tribunal considerou inconstitucionais, bem como face aos processos judiciais instaurados contra o Presidente do Tribunal por alegado abuso de poder. Concluiu que a Polónia deve assegurar o respeito e a proteção da integridade e da independência do Tribunal Constitucional e dos seus juízes e garantir a execução de todas as suas decisões. Instou ainda a Polónia a publicar desde logo, oficialmente, todas as decisões do Tribunal, a abster-se de introduzir medidas que possam dificultar o seu bom funcionamento e a assegurar um processo transparente e imparcial para a nomeação dos seus membros e garantia do seu cargo, que cumpra todos os requisitos de legalidade nos termos do direito nacional e internacional.

(19)

Em 7 de novembro de 2016, o Tribunal Constitucional proferiu um acórdão sobre a constitucionalidade das disposições da Lei de 22 de julho de 2016 relativas à escolha do presidente e vice-presidente do Tribunal (10). É de notar que, devido à recusa de três juízes do Tribunal em participar no processo (11), e tendo em conta o facto de os três juízes que foram legalmente nomeados em outubro de 2015 pela 7.a legislatura do Sejm não terem assumido as suas funções no Tribunal, o Tribunal Constitucional teve de alterar a composição do seu plenário para um coletivo de cinco juízes. O Tribunal Constitucional não reúne em plenário para proferir acórdãos desde 11 de agosto de 2016. Em 10 de novembro de 2016, a audiência de um processo em plenário teve de ser adiada por não ter sido possível reunir o quórum necessário. Além disso, em 30 de novembro e em 8 de dezembro de 2016, a Assembleia Geral não pôde adotar uma resolução sobre a apresentação de candidatos ao cargo de presidente do Tribunal Constitucional porque o quórum previsto na lei não fora alcançado.

(20)

Em 1 de dezembro de 2016, o Senado aprovou a Lei de 30 de novembro de 2016, sobre o estatuto jurídico dos juízes do Tribunal Constitucional (a seguir «Lei relativa ao estatuto de juiz»).

(21)

Em 2 de dezembro de 2016, o Senado aprovou a Lei de 30 de novembro de 2016 relativa à organização e processo do Tribunal Constitucional («Lei de organização e processo»).

(22)

Em 14 de dezembro de 2016, o Parlamento Europeu realizou um debate sobre a situação do Estado de direito na Polónia. Durante o debate, a Comissão exortou as autoridades polacas a não porem em vigor as novas leis antes de o Tribunal Constitucional examinar a sua constitucionalidade.

(23)

Em 15 de dezembro de 2016, o Senado aprovou a Lei de 13 de dezembro de 2016 de execução da Lei de organização e processo e da Lei relativa ao estatuto dos juízes (a seguir «Lei de execução»).

(24)

Em 19 de dezembro de 2016, o Presidente da República assinou as três leis acima referidas, que foram publicadas no jornal oficial no mesmo dia. O Presidente da República nomeou a juíza Julia Przylębska, eleita pelo novo Parlamento, para o cargo de Presidente em exercício do Tribunal Constitucional.

(25)

Em 20 de dezembro de 2016, a juíza Julia Przylębska admitiu os três juízes nomeados pela 8.a legislatura do Parlamento («Sejm») sem uma base jurídica válida para assumirem as suas funções no Tribunal e convocou uma reunião da assembleia geral no mesmo dia. Tendo em conta o curto prazo, um dos juízes não pôde participar e solicitou o adiamento da reunião para o dia seguinte. A juíza Julia Przyłębska recusou o pedido e sete outros juízes também não participaram na reunião. Apenas seis juízes, incluindo os três juízes ilegalmente nomeados, participaram na reunião e elegeram dois candidatos, Julia Przyłębska e Mariusz Muszyński, que foram apresentadas como candidatos ao Presidente da República.

(26)

Em 21 de dezembro de 2016, o Presidente da República nomeou a juíza Julia Przyłębska para o cargo de Presidente do Tribunal Constitucional,

1.

A República da Polónia deve ter devidamente em conta a análise da Comissão a seguir apresentada e tomar as medidas previstas no ponto 7 da presente recomendação para que os problemas identificados sejam resolvidos no prazo fixado.

2.

A presente recomendação complementa a Recomendação de 27 de julho de 2016. Analisa quais das preocupações assinaladas nessa recomendação foram abordadas, expõe as preocupações da Comissão que ainda subsistem e enumera uma série de novas preocupações em relação ao Estado de direito na Polónia. Assim sendo, formula recomendações às autoridades polacas sobre a resposta a estas preocupações. Estas dizem respeito às seguintes questões:

3.

Na sua recomendação de 27 de julho de 2016 (12), a Comissão recomendou que as autoridades polacas aplicassem plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015 que exigem que os três juízes que foram legalmente nomeados em outubro de 2015 pela 7.a legislatura do Sejm possam assumir as suas funções no Tribunal Constitucional, e que os três juízes nomeados pela 8.a legislatura do Sejm sem base jurídica válida não exerçam os seus poderes judiciais.

4.

No que respeita à Lei de 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional, a Comissão assinalou que esta legislação é contrária aos acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro. O artigo 90.o  (13) determina que o presidente do Tribunal Constitucional atribua processos a todos os juízes que tenham prestado juramento perante o presidente da República, mas que ainda não assumiram as suas funções como juízes. Esta disposição parece ser orientada para a situação dos três juízes que foram ilegalmente nomeados pela 8.a legislatura do Sejm, em dezembro de 2015. Permitiria que esses juízes assumissem as suas funções preenchendo as vagas para as quais a anterior legislatura do Sejm já nomeara legalmente três juízes, como decidido nos acórdãos de 3 e 9 de dezembro de 2015.

5.

No seu acórdão de 11 de agosto de 2016, o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional o artigo 90.o da Lei de 22 de julho de 2016, e a Comissão de Veneza, no seu parecer de 14 de outubro de 2016, confirmou que esta disposição não era uma solução consentânea com o princípio do Estado de direito (14).

6.

No entanto, o Governo polaco continua a recusar reconhecer a validade do acórdão de 11 de agosto de 2016 e publicá-lo no Jornal Oficial (ver ponto 3 infra).

7.

Além disso, a nova Lei relativa ao estatuto de juiz reintroduz uma disposição (15) semelhante ao artigo 90.o da Lei de 22 de julho de 2016, que foi declarada inconstitucional pelo acórdão de 11 de agosto de 2016. Do mesmo modo, na Lei de organização e processo (16) e na Lei de execução (17) estão presentes disposições que visam um efeito semelhante.

8.

Na sua resposta de 27 de outubro de 2016, o Governo polaco considera que os acórdãos de 3 e 9 de dezembro de 2015 do Tribunal não especificaram os juízes que deveriam assumir as suas funções e considera legal a nomeação de cinco juízes pela nova legislatura do Sejm, em dezembro de 2015. Este raciocínio suscita graves preocupações em matéria de Estado de direito, na medida em que nega validade aos dois acórdãos de dezembro e está em contradição com o raciocínio do Tribunal, solidamente reiterado, incluindo no acórdão de 11 de agosto de 2016. A resposta implica que, com ou sem os acórdãos do Tribunal, a situação continuaria a ser a mesma.

9.

A resposta admite que no dispositivo do acórdão de 3 de dezembro de 2015, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre a obrigação de o presidente da República empossar de imediato um juiz eleito para o Tribunal pelo Sejm. Contudo, entende que esse acórdão não pode vincular outras autoridades à aplicação de disposições conforme especificadas num determinado processo. Esta interpretação limita o impacto dos acórdãos de 3 e 9 de dezembro de 2015 a uma simples obrigação do governo no sentido de os publicar, o que equivaleria a negar qualquer efeito jurídico e operacional, em particular no que respeita à obrigação de o presidente da República dar posse aos juízes em causa. Esta interpretação contraria o princípio da leal cooperação entre órgãos do Estado que é, tal como sublinhado nos pareceres da Comissão de Veneza, um requisito constitucional de um Estado democrático, regido pelo Estado de direito.

10.

Além do mais, a Comissão observa que também a Comissão de Veneza considera que uma solução para o conflito em curso sobre a composição do Tribunal Constitucional «deve basear-se na obrigação de respeitar e aplicar plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional» e «insta, por conseguinte, todos os órgãos do Estado e, em especial, o Sejm, a respeitarem e a aplicarem plenamente os acórdãos» (18).

11.

Em conclusão, a Comissão considera que as autoridades polacas devem respeitar e aplicar plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015. Estes acórdãos exigem uma cooperação leal entre as instituições estatais a fim de garantir, em conformidade com o Estado de direito, que os três juízes que foram nomeados pela 7.a legislatura do Sejm possam assumir as suas funções de juiz no Tribunal Constitucional, e que os três juízes nomeados pela 8.a legislatura do Sejm sem base jurídica válida não assumam esta função. As disposições pertinentes da Lei de 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional suscitam graves preocupações no que respeita ao Estado de direito e foram declaradas inconstitucionais pelo acórdão do Tribunal Constitucional de 11 de agosto de 2016. Também este acórdão deve ser respeitado, publicado e aplicado pelas autoridades polacas. Além disso, as disposições (19) destinadas a produzir um resultado análogo constantes da Lei relativa ao estatuto de juiz, da Lei de organização e processo e da Lei de execução também não são consentâneas com estes acórdãos e não devem ser aplicadas.

12.

Na sua recomendação de 27 de julho de 2016, a Comissão recomendou que as autoridades polacas publicassem e aplicassem plenamente o acórdão do Tribunal Constitucional, de 9 de março de 2016, e subsequentes decisões, e garantissem que a publicação de futuros acórdãos fosse automática e não dependesse de uma decisão do poder legislativo ou executivo.

13.

Em 16 de agosto de 2016, o Governo polaco, com base no artigo 89.o da Lei de 22 de julho de 2016, publicou 21 acórdãos do Tribunal Constitucional proferidos no período compreendido entre 6 de abril de 2016 e 19 de julho de 2016. Porém, os dois acórdãos de 9 de março e de 11 de agosto de 2016 ainda não foram publicados pelo Governo polaco, contrariamente ao que havia sido solicitado na recomendação da Comissão. Além disso, nenhum dos 16 acórdãos do Tribunal Constitucional proferidos após 11 de agosto de 2016 foi, até à data, publicado.

14.

O artigo 89.o da Lei de 22 de julho de 2016 foi declarado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, no seu acórdão de 11 de agosto de 2016, devido à sua incompatibilidade com os princípios da separação e equilíbrio de poderes e da independência dos tribunais e órgãos jurisdicionais face a outros setores do poder.

15.

A resposta do Governo polaco de 27 de outubro confirma que o Governo continua a considerar que detém o poder de fiscalizar a legalidade dos acórdãos do Tribunal e que a publicação automática dos acórdãos não pode ser assegurada.

16.

Artigo 114.o, n.os 1 e 2, da Lei de organização e processo prevê que «as decisões são publicadas no Jornal Oficial, em conformidade com os princípios e modalidades previstos na Constituição e no ato de 20 de julho de 2000 sobre a publicação dos atos normativos e de outros atos jurídicos […]». Além disso, está previsto que «o presidente do Tribunal ordene a publicação das decisões». Esta disposição constitui um passo nesse sentido.

17.

No entanto, o artigo 19.o da Lei de execução prevê que «os acórdãos do Tribunal e as decisões do Tribunal adotados em violação da Lei sobre o Tribunal Constitucional, de 25 de junho de 2015 […] ou da Lei sobre o Tribunal Constitucional, de 22 de julho de 2016 e proferidos antes da data de entrada em vigor da Lei a que se refere o artigo 1.o são publicados nos respetivos jornais oficiais pertinentes após a sua publicação ter sido ordenada pelo presidente em exercício do Tribunal, exceto quando dizem respeito a instrumentos regulamentares que tenham deixado de ser aplicáveis.» Uma disposição semelhante foi já considerada inconstitucional pelo Tribunal no seu acórdão de 11 de agosto de 2016. A Recomendação da Comissão sublinhou que a indicação de que as decisões foram proferidas ilegalmente é contrária ao princípio da separação dos poderes na medida em que não compete ao Sejm determinar a compatibilidade com a Constituição (20). Também a Comissão de Veneza confirmou esta posição nos seus dois pareceres (21). Além do mais, a não publicação dos acórdãos relativos a atos normativos que deixaram de ser aplicáveis, em conformidade com o disposto no artigo 19.o da Lei de execução, exclui, em especial, os acórdãos de 9 de março, 11 de agosto e 7 de novembro de 2016. Enquanto o presidente Do Tribunal Constitucional não tiver sido nomeado, esta disposição impede a publicação integral de todos os acórdãos. Acresce que não há qualquer garantia de que o artigo 114.o, n.o 2, da Lei de organização e processo assegure que o futuro presidente do Tribunal publique todos os acórdãos que foram proferidos antes do seu mandato.

18.

Em conclusão, o facto de o Governo polaco ter recusado até à data publicar no Jornal Oficial os acórdãos de 9 de março de 2016 e de 11 de agosto de 2016 relativos a atos legislativos sobre o Tribunal Constitucional, bem como todos os outros acórdãos proferidos pelo Tribunal Constitucional desde 11 de agosto de 2016, cria uma situação de incerteza quanto à base jurídica da atividade judicial do Tribunal e quanto aos efeitos jurídicos das suas decisões. Esta incerteza põe em causa a eficácia da fiscalização constitucional e suscita sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito. O cumprimento dos acórdãos finais é um requisito essencial inerente ao Estado de direito. A recusa em publicar um acórdão final e vinculativo põe em causa o seu efeito jurídico e operacional automático e viola os princípios da legalidade e da separação de poderes.

19.

Na sua recomendação de 27 de julho de 2016, a Comissão analisou circunstanciadamente a Lei de 22 de julho de 2016 e o seu impacto, tendo em conta o efeito das disposições, tanto a nível individual como coletivo, bem como a anterior jurisprudência do Tribunal Constitucional e o parecer da Comissão de Veneza. A Comissão recomendou que as autoridades polacas assegurassem que qualquer reforma da Lei sobre o Tribunal Constitucional respeitasse os acórdãos do Tribunal Constitucional, nomeadamente os de 3 e 9 de dezembro de 2015 e de 9 de março de 2016 e tivessem plenamente em conta o parecer da Comissão de Veneza, de 11 de março de 2016. Concretamente, a Comissão recomendou que as autoridades polacas assegurassem que requisitos como os relativas ao quórum, ao tratamento dos casos por ordem cronológica, à possibilidade de o procurador-geral impedir o exame dos processos, ao adiamento das deliberações ou medidas transitórias que afetam processos pendentes e colocam processos em suspenso não prejudicassem, quer separadamente quer através dos seus efeitos combinados, a eficácia do Tribunal Constitucional como garante da Constituição.

20.

Na sua resposta de 27 de outubro de 2016, o Governo polaco recusou-se a reconhecer que a maior parte das preocupações expressas pela Comissão e pela Comissão de Veneza não foram tidas em conta na Lei de 22 de julho de 2016. A resposta contesta que o Tribunal esteja impedido de exercer uma fiscalização efetiva, invocando o facto de o Tribunal ter podido emitir decisões durante a chamada crise constitucional. No entanto, este argumento é irrelevante, atendendo a que o Tribunal pôde fazê-lo, precisamente, por não ter aplicado os requisitos processuais em causa (acórdão de 11 de agosto de 2016) e que o Governo se recusa a publicar estas mesmas decisões do Tribunal, na tentativa de as impedir de ter efeito jurídico.

21.

A resposta apresenta igualmente uma breve explicação sobre a conformidade da legislação mencionada supra com os direitos fundamentais. A Comissão observa que as explicações fornecidas pelo Governo não eliminam a necessidade de uma fiscalização constitucional verdadeiramente eficaz por parte do Tribunal Constitucional.

22.

A resposta também nega o papel fundamental do Tribunal Constitucional na garantia do Estado de direito na Polónia. A Comissão contesta esta afirmação. O Tribunal Constitucional é, efetivamente, um dos principais garantes do Estado de direito na Polónia, em particular porque é incumbido de decidir sobre a constitucionalidade das leis polacas. Resulta claramente da Constituição polaca que o Tribunal Constitucional é competente para se pronunciar sobre a conformidade da legislação e dos acordos internacionais com a Constituição, sobre a conformidade das leis com os acordos internacionais ratificados cuja ratificação requeira, por lei, um consentimento prévio, sobre a conformidade das disposições legais emitidas por órgãos estatais centrais com a Constituição, legislação e acordos internacionais ratificados, sobre a conformidade com a Constituição dos objetivos ou atividades dos partidos políticos e sobre as queixas de inconstitucionalidade (22). Cumpre também ao Tribunal Constitucional resolver litígios sobre competências entre órgãos constitucionais centrais do Estado. (23). O facto de, em conformidade com a Constituição, o Tribunal de Estado ser competente para conhecer dos casos de violações da Constituição ou de uma lei cometidos por determinadas pessoas (24) e de o Presidente da República assegurar o cumprimento da Constituição (25), não afeta este papel fundamental do Tribunal.

23.

A Comissão observa que a Lei de organização e processo já não contém as seguintes disposições da Lei de 22 de julho de 2016 que suscitam as preocupações indicadas na Recomendação: Artigo 26.o, n.o 1, alínea 1 g), sobre o reenvio de casos para decisão em plenário (26), artigo 38.o, n.o 3, sobre o tratamento dos casos por ordem cronológica (27), artigo 68.o, n.os 5-8, sobre o adiamento das deliberações (28), artigo 61.o, n.o 6, sobre a possibilidade de o procurador-geral impedir o exame dos processos (29) e artigos 83.o-86.o sobre as disposições transitórias para os processos pendentes (30). A Comissão observa que a simples publicação do acórdão do Tribunal Constitucional, de 11 de agosto de 2016, que já havia declarado inconstitucionais essas disposições teria sido suficiente para abordar estas questões sem necessidade de uma nova lei.

24.

Apesar destas melhorias, a Comissão observa, no entanto, que subsistem algumas preocupações. Em especial, o número de juízes exigido para participar em plenário continua a ser onze, quando foi estipulado um número de nove na Lei de 1997 sobre o Tribunal Constitucional e na Lei de 25 de junho de 2015. Como referido na Recomendação (31), tal representa uma restrição ao processo decisório do Tribunal Constitucional, em particular na atual conjuntura em que o Tribunal Constitucional tem apenas 12 juízes (já que os três juízes que foram legalmente nomeados em outubro de 2015 pela 7.a legislatura do Sejm não assumiram as suas funções). O risco identificado na recomendação de que o quórum para plenário poderia, por vezes, não ser alcançado já tinha sido patente (32).

25.

Além do mais, a Lei de organização e processo, a Lei relativa ao estatuto de juiz e a Lei de execução contêm outras disposições que agravaram determinadas preocupações identificadas na Recomendação (ver ponto 2 sobre a nomeação dos juízes e ponto 3 sobre a publicação dos acórdãos) ou introduziram novas preocupações relacionadas com a situação dos juízes (ver ponto 4.1) e a nomeação do presidente, do vice-presidente e do presidente em exercício do Tribunal (ver ponto 5).

26.

O artigo 26.o da Lei relativa ao estatuto de juiz prevê: «A irregularidade cometida por um juiz do Tribunal, referida no artigo 24.o, n.o 1, pode ser notificada ao presidente do Tribunal pelo […] presidente da República da Polónia por proposta do procurador-geral, após consulta do primeiro presidente do Supremo Tribunal» (33). O artigo 27.o, n.o 5, dispõe: «Se o responsável em matéria disciplinar não encontrar motivos para iniciar um processo disciplinar a pedido de uma entidade competente, emitirá um despacho de recusa de instauração do processo. A entidade que apresentou o relatório a que se refere o artigo 26.o pode apresentar queixa ao tribunal disciplinar de primeira instância no prazo de sete dias a contar da notificação do despacho.» Nos termos do artigo 27.o, n.o 6, esse tribunal analisará a queixa no prazo máximo de 14 dias a contar da data da sua apresentação. Se o despacho de recusa de instauração de um processo disciplinar for revogado, as instruções do tribunal disciplinar sobre o novo processo vinculam o responsável em matéria disciplinar.

27.

Na sua recomendação relativa ao Estado de direito, a Comissão sublinhou, no que respeita à Lei de 22 de dezembro de 2015, que o presidente da República, não deve ter poderes para iniciar um processo disciplinar e considera que a supressão dessa disposição na Lei de 22 de julho de 2016 constitui uma melhoria. A Comissão recorda igualmente que a disposição da Lei de 22 de dezembro de 2015 que contemplava a participação de outras instituições estatais em processos disciplinares relativos a juízes do Tribunal foi declarada inconstitucional pelo Tribunal, no seu acórdão de 9 de março de 2016, e foi criticada pela Comissão de Veneza, no seu parecer de 11 de março de 2016. A Comissão manifesta, por isso, apreensão face à reintrodução de uma disposição que confere competência para instaurar processos disciplinares ao presidente da República. O facto de tal processo poder ser iniciado por instituições externas ao aparelho judiciário e de estas instituições poderem recorrer ao tribunal disciplinar de primeira instância, no caso de o responsável em matéria disciplinar não encontrar motivos para instaurar um processo disciplinar, poderá ter consequências para a independência do Tribunal.

28.

O artigo 10.o da Lei de execução dispõe: «1. Os juízes do Tribunal cujo mandato iniciado antes da data da entrada em vigor da [Lei relativa ao estatuto de juiz] podem, no prazo de um mês a contar da data da sua entrada em vigor, apresentar ao presidente do Tribunal uma declaração comunicando a intenção de se reformarem na sequência da introdução, no decurso do seu mandato, das novas regras que regem o exercício das funções de juiz do Tribunal previstas nos artigos 11.o, n.o 3, 13.o e 14.o da referida Lei (34). 2. A reforma dos juízes ao abrigo do n.o 1 produz efeitos no primeiro dia do mês seguinte ao mês em que a declaração foi apresentada. A reforma deve ser confirmada por despacho do presidente do Tribunal.»

29.

Esta disposição parece ser um incentivo à reforma antecipada, porque permitia aos juízes do Tribunal — a título excecional — beneficiar plenamente das vantagens do estatuto de juiz reformado, incluindo o direito a uma pensão de reforma, sem ter concluído o seu mandato. Para um juiz que não desejasse continuar a trabalhar nos termos das novas regras, a reforma antecipada poderia ser mais vantajosa do que a simples demissão. Proporcionar este regime vantajoso equivale a uma ingerência do poder legislativo na independência do Tribunal, na medida em que visa incentivar os atuais juízes do Tribunal a abandonar o cargo antes do termo do seu mandato e a influenciar a sua decisão a esse respeito.

30.

A Lei relativa ao estatuto de juiz introduz novos requisitos para os juízes do Tribunal em matéria de participação financeira em empresas (35), de declarações de património (36) e de declarações sobre a atividade económica dos seus cônjuges (37). Para além disso, a Lei prevê graves consequências em caso de incumprimento: O não cumprimento das obrigações em causa pressupõe a demissão do cargo de juiz do Tribunal. Essas disposições podem suscitar questões de proporcionalidade e, como observou o Supremo Tribunal, questões de constitucionalidade (38). Por essas razões, é essencial proceder a uma revisão constitucional destas disposições.

31.

A Comissão observa também que a Lei de organização e processo altera de forma significativa a organização interna do Tribunal Constitucional, substituindo os Serviços do Tribunal Constitucional por dois novos órgãos: um Registo e um Gabinete do Serviço Jurídico do Tribunal (39). A Lei de execução prevê a abolição dos referidos Serviços do Tribunal Constitucional até 31 de dezembro de 2017 (40), não prevendo quaisquer garantias aos trabalhadores de que manterão o seu cargo no Tribunal após essa data (41). No atual contexto dos litígios em curso sobre o Tribunal Constitucional e das preocupações expressas no ponto 5 da presente Recomendação quanto à nomeação de um novo presidente e de um presidente em exercício do Tribunal, tal reorganização poderá constituir um elemento suplementar de instabilidade do Tribunal e afetar a eficácia da fiscalização da constitucionalidade.

32.

As disposições fundamentais da Lei de execução entrarão em vigor sem período de vacatio legis  (42), no dia seguinte ao da publicação da Lei. Do mesmo modo, as disposições fundamentais da Lei de organização e processo e da Lei relativa ao estatuto de juiz entram em vigor sem período de vacatio legis, no dia seguinte à data de publicação, incluindo as disposições que permitem que os «Juízes de dezembro», nomeados ilegalmente, assumam as suas função (43). As disposições da Lei de 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional deixam de ser aplicáveis no dia seguinte à data de publicação da Lei de execução (44).

33.

Por conseguinte, o Tribunal Constitucional não estará em condições de proceder à fiscalização da constitucionalidade destas disposições essenciais antes da sua entrada em vigor. A fiscalização da constitucionalidade efetuada em tais circunstâncias não poderá ser considerada eficaz. A este respeito, recorde-se que, no seu parecer de 11 de março de 2016, a Comissão de Veneza salientou que o Tribunal Constitucional deve ter a possibilidade de analisar uma lei ordinária que rege o funcionamento do Tribunal antes da sua entrada em vigor.

34.

Uma série de novos atos legislativos particularmente sensíveis foram aprovados pelo Sejm, frequentemente através de procedimentos legislativos acelerados, tais como, em especial, uma lei da comunicação social (45), uma nova lei da Função Pública (46), uma lei que altera a Lei sobre os serviços de polícia e algumas outras leis (47) e legislação sobre o Ministério Público (48), bem como uma nova Lei sobre o Provedor de Justiça e que altera determinadas outras leis (49). A Comissão solicitou ao Governo polaco informação sobre situação e o conteúdo destas reformas legislativas nas suas cartas de 1 de fevereiro de 2016 e 3 de março de 2016, contudo, até à data, esses elementos não foram facultados. Foi aprovado determinado número de outros projetos de atos legislativos sensíveis pelo Sejm, tais como a Lei relativa ao Conselho nacional da comunicação social (50) e uma nova lei de luta contra o terrorismo (51).

35.

A Comissão considera que, uma vez que o Tribunal Constitucional está impedido de garantir cabalmente a fiscalização constitucional, não existirá um controlo eficaz da constitucionalidade, nomeadamente em matéria de direitos fundamentais, de atos legislativos como os supramencionados.

36.

A Comissão faz notar, por exemplo, que a nova legislação (nomeadamente a legislação relativa à comunicação social (52)) suscita preocupações relacionadas com a liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social. Mais especificamente, a nova legislação relativa à comunicação social altera as regras de nomeação dos conselhos de administração e supervisão dos organismos de radiodifusão de serviço público, colocando-os sob controlo do Governo (Ministro do Tesouro), e não de um organismo independente. A nova legislação também prevê a demissão imediata dos conselhos de administração e de supervisão existentes. A este respeito, a Comissão questiona, em particular, as possibilidades de recurso judicial das pessoas afetadas pela lei. Em 13 de dezembro de 2016, o Tribunal Constitucional proferiu um acórdão por um coletivo composto por cinco juízes (53), em que considerou inconstitucionais determinadas disposições da legislação.

37.

A legislação como a nova Lei da Função Pública (54) é igualmente importante na perspetiva do Estado de direito e dos direitos fundamentais. A este respeito, a Comissão inquiriu o Governo polaco sobre as possibilidades de recurso judicial das pessoas afetadas pela lei nas suas cartas de 1 de fevereiro e 3 de março de 2016 (55). O Governo polaco ainda não respondeu à Comissão a este respeito.

38.

A lei que altera a Lei sobre os serviços de polícia e algumas outras leis (56) pode também levantar questões respeitantes à sua compatibilidade com os direitos fundamentais, incluindo o direito à privacidade e à proteção de dados. Em 28 e 29 de abril de 2016, uma delegação da Comissão de Veneza deslocou-se a Varsóvia para debater as alterações à Lei relativa aos serviços de polícia e algumas outras leis, e emitiu um parecer na sua sessão de 10 e 11 de junho de 2016 (57). O parecer refere, nomeadamente, que as garantias de ordem processual e as condições materiais estabelecidas na Lei são ainda insuficientes para impedir a sua utilização excessiva e a interferência injustificada na vida privada dos indivíduos.

39.

Além disso, a nova legislação contra o terrorismo pode suscitar questões relacionadas com a sua conformidade com os direitos fundamentais (58) e é objeto de fiscalização constitucional.

40.

Além disso, a Lei de 13 de dezembro que altera a Lei sobre associação e reunião (59) pode levantar questões relativas à sua compatibilidade com os direitos fundamentais, nomeadamente a liberdade de reunião, tal como consagrada na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (60).

41.

Em 14 de dezembro de 2016, o gabinete de imprensa da presidência do Sejm emitiu uma declaração sobre as alterações das condições em que os meios de comunicação social podem trabalhar no Sejm e no Senado, relativamente às quais foram expressas preocupações em matéria do respeito da liberdade de expressão e de informação. Em 16 de dezembro de 2016, a lei orçamental para 2017 foi votado pelo Sejm em circunstâncias controversas, em especial foi alegado que não tinha sido atingido o quórum, que um dos membros do Sejm tinha sido excluído da votação e que os meios de comunicação social tinham sido impedidos de gravar a votação. Há necessidade de uma fiscalização jurisdicional efetiva, incluindo eventualmente um exame da sua constitucionalidade, dessas medidas e das condições em que foram adotadas.

42.

Em conclusão, a Comissão considera que, enquanto o Tribunal Constitucional estiver impossibilitado de assegurar plenamente uma fiscalização constitucional eficaz, não haverá um controlo efetivo da conformidade dos atos legislativos com os direitos fundamentais. Este facto suscita sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito, nomeadamente porque foram aprovados recentemente vários atos legislativos especialmente sensíveis pelo Sejm para os quais deveria ter lugar fiscalização constitucional.

43.

A nova Lei de organização e processo contém novas disposições relativas à seleção dos candidatos ao cargo de presidente e vice-presidente do Tribunal a apresentar pela Assembleia Geral ao presidente da República. A nova Lei de execução contém igualmente disposições relativas à seleção dos candidatos ao cargo de presidente do Tribunal, bem como disposições que permitem ao presidente da República encarregar um juiz de exercer temporariamente as funções de presidente do Tribunal («presidente em exercício do Tribunal»).

44.

A Comissão recorda que o artigo 194.o, n.o 2, da Constituição prevê que o presidente e o vice-presidente do Tribunal Constitucional sejam nomeados pelo presidente da República «de entre os candidatos propostos pela Assembleia Geral dos juízes do Tribunal Constitucional». A duração do mandato do presidente do Tribunal terminou em 19 de dezembro de 2016. A duração do mandato do atual vice-presidente do referido Tribunal termina em 26 de junho de 2017. As duas leis mencionadas no número anterior já foram aprovadas e assinadas pelo Presidente da República. Acresce que foram aprovadas com grande celeridade (o projeto de Lei de execução foi apresentado ao Sejm em 24 de novembro de 2016) sem período de vacatio legis que permitisse uma fiscalização constitucional efetiva. No momento da sua adoção, o Tribunal já tinha iniciado o processo de seleção dos candidatos ao cargo de presidente do Tribunal a propor ao presidente da República, nos termos da Lei de 22 de julho de 2016 (61). No entanto, não foi possível à Assembleia Geral adotar uma resolução sobre a apresentação dos candidatos ao cargo de presidente do Tribunal Constitucional, uma vez que foi impossível reunir o quórum previsto na lei (62).

45.

A Lei de execução e a Lei de organização e processo incluem novas disposições sobre o procedimento de apresentação de propostas ao cargo de presidente e vice-presidente do Tribunal. O procedimento estabelecido na Lei de execução (63) foi especificamente concebido para o atual processo de eleição do presidente do Tribunal e aplica-se nas situações descritas no seu artigo 16.o, n.o 1 (ver ponto 5.3 infra). A Lei de organização e processo (64) prevê um procedimento que se aplicará, de um modo geral, nos futuros processos eleitorais para o cargo de presidente e de vice-presidente do Tribunal e que é, em grande medida, semelhante ao procedimento previsto na Lei de execução.

46.

O novo processo de seleção dos candidatos a presidente do Tribunal exige que os três «Juízes de dezembro» nomeados ilegalmente pela nova legislatura do Sejm participem no processo (65). A Comissão entende que esse requisito torna o processo de seleção inconstitucional (ver ponto 2 infra). De igual modo, o facto de os «Juízes de outubro» legalmente eleitos estarem impossibilitados de participar no processo pode igualmente ter um impacto nos resultados, viciando, por conseguinte, o processo.

47.

Além disso, o novo procedimento não garante que apenas sejam propostos ao presidente da República os candidatos que gozam do apoio da maioria da Assembleia Geral do Tribunal (66). De acordo com o acórdão do Tribunal de 7 de novembro de 2016, o artigo 194.o, n.o 2, da Constituição deve ser entendido como estipulando que o presidente do Tribunal seja nomeado pelo presidente da República de entre os candidatos que tenham obtido a maioria na Assembleia Geral do Tribunal. Deste modo, o novo procedimento é incompatível com o acórdão do Tribunal Constitucional de 7 de novembro de 2016. No seu parecer de 14 de outubro de 2016, a Comissão de Veneza salientou igualmente a importância de o processo de seleção garantir que apenas os candidatos com um apoio substancial no Tribunal possam ser selecionados como candidatos a propor ao presidente da República (67).

48.

Levantam-se as mesmas preocupações quanto ao procedimento de apresentação de candidatos ao cargo de vice-presidente do Tribunal (68); Este procedimento é idêntico ao procedimento de apresentação de candidatos para o cargo de presidente, tal como previsto na Lei de organização e processo.

49.

A Comissão faz igualmente notar que a Lei de execução e a Lei de organização e processo incluem um certo número de disposições que esvaziam o cargo de vice-presidente do Tribunal Constitucional. O artigo 12.o, n.o 3, da Lei de organização e processo permite ao presidente do Tribunal Constitucional autorizar outro juiz, para além do vice-presidente, a executar determinadas competências relativas à gestão dos trabalhos do Tribunal. O artigo 37.o determina que o presidente do Tribunal possa designar outro juiz para o substituir nas audiências em plenário (o vice-presidente não é mencionado). Além disso, caso o mandato do presidente do Tribunal termine, certas funções essenciais são assumidas pelo juiz com «maior antiguidade agregada» (artigo 11.o, n.o 2), ou pelo juiz «com menor antiguidade» (artigo 11.o, n.o 4) e não pelo vice-presidente. Acresce que o artigo 8.o, n.o 2, prevê que o presidente do Tribunal esteja presente na Assembleia Geral para legitimar qualquer decisão emitida (salvo em caso de eleição de um novo presidente do Tribunal, como supramencionado), quando, de acordo com a Lei de 22 de julho de 2016, a obrigação de estar presente na Assembleia Geral cabe ao presidente ou vice-presidente do Tribunal. A Lei também já não prevê que o vice-presidente possa presidir à Assembleia Geral, contrariamente à Lei de 22 de julho de 2016. O artigo 17.o, n.o 1, da Lei de execução dispõe ainda que, no período posterior à publicação da lei e até à nomeação formal do novo presidente do Tribunal, este será presidido pelo juiz que o presidente da República encarregou de exercer as funções de presidente do Tribunal (ver ponto 5.3 infra).

50.

O efeito combinado destas disposições esvazia de sentido o cargo específico do vice-presidente na qualidade de substituto do presidente do Tribunal Constitucional. O cargo de vice-presidente do Tribunal é reconhecido na Constituição. Ainda que a Constituição não especifique as funções do vice-presidente, as disposições referidas no n.o anterior põem em causa o cargo de vice-presidente e suscitam, possivelmente, uma questão de constitucionalidade que exige fiscalização constitucional eficaz.

51.

O artigo 17.o, n.o 1, da Lei de execução dispõe: «Se for necessário aplicar o procedimento para apresentação de candidatos ao cargo de presidente do Tribunal a que se refere o artigo 21.o durante o período compreendido entre o dia seguinte à data em que a presente Lei é publicada e a nomeação do presidente do Tribunal, este será presidido pelo juiz do Tribunal que o presidente da República encarregou, por via de decisão, de exercer as funções de presidente do Tribunal». «O artigo 21.o estabelece um procedimento específico para a seleção dos candidatos ao cargo de presidente do Tribunal a apresentar pela Assembleia Geral ao presidente da República» (ver supra).

52.

O artigo 17.o, n.o 2, prevê: «O presidente da República escolherá o juiz do Tribunal encarregado de desempenhar as funções de presidente do Tribunal de entre os juízes do Tribunal com o maior tempo de serviço nos tribunais ordinários ou em cargos do governo central ligados à aplicação da lei». O artigo 17.o, n.o 3, prevê que o novo procedimento estabelecido na Lei de organização e processo para a seleção dos candidatos ao cargo de presidente do Tribunal não se aplique neste caso.

53.

O artigo 16.o, n.o 1, da Lei de execução dispõe: «Se, à data da publicação da presente Lei, a Assembleia Geral: 1) não foi convocada pelo presidente do Tribunal, ou 2) foi convocada pelo presidente do Tribunal de uma forma incompatível com os requisitos da Lei referidos no artigo 3.o, ou 3) não apresentou candidatos ao cargo de presidente do Tribunal ao presidente da República, ou 4) apresentou candidatos ao cargo de presidente do Tribunal ao presidente da República, mas o presidente da República não nomeou o presidente do Tribunal, ou 5) selecionou candidatos ao cargo de presidente do Tribunal em violação da Lei referida no artigo 3.o — o procedimento para a apresentação de propostas ao cargo de presidente do Tribunal deve ser efetuado de acordo com as disposições do artigo 21.o da presente Lei».

54.

O artigo 16.o, n.o 2, prevê: «Nos casos referidos no n.o 1, pontos 1-5, todas as ações e instrumentos no âmbito do processo de apresentação de candidatos ao cargo de presidente do Tribunal ao presidente da República são revogados.»

55.

É conferido ao presidente em exercício do Tribunal um vasto leque de competências enquanto não existir um novo presidente do Tribunal. Nomeadamente, nos termos do artigo 18.o da Lei de execução, o presidente em exercício deve permitir que os «Juízes de dezembro» eleitos ilegalmente desempenhem as suas funções de juiz (ver ponto 2 supra) e liderar o novo processo de seleção, exercendo plenamente os poderes de presidente do Tribunal, enquanto não for nomeado formalmente um novo presidente (69).

56.

Estas disposições que permitem ao presidente da República nomear diretamente o presidente em exercício suscitam sérias preocupações no que respeita aos princípios da separação de poderes e à independência do poder judicial, consagrados na Constituição polaca. A Constituição não prevê, nomeadamente, o cargo de presidente em exercício do Tribunal. Por outro lado, o poder conferido ao presidente da República para nomear um presidente em exercício do Tribunal parece ser contrário ao disposto no artigo 194.o, n.o 2, da Constituição, que prevê que o presidente e o vice-presidente do Tribunal sejam nomeados pelo presidente da República «de entre os candidatos propostos pela Assembleia Geral dos juízes do Tribunal Constitucional», quando o procedimento na Lei de execução nega essas competências à Assembleia Geral. O acórdão do Tribunal de 7 de novembro de 2016, confirma que os candidatos ao cargo de presidente do Tribunal devem ser propostos pela Assembleia Geral.

57.

Além disso, os critérios a utilizar pelo presidente da República na escolha do presidente em exercício parecem arbitrários. A escolha deve ser feita de entre os juízes do Tribunal com o maior tempo de serviço nos tribunais ordinários ou em autoridades centrais do Estado. Estes critérios parecem arbitrários, visto que uma pessoa sem experiência significativa no sistema judicial e apenas com experiência em autoridades centrais do Estado pode ser selecionada, ao passo que outra com uma larga experiência no próprio Tribunal, embora não nos tribunais ordinários, não pode ser selecionada.

Estas disposições também não têm em conta as fases preliminares do processo de seleção observadas pelo Tribunal antes da entrada em vigor da nova lei. O artigo 16.o, n.o 3, da Lei de 22 de julho de 2016, exigia que o Tribunal desse início ao processo de seleção do candidato entre o 30.o e o 15.o dias que antecedem o fim do mandato do detentor do cargo. O artigo 16.o, n.o 2, da Lei de execução revoga quaisquer medidas tomadas pelo Tribunal com vista ao cumprimento dessa obrigação. Essa ingerência do poder legislativo numa eventual decisão tomada anteriormente pelo Tribunal suscita preocupações no que se refere à independência do poder judicial e ao princípio da cooperação leal entre órgãos do Estado.

58.

Em 19 de dezembro de 2016, o Presidente da República nomeou a juíza Julia Przyłębska para o cargo de Presidente em exercício do Tribunal Constitucional. Em 20 de dezembro de 2016, a juíza Julia Przylębska admitiu os três juízes nomeados pela 8.a legislatura do Parlamento («Sejm») sem uma base jurídica válida para assumirem as suas funções no Tribunal e convocou uma reunião da assembleia geral no mesmo dia. Tendo em conta o curto prazo, um dos juízes não pôde participar e solicitou o adiamento da reunião para o dia seguinte. A juíza Julia Przyłębska recusou o pedido e sete outros juízes também não participaram na reunião. Apenas seis juízes, incluindo os três juízes ilegalmente nomeados, participaram na reunião e elegeram dois candidatos, Julia Przyłębska e Mariusz Muszyński, que foram apresentadas como candidatos ao Presidente da República. Em 21 de dezembro de 2016, o Presidente da República nomeou a juíza Julia Przyłębska para o cargo de Presidente do Tribunal Constitucional.

59.

A Comissão considera que o processo que conduziu à nomeação de um novo Presidente do Tribunal foi marcado por irregularidades de caráter essencial, no que diz respeito ao Estado de direito. Tal com acima explicado, o processo foi conduzido por um presidente em exercício cuja nomeação suscita sérias preocupações no que respeita aos princípios da separação de poderes e à independência do poder judicial, consagrados na Constituição polaca. Além disso, o facto de o processo ter permitido que três «juízes de dezembro», ilegalmente nomeados pela nova legislatura do Sejm tivessem participado no processo tornou inconstitucional todo o processo de seleção (ver ponto 2 infra). De igual modo, o facto de os «juízes de outubro» legalmente eleitos estarem impossibilitados de participar no processo tem igualmente um impacto nos resultados, viciando, por conseguinte, o processo. Além disso, o prazo muito curto para a convocação da assembleia geral e a recusa de adiar a reunião suscitam sérias preocupações. Por último, a eleição de candidatos por apenas seis juízes é incompatível com o acórdão do Tribunal de 7 de novembro de 2016, segundo o qual, o artigo 194.o, n.o 2, da Constituição deve ser entendido como estipulando que o presidente do Tribunal seja nomeado pelo presidente da República de entre os candidatos que tenham obtido a maioria na Assembleia Geral do Tribunal.

60.

Por estas razões, a Comissão considera que estas disposições relativas à nomeação de um Presidente em exercício do Tribunal e de um Presidente do Tribunal, bem com a execução de tais disposições em 19, 20 e 21 de dezembro de 2016 ameaçam seriamente a legitimidade do Tribunal Constitucional e, consequentemente, a eficácia da fiscalização constitucional.

61.

Pelos motivos acima expostos, a Comissão considera que, embora algumas das situações abordadas na Recomendação de 27 de julho de 2016, tenham sido abordadas, continuam por resolver algumas questões importantes, tendo surgido, entretanto, novos motivos de preocupação. Por conseguinte, a Comissão é da opinião de que a existência de uma situação de ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia explanada na sua recomendação de 27 de julho de 2016 se mantém. Em especial:

62.

A Comissão manifesta especial preocupação com as consequências da atual situação de ameaça sistémica ao Estado de direito:

63.

A Comissão observa que, no prazo de um ano, foram aprovados seis atos legislativos consecutivos relativos ao Tribunal Constitucional. Este ativismo legislativo sem uma consulta adequada a todas as partes interessadas em causa e sem o necessário espírito de cooperação leal entre as autoridades estatais, é prejudicial à estabilidade, integridade e bom funcionamento do Tribunal Constitucional.

64.

A Comissão recomenda que as autoridades polacas tomem as medidas adequadas para fazer face a esta ameaça sistémica ao Estado de direito com caráter de urgência.

65.

Em particular, a Comissão recomenda que as autoridades polacas tomem as seguintes medidas já solicitadas na sua recomendação de 27 de julho de 2016:

66.

Para além destas ações, a Comissão recomenda que as autoridades polacas:

67.

A Comissão sublinha que a cooperação leal entre as diferentes instituições do Estado, exigida em questões relacionadas com o Estado de direito, é essencial, a fim de encontrar uma solução para a situação atual.

68.

A Comissão convida o Governo polaco a resolver os problemas identificados na presente recomendação no prazo de dois meses a contar da receção da presente recomendação e a informar a Comissão das medidas tomadas para esse efeito.

69.

A Comissão recorda igualmente que as recomendações adotadas de acordo com o quadro do Estado de direito não impedem que os mecanismos consagrados no artigo 7.o do TUE sejam acionados diretamente, no caso de uma deterioração súbita ocorrida num Estado-Membro exigir uma reação mais forte da UE (79).

70.

Com base na presente recomendação, a Comissão está pronta a prosseguir um diálogo construtivo com o Governo polaco.