7.11.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 323/19

(1)

Em 28 de junho de 2012, a República Portuguesa (a seguir «Portugal») notificou as medidas de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, S.A. (a seguir «CGD» ou «o banco»).

(2)

Em 18 de julho de 2012, a Comissão adotou uma decisão relativa ao processo SA.35062 (12/NN) (a seguir «decisão relativa ao auxílio de emergência») (2) que aprovava a recapitalização da CGD executada em 29 de junho de 2012 a título de auxílio de emergência.

(3)

Por correio eletrónico de 27 de setembro de 2012, Portugal informou a Comissão de que a Caixa Geral Finance Limited («CGDF»), uma filial da CGD, iria pagar, no dia seguinte, dividendos aos detentores de ações preferenciais perpétuas não cumulativas.

(4)

Em 28 de setembro de 2012, a CGDF pagou esses dividendos.

(5)

Em 18 de dezembro de 2012, a Comissão adotou uma decisão no processo SA.35062 (12/NN) («decisão de início do procedimento») (3) na qual comunicava a sua intenção de dar início ao procedimento formal de investigação por utilização abusiva de um auxílio de emergência, nos termos do artigo 16.o do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (4).

(6)

Com a publicação dessa decisão, a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem observações sobre a sua conclusão preliminar de que o pagamento de dividendos constitui uma infração às condições estabelecidas na decisão relativa ao auxílio de emergência, mas não recebeu quaisquer observações.

(7)

Portugal aceita excecionalmente, por motivos de urgência, que a presente decisão seja adotada em língua inglesa.

(8)

A CGD é um grupo bancário integralmente detido pelo Estado Português, que detinha ativos líquidos totais (com base no perímetro de consolidação contabilístico) (5) no valor de 116,9 mil milhões de EUR em 31 de dezembro de 2012 e uma carteira de empréstimos líquidos de 74,7 mil milhões de EUR em 31 de dezembro de 2012. As atividades do banco compreendem, entre outras, a banca comercial a nível nacional e internacional (nomeadamente em Espanha, África lusófona, Macau e Brasil), a banca de investimento, a gestão de ativos, a gestão de crédito especializado e as atividades de seguros.

(9)

Em 2012, a CGD detinha uma posição dominante no mercado interno português na maioria das áreas de negócio em que operava (em especial, nas áreas do crédito a clientes, dos depósitos de clientes, dos seguros, da locação financeira imobiliária, da banca de investimento e da gestão de ativos).

Quadro 1

Principais dados financeiros da CGD (com base no perímetro contabilístico)

(10)

Desde o início da crise da dívida soberana, a CGD sentiu dificuldades em aceder aos mercados grossistas. De início, houve dificuldades em aceder aos mercados de capitais de médio e longo prazo; progressivamente, essas dificuldades fizeram-se também sentir nos mercados monetários de curto prazo.

(11)

Em resultado, a CGD teve de reduzir a sua dependência do financiamento por grosso e ativar o seu plano de liquidez contingente no primeiro trimestre de 2010, tendo tentado, posteriormente: a) encontrar fontes alternativas de financiamento, em especial através de financiamentos colaterais; b) aumentar o número de garantias globais elegíveis aceitáveis pelo BCE; c) vender ativos não estratégicos; e d) apresentar as suas próprias credenciais em matéria de crédito aos investidores e às contrapartes.

(12)

No âmbito do Plano de Assistência Económica e Financeira acordado entre Portugal, a Comissão, o BCE e o FMI, a CGD foi convidada a apresentar um Plano de Financiamento e de Capital para o período de 2011-2015, que deveria ser objeto de revisão trimestral. A primeira versão do plano em questão foi apresentada em 26 de julho de 2011 e foi objeto de revisões.

(13)

No que respeita à solvabilidade, o rácio Core Tier 1 («CT1») da CGD, calculado em conformidade com as regras de Basileia II, foi de 9,48 % em 31 de dezembro de 2011. O objetivo do Plano de Financiamento e de Capital consistia, entre outros, em atingir, um rácio CT1 de 10 % até 31 de dezembro de 2012 dentro das regras de Basileia II, em conformidade com as exigências do Memorando de Entendimento assinado entre o Governo Português, por um lado, e o FMI, a Comissão e o BCE, por outro. Na sequência de uma recomendação da Autoridade Bancária Europeia («EBA»), o Plano de Financiamento e de Capital foi atualizado no que respeita ao nível de fundos próprios a deter a partir de 30 de junho de 2012, a fim de satisfazer as necessidades de capital calculadas com base nos montantes correspondentes a dívida soberana e a dívida municipal detidas pelo banco (sovereign buffer) e na necessidade de capital resultante de um teste de esforço realizado pela EBA («requisitos da EBA»).

(14)

De acordo com a versão do Plano de Financiamento e de Capital de maio de 2012, e no seguimento da recomendação da EBA, foi identificada a necessidade de aumentar o capital da CGD em 1,650 mil milhões de EUR.

(15)

As medidas de recapitalização tomadas pelo Estado Português enquanto único acionista da CGD consistiram no seguinte:

(16)

Uma descrição pormenorizada das medidas de auxílio consta dos considerandos 12 a 25 da decisão relativa ao auxílio de emergência.

(17)

Conforme estabelecido no considerando 31 da decisão relativa ao auxílio de emergência, Portugal comprometeu-se a impor à CGD (entendida como grupo) restrições de comportamento equivalentes às aplicadas a bancos que sejam recapitalizados ao abrigo do novo regime de recapitalização de instituições de crédito em Portugal (6), designadamente:

(18)

Em 28 de setembro de 2012, a CGDF, uma filial da CGD, pagou, sem autorização da Comissão, dividendos de ações preferenciais perpétuas não cumulativas no valor de 405 415 EUR. Este montante corresponde a 0,025 % do capital que foi injetado em 29 de junho de 2012.

(19)

Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou, a título preliminar, que os pagamentos de dividendos efetuados pela CGDF em 28 de setembro de 2012 estão abrangidos pela proibição de distribuição de dividendos que era aplicável à CGD ao abrigo da decisão relativa ao auxílio de emergência, e que os pagamentos de dividendos constituem uma utilização abusiva do auxílio de emergência concedido.

(20)

A CGD apresentou um plano de reestruturação, que inclui quatro elementos principais:

(21)

A CGD tinha já envidado esforços no sentido de desalavancar o seu balanço antes do aumento de capital de junho de 2012. De dezembro de 2010 a junho de 2012, o banco reduziu o seu balanço em cerca de 8,2 mil milhões de EUR (perímetro contabilístico).

(22)

O plano de reestruturação estabelece esforços adicionais de desalavancagem, ao prever a venda do ramo de seguros – a Caixa Seguros – e de outras participações não estratégicas, assim como o run-down de ativos não essenciais (non-core) para permitir à CGD concentrar-se mais nas operações essenciais (core) de retalho e libertar fundos que, posteriormente, irão reforçar os fundos próprios de base do banco. A CGD pretende ainda desalavancar o balanço do Grupo em [10-20] mil milhões de EUR de ativos não essenciais, o que – em comparação com o balanço consolidado de dezembro de 2012 (com base em parâmetros contabilísticos) – representa uma redução de [10-20] %. A venda do ramo de seguros constitui um elemento importante do exercício de desalavancagem, contribuindo com cerca de […] mil milhões de EUR (***) para a redução. A venda das restantes participações não estratégicas irá contribuir com um montante de [0-5] mil milhões de EUR, o reembolso da dívida do ex-Banco Português de Negócios («BPN») com [0-5] mil milhões de EUR, e a liquidação das operações de crédito não essenciais em Espanha com [0-5] mil milhões de EUR. Além disso, cerca de dois terços da carteira de ativos não essenciais ([10-20] mil milhões de EUR) serão alienados até ao final de 2017, ao passo que a parte restante dessa carteira será alienada após 2017.

(23)

A Caixa Seguros lidera o mercado dos seguros em Portugal, com quotas de mercado totais, em dezembro de 2012, de 31 % no ramo Vida e de 26 % no ramo Não Vida, respetivamente, incluindo uma entidade seguradora multilinhas para as atividades Vida e Não Vida, bem como entidades especializadas, em especial, nos ramos Saúde e Seguros Automóveis. Em 31 de dezembro de 2012, a Caixa Seguros representava 9,2 % dos ativos líquidos consolidados da CGD e gerou um rendimento líquido atribuível aos acionistas da CGD de 89,7 milhões de EUR, com base num volume de prémios de seguro direto que, em 2012, ascendeu a 3 195 milhões de EUR.

(24)

A CGD irá reestruturar a Caixa Seguros, a fim de melhorar o seu valor de mercado e facilitar o processo de venda. A CGD pode […]. O processo de venda permitirá todas as combinações possíveis, que podem variar a partir de […]. O plano de reestruturação da CGD parte do pressuposto de que […].

(25)

A CGD irá igualmente vender todas as restantes participações não estratégicas que detém em sociedades portuguesas cotadas até […], o que permitirá desalavancar o seu balanço num montante adicional de cerca de [200-250] milhões de EUR. A CGD já vendeu a maioria das suas participações não estratégicas, o que gerou receitas de aproximadamente 450 milhões de EUR.

(26)

Além disso, tenciona liquidar gradualmente uma carteira de ativos provenientes da dívida do falido Banco Português de Negócios («BPN») (7), a qual tem um valor nominal de [0-5] mil milhões de EUR e um valor líquido dos ativos no valor de cerca de [0-5] mil milhões de EUR. De acordo com o correspondente regime de reembolso, o valor dos ativos líquidos será reduzido em [40-50] % para [0-5] mil milhões de EUR até ao final de 2017.

(27)

Por último, a CGD irá liquidar uma carteira de créditos não essenciais provenientes das suas operações bancárias retalhistas e grossistas em Espanha. Essa carteira ascende a cerca de [0-5] mil milhões de EUR.

(28)

O segundo elemento essencial do plano de reestruturação é o aumento da eficiência operacional do banco. A CGD já tinha já tomado medidas, em 2011 e 2012, para otimizar a sua base de custos, tendo conseguido uma redução – em comparação com os dados financeiros anteriores à crise – dos custos da mão de obra e dos encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais das suas operações domésticas.

(29)

A CGD irá continuar os seus esforços de otimização mediante uma nova redução dos custos operacionais durante o período de reestruturação. Uma redução dos efetivos e a renegociação dos serviços contratados são as principais alavancas para realizar poupanças adicionais. De acordo com o plano de reestruturação, a CGD irá continuar a reduzir os custos da mão de obra ao longo do período de reestruturação, tendo como objetivo uma redução de [5-10] % e projetando custos laborais de [500-550] milhões de EUR a partir de dezembro de 2013, e de [450-500] milhões de EUR em dezembro de 2017. Em termos de efetivos, o número de trabalhadores em Portugal será reduzido em [5-10] %. Em dezembro de 2012, a CGD empregava 9 401 pessoas nas atividades da banca de retalho doméstica e pretende reduzir esse número até dezembro de 2017 para [8 500 - 9 000].

(30)

Além disso, a melhoria da eficiência operacional da CGD será alcançada através de uma otimização da rede de agências, reduzindo a rede nacional em [5-10] %, o que significa que as 840 agências existentes em junho de 2012 ficarão reduzidas a [750-800] até […]. O encerramento de [70-80] agências em Portugal entre junho de 2012 e […] faz parte de um processo de otimização periódico destinado a reavaliar e racionalizar a «pegada» de retalho nacional da CGD, esperando-se que venha a resultar em poupanças anuais de [0-5] milhões de EUR. 58 agências foram já encerradas ou estão atualmente em fase de encerramento, sendo que as restantes [10-20] serão encerradas até […].

(31)

Por último, a eficácia operacional da CGD será melhorada através de um aumento das receitas provenientes de serviços e comissões, que, em 2012, contribuiu com cerca de 25 % para o total dos resultados líquidos de exploração, ao passo que a percentagem correspondente no setor bancário português foi, em média, de 29 %. A CGD irá introduzir novos preçários a fim de melhor alinhar as suas fontes de receitas com as dos seus pares.

(32)

O terceiro elemento essencial do plano de reestruturação diz respeito à reestruturação das operações bancárias em Espanha. Embora, em geral, as operações internacionais da CGD realizem atualmente resultados muito superiores aos das operações nacionais e forneçam contributos importantes para o desempenho global do banco, as atividades da CGD em Espanha são deficitárias. A CGD iniciou as suas operações de retalho em Espanha em 1991, com a aquisição do Banco de Extremadura, do Chase Manhattan España e, seguidamente, do Banco Simeón, em 1995. Estas atividades de retalho decorrem em Espanha de uma filial da CGD, o Banco Caixa Geral («BCG»). Em 2007, a CGD deu igualmente início a operações grossistas, realizadas numa sucursal que a CGD tinha aberto em Espanha e que se dedicava a projetos imobiliários, ao financiamento de projetos conexos e a empréstimos sindicados. Se as operações de retalho da CGD em Espanha raramente conseguiram atingir o limiar de rendibilidade ao longo da última década, a situação foi ainda pior no que diz respeito às operações de banca grossista. Estas operações, que tiveram início pouco antes da crise financeira, tiveram um desempenho muito fraco e, durante um período de tempo comparativamente curto, geraram perdas significativas, no valor aproximado de 250 milhões de EUR até dezembro de 2012. A atividade grossista será completamente abandonada, e […].

(33)

No entanto, a CGD considera Espanha um mercado importante no qual tenciona manter-se, em especial para apoiar a atividade de exportação das PME portuguesas. As operações retalhistas em Espanha serão, por conseguinte, prosseguidas, embora numa escala muito menor. A fim de tornar a atividade novamente lucrativa, o número de agências será reduzido em [47-52] %, passando de 209 em junho de 2012 para [100-110] a partir de […]. Os efetivos que asseguram as operações em Espanha serão reduzidos em [46-49] %, passando de 974 trabalhadores em junho de 2012 para [500-523] trabalhadores a partir de […].

(34)

Em termos de cobertura geográfica, o BCG centrará as suas operações de retalho nas regiões da Galiza, Castela e Leão, Astúrias e Estremadura, mantendo apenas uma presença reduzida nos principais polos comerciais transfronteiriços (Madrid e Catalunha), e uma presença muito circunscrita, com [0-5] agências em cada região, nas áreas com relações transfronteiriças relevantes e que servem de importantes fontes de financiamento para as operações espanholas, ou seja, País Basco, Andaluzia, Aragão e Valência.

(35)

O quarto elemento essencial do plano de reestruturação, o reembolso de 900 milhões de EUR de instrumentos convertíveis (CoCo) durante o período de reestruturação, tem por objetivo reduzir os custos de financiamento médios da CGD. A desalavancagem do balanço e o aumento da rendibilidade operacional deverão permitir à CGD resgatar os CoCo. Em especial, a venda do ramo de seguros do grupo deverá libertar capitais sujeitos a requisitos regulamentares e, deste modo, permitir o reembolso antecipado.

(36)

A fim de equilibrar os objetivos de, por um lado, reduzir os custos de financiamento médios e, por outro, manter uma reserva de capital (buffer) suficiente, o plano de reestruturação estabelece que, no exercício orçamental de 2014, a CGD deverá utilizar [50-60] % do seu excedente de capital (ou seja, o capital acima do requisito de capital mínimo, nos termos da legislação portuguesa e europeia – incluindo os pilares 1 e 2 –, além de uma reserva de capital de [100-150] pontos base) para reembolsar CoCo. Nos exercícios fiscais de 2015 e, se for caso disso, nos seguintes, a CGD utilizará [90-100] % do seu excedente de capital para o reembolso de CoCo.

(37)

O quadro 2 apresenta as principais projeções financeiras, com base em perímetros contabilísticos, contidas no plano de reestruturação da CGD:

Quadro 2

Principais dados financeiros da CGD para 2011-2017

(38)

Portugal considera que o aumento de capital constitui um auxílio estatal, em especial tendo em conta a atual situação do mercado e o facto de o aumento de capital ter sido efetuado em simultâneo com a subscrição de instrumentos convertíveis (CoCo).

(39)

Portugal reconhece que a subscrição de CoCo constitui um auxílio estatal, tendo em conta o facto de as condições da respetiva subscrição terem sido alinhadas com as previstas no novo regime de recapitalização, que constitui um auxílio estatal (8).

(40)

Portugal alega que a CGD tem uma importância sistémica dentro do sistema financeiro português, que as medidas eram necessárias para alinhar o capital da CGD com as necessidades de capital identificadas na avaliação do Banco de Portugal («BdP») e da Troika, e que os termos e condições das medidas de auxílio, juntamente com os termos e condições estabelecidos nos compromissos para a reestruturação da CGD, contêm salvaguardas suficientes contra eventuais abusos e distorções da concorrência.

(41)

Portugal considera que os pagamentos efetuados aos detentores das ações preferenciais perpétuas não cumulativas não são pagamentos de dividendos mas sim de cupões, que podem ser pagos se existir uma obrigação legal para efetuar tal pagamento.

(42)

Portugal afirma que, de acordo com as condições subjacentes às ações preferenciais perpétuas não cumulativas, o não pagamento dos dividendos impediria o banco de recomprar ou resgatar obrigações com o mesmo grau (parity obligations) ou obrigações subordinadas (junior obligations) antes do quarto pagamento consecutivo após a data de pagamento dos dividendos na qual estes são pagos integralmente. Portugal considera que a recompra dos CoCo, para a qual recebeu um compromisso explícito da CGD, constitui uma recompra de obrigações com o mesmo grau ou de obrigações subordinadas.

(43)

Contudo, Portugal confirma que deu o seu acordo ao pagamento de dividendos à luz do pressuposto de que o não pagamento de tais dividendos tornaria impossível à CGD efetuar a recompra dos CoCo durante os 12 meses seguintes e que, se não fossem pagos dividendos durante o investimento público de cinco anos, a CGD não estaria em condições de recomprar os CoCo sem infringir as suas obrigações contratuais. Do ponto de vista de Portugal, tal atraso seria incompatível com a obrigação fundamental de minimizar o montante e a duração do auxílio estatal à CGD. Por conseguinte, Portugal considera que essas circunstâncias tornaram de facto o pagamento de dividendos juridicamente vinculativo.

(44)

Portugal assumiu um certo número de compromissos relacionados com a implementação do plano de reestruturação («Compromissos»), que se encontram em anexo à presente decisão.

(45)

Além disso, a fim de garantir que os vários compromissos são devidamente cumpridos, as autoridades portuguesas comprometem-se a nomear um administrador responsável pela supervisão (Monitoring Trustee) para monitorizar todos os compromissos assumidos pelas autoridades portuguesas e pela CGD perante a Comissão.

(46)

De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(47)

Para que uma medida seja qualificada como auxílio estatal, as seguintes condições têm de se encontrar preenchidas cumulativamente: a) a medida tem de ser financiada por recursos estatais; b) tem de conceder uma vantagem seletiva suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções; c) tem de falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ter o potencial de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(48)

A Comissão já constatou, pelas razões expostas nos considerandos 33 a 42 da decisão relativa ao auxílio de emergência, que as medidas constituem auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. As medidas de recapitalização, que consistem na subscrição de novas ações ordinárias no valor de 750 milhões de EUR e na subscrição de CoCo no valor de 900 milhões de EUR, foram aplicadas por Portugal, pelo que envolvem recursos estatais. As medidas conferem uma vantagem seletiva à CGD, permitindo-lhe aumentar o seu capital em condições mais favoráveis do que as que poderia ter encontrado no mercado. A CGD é um banco internacionalmente ativo, que concorre com outros bancos em Portugal e noutros países. A vantagem é, pois, suscetível de afetar as trocas comerciais intra-União e falsear a concorrência.

(49)

No que se refere à compatibilidade do auxílio concedido à CGD, a Comissão tem de determinar, em primeiro lugar, se o auxílio pode ser avaliado nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, ou seja, se o auxílio sana uma perturbação grave da economia portuguesa. Posteriormente, a Comissão, recorrendo a essa base jurídica, deve avaliar se as medidas propostas estão em conformidade com o mercado interno.

(50)

O artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado confere poderes à Comissão para decidir se os auxílios são compatíveis com o mercado interno nos casos em que se destinem a «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».

(51)

No que diz respeito à economia portuguesa, a presença de uma perturbação grave foi confirmada pelas várias decisões da Comissão que aprovaram as medidas tomadas pelas autoridades portuguesas para combater a crise financeira. Em particular, a Comissão confirmou, na sua última aprovação da prorrogação do regime português de recapitalização (9), que existe um risco de perturbação grave da economia portuguesa, e que o apoio estatal aos bancos se destina a sanar essa perturbação. A Comissão observa que o sistema bancário português enfrentava graves dificuldades na altura em que foram concedidas as medidas de auxílio, em virtude de alguns dos bancos portugueses estarem fortemente alavancados, possuírem um elevado rácio crédito-depósitos e terem de lidar com um aumento da parcela do crédito em incumprimento. Além disso, a Comissão regista o facto de Portugal receber assistência financeira de Estados-Membros da área do euro, parte da qual está prevista para o apoio aos bancos portugueses (10).

(52)

Dada a importância sistémica da CGD – que é um dos principais bancos em Portugal – e a relevância das suas atividades de concessão de crédito para a economia portuguesa, a Comissão aceita que a sua incapacidade de satisfazer as exigências em matéria de reforço de capitais teria tido sérias consequências para a economia portuguesa.

(53)

Tendo em conta a atual situação da economia portuguesa e a falta generalizada de acesso dos bancos aos mercados internacionais e ao financiamento por grosso, a Comissão considera que as condições que permitem autorizar auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado estão preenchidas.

(54)

Todas as medidas identificadas como auxílios estatais foram aplicadas no contexto da reestruturação da CGD. A Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no setor financeiro no contexto da atual crise («Comunicação sobre a reestruturação») (11) define as regras aplicáveis à concessão de auxílios estatais à reestruturação de instituições financeiras no contexto da atual crise. De acordo com a Comunicação sobre a reestruturação, para ser compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a reestruturação de uma instituição financeira no contexto da atual crise financeira deve: i) conduzir ao restabelecimento da viabilidade do banco; ii) incluir uma contribuição própria suficiente por parte do beneficiário (repartição dos encargos) e assegurar que o auxílio se limita ao mínimo necessário; e iii) conter medidas suficientes para limitar a distorção da concorrência.

(55)

Sem prejuízo das condições estabelecidas na Comunicação sobre a reestruturação, o ponto 14 da Comunicação da Comissão sobre a aplicação, a partir de 1 de janeiro de 2012, das regras em matéria de auxílios estatais às medidas de apoio aos bancos no contexto da crise financeira («Comunicação sobre a prorrogação de 2011») (12) estabelece que a Comissão «realizará uma avaliação proporcionada da viabilidade a longo prazo dos bancos, tendo plenamente em conta os elementos que indiquem se estes últimos podem ser viáveis a longo prazo, sem necessidade de reestruturações significativas, em especial nos casos em que a escassez de capital está essencialmente ligada a uma crise de confiança na dívida soberana, a injeção de capital público está limitada ao montante necessário para compensar as perdas resultantes da valorização pelo preço de mercado das obrigações soberanas [europeias], incorridas por bancos que seriam viáveis em condições normais, e a análise efetuada permitir demonstrar que os bancos em questão não assumiram riscos excessivos ao adquirir títulos de dívida pública.».

(56)

A esse respeito, a Comissão constata que as necessidades de capital da CGD estavam essencialmente ligadas a uma crise de confiança no que respeita à dívida soberana de Portugal. Embora essas necessidades não fossem diretamente causadas pelo impacto da valorização pelo preço de mercado das obrigações soberanas, a razão subjacente era comparável, já que a EBA exigiu aos bancos que estabelecessem uma reserva de capital (buffer) proporcional às obrigações soberanas detidas no balanço (o chamado sovereign buffer) e, consequentemente, aumentou os seus requisitos mínimos de fundos próprios.

(57)

Dos 1 650 milhões de EUR de reserva de capital total exigida à CGD pela EBA – que levou à necessidade de obter esse montante em auxílio estatal –, 1 073 milhões de EUR (65 %) devem-se à exposição à dívida soberana portuguesa. A análise da Comissão revelou, além disso, que a CGD não assumiu riscos excessivos ao adquirir dívida soberana. A carteira de títulos de dívida soberana foi adquirida com operações de carry trade (financiadas pelo BCE a um ano). Embora tais operações pudessem, em determinadas circunstâncias, ser consideradas como uma assunção de riscos superior à média, as obrigações adquiridas representaram garantias elegíveis e as notações de risco foram bastante superiores ao grau de investimento (AA- para Portugal).

(58)

Por estas razões, a Comissão irá proceder a uma avaliação proporcionada nos termos do ponto 14 da Comunicação sobre a prorrogação, de 2011.

(59)

Tal como a Comissão enuncia na sua Comunicação relativa à reestruturação, o Estado-Membro em causa deve apresentar um plano de reestruturação abrangente que mostre como será restabelecida a viabilidade a longo prazo do beneficiário, sem auxílios estatais, num período de tempo razoável e no prazo máximo de cinco anos. A viabilidade a longo prazo é atingida quando um banco é capaz de competir no mercado pela obtenção de capitais com base nos seus próprios méritos e no cumprimento dos requisitos regulamentares aplicáveis. Um banco é viável a longo prazo quando pode cobrir todos os seus custos e obter uma rendibilidade adequada do seu capital, tomando em consideração o seu perfil de risco. O regresso à viabilidade deve derivar principalmente de medidas internas e basear-se num plano de reestruturação credível.

(60)

Portugal apresentou um plano de reestruturação para a CGD, com um horizonte temporal de cinco anos que se estende até 2017 e que perspetiva um regresso à viabilidade no final do período de reestruturação.

(61)

O ponto 10 da Comunicação relativa à reestruturação exige que as medidas de reestruturação propostas constituam uma solução para as deficiências do beneficiário. A este respeito, a Comissão observa que o plano de reestruturação resolve a principal debilidade da CGD, nomeadamente a fraca rendibilidade global das suas operações bancárias no mercado nacional, que representam 80 % das suas atividades. Os fracos resultados das atividades internas da CGD só parcialmente podem ser compensados pelo desempenho positivo das suas operações internacionais, embora, em média, a rendibilidade do capital investido (RCI) tenha sido no passado – e continue a ser – positiva. Em 2012, por exemplo, as atividades bancárias em Angola alcançaram uma RCI de [50-60] %, em Moçambique de [20-30] %, na África do Sul de [20-30] %, e em Macau de [20-30] %. Em comparação, as atividades bancárias da CGD em Portugal alcançaram uma RCI de [10-20] % em 2012. Como as atividades internacionais contribuem positivamente para a situação económica global do Grupo CGD, mas representam apenas uma pequena parte das atividades, o plano de reestruturação centra-se na rendibilidade das operações nacionais.

(62)

A Comissão considera positivo que a CGD tenha tomado medidas para reduzir os custos administrativos e de mão de obra antes de receber o auxílio estatal. No entanto, a situação macroeconómica atual e as perspetivas do mercado bancário nacional requerem uma abordagem mais determinada, como o esforço de otimização que está previsto no plano de reestruturação. O objetivo de redução dos efetivos, que prevê a redução do número de trabalhadores em Portugal, no setor bancário, de 9 401 para [8 500-9 000] no período de reestruturação, o que corresponde a uma redução projetada dos custos laborais de [5-10] %, é um meio adequado para alcançar os objetivos de poupança exigidos, em especial se se tiver em conta que o orçamento para as despesas administrativas será também significativamente reduzido.

(63)

A análise da Comissão da rede de agências da CGD mostrou inicialmente que havia margem de melhoria no que diz respeito à gestão das agências cujo desempenho era claramente insuficiente. No entanto, o processo de reavaliação periódica das agências que a CGD tem agora em vigor constitui uma abordagem adequada para monitorizar o desempenho da rede de retalho, de forma a poder ajustar a «pegada» no mercado nacional, se necessário. No plano de reestruturação, a CGD estabeleceu o objetivo de reduzir a rede de agências nacionais em [5-10] %, encerrando [70-80] das 840 agências. Do ponto de vista da Comissão, o objetivo de redução a nível nacional adapta adequadamente a presença da CGD às exigências do mercado, e mantém, de um modo geral, um nível de serviço adequado aos clientes.

(64)

Além disso, a Comissão observa que a melhoria da eficiência operacional da CGD será também alcançada através de um aumento das receitas provenientes da cobrança de serviços e comissões, com base na introdução de um novo preçário. Este aumento parece justificar-se, tendo em conta, por um lado, que a percentagem das comissões na demonstração dos resultados da CGD é bastante baixa, em comparação com a média do setor bancário português, e, por outro, que o banco tem pleno controlo sobre os preços aplicados.

(65)

No que diz respeito à desalavancagem do balanço, a Comissão observa que o plano de reestruturação da CGD é equilibrado e evita cuidadosamente produzir efeitos negativos na recuperação da economia portuguesa, embora, no total, as medidas conexas representem, no seu conjunto, [10-20] mil milhões de EUR, o que equivale a uma redução do balanço de [10-20] %. Se a CGD, na sua qualidade de maior banco de Portugal, tivesse simplesmente reduzido a dimensão do orçamento de crédito, poderia ter contribuído para uma contração do crédito e prejudicado a economia real. Este resultado foi evitado pelo facto de as principais fontes dos esforços de desalavancagem da CGD não estarem ligadas ao montante de crédito que pode ser concedido à economia portuguesa. A capacidade de concessão de crédito da CGD não é afetada pela venda das atividades de seguros, a venda das restantes participações não estratégicas, o reembolso da dívida do ex-BPN e a liquidação das operações de crédito secundárias em Espanha. Os esforços de desalavancagem estão, pois, bem direcionados, já que permitem à CGD centrar-se nas suas operações essenciais de banca de retalho e libertar fundos que podem reforçar o capital de base do banco, evitando ao mesmo tempo os eventuais efeitos negativos da desalavancagem sobre a economia portuguesa.

(66)

Nesse mesmo espírito, a Comissão regista o compromisso assumido pela CGD perante o Estado Português de atribuir 30 milhões de EUR por ano a um fundo que irá, por sua vez, investir no capital próprio de PME e de empresas de média capitalização, a fim de garantir um financiamento à economia real em Portugal. Esses investimentos não implicam a aquisição de participações em empresas concorrentes, e a Comissão também considera que não se trata de atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado, na aceção do ponto 23 da Comunicação sobre a reestruturação. Não existe nada nesse compromisso que possa dar origem a uma vantagem adicional para a CGD, pelo que a Comissão não tem necessidade de considerar o estatuto desse compromisso na presente decisão.

(67)

No que diz respeito à venda das atividades de seguros da CGD, é necessário reestruturar a Caixa Seguros, a fim de melhorar o seu valor de mercado, tal como definido no plano de reestruturação da CGD. A CGD propôs uma abordagem razoável para conseguir vender a Caixa Seguros durante o período de reestruturação.

(68)

A inflexão das operações bancárias da CGD em Espanha constitui um elemento importante do plano do banco para tornar positiva a sua rendibilidade global num curto espaço de tempo. Tendo em conta, em especial, o facto de as operações em Espanha estarem a ser pouco rentáveis já desde há algum tempo, e de terem estado a contribuir de forma negativa já antes do início da crise financeira, há que adotar uma abordagem decisiva para fazer face a esse problema.

(69)

No plano de reestruturação, a CGD definiu a sua opção preferida – cessar definitivamente as atividades grossistas em Espanha e reestruturar e prosseguir as atividades de retalho em menor escala –, bem como alternativas, a saber: o encerramento total das operações, a alienação por venda ou troca de ativos (procedendo assim a uma liquidação progressiva) ou a procura de um parceiro para uma joint venture. No entanto, todas as alternativas propostas tinham as suas desvantagens específicas e resultariam provavelmente em perdas de capital de grande amplitude. A CGD chegou assim à conclusão de que reestruturar as operações em Espanha é a melhor opção do ponto de vista económico.

(70)

A Comissão considera que a reestruturação das operações espanholas na atual conjuntura macroeconómica será uma tarefa difícil mas, ao mesmo tempo, reconhece que as abordagens alternativas poderiam ser mais dispendiosas. A Comissão considera positivo que as atividades grossistas tenham cessado e que o BCG se prepare, de qualquer modo, para liquidar uma importante carteira de ativos não essenciais das suas operações espanholas e reduzir significativamente a sua «pegada» em Espanha em aproximadamente [50-60] % e esteja a analisar formas de poupar nas despesas utilizando serviços disponíveis no seio do Grupo.

(71)

Contudo, do ponto de vista da Comissão, é necessário reforçar o objetivo de inverter o sentido das operações em Espanha o mais rapidamente possível. Por esse motivo, a Comissão considera essencial que Portugal tenha assumido um compromisso no sentido de o BCG atingir, até […], os indicadores-chave de desempenho fundamentais definidos na secção 4.2.7.3.1.5 dos compromissos que constam do anexo no que diz respeito aos limiares relevantes para os custos laborais e administrativos, rácio cost-to-income, financiamento, depósitos, novos créditos, margem líquida e empréstimos improdutivos ou – caso não os consiga atingir – interromper novas atividades em Espanha e liquidar todas as atividades em curso nesse país. Tendo em conta esta salvaguarda e a falta de alternativas a curto prazo, a Comissão aceita o plano para operar uma viragem nas atividades da banca de retalho em Espanha, enquanto parte do plano de reestruturação da CGD.

(72)

A Comissão considera, além disso, que o plano de reestruturação da CGD é credível, mesmo que a atual situação económica difícil de Portugal venha a durar mais tempo do que o previsto no cenário de base. A CGD prevê que o crédito em risco continue a aumentar ao longo do período de reestruturação, passando de um nível já elevado de 12 % para [10-20] % no final de 2017. Além disso, prevê aumentar a oferta de crédito em risco para [50-60] %. Este rácio de cobertura pode ser considerado semelhante ao de outros bancos portugueses que não beneficiaram de capital estatal, por exemplo, o do Banco Espírito Santo ou o do Banco Santander Totta. O rácio de cobertura da CGD tem de ser avaliado à luz da forte posição que o banco tradicionalmente ocupa como prestador de crédito hipotecário em Portugal, razão pela qual detém uma grande percentagem de hipotecas na sua carteira de empréstimos, com um rácio médio do valor do empréstimo em relação ao valor da garantia (loan-to-value) de cerca de [70-80] %. Tendo esses fatores em conta, uma cobertura do risco de crédito de [50-60] % parece ser adequada para cobrir as perdas futuras da CGD com empréstimos durante o período de reestruturação.

(73)

A Comissão salienta, por último, que todas as medidas constantes do plano de reestruturação se destinam a restabelecer a viabilidade da CGD e a obter um nível de rendibilidade satisfatório, como indicado pelo indicador Rendibilidade dos Capitais Próprios («ROE») de [5-10] % para as atividades bancárias da CGD em Portugal para 31 de dezembro de 2017, bem como pelo ROE de [5-10] % para os resultados consolidados de todas as atividades do Grupo CGD a partir de 31 de dezembro de 2017.

(74)

A Comunicação relativa à reestruturação estipula que é necessária uma contribuição adequada do beneficiário para limitar ao mínimo o auxílio, conter as distorções da concorrência e prevenir o risco moral. Para tal, estabelece que: a) tanto os custos de reestruturação como o montante do auxílio devem ser limitados e b) é necessária uma contribuição própria significativa.

(75)

O plano de reestruturação da CGD não contém quaisquer elementos que sugiram que o auxílio excede os meios necessários para restabelecer a viabilidade a longo prazo. Tal como referido no considerando 13, o défice de capital que necessitava de ser coberto foi determinado com base no Memorando de Entendimento acordado entre o Governo Português, por um lado, e o FMI, o BCE e a Comissão, por outro.

(76)

De acordo com o ponto 34 da Comunicação relativa à reestruturação, a fixação de uma remuneração adequada para qualquer intervenção pública é uma das decisões mais adequadas para conter as distorções da concorrência. Neste contexto, a Comissão observa que o capital concedido sob a forma de CoCo é adequadamente remunerado, em conformidade com as orientações da Comissão e do BCE (13). A remuneração dos CoCo começa por ser de 8,5 % no primeiro ano e aumenta gradualmente (step-up) ao longo do tempo, resultando numa taxa de remuneração média anual de 9,2 % durante o período de investimento. O mecanismo de step-up irá incentivar a CGD a sair da intervenção estatal.

(77)

A Comissão observa que, nos termos do plano de reestruturação e dos compromissos conexos, a CGD utilizará o seu excedente de capital para o reembolso integral dos CoCo (ver secção 5 dos Compromissos).

(78)

A CGD irá utilizar [50-60] % do seu excedente de capital em 2014 e [90-100] % em 2015 e nos anos seguintes para reembolsar os 900 milhões de EUR de CoCo. O mecanismo de reembolso limita a reserva de capital que a CGD pode manter no seu balanço, garantindo assim que o auxílio ficará limitado ao mínimo necessário durante o período de reestruturação.

(79)

Além disso, é importante assinalar que a venda do ramo Seguros irá libertar capitais sujeitos a requisitos regulamentares e, consequentemente, tornar mais provável que a CGD venha a ter um excedente de capital que poderá ser utilizado para o reembolso dos CoCo, contribuindo assim também pelos seus próprios meios para os custos de reestruturação.

(80)

No entanto, a Comissão nota que a CGD não respeitou a proibição de dividendos, tendo pago dividendos no montante de 405 415 EUR, em violação do compromisso assumido por Portugal no contexto da decisão relativa ao auxílio de emergência.

(81)

O objetivo da proibição de distribuição de dividendos e de cupões é evitar a saída de fundos, assegurando, assim, que o auxílio pode ser reembolsado e, por conseguinte, que o auxílio estatal se limita ao mínimo necessário. Para o efeito, os acionistas do banco e os detentores de capital híbrido e de dívida subordinada devem, tanto quanto possível, ser excluídos do benefício potencial do auxílio estatal.

(82)

Visto que a CGD estava em condições de pagar dividendos, ficou demonstrado que o montante do auxílio não se limitou ao mínimo necessário. A informação prestada pela CGD no decurso do procedimento de investigação por utilização abusiva não alterou a avaliação da Comissão constante da decisão de início do procedimento, que considera que esses pagamentos constituíam pagamentos de dividendos abrangidos pela proibição de distribuição de dividendos da decisão relativa ao auxílio de emergência, e que não existe qualquer obrigação legal de pagamento que teria permitido o pagamento de dividendos ao abrigo da referida decisão.

(83)

A Comissão conclui que as medidas de auxílio no valor de 1 650 milhões de EUR se limitaram ao mínimo necessário, com exceção do montante de 405 415 EUR que foi utilizado para o pagamento de dividendos. A este respeito, a Comissão assinala, em especial, o compromisso assumido pela CGD de reembolsar ao Estado um montante correspondente ao pagamento de dividendos e, por conseguinte, o montante pelo qual o auxílio concedido excedeu o mínimo necessário. Tendo em conta este compromisso, considera-se que o auxílio se limitou ao mínimo necessário.

(84)

Além disso, a Comissão assinala que Portugal se comprometeu a implementar a proibição de pagamentos de dividendos, cupões e juros (ver a secção 6.7 dos Compromissos).

(85)

Além disso, o ponto 24 da Comunicação sobre a reestruturação estipula que uma remuneração adequada das intervenções públicas constitui igualmente uma forma de assegurar a repartição dos custos. Tal como estabelecido no considerando 76, a Comissão considera que o capital concedido sob a forma de CoCo tem uma remuneração adequada.

(86)

Por último, a Comissão observa que a CGD já implementou e continuará a implementar medidas de redução de custos, nomeadamente através da redução dos seus efetivos e da rede de agências em Portugal, contribuindo assim para os custos de reestruturação através de medidas internas.

(87)

Por estes motivos, a Comissão conclui que o plano de reestruturação assegura que o auxílio se limita ao mínimo necessário e contempla uma contribuição própria e uma partilha de encargos adequadas.

(88)

Por último, a secção 4 da Comunicação relativa à reestruturação exige que o plano de reestruturação contenha medidas capazes de limitar as distorções da concorrência. Tais medidas devem ser especificamente concebidas de forma a sanar as distorções identificadas nos mercados em que o banco beneficiário opera após a reestruturação. A natureza e a forma dessas medidas dependem de dois critérios: em primeiro lugar, do montante do auxílio e das condições e circunstâncias em que foi concedido e, em segundo, das características dos mercados em que o banco beneficiário irá operar. Do mesmo modo, a Comissão tem de ter em conta a dimensão da contribuição do próprio beneficiário e a repartição dos encargos durante o período de reestruturação.

(89)

A Comissão relembra que a CGD recebeu auxílios estatais, sob a forma de injeções de capital e de CoCo, no valor de 1 650 milhões de EUR. O montante do auxílio é equivalente a 2,3 % dos ativos ponderados pelo risco (14) da CGD, que são comparativamente reduzidos. Visto que os CoCo são adequadamente remunerados, apenas são necessárias medidas moderadas para limitar as potenciais distorções da concorrência.

(90)

O downsizing proporcionado da CGD em termos da dimensão do balanço, da «pegada» geográfica e do número de efetivos irá contribuir para limitar as distorções da concorrência. Embora a alienação da Caixa Seguros, o downsizing e a reestruturação das operações em Espanha contribuam para o restabelecimento da viabilidade do banco, a restante redução do balanço é considerada adequada em comparação com as distorções da concorrência decorrentes do auxílio.

(91)

Para além destas medidas estruturais, Portugal comprometeu-se igualmente a proceder a diversas restrições em matéria de comportamento. A Comissão toma nota dos compromissos comportamentais previstos na secção 6 dos Compromissos, como a proibição de publicitar o apoio do Estado e a proibição de práticas comerciais agressivas, impedindo a CGD de utilizar o auxílio para práticas de mercado anticoncorrenciais. A Comissão saúda, em especial, a proibição de aquisições, que assegura que o auxílio estatal não será utilizado para adquirir concorrentes, servindo, pelo contrário, para o fim a que se destina, a saber, restabelecer a viabilidade da CGD.

(92)

Em suma, a Comissão considera que existem salvaguardas suficientes para limitar potenciais distorções da concorrência, em especial à luz da aplicação do ponto 14 da Comunicação sobre a prorrogação de 2011, em consequência dos acontecimentos conducentes à necessidade de auxílio estatal, ou seja, o buffer para a dívida soberana exigido pela EBA.

(93)

Nos termos da secção 5 da Comunicação relativa à reestruturação, devem ser apresentados à Comissão relatórios periódicos que lhe permitam verificar se o plano de reestruturação está a ser implementado satisfatoriamente.

(94)

Além disso, a correta implementação do plano de reestruturação e o cumprimento integral e correto de todos os compromissos previstos nos Compromissos serão objeto de um controlo constante por parte de um administrador responsável pela supervisão independente e suficientemente qualificado.