23.11.2011   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 306/41

(1)

Há que aproveitar a experiência adquirida nos primeiros dez anos da União Económica e Monetária. Os recentes desenvolvimentos económicos colocaram novos desafios à condução da política orçamental em toda a União e, em especial, salientaram a necessidade de reforçar a apropriação nacional e de harmonizar os requisitos respeitantes às regras e procedimentos que constituem os quadros orçamentais dos Estados-Membros. Em particular, é necessário especificar as medidas que as autoridades nacionais têm de tomar a fim de cumprirem as disposições do Protocolo (n.o 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo ao Tratado da União Europeia (TUE) e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 3.o.

(2)

As administrações públicas dos Estados-Membros e os seus subsectores possuem sistemas de contabilidade pública que integram elementos tais como registos contabilísticos, controlos internos, prestação de informações financeiras e auditorias. Esses sistemas deverão distinguir-se quer dos dados estatísticos que dizem respeito aos resultados das finanças públicas calculados com base em métodos estatísticos, quer das previsões ou medidas de orçamentação relativas ao futuro das finanças públicas.

(3)

A existência de práticas de contabilidade pública exaustivas e fiáveis em todos os subsectores da administração pública constitui um pré-requisito para a elaboração de estatísticas de elevada qualidade que sejam comparáveis entre os Estados-Membros. O controlo interno deverá assegurar que as regras em vigor sejam aplicadas em todos os subsectores da administração pública. A acção de auditoria independente exercida por instituições públicas, como o Tribunal de Contas, ou organismos privados de auditoria deverá encorajar a adopção das melhores práticas internacionais.

(4)

Dispor de dados orçamentais é fundamental para o correcto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da União. A disponibilização atempada de dados orçamentais fiáveis é essencial para um acompanhamento adequado e oportuno que, por sua vez, permitirá uma acção imediata em caso de acontecimentos inesperados do ponto de vista orçamental. A transparência é um dos elementos fundamentais que assegura a qualidade dos dados orçamentais e deverá implicar a disponibilização regular destes dados ao público.

(5)

No que diz respeito às estatísticas, o Regulamento (CE) n.o 23/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, relativo às Estatísticas Europeias (3) estabeleceu um quadro legislativo para a elaboração de estatísticas europeias, com vista à concepção, aplicação, controlo e avaliação das políticas da União. O referido regulamento estabeleceu ainda os princípios que regem o desenvolvimento, produção e divulgação das estatísticas europeias – independência, imparcialidade, objectividade, fiabilidade, segredo estatístico e relação custo-eficácia –, consagrando definições precisas de cada um destes princípios. O Regulamento (CE) n.o 479/2009 do Conselho, de 25 de Maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (4) reforçou os poderes da Comissão no que diz respeito à verificação dos dados estatísticos utilizados no procedimento relativo aos défices excessivos.

(6)

Os termos «orçamental», «défice» e «investimento» encontram-se definidos no Protocolo (n.o 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos por referência ao Sistema europeu de contas económicas integradas (SEC), substituído pelo Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (adoptado pelo Regulamento (CE) n.o 2223/96 do Conselho, de 25 de Junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (5) («SEC 95»).

(7)

A disponibilidade e a qualidade dos dados estabelecidos de acordo com os princípios do SEC 95 são fundamentais para assegurar o correcto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da União. O SEC 95 assenta em informações fornecidas com base na contabilidade de exercício. No entanto, essas estatísticas orçamentais com base na contabilidade de exercício assentam na compilação prévia de dados de tesouraria ou equivalentes. Tais dados podem desempenhar um papel preponderante no reforço atempado do controlo orçamental, por forma a evitar a detecção tardia de erros orçamentais significativos. A disponibilidade de séries cronológicas de dados de tesouraria sobre a evolução orçamental pode revelar padrões que justifiquem uma supervisão reforçada. Os dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa (ou os valores equivalentes da contabilidade pública se os dados baseados na contabilidade de caixa não estiverem disponíveis) a serem publicados deverão pelo menos incluir um saldo global, o total das receitas e o total das despesas. Em casos devidamente justificados, por exemplo quando existir um grande número de organismos da administração local, a publicação dos dados em tempo útil poderá assentar em técnicas de estimação adequadas baseadas numa amostragem de organismos, procedendo-se mais tarde a uma revisão utilizando os dados completos.

(8)

As previsões macroeconómicas e orçamentais erróneas e irrealistas podem prejudicar consideravelmente a eficácia do planeamento orçamental e, consequentemente, comprometer o empenho no cumprimento da disciplina orçamental, enquanto que a transparência e a discussão das metodologias previsionais podem aumentar significativamente a qualidade das previsões macroeconómicas e orçamentais necessárias ao planeamento orçamental.

(9)

A transparência é um elemento fundamental para assegurar a utilização de previsões realistas para a condução das políticas orçamentais o que implica a publicação não só das previsões macroeconómicas e orçamentais oficiais elaboradas para fins de planeamento orçamental, mas também das metodologias, dos pressupostos e dos parâmetros relevantes que serviram de base à elaboração dessas previsões.

(10)

A análise de sensibilidade e as correspondentes projecções orçamentais que complementam o cenário macro-orçamental mais provável permitem analisar a forma como as principais variáveis orçamentais evoluiriam a partir de diferentes pressupostos de crescimento e taxas de juros, reduzindo largamente o risco de incumprimento da disciplina orçamental devido a erros de previsão.

(11)

As previsões da Comissão e as informações respeitantes aos modelos em que estas se baseiam podem fornecer aos Estados-Membros um padrão de referência útil para a definição do cenário macro-orçamental mais provável, que lhes permita melhorar a validade das previsões utilizadas no planeamento orçamental, embora a medida em que se pode esperar que os Estados-Membros comparem as previsões utilizadas para o planeamento orçamental com as previsões da Comissão varie em função do calendário de elaboração das previsões e a comparabilidade das metodologias e pressupostos previsionais. As previsões de outros organismos independentes podem fornecer também padrões de referência úteis.

(12)

As diferenças significativas entre o cenário macro-orçamental escolhido e as previsões da Comissão deverão ser descritas e fundamentadas, em especial se o nível ou o crescimento das variáveis dos pressupostos externos divergir significativamente dos valores constantes das previsões da Comissão.

(13)

Dada a interdependência entre os orçamentos dos Estados-Membros e o orçamento da União, a fim de apoiar os Estados-Membros na elaboração das suas previsões orçamentais, a Comissão deverá fornecer previsões da despesa da União, com base no nível da despesa programada no âmbito do quadro financeiro plurianual.

(14)

A fim de facilitar a elaboração das previsões utilizadas no planeamento orçamental e clarificar as diferenças entre as previsões da Comissão e as dos Estados-Membros, anualmente cada Estado-Membro deverá ter a oportunidade de discutir com a Comissão os pressupostos subjacentes à elaboração das previsões macroeconómicas e orçamentais.

(15)

A qualidade das previsões oficiais macroeconómicas e orçamentais é consideravelmente melhorada através de uma avaliação regular, imparcial e exaustiva baseada em critérios objectivos. Uma avaliação rigorosa inclui a análise dos pressupostos económicos, a comparação com previsões elaboradas por outras instituições e a avaliação do desempenho de previsões anteriores.

(16)

Tendo em conta a eficácia comprovada dos quadros orçamentais baseados em regras e elaborados pelos Estados-Membros no aumento da apropriação nacional das regras orçamentais da União e na promoção da disciplina orçamental, o quadro de supervisão orçamental reforçado da União tem de assentar em sólidas regras orçamentais numéricas específicas para cada país, compatíveis com os objectivos orçamentais ao nível da União. Essas sólidas regras orçamentais numéricas deverão ser acompanhadas de uma definição concreta dos objectivos e de mecanismos que permitam realizar um controlo efectivo e atempado dos mesmos. Tal deverá ser feito com base numa análise fiável e independente efectuada por organismos independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais dos Estados-Membros. Além disso, a experiência demonstra que, para que as regras orçamentais numéricas sejam eficazes, o incumprimento das mesmas tem de ter consequências, mesmo que os custos envolvidos possam ter apenas um carácter reputacional.

(17)

Nos termos do Protocolo (n.o 15) relativo a certas disposições relativas ao Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte anexo ao TUE e ao TFUE, os valores de referência mencionados no Protocolo n.o 12 sobre o procedimento relativo aos défices excessivos não vinculam directamente o Reino Unido. A obrigação de estabelecer regras orçamentais numéricas que promovam eficazmente o cumprimento dos valores de referência específicos para os défices excessivos, bem como a obrigação conexa de que os objectivos plurianuais nos quadros orçamentais a médio prazo sejam coerentes com essas regras não serão aplicáveis ao Reino Unido.

(18)

Os Estados-Membros deverão evitar a adopção de políticas orçamentais procíclicas e, perante uma conjuntura económica mais favorável, os esforços de consolidação orçamental deverão ser reforçados. Regras orçamentais numéricas claramente enunciadas conduzem à consecução destes objectivos e deverão ser reflectidas na lei do orçamento anual dos Estados-Membros.

(19)

O planeamento orçamental nacional só poderá ser compatível com as vertentes preventiva e correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) se adoptar uma perspectiva plurianual e tiver como principal finalidade a concretização dos objectivos orçamentais a médio prazo. Os quadros orçamentais a médio prazo são essenciais para assegurar a compatibilidade dos quadros orçamentais dos Estados-Membros com a legislação da União. De acordo com o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (6), e com o Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (7), as vertentes preventiva e correctiva do PEC não deverão ser consideradas isoladamente.

(20)

Embora a aprovação anual do orçamento seja a etapa essencial do processo orçamental, na qual os Estados-Membros adoptam importantes decisões orçamentais, a maior parte das medidas orçamentais tem implicações orçamentais que ultrapassam claramente o ciclo orçamental anual. Por conseguinte, uma perspectiva anual fornece uma base inadequada para a elaboração de políticas orçamentais sólidas. A fim de integrar a perspectiva orçamental plurianual do quadro de supervisão orçamental da União, o planeamento da lei orçamental anual deverá basear-se num planeamento orçamental plurianual assente no quadro orçamental a médio prazo.

(21)

Esse quadro orçamental a médio prazo deverá incluir, nomeadamente, projecções em relação às rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas para o exercício em causa e para os seguintes com base em políticas que não sofreram alterações. Cada Estado-Membro deverá poder definir adequadamente as políticas que não sofreram alterações, devendo essa definição ser tornada pública juntamente com os pressupostos, as metodologias e os parâmetros pertinentes utilizados.

(22)

A presente directiva não deverá impedir um novo governo de um Estado-Membro de actualizar o seu quadro orçamental a médio prazo, de modo a reflectir as suas novas prioridades políticas. Neste caso, o Estado-Membro em causa deverá realçar as diferenças em relação ao anterior quadro orçamental a médio prazo.

(23)

As disposições do quadro de supervisão orçamental estabelecidas no TFUE e, em especial, no PEC são aplicáveis ao conjunto da administração pública, incluindo os subsectores da administração central, estadual e local e dos fundos de segurança social, tal como definidos no Regulamento (CE) n.o 2223/96.

(24)

Um número significativo de Estados-Membros passou por um claro processo de descentralização, assente na transferência da competência orçamental para as administrações subnacionais, que passaram a assumir maior responsabilidade no cumprimento do PEC, pelo que haverá que garantir em especial que todos os subsectores da administração central se encontram devidamente abrangidos pelo âmbito das obrigações e dos procedimentos estabelecidos nos quadros orçamentais nacionais, sobretudo – mas não exclusivamente – naqueles Estados-Membros.

(25)

Para promoverem com eficácia a disciplina orçamental e a sustentabilidade das finanças públicas, os quadros orçamentais deverão abranger as finanças públicas na sua totalidade. Por este motivo, deverá ser dada especial atenção às operações dos fundos e organismos das administrações públicas que, embora não fazendo parte dos orçamentos ordinários a nível do subsector, têm um impacto imediato ou a médio prazo na situação orçamental dos Estados-Membros. O seu impacto combinado no saldo e na dívida da administração pública deverá ser apresentado no âmbito do procedimento orçamental anual e dos planos orçamentais a médio prazo.

(26)

Do mesmo modo, importa dar a devida atenção à existência de passivos eventuais. Mais especificamente, os passivos eventuais incluem obrigações possíveis que dependem da ocorrência ou não ocorrência de algum acontecimento futuro incerto, ou obrigações presentes em relação às quais não é provável que seja necessário um pagamento ou cujo montante não pode ser avaliado de modo fiável. Compreendem, por exemplo, informações pertinentes sobre as garantias estatais, os empréstimos improdutivos e os passivos decorrentes das operações de empresas públicas, incluindo, se adequado, a probabilidade e a eventual data de vencimento dos passivos eventuais. Deverão ser tidas devidamente em conta as sensibilidades do mercado.

(27)

A Comissão deverá acompanhar regularmente a implementação da presente directiva. Haverá que identificar e partilhar as melhores práticas constantes das disposições da presente directiva relativas aos diferentes aspectos dos quadros orçamentais nacionais.

(28)

Atendendo a que o objectivo da presente directiva, a saber, garantir o cumprimento uniforme da disciplina orçamental como exigido pelo Tratado, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-Membros e pode, pois, ser melhor alcançado ao nível da União, esta pode adoptar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o do TUE. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente directiva não excede o necessário para atingir aquele objectivo.

(29)

Em conformidade com o ponto 34 do Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» (8), os Estados-Membros são encorajados a elaborarem, para si próprios e no interesse da União, os seus próprios quadros que ilustrem, na medida do possível, a concordância entre a presente directiva e as medidas de transposição, e a publicá-los,

a)

Os sistemas de contabilidade orçamental e de informação estatística;

b)

As regras e os procedimentos que regem a preparação das previsões para efeitos de planeamento orçamental;

c)

As regras orçamentais numéricas, específicas para cada país, que contribuem para a coerência da condução das políticas orçamentais pelos Estados-Membros com as obrigações que lhes incumbem nos termos do TFUE, expressas em termos de um indicador sumário do desempenho orçamental, tal como o défice orçamental, os empréstimos públicos, a dívida pública ou uma das suas componentes mais importantes;

d)

Os procedimentos orçamentais que incluem regras processuais para apoiar todas as fases do processo orçamental;

e)

Os quadros orçamentais a médio prazo definidos enquanto conjunto específico de procedimentos orçamentais nacionais que alargam o horizonte das políticas orçamentais para além do calendário de orçamentação anual, incluindo a definição de prioridades políticas e de objectivos orçamentais a médio prazo;

f)

Os procedimentos de controlo e análise independentes destinados a reforçar a transparência dos elementos do processo orçamental;

g)

Os mecanismos e regras que regem as relações orçamentais entre as autoridades públicas em todos os subsectores da administração pública.

a)

Dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa (ou os valores equivalentes da contabilidade pública se os dados baseados na contabilidade de caixa não estiverem disponíveis), com a seguinte frequência:

b)

Um quadro de harmonização identificando detalhadamente a metodologia utilizada para a transição entre os dados baseados na contabilidade de caixa (ou os valores equivalentes da contabilidade pública se os dados baseados na contabilidade de caixa não estiverem disponíveis) e os dados baseados no SEC 95.

a)

O cumprimento dos valores de referência aplicáveis ao défice e à dívida estabelecidos nos termos do TFUE;

b)

A adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro.

a)

A definição do objectivo e o âmbito de aplicação das regras;

b)

O controlo efectivo e atempado do cumprimento das regras, com base numa análise fiável e independente efectuada por organismos independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais dos Estados-Membros;

c)

As consequências em caso de incumprimento.

a)

Objectivos orçamentais plurianuais abrangentes e transparentes em termos de défice da administração pública, dívida pública, e qualquer outro indicador orçamental sumário, tal como a despesa, assegurando a sua compatibilidade com as regras orçamentais numéricas previstas no capítulo IV que estejam em vigor;

b)

Projecções em relação às rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas da administração pública, com mais especificações ao nível da administração central e da segurança social, para o exercício em causa e para os seguintes, com base em políticas que não sofreram alterações;

c)

Uma descrição das políticas previstas a médio prazo com impacto nas finanças da administração pública, distribuídas pelas rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas, revelando a forma como é realizado o ajustamento aos objectivos orçamentais a médio prazo em comparação com as projecções baseadas em políticas que não sofreram alterações;

d)

Uma avaliação do modo como, atendendo ao seu impacto directo a longo prazo sobre as finanças da administração pública, as políticas previstas poderão afectar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

a)

Dos requisitos estatísticos relativos a todos os subsectores da administração pública;

b)

Da concepção e eficácia das regras orçamentais numéricas nos Estados-Membros;

c)

Do nível geral de transparência das finanças públicas nos Estados-Membros.