1.

A partir de meados de 2007 assistiu-se a uma grave perturbação do funcionamento dos mercados de crédito grossistas. Esta situação provocou uma erosão da liquidez no sector bancário e a relutância dos bancos em concederem empréstimos interbancários e à economia no seu conjunto. Uma vez que a perturbação dos mercados de crédito se intensificou nos últimos dezoito meses, a crise financeira agudizou-se e a economia global entrou em grave recessão.

2.

É difícil prever uma resolução da crise financeira e uma recuperação da economia global sem garantir a estabilidade do sector bancário e de todo o sistema financeiro. Só assim será restaurada a confiança dos investidores e os bancos retomarão o seu comportamento normal em matéria de concessão de empréstimos. Neste contexto, os Estados do EEE adoptaram medidas destinadas a apoiar a estabilidade dos respectivos sectores bancários e as actividades de concessão de empréstimos, nomeadamente através da injecção de novos capitais a partir de fundos públicos e da concessão de garantias do Estado relativas aos empréstimos contraídos pelo sector bancário.

3.

Diversos Estados do EEE anunciaram a sua intenção de complementar as medidas de apoio existentes através de planos de apoio aos activos depreciados do sector bancário. Estas declarações, paralelamente a uma iniciativa semelhante nos Estados Unidos, suscitaram um debate mais amplo no EEE sobre o interesse de conceder apoio aos activos depreciados no âmbito das medidas de apoio estatal a favor do sector bancário. É no contexto desse debate que a Comunicação da Comissão Europeia, que corresponde ao presente capítulo das orientações do Órgão de Fiscalização da EFTA no domínio dos auxílios estatais, foi elaborada pelos serviços da Comissão Europeia, em consulta com o Banco Central Europeu (BCE) e com base nas recomendações emitidas em 5 de Fevereiro de 2009 pelo Eurossistema (ver anexo 1).

4.

O presente capítulo centra-se nas questões que os Estados da EFTA terão de resolver ao analisar, conceber e aplicar eventuais medidas de apoio aos activos depreciados. A nível geral, estas questões incluem a filosofia subjacente à concessão de apoio aos activos depreciados, como medida destinada a preservar a estabilidade financeira e a apoiar as actividades de concessão de empréstimos dos bancos; as considerações a mais longo prazo relacionadas com a viabilidade do sector bancário e a sustentabilidade orçamental, que devem ser tomadas em consideração ao analisar as medidas de apoio aos activos depreciados; e a necessidade de uma abordagem comum e coordenada de apoio aos activos depreciados no âmbito do EEE, nomeadamente a fim de garantir condições de concorrência equitativas. No contexto desta abordagem do EEE, o presente capítulo prevê igualmente orientações específicas relativamente à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais às medidas de apoio aos activos depreciados, centrando-se em questões como i) as obrigações em matéria de transparência e divulgação; ii) a repartição dos encargos entre o Estado, os accionistas e os credores; iii) o alinhamento entre os incentivos proporcionados aos beneficiários e os objectivos de interesse geral; iv) os princípios aplicáveis às medidas de apoio aos activos depreciados, em termos de elegibilidade, valorização e gestão desses activos; e v) a relação entre o apoio aos activos depreciados, as restantes medidas de apoio estatal e a reestruturação dos bancos.

5.

Os objectivos imediatos dos planos de emergência dos Estados do EEE, anunciados em 2008, consistiam em preservar a estabilidade financeira e apoiar as actividades de concessão de crédito à economia real. É ainda prematuro extrair conclusões definitivas sobre a eficácia destes planos, mas é indiscutível que evitaram o risco de derrocada financeira e reforçaram o funcionamento de importantes mercados interbancários. Por outro lado, a evolução das actividades de concessão de empréstimos à economia real desde o anúncio desses planos não tem sido favorável e estatísticas recentes sugerem mesmo uma acentuada desaceleração do crescimento do crédito (2). Em muitos Estados do EEE, os casos de empresas que não têm acesso ao crédito bancário são agora extremamente numerosos e afigura-se que a contracção do volume de crédito ultrapassa o que seria justificável por motivos conjunturais.

6.

Uma das principais razões avançadas para explicar a insuficiência de fluxos de crédito reside na incerteza que rodeia a valorização e a localização dos activos depreciados, que tem constituído uma fonte de problemas no sector bancário desde o início da crise. A incerteza a nível da valorização dos activos tem não só continuado a minar a confiança no sector bancário como também reduziu o efeito das medidas de apoio estatal tomadas até agora. Por exemplo, a recapitalização dos bancos permitiu amortecer a depreciação dos activos, mas uma grande parte desta cobertura de capital foi utilizada pelos bancos para constituir provisões destinadas a fazer face a futuras depreciações de activos. Os bancos tomaram já medidas destinadas a resolver o problema da depreciação de activos. Procederam a reduções significativas dos valores dos activos (3), tomaram medidas no sentido de limitar as restantes perdas através de uma reclassificação dos activos nos respectivos balanços e têm vindo, gradualmente, a colocar capitais adicionais em reserva para reforçar a sua solvabilidade. Contudo, estas medidas não foram suficientes para resolver o problema e a gravidade inesperada do abrandamento económico deixa antever uma nova deterioração, mais extensa, da qualidade de crédito dos activos dos bancos.

7.

As medidas de apoio aos activos depreciados resolveriam directamente o problema da incerteza que paira sobre a qualidade do balanço dos bancos, contribuindo assim para restaurar a confiança no sector. Poderiam também contribuir para evitar o risco de recapitalizações sucessivas dos bancos, à medida que aumenta a depreciação dos activos no contexto de uma deterioração da economia real. Assim, diversos Estados do EEE estão a considerar seriamente a hipótese de conceder apoio aos activos bancários depreciados, como um complemento de outras medidas.

8.

As medidas de apoio aos activos depreciados devem ser concebidas e aplicadas da forma mais eficaz possível, a fim de alcançar os objectivos imediatos da preservação da estabilidade financeira e do apoio à actividade de concessão de empréstimos dos bancos. Neste contexto, é fundamental garantir uma participação adequada nas medidas de apoio aos activos depreciados através da fixação de preços e condições e, se necessário, tornando tal participação obrigatória. Contudo, a concepção e aplicação das medidas de apoio aos activos depreciados não podem centrar-se exclusivamente nestes objectivos. É fundamental tomar igualmente em conta considerações a mais longo prazo.

9.

Se as medidas de apoio aos activos depreciados não forem executadas de forma a limitar o risco de distorções graves da concorrência entre os bancos (no âmbito dos Estados da EFTA e a nível transfronteiras), em conformidade com as orientações do Órgão de Fiscalização da EFTA no domínio dos auxílios estatais, incluindo, quando necessário, a reestruturação dos beneficiários, o sector bancário do EEE ficará estruturalmente mais frágil, o que terá repercussões negativas para o potencial produtivo de toda a economia. Além disso, poderá levar a uma necessidade constante de intervenção estatal no sector, o que representaria um peso cada vez maior para as finanças públicas. Estes riscos são graves, dado o nível provável de exposição dos Estados. A fim de limitar o risco que estes danos a longo prazo representam, a intervenção estatal no sector bancário deve ser judiciosamente orientada e acompanhada de salvaguardas a nível do comportamento, que alinhem os objectivos dos bancos com os objectivos de interesse geral. As medidas de apoio aos activos depreciados devem fazer parte de um esforço global no sentido de restaurar a viabilidade do sector bancário, com base nas reestruturações necessárias. A necessidade de reestruturação do sector bancário enquanto contrapartida do apoio estatal será abordada mais circunstanciadamente no contexto das regras em matéria de auxílios estatais nas secções 5 e 6.

10.

Ao conceberem e aplicarem as medidas de apoio aos activos depreciados, é também fundamental que os Estados da EFTA tomem em consideração o contexto orçamental. As estimativas relativas ao total das reduções de valor dos activos previstas sugerem que os custos orçamentais — reais, contingentes ou ambos — das medidas de apoio aos activos depreciados poderão ser substanciais, tanto em termos absolutos como em proporção do PIB dos Estados da EFTA. O apoio estatal concedido através de medidas de apoio aos activos depreciados (e de outras medidas) não deve ser de tal envergadura que suscite problemas em termos da sustentabilidade das finanças públicas, como o sobreendividamento ou dificuldades de financiamento. Estas considerações são particularmente importantes no actual contexto do agravamento dos défices orçamentais, do aumento da dívida pública e das dificuldades em matéria de emissão de obrigações do Estado.

11.

Mais especificamente, a situação orçamental dos Estados da EFTA constituirá um factor importante a tomar em consideração na escolha do mecanismo de gestão dos activos que beneficiam de apoio, nomeadamente a compra de activos, a garantia de activos, o swap de activos, ou uma combinação híbrida destes mecanismos (4). As implicações a nível da credibilidade orçamental poderão não variar significativamente em função da opção escolhida para apoiar os activos depreciados, uma vez que é provável que os mercados financeiros antecipem as perdas potenciais numa base idêntica (5). Contudo, uma abordagem que implicasse a aquisição incondicional dos activos depreciados teria um impacto mais imediato sobre os rácios orçamentais e sobre o financiamento público. Embora a escolha do mecanismo de gestão dos activos depreciados seja da responsabilidade de cada Estado da EFTA, poderão ser consideradas as abordagens híbridas em que os «maus activos» são retirados dos balanços dos bancos e colocados numa estrutura distinta de acantonamento (interna ou externa) que beneficiaria de uma garantia estatal. Esta abordagem é atraente, uma vez que proporciona muitas das vantagens da abordagem baseada na aquisição de activos, a nível do restabelecimento da confiança no sistema bancário, mas limita simultaneamente o impacto orçamental imediato.

12.

Num contexto de escassez de recursos orçamentais, poderá ser adequado centrar as medidas de apoio aos activos depreciados num número limitado de bancos de importância sistémica. Para alguns Estados da EFTA, o apoio aos activos depreciados dos bancos pode ser fortemente limitado pelas suas restrições orçamentais e/ou pela importância do total do balanço dos bancos relativamente ao PIB.

13.

Ao analisar os tipos de medidas de apoio aos activos depreciados, será necessário conciliar os objectivos imediatos ligados à estabilidade financeira e às actividades de concessão de empréstimos bancários com a necessidade de evitar danos a longo prazo no sector bancário do EEE, no mercado do EEE e em toda a economia. A forma mais eficiente de o conseguir será através de uma abordagem comum e coordenada no âmbito do EEE, com os seguintes objectivos gerais:

14.

A coordenação entre os Estados do EEE só será necessária a um nível geral e não impede a manutenção de uma flexibilidade suficiente que permita adaptar as medidas às situações específicas de cada banco. Na ausência de uma coordenação suficiente ex ante, muitos destes objectivos apenas poderão ser alcançados através da imposição de medidas adicionais de controlo dos auxílios estatais ex post. Desta forma, a adopção de orientações comuns relativas às características de base das medidas de apoio contribuiria para minimizar a necessidade de correcções e ajustamentos, na sequência da apreciação realizada nos termos das regras em matéria de auxílios estatais. Estas orientações são desenvolvidas nas secções que se seguem.

15.

Em princípio, cabe aos bancos apreciar os riscos associados aos activos que adquirem e certificarem-se de que podem cobrir eventuais perdas deles decorrentes (6). Contudo, pode considerar-se a possibilidade de adoptar medidas de apoio aos activos depreciados para promover a estabilidade financeira. As medidas públicas de apoio aos activos depreciados constituem auxílios estatais, na medida em que libertam (ou compensam) o banco beneficiário da necessidade de registar perdas ou reservas relativas a possíveis prejuízos decorrentes da depreciação dos seus activos e/ou libertam capitais sujeitos a requisitos obrigatórios para outras utilizações. É nomeadamente o que acontece no caso de os activos depreciados serem adquiridos ou garantidos a um valor superior ao preço do mercado, ou no caso de o preço da garantia não proporcionar ao Estado uma compensação suficiente relativamente à responsabilidade máxima que assume ao abrigo da garantia (7).

16.

Qualquer auxílio destinado ao apoio aos activos depreciados deve, contudo, observar os princípios gerais da necessidade, proporcionalidade e minimização das distorções de concorrência. Estes auxílios implicam graves distorções da concorrência entre os bancos beneficiários e não beneficiários e entre os bancos beneficiários com diferentes níveis de necessidades. Os bancos não beneficiários, que são fundamentalmente sólidos, podem sentir-se obrigados a solicitar uma intervenção do Estado para preservar a sua posição concorrencial no mercado. Podem verificar-se distorções da concorrência semelhantes entre Estados do EEE, ocorrendo o risco de uma «corrida às subvenções» (numa tentativa de salvar os respectivos bancos sem ter em consideração os efeitos nos bancos dos outros Estados do EEE) e de uma tendência para o proteccionismo financeiro e para a fragmentação do mercado interno. A participação num regime de apoio aos activos depreciados deve, por conseguinte, estar sujeita a critérios objectivos claramente definidos, a fim de evitar que determinados bancos retirem vantagens indevidas.

17.

O Órgão de Fiscalização da EFTA (a seguir denominado «o Órgão de Fiscalização») estabeleceu os princípios que regem a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais, nomeadamente do n.o 3, alínea b), do artigo 61.o do Acordo EEE, a qualquer medida de apoio concedida ao sector bancário no contexto da crise financeira global, nas suas orientações relativas às instituições financeiras (8). Subsequentemente, o Órgão de Fiscalização forneceu directrizes mais pormenorizadas quanto à aplicação prática destes princípios à recapitalização num novo capítulo das orientações relativas aos auxílios estatais (9). Seguindo esta abordagem, as orientações que se seguem, baseadas nos mesmos princípios, identificam as características fundamentais das medidas ou regimes de apoio aos activos depreciados, que determinam a sua eficácia e o seu impacto em termos de concorrência. As presentes orientações aplicam-se igualmente a todos os bancos que beneficiem de apoio aos activos depreciados independentemente da sua situação específica, mas as implicações práticas da sua aplicação podem variar em função do perfil de risco e da viabilidade do beneficiário. Os princípios estabelecidos nas presentes orientações aplicam-se mutatis mutandis nos casos em que dois ou mais Estados do EEE coordenam as suas medidas de apoio aos activos depreciados de bancos transfronteiras.

18.

As presentes orientações destinam-se a estabelecer princípios e condições coordenados a fim de garantir, tanto quanto possível, a eficácia das medidas de apoio aos activos depreciados no mercado do EEE, tomando em consideração o objectivo a longo prazo do restabelecimento de condições de mercado normais, mas mantendo uma flexibilidade suficiente para dar resposta a características específicas ou adoptar medidas ou procedimentos adicionais a nível individual ou nacional por razões de estabilidade financeira. A adopção de medidas eficazes de apoio aos activos depreciados deve ter por efeito preservar as actividades de concessão de empréstimos à economia real.

19.

Qualquer medida de apoio aos activos depreciados deve basear-se numa identificação clara da importância dos problemas do banco em matéria de activos, na sua solvabilidade intrínseca antes da concessão de medidas de apoio e nas suas perspectivas de restabelecimento da viabilidade, tomando devidamente em consideração todas as alternativas possíveis, a fim de facilitar o processo de reestruturação necessário, impedir distorções nos incentivos proporcionados a todos os intervenientes e evitar o desperdício de recursos estatais sem contribuir para o restabelecimento de um fluxo normal de crédito para a economia real.

20.

Consequentemente, a fim de minimizar o risco de uma necessidade recorrente de intervenções estatais a favor dos mesmos beneficiários, devem ser preenchidos os seguintes critérios, enquanto condição prévia à concessão de apoio aos activos depreciados:

21.

Enquanto princípio geral, os bancos devem suportar ao máximo as perdas associadas aos activos depreciados. Para tal é necessário, em primeiro lugar, uma plena transparência e a divulgação ex ante, seguidas de uma correcta valorização dos activos antes da intervenção estatal, bem como uma remuneração correcta do Estado como contrapartida da medida de apoio aos activos depreciados, independentemente da sua forma, a fim de garantir a equivalência da responsabilidade dos accionistas e da partilha de encargos, seja qual for o modelo exacto escolhido. A combinação destes elementos deverá proporcionar uma coerência global em matéria de partilha de encargos, no âmbito das diversas formas de apoio estatal, tendo em conta as características distintivas dos diferentes tipos de apoio (12).

22.

Uma vez realizada a correcta valorização dos activos e identificação das perdas (13) e se a ausência de uma intervenção do Estado conduzir a uma situação de insolvência técnica, o banco pode ser colocado sob administração judicial ou ser decretada uma liquidação não forçada, em conformidade com o direito do EEE e o direito nacional. Nesta situação e com o objectivo de preservar a estabilidade financeira e a confiança, poderá justificar-se a concessão de protecção ou garantias aos detentores de obrigações (14).

23.

Quando a colocação do banco sob administração judicial ou a sua liquidação se afigurarem desaconselháveis por razões de estabilidade financeira (15), podem ser concedidos auxílios sob a forma de garantias ou aquisição de activos, limitados ao mínimo estritamente necessário, para que os bancos prossigam as suas operações durante o período necessário para conceber um plano de reestruturação ou de liquidação. Nestes casos, os accionistas devem também suportar perdas, pelo menos até serem atingidos os limites regulamentares em matéria de adequação de fundos próprios. Poderão igualmente ser consideradas opções de nacionalização.

24.

Nos casos em que não for possível atingir uma total partilha de encargos ex ante, o banco deve ser convidado a contribuir para a cobertura das perdas ou dos riscos numa fase posterior, por exemplo sob a forma de cláusulas de reembolso (claw-back clause) ou, no caso de um regime de garantia, através de uma cláusula de «primeira perda» a suportar pelo banco (normalmente num mínimo de 10 %) e uma cláusula de «partilha das perdas residuais», através da qual o banco participa numa determinada percentagem (normalmente num mínimo de 10 %) nas eventuais perdas adicionais (16).

25.

Regra geral, quanto menor for a contribuição inicial maior será a necessidade de uma intervenção dos accionistas numa fase posterior, sob a forma de conversão das perdas do Estado em acções do banco e/ou sob a forma de medidas de compensação adicionais para limitar as distorções da concorrência na altura em que é avaliada a reestruturação necessária.

26.

Na generalidade, os programas de apoio aos activos depreciados devem ter um período de apresentação dos pedidos de participação limitado a seis meses a contar da data de lançamento do regime pelo Estado. Os bancos terão assim menos incentivos para protelar a divulgação das informações necessárias, numa tentativa de obterem níveis mais elevados de apoio numa data posterior, o que contribuirá para uma rápida resolução dos problemas do sector bancário, evitando que a recessão económica deteriore ainda mais a situação. Durante este período de seis meses, os bancos poderão apresentar «cabazes» de activos elegíveis para beneficiar das medidas de apoio aos activos depreciados, com possibilidade de renovação (17).

27.

Poderá revelar-se necessário adoptar mecanismos destinados a garantir que os bancos que mais necessitam de apoio aos activos depreciados participam nas medidas estatais. Estes mecanismos poderão consistir, por exemplo, na participação obrigatória no programa e deverão pelo menos prever a divulgação obrigatória de informações às autoridades de supervisão. A obrigação que pesa sobre todos os bancos de divulgarem a amplitude dos seus problemas em matéria de activos permitirá identificar claramente a necessidade e o âmbito do regime de apoio aos activos depreciados de cada Estado da EFTA.

28.

Nos casos em que a participação não é obrigatória, o regime pode incluir incentivos adequados (como a concessão de warrants ou direitos aos accionistas existentes a participarem, em condições preferenciais, em futuros aumentos de capitais através de colocações privadas) destinados a facilitar a participação dos bancos, sem derrogar aos princípios da transparência e da divulgação de informações, da valorização pelo justo valor e da partilha de encargos.

29.

A participação após o termo do prazo de apresentação dos pedidos, fixado em seis meses, só será possível em circunstâncias excepcionais e imprevisíveis, não imputáveis ao banco (18), e será sujeita a condições mais estritas, como o pagamento de uma remuneração mais elevada ao Estado e/ou medidas de compensação mais gravosas.

30.

O acesso às medidas de apoio aos activos depreciados deve estar sempre condicionado a diversas restrições em termos de comportamento. Em especial, os bancos beneficiários devem estar sujeitos a salvaguardas que garantam que os efeitos das medidas de apoio no seu capital sejam explorados com vista à concessão de crédito, a fim de dar uma resposta adequada à procura, em função de critérios comerciais e sem discriminação e não para financiar uma estratégia de crescimento (em especial aquisição de bancos viáveis) em detrimento dos concorrentes.

31.

Devem igualmente ser consideradas restrições em matéria de dividendos e limites a aplicar às remunerações dos quadros dirigentes. As modalidades específicas das restrições em matéria de comportamento devem ser determinadas com base numa apreciação da sua proporcionalidade, tomando em consideração os diversos factores susceptíveis de implicar a necessidade de reestruturação (ver secção 6).

32.

Ao determinar a gama de activos elegíveis para beneficiar de apoio, deve ser encontrado um equilíbrio entre o objectivo de alcançar uma estabilidade financeira imediata e a necessidade de garantir o restabelecimento do funcionamento normal do mercado a médio prazo. Os activos normalmente designados por «activos tóxicos» (por exemplo, títulos dos Estados Unidos associados a créditos hipotecários, fundos com cobertura de risco (hedge funds) e produtos derivados), que provocaram a crise financeira e que, em grande parte, perderam a sua liquidez ou foram objecto de drásticas reduções de valor, parecem constituir a maior fonte de incerteza e cepticismo no que se refere à viabilidade dos bancos. A limitação da gama de activos elegíveis a esse tipo de activos reduziria a exposição do Estado a eventuais perdas e contribuiria para evitar distorções de concorrência (19). No entanto, uma medida de apoio com um âmbito demasiado restrito poderia não ser suficiente para restaurar a confiança no sector bancário, dadas as diferenças entre os problemas específicos registados nos diversos Estados do EEE e bancos e o facto de o problema da depreciação já ter, entretanto, atingido outros activos. Trata-se de razões que militam a favor de uma abordagem pragmática que inclua elementos de flexibilidade susceptíveis de garantir que outros activos beneficiem também, quando devidamente justificado, de medidas de apoio proporcionadas.

33.

É necessária uma abordagem comum e coordenada no âmbito do EEE a nível da identificação dos activos elegíveis para beneficiar de medidas de apoio, a fim de evitar as distorções de concorrência entre os Estados do EEE e no sector bancário do EEE e também para que os bancos com actividades transfronteiras não tenham interesse em realizar uma arbitragem entre as diferentes medidas nacionais de apoio. Devem ser desenvolvidas categorias de activos («cabazes») que reflictam a gama de depreciações existente, com o objectivo de garantir a coerência na identificação dos activos elegíveis em todos os Estados do EEE. No anexo 3 são fornecidas orientações mais pormenorizadas relativamente à definição destas categorias. A utilização de categorias de activos irá facilitar a comparação dos bancos e dos respectivos perfis de risco em todo o EEE. Os Estados da EFTA deverão depois decidir em que categoria e em que medida os activos devem ser cobertos, sob reserva da análise, efectuada pelo Órgão de Fiscalização, do nível de depreciação dos activos em causa.

34.

Deve ser desenvolvida uma abordagem proporcionada que permita aos Estados da EFTA, cujo sector bancário está também a ser afectado por outros factores de tal envergadura que ameaçam a estabilidade financeira (como o rebentamento da bolha especulativa do seu próprio mercado imobiliário), alargar a elegibilidade a outras categorias bem definidas de activos correspondentes a tal ameaça sistémica, sem restrições quantitativas, desde que tal seja devidamente justificado.

35.

Para ter em conta a diversidade das circunstâncias nos diferentes Estados da EFTA e bancos, poderá ser considerada uma flexibilidade adicional, dando aos bancos a possibilidade de beneficiarem de medidas de apoio a activos depreciados que não correspondem aos critérios de elegibilidade descritos anteriormente, sem necessidade de uma justificação específica, até um máximo de 10 - 20 % do total dos activos do banco em causa. Contudo, os activos que actualmente não podem ser considerados como depreciados não poderão ser abrangidos por um programa de apoio. O apoio aos activos depreciados não deve constituir uma garantia ilimitada contra as consequências futuras da recessão.

36.

Enquanto princípio geral, quanto mais alargados forem os critérios de elegibilidade e quanto maior for a proporção que os activos em causa representam na carteira do banco, mais rigorosas deverão ser as medidas de reestruturação e as medidas correctivas destinadas a evitar distorções indevidas da concorrência. De qualquer forma, o Órgão de Fiscalização não considerará como elegíveis para beneficiar de medidas de apoio os activos que tenham sido inscritos no balanço do banco beneficiário após uma data-limite devidamente especificada antes do anúncio do programa de apoio (20). Caso contrário, poderia ocorrer uma arbitragem a nível dos activos geradora de riscos morais inaceitáveis, visto que os bancos seriam incentivados a não avaliar correctamente os riscos nas suas operações futuras de concessão de empréstimos e outros investimentos, repetindo assim exactamente os erros que conduziram à actual crise (21).

37.

É fundamental um método de valorização dos activos correcto e coerente, nomeadamente para os activos mais complexos e com menos liquidez, a fim de evitar distorções indevidas da concorrência e a «corrida às subvenções» entre Estados do EEE. A valorização deve seguir uma metodologia geral estabelecida a nível do EEE e deve ser rigorosamente coordenada ex ante pelo Órgão de Fiscalização, relativamente a todos os Estados da EFTA, a fim de garantir a máxima eficácia das medidas de apoio aos activos depreciados e reduzir os riscos de distorções e de arbitragens prejudiciais, nomeadamente para os bancos com actividades transfronteiras. Poderão ter de ser utilizadas metodologias alternativas para tomar em consideração as circunstâncias específicas relativas, por exemplo, à disponibilidade atempada dos dados relevantes, desde que seja alcançado um grau equivalente de transparência. De qualquer forma, os bancos elegíveis devem proceder diariamente à valorização das suas carteiras e efectuar divulgações regulares e frequentes às autoridades nacionais e às respectivas autoridades de supervisão.

38.

Sempre que uma valorização de activos se afigurar particularmente complexa, podem ser analisadas estratégias alternativas como a criação de um «bom banco» junto do qual o Estado adquiriria os bons activos e não os activos depreciados. A aquisição de bancos pelo Estado (incluindo a nacionalização) poderá constituir uma alternativa, com o objectivo de realizar a valorização ao longo do tempo, no contexto de uma reestruturação ou liquidação não forçada, eliminando assim eventuais incertezas acerca do valor correcto dos activos em causa (22).

39.

Numa primeira fase, os activos devem ser valorizados, sempre que possível, com base no seu valor de mercado corrente. Em geral, qualquer transferência de activos abrangidos por um regime de apoio, efectuada a um valor superior ao preço de mercado, constituirá um auxílio estatal. Contudo, nas actuais circunstâncias, o valor de mercado corrente pode ser muito diferente do valor contabilístico destes activos ou mesmo inexistente na ausência de um mercado (para alguns activos o valor pode, efectivamente, ser mesmo nulo).

40.

Numa segunda fase, o valor atribuído aos activos depreciados no contexto de um programa de apoio aos activos depreciados (o «valor de transferência») será inevitavelmente superior aos preços de mercado correntes, para que as medidas de apoio tenham um efeito útil. Por forma a garantir a coerência na apreciação da compatibilidade dos auxílios, o Órgão de Fiscalização considerará que um valor de transferência que reflicta o valor económico a longo prazo subjacente («valor económico real») dos activos, com base nos fluxos de tesouraria subjacentes e num horizonte temporal mais alargado, constituirá um valor de referência adequado, que permita aferir a compatibilidade do montante do auxílio como o mínimo necessário. Deverá ser analisada a hipótese da aplicação de coeficientes de redução (haircuts) uniformes em certas categorias de activos, a fim de obter uma aproximação do valor económico real de activos que sejam de tal modo complexos que seria impraticável, num futuro previsível, antever de forma fiável a sua evolução.

41.

Consequentemente, o valor de transferência em relação às medidas de aquisição ou de garantia de activos (23) deve basear-se no seu valor económico real. Além disso, deve ser garantida ao Estado uma remuneração adequada. Quando os Estados da EFTA o considerarem necessário — nomeadamente para evitar a insolvência técnica — utilizar um valor de transferência dos activos superior ao seu valor económico real, o elemento de auxílio incluído na medida aumentará proporcionalmente. Esta prática só poderá ser aceite se for acompanhada de uma reestruturação profunda e da introdução de condições que permitam a recuperação deste auxílio adicional numa fase posterior, por exemplo através de cláusulas de reembolso.

42.

O processo de valorização, tanto no que se refere ao valor de mercado e ao valor económico real como à remuneração do Estado, deve seguir os princípios orientadores e procedimentos enumerados no anexo 4.

43.

Ao apreciar os métodos de valorização apresentados pelos Estados da EFTA no âmbito das medidas de apoio aos activos depreciados e a sua aplicação a casos individuais, o Órgão de Fiscalização consultará peritos em avaliação (24). O Órgão de Fiscalização basear-se-á igualmente nas competências dos organismos existentes, instituídos a nível da UE, a fim de garantir a coerência das metodologias de valorização.

44.

Cabe aos Estados da EFTA escolher o modelo de intervenção mais adequado para libertar os bancos dos seus activos depreciados, a partir da gama de opções apresentada na secção 4, tendo em conta a gravidade dos problemas causados por esses activos, a situação dos bancos em causa e considerações orçamentais. O controlo dos auxílios estatais tem por objectivo garantir que as características do modelo escolhido permitem assegurar a igualdade de tratamento e evitar distorções indevidas da concorrência.

45.

Embora os mecanismos de fixação do preço possam variar em função da medida de auxílio, as suas características distintivas não devem ter um impacto significativo na repartição adequada dos encargos entre o Estado e os bancos beneficiários. Com base numa valorização correcta, o mecanismo geral de financiamento sob forma de sociedade de gestão de activos, de regime de garantia ou de uma solução híbrida, devem garantir que o banco assume uma proporção equivalente das perdas. Neste contexto, pode analisar-se a possibilidade de cláusulas de reembolso. Em geral, todos os regimes de apoio devem garantir que os bancos beneficiários suportam as perdas incorridas na transferência dos activos (ver ponto 50 e nota 11).

46.

Seja qual for o modelo escolhido, é necessário garantir uma clara separação funcional e organizativa entre o banco beneficiário e os seus activos depreciados, nomeadamente a nível da sua gestão, pessoal e clientela, para permitir que os bancos se centrem no restabelecimento da viabilidade e para evitar possíveis conflitos de interesses.

47.

No anexo 5 são fornecidas indicações pormenorizadas sobre as implicações das presentes orientações para os procedimentos em matéria de auxílios estatais, tanto no que se refere à notificação inicial do auxílio como à apreciação dos planos de reestruturação, quando necessário.

48.

Os princípios e condições descritos anteriormente estabelecem o quadro aplicável à concepção das medidas de apoio aos activos depreciados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais. Estas regras têm por objectivo, no actual contexto, garantir que o apoio concedido para libertar os bancos beneficiários dos riscos relacionados com uma categoria distinta de activos seja limitado ao mínimo e provoque as menores distorções da concorrência possíveis, a fim de criar condições sólidas para o restabelecimento da sua viabilidade a longo prazo sem apoio estatal. Embora o tratamento dos activos depreciados segundo os princípios acima descritos constitua uma etapa necessária para o restabelecimento da viabilidade dos bancos, não é, por si só, suficiente para atingir esse objectivo. Em função da sua situação e características específicas, os bancos terão todo o interesse em adoptar medidas adequadas, a fim de evitar a repetição de problemas semelhantes e de assegurar uma rentabilidade sustentável.

49.

Em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais e, nomeadamente, as relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, tal apoio aos activos depreciados equivale a uma operação estrutural e implica uma análise aprofundada de três condições: i) contribuição adequada do beneficiário para os custos do programa relativo aos activos depreciados; ii) adopção de medidas adequadas para garantir o restabelecimento da viabilidade; e iii) adopção de medidas necessárias para corrigir as distorções da concorrência.

50.

Em princípio, a primeira condição encontra-se preenchida se forem cumpridos os requisitos estabelecidos nos capítulos anteriores, nomeadamente em matéria de divulgação de informações, valorização, fixação de preços e partilha de encargos. Deverá assim garantir-se uma contribuição do beneficiário pelo menos correspondente à totalidade das perdas incorridas com a transferência dos activos para o Estado. Quando tal não for possível em termos práticos, o auxílio poderá não obstante ser autorizado, a título excepcional, mediante requisitos mais estritos no que se refere às duas outras condições.

51.

As exigências em matéria de restabelecimento da viabilidade e da necessidade de medidas correctivas para as distorções da concorrência serão determinadas numa base casuística. No que se refere à segunda condição, ou seja, a necessidade de restabelecimento da viabilidade a longo prazo, deve salientar-se que o apoio aos activos depreciados pode contribuir para este objectivo. A análise relativa à viabilidade deverá certificar a adequação actual e futura dos fundos próprios do banco, na sequência de uma apreciação e tomada em consideração completas dos factores de risco eventuais (25).

52.

A apreciação do Órgão de Fiscalização relativa ao alcance da reestruturação necessária, na sequência da autorização inicial das medidas de apoio aos activos depreciados, será realizada com base nos seguintes critérios: condições previstas nas orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais no que diz respeito à recapitalização dos bancos, percentagem dos activos do banco objecto de apoio; preço de transferência desses activos comparado com o preço de mercado; características específicas das medidas de apoio aos activos apreciados; nível total da exposição do Estado relativamente aos activos do banco ponderados pelo risco; natureza e origem dos problemas do banco beneficiário e solidez do modelo empresarial do banco e da sua estratégia de investimento. O Órgão de Fiscalização tomará igualmente em consideração qualquer concessão adicional de garantias ou operação de recapitalização pelo Estado, a fim de obter um quadro completo da situação do banco beneficiário (26).

53.

A viabilidade a longo prazo pressupõe que o banco esteja em condições de sobreviver sem qualquer apoio estatal, o que implica planos claros de reembolso de eventuais capitais estatais recebidos e a renúncia a garantias estatais. Em função dos resultados da apreciação, a reestruturação deve incluir uma análise aprofundada da estratégia e funcionamento do banco, que incida nomeadamente nas suas actividades principais, a reorientação do modelo empresarial, o encerramento ou alienação de certos departamentos ou filiais, alterações na gestão do activo/passivo e outras alterações.

54.

Presumir-se-á que é necessária uma reestruturação profunda quando, na sequência de uma valorização correcta dos activos depreciados segundo os princípios estabelecidos na secção 5.5 e no anexo 4, se concluir pela existência de uma situação líquida negativa ou de insolvência técnica, na ausência de uma intervenção do Estado. Os pedidos repetidos de auxílio e a não observância dos princípios gerais estabelecidos nas secções anteriores serão normalmente indiciadores da necessidade de uma reestruturação profunda.

55.

Será também necessário prever uma reestruturação profunda quando o banco já tenha recebido auxílios estatais, independentemente da sua forma, destinados a cobrir ou evitar perdas ou que, na totalidade, excedam 2 % dos activos totais do banco ponderados pelo risco, tomando em devida consideração as características específicas da situação de cada beneficiário (27).

56.

O calendário de aplicação das medidas necessárias ao restabelecimento da viabilidade tomará em consideração a situação específica do banco em causa, bem como a situação global do sector bancário, sem atrasar indevidamente os ajustamentos necessários.

57.

Em terceiro lugar, deverá ser examinada a importância das medidas de compensação necessárias, com base nas distorções da concorrência resultantes do auxílio. Tal poderá implicar a redução ou alienação de unidades ou filiais rentáveis, ou compromissos em termos de comportamento no sentido de limitar a expansão comercial.

58.

Presumir-se-á que são necessárias medidas compensatórias se o banco beneficiário não preencher as condições estabelecidas nos pontos anteriores, nomeadamente em matéria de divulgação de informações, valorização, fixação de preços e partilha de encargos.

59.

O Órgão de Fiscalização apreciará o âmbito das medidas de compensação necessárias, em função da sua apreciação das distorções de concorrência provocadas pelo auxílio e, nomeadamente, com base nos seguintes factores: montante total do auxílio, incluindo garantias e medidas de recapitalização; volume dos activos depreciados que beneficiam da medida; proporção das perdas resultantes do activo; solidez geral do banco; perfil de risco dos activos objecto das medidas de apoio; qualidade da gestão de risco do banco; nível dos rácios de solvência na ausência do auxílio; posição no mercado do banco beneficiário e distorções da concorrência resultantes do prosseguimento das suas actividades comerciais e impacto do auxílio na estrutura do sector bancário.

60.

O presente capítulo das orientações relativas aos auxílios estatais é aplicável a partir da data da sua adopção tendo em conta o facto de o contexto financeiro e económico exigir uma actuação imediata.