O Instituto do Banco Europeu de Investimento propõe uma nova bolsa de estudo EIBURS no âmbito do seu Programa para o Conhecimento

O Programa para o Conhecimento do Instituto do Banco Europeu de Investimento concede as suas bolsas de investigação através de diferentes programas, entre os quais o:

O programa EIBURS oferece bolsas de estudo a departamentos universitários ou a centros de investigação associados a universidades dos Estados-Membros da UE e de países candidatos ou potenciais candidatos que trabalham sobre temas de grande interesse para o Banco. As bolsas EIBURS, no valor máximo de 100 000 EUR anuais durante um período de três anos, são atribuídas por concurso a departamentos de universidades ou a centros de investigação universitários interessados com know-how reconhecido nos domínios selecionados pelo BEI. As propostas selecionadas ficarão sujeitas à apresentação de uma série de resultados, que serão objeto de um acordo contratual com o Banco Europeu de Investimento.

Para o ano académico de 2018/2019, o programa EIBURS lança um convite à apresentação de propostas sobre um novo tema de investigação:

«Melhoria da medição dos efeitos indiretos dos projetos de investimento: especificação e calibração dos métodos de avaliação do impacto económico para maximizar a compatibilidade com a análise de custo-benefício»

O BEI (a seguir «Banco») avalia a viabilidade socioeconómica dos projetos em que investe, baseando-se sobretudo na análise de custo-benefício (ACB) (1). Esta técnica pode ser descrita como uma extensão do plano de negócios de uma operação de investimento. O plano de negócios centra-se nos fluxos financeiros de um projeto, analisando o valor financeiro, ou monetário, das despesas (custos) e receitas (benefícios). Se estas últimas superarem suficientemente as primeiras, o investimento acrescenta valor financeiro, pelo que é considerado uma operação desejável em termos financeiros.

A ACB vai mais longe, ampliando a definição de custos e benefícios do projeto em duas vertentes. Em primeiro lugar, inclui todos os custos e benefícios, independentemente de assumirem ou não a forma de fluxos financeiros. Em segundo lugar, contabiliza os custos gerados para todos os membros da sociedade, e não apenas para o investidor privado.

Isto implica uma análise de muitos mais elementos do que aqueles incluídos num plano de negócios. Talvez um dos elementos adicionais mais conhecidos sejam as «externalidades», ou seja, os custos ou benefícios que não recaem sobre os produtores ou utilizadores de um projeto, mas sim sobre terceiros. As externalidades são consideradas positivas ou negativas consoante consistam num custo ou num benefício para o terceiro. Um exemplo comum de uma externalidade positiva são os efeitos de difusão do conhecimento, quando um projeto que investe em investigação num determinado setor económico produz conhecimentos que também melhoram a produtividade noutros setores da economia. Um exemplo típico de externalidade negativa é a poluição ambiental. Por conseguinte, as externalidades são benefícios ou custos gerados para partes externas ao plano de negócios e que, por norma, não assumem a forma de fluxos financeiros, embora possam ter implicações financeiras para a parte terceira. Assim, por exemplo, uma externalidade positiva ao nível do conhecimento pode reduzir os custos operacionais noutros setores de atividade.

Outro dos elementos que a ACB tem em consideração, contrariamente ao plano de negócios, são as alterações na relação qualidade/preço (formalmente medida através do excedente do consumidor) oferecida ao consumidor. O plano de negócios mede o elemento do preço, mas omite o elemento da qualidade. Se um projeto aumentar a qualidade de um produto, mas o preço de venda ao público se mantiver inalterado após o projeto, o plano de negócios ignoraria o benefício que este acréscimo de qualidade e, por conseguinte, esta mais-valia representa para o consumidor. A ACB procura captar esta alteração no valor. Neste caso, trata-se de um benefício para uma das partes do plano de negócios (o cliente), mas que escapa à medida de avaliação do benefício utilizada num plano de negócios. Um exemplo muito usado é o valor que os viajantes atribuem ao tempo poupado na duração das viagens em virtude dos projetos de transportes.

Uma vez que leva em conta todos os membros da sociedade, a ACB tem de analisar determinados fluxos financeiros de forma diferente de um plano de negócios. Assim, um subsídio será tratado da mesma forma que um benefício num plano de negócios, ou seja, como uma entrada de fundos no projeto. A ACB, porém, reconhece que este tipo de benefício para o produtor constitui um custo para o contribuinte, pelo que tratará o subsídio como uma transferência do contribuinte para o promotor privado, não representando nem um benefício nem um custo. De igual modo, o plano de negócios trataria os impostos pagos como equivalentes a um custo – uma saída de fundos do projeto – ao passo que a ACB os trataria como uma transferência do setor privado para o Estado.

Os críticos da ACB referem frequentemente que esta técnica não consegue captar todos os benefícios e custos de um projeto. Mais especificamente, a ACB é muitas vezes criticada por omitir um elemento que na bibliografia sobre esta matéria se designa por «efeitos indiretos». Trata-se de benefícios e custos monetários que o projeto suscita noutros mercados relacionados com o mesmo – os chamados «mercados secundários». Esses efeitos podem ter denominações diferentes na bibliografia sobre a avaliação do impacto económico. Na verdade, a questão das diferenças terminológicas enquadra-se no âmbito do projeto de investigação ora proposto.

Os métodos de ACB classificam os mercados secundários em mercados de produtos complementares e substitutos. Um projeto dedicado à melhoria da produtividade no cultivo da laranja, reduzindo assim o preço das laranjas, pode beneficiar uma indústria complementar, como, por exemplo, a do sumo de laranja embalado. A ACB não analisaria o aumento das vendas e dos lucros no mercado do sumo de laranja embalado, omitindo assim indubitavelmente uma parte dos benefícios do projeto. Ao mesmo tempo, o preço mais baixo das laranjas prejudicaria a venda de maçãs, um setor substituto. A redução nos lucros dos produtores de maçãs também não seria, supostamente, analisada pela ACB.

Na verdade, a ACB capta todos estes efeitos quando os mercados de produtos complementares e substitutos não apresentam distorções (2). É certo que os mercados sofrem frequentemente distorções, pelo que a ACB corre o risco de omitir alguma parte destes efeitos. A abordagem pragmática adotada na prática da ACB tem duas vertentes: em primeiro lugar, os benefícios e custos nos vários mercados de produtos substitutos e complementares, no seu conjunto, tenderão a anular-se mutuamente. Em segundo lugar, um projeto cuja viabilidade socioeconómica dependa de benefícios obtidos em mercados secundários é, regra geral, um projeto débil: é provável que políticas e projetos alternativos gerem esses benefícios com maior eficácia. Ainda assim, embora tal abordagem pragmática seja por norma considerada razoável, não há dúvida que existe uma potencial falha na ACB no que diz respeito aos efeitos indiretos.

Os críticos da ACB também sublinham que as despesas associadas a um projeto irão desencadear efeitos multiplicadores em toda a economia, gerando lucros, receitas fiscais e emprego noutros setores. Este efeito estende-se para além dos efeitos gerados por um projeto em mercados substitutos e complementares, descritos anteriormente, e está relacionado com as despesas monetárias efetivas associadas ao projeto. Os críticos da ACB propõem que esta seja complementada, ou mesmo substituída, pela avaliação do impacto económico (AIE), mas essa crítica assenta num equívoco em relação à natureza e aos objetivos diferentes da ACB e da AIE. A ACB é uma aplicação da economia do bem-estar à tomada de decisões práticas, que analisa todos os benefícios e custos, avaliando se uma linha de ação acrescenta valor em relação à linha de ação alternativa, produzindo assim uma melhoria no bem-estar social. Centra-se na tomada de decisões e, por conseguinte, compara sempre duas linhas de ação alternativas para incorporar os custos de oportunidade no exercício. A AIE mede apenas variáveis quantificadas monetariamente e não faz necessariamente referência aos custos de oportunidade. Trata-se, sobretudo, de uma ferramenta de medição, que pode ser usada na tomada de decisões mas tem uma perspetiva mais restrita do que a exigida pela economia do bem-estar.

A AIE assenta em quadros de entradas-saídas, que visam a modelação do conjunto da economia ao avaliar a forma como as despesas num determinado setor da economia influenciam as despesas noutros setores. Parece, portanto, que a AIE daria resposta aos problemas, não só dos efeitos indiretos, como também dos efeitos multiplicadores. Mas a AIE tem três características que a tornam inadequada como substituta, ou mesmo complemento, da ACB. Estas três limitações são abordadas seguidamente.

A primeira das três características é que a AIE pressupõe que os investimentos são fluxos exógenos para a economia. Este pode ser um pressuposto aceitável se analisarmos a forma como o projeto afeta a economia, ou como as despesas relacionadas com o projeto se disseminam pela economia, mas não é apropriado para aferir se o projeto acrescenta valor, ou seja, se corresponde a uma melhor utilização dos recursos do que seria o caso na ausência do projeto. Os projetos de investimento dificilmente são exógenos: têm de ser financiados mediante o desvio de recursos de outros setores da economia.

Se os projetos fossem considerados endógenos, os resultados seriam radicalmente diferentes. Simplificando, os efeitos multiplicadores do projeto das laranjas surgem em detrimento dos efeitos multiplicadores que ocorreriam nos outros setores onde é necessário reduzir os gastos para desviar recursos para o projeto das laranjas.

A segunda das três características que distanciam a AIE da ACB é que a primeira pressupõe que os preços não variam na economia e que a disponibilidade dos recursos é praticamente inesgotável. A AIE está construída de tal forma que, independentemente da dimensão que um projeto tem em relação à escala da economia, existirão sempre recursos suficientes para o implementar sem alterar os preços no conjunto da economia. Mas, na realidade, os grandes projetos alteram efetivamente os preços, e um aumento dos preços das matérias-primas, por exemplo, significa que é necessário reduzir a produção noutros setores.

Para dar resposta a estas duas primeiras limitações da AIE, a comunidade académica desenvolveu modelos de equilíbrio geral calculável (EGC), como método mais avançado de AIE. Esta técnica é bastante complexa e consiste, em última análise, na modelação do conjunto da economia, incluindo também as limitações de recursos. Deste modo, os modelos de EGC dão resposta às duas desvantagens da AIE tradicional abordadas até ao momento. Em primeiro lugar, o EGC reconhece que os recursos afetados a um projeto de investimento não são exógenos, mas surgem em detrimento de uma utilização alternativa dos recursos. Em segundo lugar, também leva em consideração as alterações de preços (3). Não surpreende, pois, que os estudos empíricos realizados com estes modelos concluam geralmente que os efeitos multiplicadores são bastante inferiores aos identificados pela AIE. Além disso, os estudos EGC mostram que, dependendo da produtividade dos diferentes setores e das limitações de recursos que enfrentam, o efeito líquido de um projeto pode ser negativo para a economia como um todo.

Assim, o EGC pode ser visto como um método aperfeiçoado de AIE, que também aproxima a análise do impacto à ACB. No entanto, o EGC continua a partilhar a terceira limitação da AIE em comparação com a ACB, designadamente o facto de se concentrar nos fluxos associados às transações monetárias – lucros, impostos, salários, etc. – ignorando muitas das variáveis incluídas na ACB, como as externalidades, a relação qualidade/preço, etc. Isto sucede porque os estudos de EGC, tal como a AIE, foram concebidos como elo de ligação entre a análise de projetos ou políticas e a macroeconomia, sendo o principal indicador do desempenho macroeconómico o rendimento nacional, ou seja, o produto interno bruto (PIB).

As limitações mencionadas não devem sobrepor-se ao facto de, em primeiro lugar, o EGC oferecer uma descrição mais rica da economia onde o projeto se insere e, em segundo lugar, as técnicas do EGC terem vindo a tornar-se mais sofisticadas. Os modelos dinâmicos estocásticos de equilíbrio geral (DSGE) têm em conta o comportamento dinâmico das economias. Os projetos avaliados com base na ACB podem ter uma duração de 20 anos ou mais, reforçando a relevância das perspetivas oferecidas pelos modelos dinâmicos. Assim, por exemplo, é provável que os resultados de projetos que produzam um choque tecnológico numa economia sejam melhor compreendidos através dos DSGE do que usando a modelação estática.

A presente proposta do EIBURS terá a finalidade de remediar esta terceira limitação da AIE, para tornar os resultados dos modelos de avaliação do impacto compatíveis com os da ACB. Os investigadores deverão propor o método de avaliação de impacto – entre os que são atualmente usados em estudos empíricos – mais prometedor em termos de compatibilidade com a ACB, trabalhando em seguida para determinar essa compatibilidade. Isto deve ajudar os utilizadores da ACB, em geral, e o BEI em particular, a determinar o grau de precisão das ACB como medida para avaliar o interesse socioeconómico global de projetos de investimento.

Os investigadores devem analisar o leque de métodos de avaliação de impacto considerados mais prometedores para atingir uma compatibilidade viável com a ACB. O método deve ser escolhido com base nos seguintes critérios:

A segunda tarefa consiste em desenvolver dois modelos de impacto que reúnam todas as condições necessárias para os tornar compatíveis com as medidas de valor acrescentado da ACB. Um dos modelos deve ser relativo a uma economia regional da UE, de rendimento relativamente elevado, eficiente e competitiva. O outro deve ser relativo a uma economia da UE de rendimento relativamente baixo, pouco competitiva e com uma elevada taxa de desemprego. A lógica subjacente à modelação de duas economias completamente diferentes é que a análise revele se podemos esperar resultados significativamente diferentes consoante os tipos de condições económicas. As regiões mais pobres têm tendência a preencher um maior número de critérios de elegibilidade para investimentos do setor público. Seria relevante saber se existem indícios de que valeria a pena suportar a despesa acrescida de realizar um estudo de impacto no âmbito da apreciação de projetos em regiões mais pobres.

Os investigadores podem conceber os modelos de impacto de raiz, ou adaptar modelos existentes. Podem optar por qualquer uma destas duas alternativas, desde que a alternativa escolhida não comprometa o objetivo central do programa de investigação, que é a compatibilidade com a ACB.

A adaptação dos modelos de impacto às medidas da ACB exigirá um trabalho simultâneo em dois níveis: as vertentes «real» e «financeira» da economia. Muitos modelos de impacto existentes não contemplam o setor financeiro. Tendo em conta, de um modo mais geral, os pressupostos assumidos na ACB sobre a proveniência dos recursos investidos no projeto e, mais especificamente, o facto de o BEI intervir através do setor financeiro, os modelos de impacto desenvolvidos devem prestar uma atenção especial à vertente financeira.

No que diz respeito à vertente «real», os modelos de impacto já medem variáveis como o PIB, o emprego e a balança comercial. As principais modificações preconizadas consistem em acrescentar elementos necessários para calcular o benefício social, incluindo:

No que diz respeito à vertente financeira, os modelos devem apresentar opções alternativas para obter financiamento para um projeto, incluindo:

Um elemento necessário da tarefa n.o 2 consistirá em esclarecer as diferenças de terminologia entre as duas técnicas. Por exemplo, o EGC faz referência a «efeitos induzidos», provavelmente influenciado pela terminologia da AIE. Esses efeitos não têm necessariamente um equivalente direto na ACB, que pode captar alguns elementos dos efeitos induzidos do EGC como efeitos indiretos, ao mesmo tempo que equipara outros elementos a efeitos multiplicadores, o que implica que sejam ignorados.

Os investigadores devem então simular os efeitos dos vários tipos de projetos de investimento de capital em cada uma das duas economias. O número de projetos a incluir na simulação será decidido durante o projeto de investigação. Os investigadores devem sugerir os setores a incluir na simulação, sujeitos ao acordo do supervisor do BEI. Os possíveis candidatos incluem um projeto de infraestruturas, um grande projeto industrial e um projeto no setor dos serviços, numa área como a educação, o lazer, etc. Cada projeto será objeto de uma simulação com diferentes fontes de financiamento.

Por fim, os investigadores devem avaliar em que medida os resultados da avaliação de impacto diferem dos resultados produzidos por uma «ACB típica». A «ACB típica» deve centrar-se no mercado primário e apenas nos mercados secundários mais importantes. Os investigadores deverão tirar conclusões e formular recomendações sobre:

O tema da investigação desempenha um papel fundamental nas atividades de financiamento do BEI. Os Estatutos do BEI especificam que este deve financiar projetos de investimento que contribuam para o aumento da produtividade económica (artigo 18.o, n.o 1, alínea b)) (5). O Banco utiliza a ACB como principal ferramenta para avaliar em que medida um investimento aumenta a produtividade económica. O projeto de investigação contribuirá para testar a integridade da ACB e para avaliar se existem circunstâncias em que seria aconselhável complementar a ACB com o EGC.

Os modelos de avaliação de impacto atualmente produzidos por investigadores académicos ou encomendados por institutos de investigação representam melhorias em relação aos métodos de avaliação do impacto anteriores. No entanto, esses modelos continuam a ter a mesma finalidade: medir o efeito líquido de um projeto ou de uma política no rendimento nacional, ou PIB. O rendimento nacional é uma medida incompleta do produto de um país, pelo que é uma ferramenta imperfeita para medir a produtividade económica total, incluindo numa perspetiva de bem-estar social, pelo que os modelos não são totalmente compatíveis com a ACB. As medidas baseadas no PIB deixam de fora elementos como as melhorias na relação qualidade/preço (excedente do consumidor) e as externalidades ambientais. Ao serem adaptados para se tornarem compatíveis com a ACB, os métodos de avaliação de impacto produzirão resultados que permitem avaliar melhor o efeito global de um projeto de investimento na produtividade e no bem-estar de uma economia. Esses métodos de avaliação do impacto também podem ser usados para avaliar políticas e não só projetos de investimento.

Tanto quanto é do conhecimento do proponente, essa adaptação dos métodos de avaliação do impacto à ACB ainda não está disponível. Por conseguinte, o projeto de investigação deverá ajudar a desenvolver novas versões de modelos económicos para a avaliação socioeconómica de projetos e políticas.

As propostas devem ser apresentadas em inglês até às 24h00 (CET) do dia 15 de abril de 2018. As propostas apresentadas depois desta data não serão consideradas. As propostas devem ser enviadas por correio eletrónico para:

Poderá obter informações mais detalhadas sobre o processo de seleção EIBURS e sobre o Instituto BEI no sítio http://institute.eib.org/

(1) Banco Europeu de Investimento (2013), The Economic Appraisal of Transport Projects at the EIB. Luxemburgo: Banco Europeu de Investimento. (Disponível online: http://www.eib.org/infocentre/publications/all/economic-appraisal-of-investment-projects.htm).

(2) Just, R.E., Hueth, D.L. e Schmitz, A. (2004), The Welfare Economics of Public Policy: A Practical Approach to Project and Policy Evaluation. Cheltenham: Edward Edgard.

(3) Hosoe, N., Gasawa, K. e Hashimoto, H. (2010), Textbook of Computable General Equilibrium Modelling: Programming and Simulations. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

(4) Godley, W., e Marc L. (2007), Monetary Economics: An Integrated Approach to Credit, Money, Income, Production and Wealth. Nova Iorque: Palgrave MacMillan.

(5) Versão consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, Protocolo (n.o 5) relativo aos Estatutos do Banco Europeu de Investimento (JO C 202 de 7.6.2016, p. 251). (Disponível online: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:12016E/PRO/05).