Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção, em formação de cinco juízes)
10 de junho de 2026 (*)
« Direito institucional — Investigação da Procuradoria Europeia — Recusa do Tribunal de Contas em levantar o dever de reserva de pessoas chamadas a serem ouvidas na qualidade de testemunhas no âmbito da investigação — Recurso de anulação — Ato suscetível de ser objeto de recurso — Admissibilidade — Cooperação leal — Artigo 19.° do Estatuto — Interesses da União »
No processo T‑99/25,
Procuradoria Europeia, representada por L. De Matteis e E. Farhat, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Tribunal de Contas Europeu, representado por B. Schäfer e A‑M. Feipel‑Cosciug, na qualidade de agentes,
recorrido,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção, em formação de cinco juízes),
composto por: G. De Baere, presidente, J. Svenningsen (relator), C. Mac Eochaidh, R. Meyer e D. Jočienė, juízes,
secretário: S. Spyropoulos, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 10 de março de 2026,
profere o presente
Acórdão
1 Por meio do recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, a Procuradoria Europeia pede a anulação da tomada de posição do Tribunal de Contas Europeu, anexa à carta transmitida pela chefe do seu Serviço Jurídico em 9 de dezembro de 2024 (a seguir «tomada de posição impugnada»), que indeferiu o pedido da Procuradoria Europeia de 26 de setembro de 2024, por meio do qual foi solicitado, no âmbito de uma investigação relativa a determinadas pessoas (a seguir «pessoas visadas pela investigação»), o levantamento do dever de reserva de doze funcionários da União Europeia (a seguir «doze funcionários») para serem ouvidos na qualidade de testemunhas no âmbito dessa investigação.
Antecedentes do litígio
2 Em 14 de julho de 2022, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) comunicou à Procuradoria Europeia a existência de eventuais irregularidades no recrutamento e na titularização de uma pessoa que se tornou funcionária do Tribunal de Contas.
3 A Procuradoria Europeia abriu consequentemente um processo e, depois de ter verificado as informações recebidas, concluiu que existiam elementos que permitiam considerar que existia uma infração abrangida pela sua competência, na aceção do artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (JO 2017, L 283, p. 1).
4 Em 20 de dezembro de 2022, em conformidade com o disposto na mesma disposição, o Procurador Europeu Delegado no Luxemburgo encarregado do processo (a seguir «Procurador Delegado») decidiu abrir uma investigação.
5 Em 7 de fevereiro de 2023, atentas, por um lado, a inviolabilidade dos locais, das construções e dos arquivos da União, prevista nos artigos 1.° e 2.° do Protocolo (n.° 7) relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia (JO 2010, C 83, p. 266; a seguir «Protocolo n.° 7»), de que o Tribunal de Contas beneficia e, por outro, a imunidade dos funcionários e dos agentes da União reconhecida no artigo 11.° deste Protocolo, garantida às pessoas visadas pela investigação, o Procurador Delegado propôs à chefe da Procuradoria Europeia que pedisse o seu levantamento.
6 Entre 13 de fevereiro de 2023 e 7 de abril de 2024, a chefe da Procuradoria Europeia solicitou, por diversas vezes, ao presidente do Tribunal de Contas o levantamento da inviolabilidade dos locais, das construções e dos arquivos desta Instituição, bem como o levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação.
7 Nas suas respostas de 15 de março, 27 de abril, 23 de maio, 10 de julho e 1 de setembro de 2023, o presidente do Tribunal de Contas indicou que as informações limitadas fornecidas pela chefe da Procuradoria Europeia não lhe permitiam deferir nenhum dos dois pedidos. No que respeita ao pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação, o presidente do Tribunal de Contas indicou que a pretensão manifestada pela chefe da Procuradoria Europeia de que estas últimas pessoas não fossem informadas dessa decisão que lhes dizia respeito antes da sua adoção não podia ser acolhida. O presidente do Tribunal de Contas também propôs que fosse realizada uma reunião com representantes da Procuradoria Europeia para lhes fornecer mais informações e transmitiu documentos relativos à investigação.
8 Em 13 de outubro de 2023, o presidente do Tribunal de Contas, dando seguimento à sua carta de 1 de setembro de 2023, na qual havia comunicado que iria informar as pessoas visadas pela investigação para que pudessem apresentar o seu ponto de vista e para que o Tribunal de Contas pudesse em seguida tomar uma decisão, informou a chefe da Procuradoria Europeia de que essas pessoas estavam disponíveis para apresentar as suas observações escritas e para serem ouvidas com manutenção da respetiva imunidade.
9 Para prosseguir a sua investigação, por mensagem de correio eletrónico de 26 de setembro de 2024 dirigida à chefe do Serviço Jurídico do Tribunal de Contas, o Procurador Delegado pediu, por um lado, que fossem comunicados determinados documentos relativos à investigação, em complemento dos documentos já transmitidos, e, por outro, em conformidade com o disposto no artigo 19.° do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto»), que fosse levantado o dever de reserva dos doze funcionários para serem ouvidos na qualidade de testemunhas no âmbito da investigação ao abrigo do artigo 28.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939.
10 Por mensagem de correio eletrónico de 24 de outubro de 2024, a chefe do Serviço Jurídico do Tribunal de Contas respondeu e forneceu alguns dos documentos pedidos, tendo, no entanto, salientado que os outros documentos pedidos já tinham sido fornecidos ou que não existiam. Além disso, a chefe do Serviço Jurídico do Tribunal de Contas reiterou a proposta de realização de uma reunião entre a Procuradoria Europeia e o Tribunal de Contas, para clarificar determinados aspetos relativos à investigação.
11 No dia seguinte, embora rejeitando a ideia de realizar uma reunião, o Procurador Delegado voltou a contactar o Tribunal de Contas a respeito do seu pedido de levantamento do dever de reserva, nos termos em que este pedido fora comunicado na mensagem de correio eletrónico de 26 de setembro de 2024.
12 Em 9 de dezembro de 2024, através da tomada de posição impugnada, o Tribunal de Contas indeferiu o pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários. Por um lado, considerou que, à semelhança do que sucede com o pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação, a Procuradoria Europeia não tinha fornecido informações nem provas suficientes sobre as suspeitas de infrações penais imputadas às pessoas visadas pela investigação. Por conseguinte, o Tribunal de Contas considerou que o levantamento do dever de reserva desses doze funcionários seria contrário aos interesses da União na aceção do artigo 19.° do Estatuto. Por outro lado, e sobretudo, o Tribunal de Contas salientou que o pedido de levantamento do dever de reserva contornaria de facto o não levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação. O Tribunal de Contas concluiu assim que a investigação devia ser arquivada, em conformidade com o disposto no artigo 39.° do Regulamento 2017/1939.
Pedidos das partes
13 A Procuradoria Europeia conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne anular a tomada de posição impugnada.
14 O Tribunal de Contas conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
– a título principal, julgar o recurso inadmissível;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– condenar a Procuradoria Europeia nas despesas.
Questão de direito
Quanto às exceções de inadmissibilidade invocadas pelo Tribunal de Contas
15 O Tribunal de Contas invoca duas exceções de inadmissibilidade, relativos, o primeiro, à inexistência de um ato impugnável e, o segundo, à falta de interesse em agir.
Quanto à primeira exceção de inadmissibilidade, relativa à inexistência de ato impugnável
16 O Tribunal de Contas alega que a tomada de posição impugnada não é um ato impugnável na aceção do artigo 263.° TFUE. Esta tomada de posição limita‑se a recordar os intercâmbios ocorridos entre o Tribunal de Contas e a Procuradoria Europeia e a explicar que, por não existirem informações suficientes que permitam assegurar que as medidas solicitadas não prejudicam os interesses da União, não se justificava levantar o dever de reserva dos doze funcionários.
17 O Tribunal de Contas acrescenta que a Procuradoria Europeia baseou o seu pedido de levantamento do dever de reserva no artigo 19.° do Estatuto, que diz respeito à relação de trabalho entre as instituições da União e os seus funcionários e não às prerrogativas dos órgãos de investigação e das autoridades judiciárias nacionais. Ora, só uma decisão adotada pela Autoridade Investida do Poder de Nomeação competente no âmbito dessa relação de trabalho produz efeitos jurídicos que podem ser objeto de fiscalização pelo juiz da União, o que não sucede no caso em apreço.
18 A Procuradoria Europeia contesta esta exceção de inadmissibilidade.
19 Há que recordar que, nos termos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, o juiz da União fiscaliza a legalidade dos atos das instituições, dos órgãos e dos organismos da União «destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros».
20 Daqui resulta que podem ser objeto do recurso de anulação previsto no artigo 263.° TFUE todas as medidas ou disposições tomadas pelas instituições, pelos órgãos ou pelos organismos da União, independentemente da sua natureza ou da sua forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos (v. Acórdão de 15 de julho de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, n.° 36 e jurisprudência aí referida).
21 Para determinar se uma medida visa produzir este tipo de efeitos e é, por conseguinte, suscetível de ser objeto de semelhante recurso, há que atender à substância dessa medida e apreciar esses efeitos à luz de critérios objetivos, como seja o seu conteúdo, tomando em consideração, sendo caso disso, o contexto da sua adoção e os poderes da instituição, do órgão ou do organismo que dela é autor, uma vez que esses poderes não podem ser entendidos de forma abstrata, mas sim enquanto elementos suscetíveis de esclarecer a análise concreta do conteúdo dessa medida (v. Acórdão de 13 de fevereiro de 2025, Swissgrid/Comissão, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, n.° 37 e jurisprudência aí referida).
22 No caso em apreço, no que respeita, antes de mais, ao contexto da adoção da tomada de posição impugnada, há que observar que esta tomada de posição foi transmitida em resposta ao pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários, apresentado pelo Procurador Delegado, em conformidade com o disposto no artigo 19.° do Estatuto, em 26 de setembro de 2024, e foi por este último reiterado em 25 de outubro de 2024.
23 No que respeita, em seguida, aos poderes do autor do ato, o Procurador Delegado podia razoavelmente considerar que a tomada de posição impugnada emanava da Autoridade Investida do Poder de Nomeação competente, tendo em conta, nomeadamente, a carta de transmissão da chefe do Serviço Jurídico do Tribunal de Contas, através da qual esta transmitiu «em nome do Colégio dos Membros» do Tribunal de Contas, a tomada de posição deste último sobre o pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 1984, Erdini/Conselho, 65/83, EU:C:1984:24, n.° 7).
24 Por último, no que se refere ao conteúdo da tomada de posição impugnada, há que salientar que, ao contrário daquilo que o Tribunal de Contas afirma, esta tomada de posição não se limita a recordar as trocas de pontos de vista ocorridas entre o Tribunal de Contas e a Procuradoria Europeia. Com efeito, na parte final da tomada de posição impugnada, o Tribunal de Contas recusou, em substância, levantar o dever de reserva dos doze funcionários por considerar que o pedido da Procuradoria Europeia não estava suficientemente fundamentado e que esse levantamento seria contrário aos interesses da União e constituiria uma forma de contornar o procedimento de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação.
25 Assim, uma vez que, não tendo sido realizado esse levantamento do dever de reserva, na aceção do artigo 19.° do Estatuto, o Procurador Delegado não podia recolher os testemunhos dos doze funcionários, para fazer avançar a sua investigação contra as pessoas visadas por esta, há que constatar que a tomada de posição impugnada produziu efeitos jurídicos em relação à Procuradoria Europeia. Com efeito, a tomada de posição impugnada privou a Procuradoria Europeia da possibilidade de exercer os seus poderes de investigação em conformidade com o disposto no artigo 28.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939.
26 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento do Tribunal de Contas segundo o qual, em substância, uma decisão adotada ao abrigo do artigo 19.° do Estatuto só constitui um ato lesivo em relação a um funcionário no âmbito de um recurso interposto ao abrigo do artigo 270.° TFUE.
27 A este respeito, há que observar que se este argumento do Tribunal de Contas devesse ser acolhido, isso implicaria que, na hipótese de uma instituição, agência, órgão ou organismo da União recusar levantar o dever de reserva de um funcionário ao abrigo do artigo 19.° do Estatuto, um procurador europeu delegado ficaria impedido de exercer os seus poderes decorrentes do artigo 28.° do Regulamento 2017/1939, e não poderia contestar perante o juiz da União a legalidade de semelhante recusa que obsta à sua investigação.
28 Por outro lado, há que observar que o Tribunal de Justiça já julgou admissível um recurso, interposto por uma sociedade ao abrigo do artigo 263.° TFUE, de anulação de uma decisão da Comissão Europeia que indeferiu um pedido de levantamento do dever de reserva de um funcionário para que este testemunhasse perante um órgão jurisdicional nacional (v., neste sentido, Acórdão de 18 de fevereiro de 1992, Weddel/Comissão, C‑54/90, EU:C:1992:75, n.° 17).
29 Daqui resulta que a tomada de posição impugnada é um ato impugnável, suscetível de ser objeto de recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.° TFUE, pelo que a primeira exceção de inadmissibilidade deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda exceção de inadmissibilidade, relativa à inexistência de interesse em agir
30 Primeiro, o Tribunal de Contas salienta que, em 13 de fevereiro de 2023, em conformidade com o disposto no artigo 29.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939, a chefe da Procuradoria Europeia pediu o levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação, por considerar que esse levantamento era prévio e necessário para o bom desenrolar dessa investigação.
31 Ora, não tendo sido levantada a imunidade das pessoas visadas pela investigação, a anulação da tomada de posição impugnada não é suscetível de proporcionar um benefício à Procuradoria Europeia. As eventuais provas recolhidas através dos testemunhos dos doze funcionários não podem ser utilizadas nem para apresentar um novo pedido de levantamento da imunidade no âmbito da investigação nem para levar a julgamento e obter a condenação dessas pessoas.
32 Em apoio deste argumento, o Tribunal de Contas remete para os princípios consagrados pela jurisprudência e, nomeadamente, no Despacho de 16 de janeiro de 2024, Kaili/Parlamento e Procuradoria Europeia (T‑46/23, não publicado, EU:T:2024:14, n.° 22), no qual o Tribunal Geral declarou que o pedido de levantamento da imunidade é uma medida prévia e necessária, colocada à disposição da Procuradoria Europeia pelo legislador da União, para garantir a eficácia das investigações quando a imunidade de que uma pessoa beneficia constitua um obstáculo à investigação que lhe diz respeito.
33 O Tribunal de Contas também se refere ao Acórdão de 30 de novembro de 2021, LR Ģenerālprokuratūra (C‑3/20, EU:C:2021:969, n.os 87 e 88), no qual o Tribunal de Justiça declarou que, no âmbito de uma investigação e antes de recorrer a um órgão jurisdicional, se as autoridades responsáveis por essa investigação considerarem que um suspeito goza de imunidade, em conformidade com o disposto no artigo 11.° do Protocolo n.° 7, em relação aos atos que são objeto das suas investigações, cabe‑lhes pedir o levantamento da imunidade, opondo‑se essa imunidade a qualquer utilização das provas recolhidas para levar a julgamento e condenar o suspeito pelo ato abrangido pela referida imunidade.
34 Segundo, o Tribunal de Contas observa que o artigo 39.° do Regulamento 2017/1939 prevê que a imunidade de que um suspeito beneficia implica o arquivamento de uma investigação, a menos que esta tenha sido levantado. No n.° 43 da petição inicial, foi a própria Procuradoria Europeia que reconheceu não ter interposto recurso de anulação das «decisões» constantes das cartas do presidente do Tribunal de Contas de 15 de março e 27 de abril de 2023. Daqui o Tribunal de Contas deduz que a Procuradoria Europeia deixou expirar o prazo de interposição de recurso para contestar «o não levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação», e que apresentou, 19 meses após a carta de 13 de fevereiro de 2023, um pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários.
35 Terceiro, o Tribunal de Contas considera que o facto de eventuais depoimentos poderem fornecer elementos de prova que justifiquem um novo pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação é, por um lado, hipotético e, por outro, contrário ao artigo 26.° do Regulamento 2017/1939, segundo o qual, antes de abrir uma investigação, há que verificar se existem motivos razoáveis para crer que foi cometida uma infração do âmbito da competência da Procuradoria Europeia.
36 A Procuradoria Europeia contesta esta segunda exceção de inadmissibilidade.
37 Há que recordar que, segundo jurisprudência constante, qualquer recurso de anulação interposto, ao abrigo do artigo 263.° TFUE, por uma pessoa singular ou coletiva tem de se basear num interesse em agir por parte desta última. A existência de semelhante interesse pressupõe que a anulação do ato em causa possa, em si mesma, conferir um benefício a essa pessoa (v. Acórdão de 15 de julho de 2025, BCE e Comissão/Corneli, C‑777/22 P e C‑789/22 P, EU:C:2025:580, n.° 86 e jurisprudência aí referida).
38 No caso em apreço, importa constatar que, embora, na carta de 23 de maio de 2023, o presidente do Tribunal de Contas tenha anunciado à chefe da Procuradoria Europeia a abertura do processo que teve por objetivo a adoção de uma decisão relativa ao pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação, não deixa de ser certo que, dos autos do presente processo não consta nenhuma decisão desta natureza dirigida à chefe da Procuradoria Europeia, decisão que, aliás, e conforme o próprio presidente do Tribunal de Contas salientou nas suas cartas de 27 de abril e de 10 de julho de 2023, devia ter sido adotada pelos Membros do Tribunal de Contas, assistidos pelo seu Secretário‑Geral.
39 Além disso, na audiência, em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral, o Tribunal de Contas reconheceu que não foi adotada nenhuma decisão expressa de recusa do pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação.
40 O argumento apresentado pelo Tribunal de Contas, que também foi apresentado na audiência, segundo o qual a carta do seu presidente de 13 de outubro de 2023 é uma decisão tácita de indeferimento do pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação não pode ser acolhido. Esta carta, por um lado, provém do presidente do Tribunal de Contas, o qual não é competente para adotar semelhante decisão, nem sequer de forma tácita, conforme o próprio indicou nas cartas acima mencionadas no n.° 38. Por outro lado, a referida carta não contém nenhum elemento que permita concluir que a carta representa a posição definitiva do Tribunal de Contas sobre o pedido de levantamento da imunidade apresentado pela Procuradoria Europeia.
41 Sucede o mesmo em relação ao argumento do Tribunal de Contas segundo o qual a Procuradoria Europeia reconheceu não ter contestado as «decisões» de recusa do levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação constantes das cartas do seu presidente de 15 de março e 27 de abril de 2023. Com efeito, do acima indicado n.° 38 resulta que o presidente do Tribunal de Contas indicou que as suas cartas não podiam conter semelhantes decisões.
42 Daqui decorre que, na medida em que não foi adotada uma decisão de recusa de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação que lese a Procuradoria Europeia, o Tribunal de Contas não pode opor validamente a esta última que esta não respeitou um prazo de interposição de um recurso de um ato, expresso ou tácito, que não se tornou definitivo e que não foi adotado ao abrigo das formalidades exigidas pela autoridade competente.
43 Por outro lado, há que acrescentar que, mesmo que o Tribunal de Contas tivesse adotado uma decisão de recusa de levantamento da imunidade em conformidade com as suas próprias regras, não se pode excluir, ao contrário daquilo que o Tribunal de Contas alega, que a chefe da Procuradoria Europeia poderá apresentar um novo pedido de levantamento da imunidade antes de a investigação poder sendo caso disso vir a ser arquivada.
44 A este respeito, há que recordar que, por um lado, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 39.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento 2017/1939, só quando o procurador europeu delegado responsável por uma investigação considerar que se tornou impossível instaurar uma ação penal é que, com base num relatório apresentado por este último, a Câmara Permanente da Procuradoria Europeia decide arquivar o processo instaurado contra uma pessoa devido a uma imunidade que lhe é concedida. Por outro lado, o artigo 39.°, n.° 2, deste regulamento estabelece que «[a] decisão tomada em conformidade com o n.o 1 não impede a realização de investigações adicionais com base em novos factos de que a Procuradoria Europeia não tenha tido conhecimento na altura da decisão e que se tornaram conhecidos após a adoção da decisão» e que «[a] decisão de reabrir a investigação com base nesses novos factos é tomada pela Câmara Permanente competente.»
45 Ora, há que observar que o artigo 39.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento 2017/1939 não pode ser interpretado no sentido de que a recusa de levantar a imunidade de uma pessoa objeto de uma investigação impede, automática e definitivamente, a Procuradoria Europeia de continuar a investigar os comportamentos desta e não lhe permite renovar o seu pedido através da apresentação de outros elementos.
46 Além disso, ao prever expressamente a possibilidade de ser aberta uma nova investigação na sequência de factos novos, o artigo 39.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 traduz o princípio segundo o qual as decisões adotadas com base no estado do processo num determinado momento da investigação podem ser reexaminadas quando surgirem novos elementos. A este respeito, exigir o arquivamento de uma investigação para poder apresentar um novo pedido de levantamento da imunidade introduziria uma formalidade desprovida de necessidade funcional e seria suscetível de prejudicar a efetividade do sistema de procedimentos instituído pelo Regulamento 2017/1939 destinado a proteger os interesses financeiros da União.
47 Assim, o artigo 39.°, n.° 1, alínea d), e n.° 2, do Regulamento 2017/1939 não impede um procurador europeu delegado, antes de constatar a impossibilidade de instaurar uma ação penal e, por conseguinte, de propor o arquivamento de uma investigação, de procurar outras provas.
48 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento baseado nos n.os 87 e 88 do Acórdão de 30 de novembro de 2021, LR Ģenerālprokuratūra (C‑3/20, EU:C:2021:969). Com efeito, destes dois números resulta que se uma investigação for encerrada sem que a imunidade das pessoas visadas por essa investigação tenha sido levantada, essas pessoas não podem ser julgadas e condenadas pelos atos abrangidos por essa imunidade. No entanto, esta constatação não se opõe a que o procurador delegado possa recolher outras provas para que a chefe da Procuradoria Europeia complete um pedido pendente ou, se esse pedido tiver sido indeferido, introduza um novo pedido baseado em factos novos. Em seguida, essas provas podem ser utilizadas para julgar e condenar as pessoas abrangidas pela imunidade, desde que, no entanto, esta imunidade tenha sido levantada, o mais tardar, até ao momento em que a investigação for encerrada, com base na qual pode ser iniciada a ação penal, em conformidade com o direito do Estado‑Membro do procurador europeu delegado responsável pelo processo.
49 Sucede o mesmo em relação ao argumento baseado no n.° 22 do Despacho de 16 de janeiro de 2024, Kaili/Parlamento e Procuradoria Europeia (T‑46/23, não publicado, EU:T:2024:14). A este respeito, basta observar que do acima exposto n.° 48 resulta que o facto de estar pendente um pedido de levantamento da imunidade não se opõe a que o procurador delegado possa recolher outras provas para que a chefe da Procuradoria Europeia possa completar a investigação.
50 Por último, se o argumento do Tribunal de Contas, segundo o qual, depois de ter apresentado um pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação, a Procuradoria Europeia aguardou 19 meses para pedir o levantamento do dever de reserva dos doze funcionários, devesse ser entendido no sentido de que visa censurar esta última pela intempestividade deste pedido, importa salientar que este argumento também não pode ser acolhido.
51 Com efeito, dos autos resulta que o presidente do Tribunal de Contas indicou, por diversas vezes, que a falta de informações suficientemente claras e precisas por parte da Procuradoria Europeia em relação às suspeitas de infrações imputadas às pessoas visadas pela investigação não permitia ao Tribunal de Contas pronunciar‑se sobre o pedido de levantamento da sua imunidade. Neste contexto, há que considerar que foi com razão que o Procurador Europeu Delegado solicitou o levantamento do dever de reserva dos doze funcionários, inclusivamente 19 meses depois de ter apresentado o pedido de levantamento da imunidade, para recolher outros elementos de prova suscetíveis de poderem eventualmente fundamentar esse pedido.
52 Assim, na medida em que o Tribunal de Contas ainda não adotou uma decisão definitiva e formal sobre o pedido de levantamento da imunidade, a Procuradoria Europeia mantém um interesse em agir contra a tomada de posição impugnada, porquanto esta última a impede de recolher outros elementos de prova suscetíveis de lhe permitir fundamentar esse pedido de levantamento da imunidade ou declarar que não há que prosseguir o processo instaurado contra as pessoas visadas pela investigação.
53 Além disso, há que salientar que a apreciação da condução e do timing das investigações conduzidas pela Procuradoria Europeia está abrangida pela margem de apreciação de que esta última dispõe no âmbito do exercício das suas competências de investigação e não pode, em princípio, ser posta em causa pelo Tribunal Geral.
54 Tendo em conta estes elementos, há que declarar que a Procuradoria Europeia tem interesse em agir contra a tomada de posição impugnada e que há também que julgar improcedente a segunda exceção de inadmissibilidade.
Quanto ao mérito
55 A Procuradoria Europeia invoca cinco fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, a um desvio de poder, o segundo, à violação do artigo 13.°, n.° 2, TUE, o terceiro, à violação do artigo 108.°, n.° 5, do Regulamento 2017/1939, o quarto, à violação do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939, e, o quinto, em substância, à violação do Protocolo n.° 7 e do artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto.
56 Há que começar por examinar o quinto fundamento.
57 Em apoio deste fundamento, a Procuradoria Europeia alega que, na tomada de posição impugnada, o Tribunal de Contas confunde a situação das pessoas visadas pela investigação com a situação dos doze funcionários, uma vez que a imunidade prevista no Protocolo n.° 7 abrange as primeiras, mas não as segundas, as quais não gozam de nenhuma imunidade especial no direito da União. Assim, segundo a Procuradoria Europeia, em substância, a audição desses doze funcionários não pode ser recusada com o fundamento de que desse levantamento resultaria uma violação da imunidade das pessoas visadas pela investigação, só podendo ser recusada com um interesse da União, na aceção do artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto, o que não sucedeu no caso em apreço.
58 O Tribunal de Contas contesta esta distinção estrita efetuada pela Procuradoria Europeia entre o levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação e o levantamento do dever de reserva dos doze funcionários e reitera que uma vez que a imunidade dessas pessoas não foi levantada, o levantamento do dever de reserva desses funcionários não tem impacto na investigação atentos os princípios decorrentes do Acórdão de 30 de novembro de 2021, LR Ģenerālprokuratūra (C‑3/20, EU:C:2021:969).
59 Além disso, o Tribunal de Contas alega que, seja como for, a interpretação restritiva do conceito de «interesses da União», conforme é proposta pela Procuradoria Europeia, não pode ser acolhida. Por um lado, nos n.os 139 e 140 do Acórdão de 23 de março de 2022, NV/eu‑LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154), o Tribunal Geral reconheceu que o funcionamento e a reputação de uma instituição podem ser tidos em conta para efeitos da aplicação do artigo 19.° do Estatuto. Por outro lado, não estando preenchidos os requisitos necessários para levantar a imunidade das pessoas visadas pela investigação, o levantamento do dever de reserva de doze funcionários é contrário aos interesses da União.
60 A título preliminar, há que recordar que o artigo 13.°, n.° 2, primeiro período, TUE dispõe que cada instituição da União atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. Segundo a jurisprudência, esta disposição traduz o princípio do equilíbrio institucional, característico da estrutura institucional da União, o qual implica que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas competências das outras instituições. O artigo 13.°, n.° 2, segundo período, TUE enuncia, além disso, que as instituições da União mantêm entre si uma cooperação leal [v., neste sentido, Acórdão de 9 de abril de 2024, Comissão/Conselho (Assinatura de acordos internacionais), C‑551/21, EU:C:2024:281, n.os 62 e 63 e jurisprudência aí referida].
61 Em seguida, em primeiro lugar, há que observar que, conforme resulta do acima indicado nos n.os 45 e 52, o Procurador Europeu Delegado podia apresentar um pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários, independentemente da questão de saber se já tinha sido adotada uma decisão de indeferimento do pedido de levantamento da imunidade ou se esse pedido ainda se encontrava pendente.
62 Daqui resulta que a relação entre o levantamento do dever de reserva dos doze funcionários, que não são objeto da investigação, e o levantamento da imunidade das pessoas por este visadas não é pertinente para apreciar a existência de um interesse da União na aceção do artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto. Com efeito, o pedido de levantamento do dever de reserva só diz respeito aos doze funcionários, que podem ser ouvidos na qualidade testemunhas pelo procurador delegado, e não abrange de modo nenhum as pessoas visadas pela investigação.
63 Assim, o Tribunal de Contas não se podia ter limitado a constatar, em substância, que, uma vez que não deferiu o pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação, também tinha direito de não deferir o pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários, baseando‑se no mesmo raciocínio relativo, nomeadamente, à inexistência de informações suficientes para apreciar a existência de um eventual prejuízo para os interesses da União.
64 Com efeito, o Tribunal de Contas estava obrigado a apreciar, de forma autónoma, esse pedido de levantamento do dever de reserva, à luz do artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto, e devia ter tomado em consideração que este último pedido não dizia respeito às mesmas pessoas, não prosseguia o mesmo objetivo e não tinha as mesmas consequências que o pedido de levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação.
65 Em segundo lugar, ainda que se reconheça que a relação entre o levantamento do dever de reserva dos doze funcionários e o levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação deva ser tomada em consideração, há que salientar que a fundamentação constante da tomada de posição impugnada, segundo a qual o pedido de levantamento do dever de reserva dos doze funcionários constitui uma forma de contornar o não levantamento da imunidade das pessoas visadas pela investigação e, por este motivo, é contrário aos interesses da União, viola o conceito de «interesses da União» que consta do artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto.
66 Com efeito, da formulação restritiva desta disposição resulta que os «interesses da União», que podem justificar uma recusa de autorização para apresentar em juízo constatações relacionadas com o exercício de funções, têm necessariamente de ser interesses que revistam uma importância considerável e que apresentem uma natureza vital para a União (v. Acórdãos de 13 de junho de 2002, Ferrer de Moncada/Comissão, T‑74/01, EU:T:2002:158, n.° 58 e jurisprudência aí referida; e de 23 de março de 2022, NV/eu‑LISA, T‑661/20, EU:T:2022:154, n.° 142).
67 Deste modo, há que constatar que a interpretação do conceito de «interesses da União» no qual o Tribunal de Contas baseou a sua recusa não é conforme com a leitura restritiva deste conceito conforme vem consagrado pela jurisprudência. O Tribunal de Contas não podia ter validamente sustentado que a imunidade de que beneficiavam as pessoas visadas pela investigação correspondia a uma exigência relacionada com a preservação de interesses vitais da União, suscetível de justificar a sua recusa em autorizar os doze funcionários a testemunhar no âmbito dessa investigação.
68 Além disso, se esta argumentação do Tribunal de Contas viesse a ser acolhida, tal equivaleria a permitir que qualquer instituição chamada a pronunciar‑se sobre um pedido de levantamento da imunidade pudesse apreciar a qualificação dos factos objeto de uma investigação e pudesse determinar as condições nas quais a Procuradoria Europeia está autorizada a conduzir essa investigação, o que teria por efeito privar esta última da possibilidade de exercer plenamente os poderes que lhe são conferidos pelo artigo 28.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939.
69 Pelo contrário, a União tem todo o interesse em permitir que a Procuradoria Europeia, ao longo de toda a investigação, recolha provas, incluindo através de testemunhos de funcionários da União, para que a Procuradoria Europeia possa no final decidir se arquiva essa investigação.
70 Há que acrescentar que o argumento do Tribunal de Contas, segundo o qual a interpretação restritiva do conceito de «interesses da União» proposta pela Procuradoria Europeia não pode ser acolhida, assenta numa leitura errada do Acórdão de 23 de março de 2022, NV/eu‑LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154).
71 Com efeito, no n.° 140 do Acórdão de 23 de março de 2022, NV/eu‑LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154), o Tribunal Geral limitou‑se a constatar que o artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto podia abranger a situação de um funcionário que pretendia prestar em juízo declarações sobre factos relacionados com uma relação de conflito no local de trabalho que, pela sua natureza, não estão abrangidos pelo segredo profissional, mas que podem afetar o funcionamento e a reputação de uma instituição. Todavia, o Tribunal Geral não considerou que uma eventual perturbação do funcionamento ou um eventual prejuízo causado à reputação de uma instituição pode constituir uma justificação para recusar o levantamento do dever de reserva do funcionário em causa a título da proteção dos interesses da União.
72 Além disso, não pode deixar de se constatar que, no n.° 142 do Acórdão de 23 de março de 2022, NV/eu‑LISA (T‑661/20, EU:T:2022:154), o Tribunal Geral recorda que a referida disposição é objeto de uma formulação restritiva, nos termos da qual os «interesses da União», que podem justificar uma recusa de autorização para apresentar em juízo constatações relacionadas com o exercício de funções, têm necessariamente de constituir interesses de importância considerável e têm de apresentar uma natureza vital para a União.
73 Por conseguinte, há que constatar que a tomada de posição impugnada viola o conceito de «interesses da União» que justifica, na aceção do artigo 19.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto, a recusa do levantamento do dever de reserva de doze funcionários.
74 Assim, há que julgar procedente o quinto fundamento de recurso e anular a tomada de posição impugnada, não sendo necessário que o Tribunal Geral se pronuncie sobre os outros fundamentos.
Quanto às despesas
75 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
76 No caso em apreço, embora o Tribunal de Contas tenha sido vencido, a Procuradoria Europeia não pediu a condenação deste nas despesas. Por conseguinte, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção, em formação de cinco juízes)
decide:
1) É anulada a tomada de posição do Tribunal de Contas Europeu que foi transmitida por carta de 9 de dezembro de 2024, que rejeitou o pedido da Procuradoria Europeia de 26 de setembro de 2024 destinado a obter o levantamento do dever de reserva de doze funcionários da União Europeia que tinham de ser ouvidos na qualidade de testemunhas no âmbito de uma investigação.
2) A Procuradoria Europeia e o Tribunal de Contas suportarão cada um as suas próprias despesas.
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De Baere |
Svenningsen |
Mac Eochaidh |
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Meyer |
Jočienė |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de junho de 2026.
Assinaturas
* Língua do processo: inglês.