Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
apresentadas em 26 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑147/25
«Inter Rao Lietuva» AB
contra
Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo, Lituânia)]
« Reenvio prejudicial — Política Externa e de Segurança Comum — Regulamento (UE) n.° 269/2014 — Artigo 2.° — Decisão 2014/145/PESC — Artigo 2.° — Medidas restritivas adotadas relativamente à situação na Ucrânia — Medida nacional que prevê o congelamento dos fundos e recursos económicos de uma pessoa associada a pessoas sancionadas pela União — Alcance da fiscalização jurisdicional — Nível de prova da ligação com as pessoas sancionadas »
1. Em 2022, as autoridades lituanas elaboraram uma «Lista de pessoas singulares e/ou coletivas ligadas a entidades sujeitas a sanções internacionais». Na lista era indicado que os bens da Inter Rao Lietuva AB (2) se encontravam congelados devido às ligações desta empresa com pessoas que são objeto das medidas restritivas adotadas na Decisão 2014/145/PESC (3) e no Regulamento (UE) n.° 269/2014 (4).
2. Antes de se pronunciar sobre o recurso interposto pela Inter Rao contra a sua inclusão na lista, o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo, Lituânia) submete ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial em que expõe as suas dúvidas quanto à interpretação das normas da União aplicáveis.
3. O reenvio prejudicial permitirá ao Tribunal de Justiça especificar se a sua jurisprudência relativa às listas (de pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas) instituídas pela União é transponível, e com que alcance, às listas eventualmente elaboradas pelos Estados‑Membros em execução dessas medidas restritivas.
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Decisão 2014/145
4. O artigo 2.° dispõe:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo:
a) Das pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia ou a estabilidade ou segurança do país, que apoiem ou apliquem tais ações ou políticas ou que obstruam o trabalho desenvolvido pelas organizações internacionais na Ucrânia;
b) Das pessoas coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia;
c) Das pessoas coletivas, entidades ou organismos presentes na Crimeia ou em Sebastopol cujo direito de propriedade tenha sido transferido ao arrepio da legislação ucraniana, ou das pessoas coletivas, entidades ou organismos que tenham beneficiado dessa transferência;
d) Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização no leste da Ucrânia;
e) Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que efetuem transações com os grupos separatistas da região de Donbass, na Ucrânia;
f) Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios do Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia; ou
g) Dos proeminentes homens de negócios ou pessoas coletivas, entidades ou organismos envolvidos em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia,
e pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, cujos nomes figuram na lista em anexo.
2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no Anexo, ou disponibilizá‑los em seu proveito.
[...]».
5. O artigo 3.° estabelece:
«1. O Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta de um Estado‑Membro ou do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, decide do estabelecimento e da alteração da lista que consta do anexo.
2. O Conselho dá a conhecer a decisão a que se refere o n.° 1, incluindo os motivos que a fundamentam, à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo em causa, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um anúncio, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
3. Sendo apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à reapreciação da decisão a que se refere o n.° 1 e informa em conformidade a pessoa, entidade ou organismo [em] causa».
6. O artigo 4.°, n.° 1, dispõe:
«O Anexo indica os motivos [que] fundamentam a inclusão na lista das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos referidos no artigo 1.°, n.° 1 e no artigo 2.°, n.° 1».
2. Regulamento n.° 269/2014
7. O artigo 2.° estabelece:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontram à disposição ou sob controlo das pessoas singulares ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I.
2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos, ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I, ou disponibilizá‑los em seu benefício».
8. O artigo 3.°, n.° 1, especifica que o anexo I inclui as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a que se faz referência no referido n.º 1, bem como as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados. Nos termos do seu n.° 2, o anexo I indica os motivos que justificam a inclusão na lista das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos em causa.
9. O artigo 14.° dispõe:
«1. Caso decida impor a uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo as medidas referidas no artigo 2.°, o Conselho altera o anexo I em conformidade.
2. O Conselho dá a conhecer a sua decisão e a respetiva fundamentação à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo a que se refere o n.° 1, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um anúncio, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
3. Sendo apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à reapreciação da sua decisão e informa em conformidade a pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo.
4. A lista constante do anexo I é reapreciada periodicamente e, pelo menos, com uma periodicidade de doze meses».
10. O artigo 17.° tem a seguinte redação:
«O presente regulamento é aplicável:
[…]
d) A todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos, dentro ou fora do território da União, registados ou constituídos nos termos do direito de um Estado‑Membro;
e) A todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos relativamente a qualquer atividade económica exercida, total ou parcialmente, na União».
B. Direito lituano
1. Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas n.° IX‑2160 (5)
11. O artigo 12.°, na versão que entrou em vigor em 27 de abril de 2022, dispunha que a fiscalização da execução das sanções financeiras internacionais era da competência, designadamente, do Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (Departamento de Investigação da Criminalidade Financeira do Ministério do Interior da República da Lituânia) (6).
12. O n.° 3 desse mesmo artigo previa que o FNTT coordena, fiscaliza e garante a aplicação das sanções financeiras (restrições à disponibilidade de fundos e recursos económicos) na República da Lituânia.
2. Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas (7)
13. A Lei n.° IX‑2160 foi substituída pela Lei relativa a Sanções Internacionais, como decorre da Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymo n.° IX‑2160 pakeitimo įstatymas n.° XIV‑1020 (8).
14. O artigo 4.°, n.° 4, que entrou em vigor em 17 de maio de 2022, prevê que as informações relativas às decisões tomadas quanto às entidades sancionadas pela sua ligação com entidades incluídas nas listas de pessoas sancionadas devem ser facultadas pelo FNTT às pessoas singulares e coletivas, aos gestores dos registos públicos e aos gestores dos sistemas de informações do Estado que executam essas sanções.
15. O artigo 11.° estabelece:
«1. Quando, no âmbito da sua competência, executem sanções internacionais, as autoridades competentes [como o FNTT]:
1) tomam as decisões previstas nos atos pelos quais são estabelecidas as sanções internacionais;
[...]
4. O FNTT coordena, fiscaliza e garante a execução das sanções financeiras (restrições à disponibilidade de fundos e recursos económicos) na Lituânia.
[…]».
3. Decreto n.° 1679
16. O processo de fiscalização da execução das sanções internacionais é regulado no Decreto n.° 1679 de 30 de dezembro de 2004. O seu ponto 11, na versão em vigor entre 30 de janeiro de 2019 e 27 de maio de 2022, dispunha que o FNTT controla, verifica periodicamente e recolhe os dados relativos à execução das sanções financeiras de diversos intervenientes, como instituições financeiras ou sociedades de investimento.
4. Decreto n.° 535
17. O Decreto n.° 1679 foi substituído pelo Decreto n.° 535 de 25 de maio de 2022. Nos termos do ponto 13 deste decreto, no exercício das suas funções como autoridade competente previstas no artigo 11.°, n.° 1, da Lei relativa às Sanções Internacionais, o FNTT coordena, fiscaliza e garante a execução das sanções financeiras (restrições à disponibilidade de fundos e recursos económicos) na Lituânia.
18. O ponto 13.2 indica:
«Caso se verifique [...] que, segundo os critérios previstos nos diplomas legais que regulam as sanções internacionais, uma pessoa coletiva [...] pertence a uma instituição sujeita a sanções ou é controlada por essa entidade, o FNTT adota uma decisão em que se declare que as sanções financeiras são igualmente aplicáveis a essa pessoa coletiva [...]. A lista de pessoas coletivas [...] que pertencem a uma instituição sujeita a sanções ou controladas por uma instituição deste tipo, elaborada e atualizada com base nas decisões adotadas, é publicada no sítio Internet do FNTT e é transmitida aos organismos que gerem os registos públicos e os sistemas informáticos do Estado no prazo de dois dias úteis a contar da adoção das correspondentes decisões».
19. Por força do ponto 15, as decisões do FNTT a que se refere o ponto 13.2 constituem atos regulamentares vinculativos na execução das sanções internacionais na Lituânia.
II. Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais
20. A matéria de facto constante do despacho de reenvio inclui os factos que a seguir são reproduzidos.
21. A Inter Rao exerce a sua atividade na Lituânia como importadora e fornecedora independente de energia elétrica.
22. 51 % do capital social da Inter Rao pertence à Rao Nordic, empresa finlandesa, cujo capital é, por sua vez, integralmente detido pela Inter Rao Ues, uma sociedade da Federação da Rússia.
23. Em 28 de abril de 2022, o FNTT incluiu a Inter Rao numa «Lista de pessoas singulares e coletivas ligadas a entidades sujeitas a sanções internacionais» (a seguir «lista nacional» ou «lista controvertida») (9).
24. Na lista nacional, indicava‑se que os bens da Inter Rao estavam congelados devido às suas ligações com G.H., que era objeto de medidas restritivas por força do Regulamento n.° 269/2014.
25. Em 12 de maio de 2022, a Inter Rao apresentou ao FNTT um pedido de retirada da lista nacional e de confirmação de que não está sujeita a sanções.
26. Em 25 de maio de 2022, o FNTT corrigiu a lista controvertida, retirando a informação relativa às ligações da Inter Rao a G.H. e indicando que essa empresa tinha ligações ao presidente da Federação da Rússia, que está sujeito a medidas restritivas por força da Decisão (PESC) 2022/331 (10).
27. Em 27 de maio de 2022, o FNTT adotou uma decisão «relativa à aplicação do Regulamento [n.° 269/2014] à Inter Rao […]» (a seguir «Decisão n.° 1»), na qual declarou que não existia fundamento legal para retirar a informação sobre a Inter Rao publicada na sua página Internet.
28. Na Decisão n.° 1 declara‑se que:
– 51 % das ações da Inter Rao pertencem à Rao Nordic, uma sociedade finlandesa cujas ações são detidas na sua totalidade pela Rao Ues, uma sociedade da Federação da Rússia. Os acionistas da Rao Ues são a Rosneftgaz, que detém 26,37 % das ações, o Inter Rao Capital Group, que detém 29,56 % e a PJSC FGC UES, que detém 8,57 %; os restantes 34,24 % das ações estão cotados na Bolsa de Valores de Moscovo e são detidos por acionistas minoritários.
– Os principais acionistas da sociedade russa Inter Rao Ues são empresas indiretamente controladas pela Federação da Rússia, que é uma república federal presidencialista, cujo chefe de Estado e presidente da Federação da Rússia está sujeito a medidas restritivas por força da Decisão 2022/331.
29. Em 30 de maio de 2022, a Inter Rao apresentou um novo pedido de retirada da lista nacional, alegando que nenhum dos acionistas da Inter Rao Ues detém uma participação maioritária e que estes acionistas não estavam sujeitos a sanções.
30. Em 23 de junho de 2022, o FNTT adotou uma segunda decisão «relativa à aplicação da Decisão [2022/231] à Inter Rao […]» (a seguir «Decisão n.° 2»). Na mesma, declarou que não existia fundamento legal para retirar a informação publicada na sua página Internet.
31. Reiterando as circunstâncias expostas na Decisão n.° 1 relativas à estrutura acionista da recorrente, o FNTT indicou na Decisão n.° 2 que tanto a Rosneftgaz como o Inter Rao Capital Group detinham mais de 25 % das ações, motivo pelo qual, em conjunto, detinham 50 %, ou mais, das ações, e que são indiretamente detidas pela Federação da Rússia, que tinha o poder de tomar decisões relativas às empresas e de lucrar com as mesmas.
32. Em 20 de julho de 2022, o FNTT aprovou a «Ordem n.° V‑174», da qual consta a lista de pessoas coletivas ou outros organismos sem personalidade jurídica que pertençam a uma entidade sujeita a sanções ou controlada por uma destas entidades. No ponto 1 desta lista figura a Inter Rao.
33. A Inter Rao intentou, no Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vilna, Lituânia), uma ação de anulação das Decisões n.° 1 e n.° 2 do FNTT, bem como a sua retirada da lista controvertida.
34. Uma vez que os seus pedidos em primeira instância foram julgados improcedentes, a Inter Rao interpôs recurso no Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo), que submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 2.° da Decisão 2014/145 […] e o artigo 2.° do Regulamento […] n.° 269/2014, lidos em conjugação com o princípio da boa administração consagrado no artigo 41.° da Carta [dos Direitos Fundamentais da União Europeia [a seguir, “Carta”], permitem uma medida nacional por força da qual uma pessoa que não figura no anexo I da Decisão 2014/145 […] ou no anexo I do Regulamento […] n.° 269/2014 seja incluída na lista de pessoas cujos bens são congelados devido às ligações desta pessoa a pessoas sujeitas a sanções, sendo que a possibilidade de se opor a essa medida nacional perante a autoridade competente só está prevista após essa inclusão?
2) Por força do artigo 19.° TUE, n.° 1, segundo parágrafo, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta, a exigência de uma tutela jurisdicional efetiva é cumprida através da fiscalização, por um órgão jurisdicional nacional, da legalidade de uma decisão de congelamento dos bens de uma pessoa no âmbito da execução de medidas restritivas da União, que implica uma apreciação do respeito pelas regras processuais ou do cumprimento do dever de fundamentação, um exame da exatidão dos factos, da existência de erros manifestos na apreciação destes factos e da inexistência de desvio de poder?
3) As disposições do artigo 2.° da Decisão 2014/145 […] e do artigo 2.° do Regulamento […] n.° 269/2014, lidas em conjugação com o artigo 19.° TUE, n.° 1, segundo parágrafo, e com o artigo 47.° da Carta, exigem, para provar as ligações de uma pessoa com os representantes das autoridades políticas da Federação da Rússia perante um órgão jurisdicional nacional, uma apreciação das circunstâncias relativas à eficácia e à efetividade do controlo exercido pelas autoridades políticas da Federação da Rússia sobre as pessoas coletivas que exercem a sua atividade neste país, o que poderá não ser possível provar através de indícios objetivos e suficientemente fortes apresentados no processo e que possam reconhecer que representantes importantes das autoridades políticas da Federação da Rússia exercem controlo sobre a pessoa em causa com base nos poderes governamentais que detêm?»
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
35. O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de fevereiro de 2025.
36. A Inter Rao, o Įmonių bankroto administravimo ir teisinių paslaugų biuras UAB, os Governos Italiano, Letão, Lituano e Neerlandês, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas.
37. O Tribunal de Justiça não considerou necessária a realização de audiência pública.
IV. Análise
38. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta qual o momento em que deve ser permitido que a pessoa impugne a sua inclusão na lista nacional (primeira questão prejudicial) e qual o alcance da fiscalização jurisdicional da medida de inclusão (questões prejudiciais segunda e terceira).
39. Antes de proceder à apreciação das três questões prejudiciais, é oportuno salientar que o órgão jurisdicional de reenvio se refere ao FNTT como autoridade que impôs as medidas restritivas controvertidas (11).
40. Na verdade, como o advogado‑geral R. Norkus recordou recentemente, no direito da União, as «medidas restritivas» são adotadas por decisões do Conselho, que «definem a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União», no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e nos termos do artigo 29.° TUE (12).
A. Primeira questão prejudicial
41. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as normas do direito da União (o artigo 2.° da Decisão 2014/145, o artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014 e o artigo 41.° da Carta) permitem que uma pessoa não incluída nas listas da União, mas apenas na lista nacional, só tenha a possibilidade de se opor à sua inclusão nessa lista nacional após a sua publicação.
42. Os Governos Italiano e Neerlandês, bem como a Comissão, consideram que a resposta à primeira questão não deve ter em conta apenas o momento da impugnação da inclusão na lista nacional, mas também, a título prévio, a legalidade dessa lista.
43. Embora o órgão jurisdicional de reenvio não pareça duvidar da legalidade da lista nacional (bem pelo contrário, dando‑a por assente e cingindo‑se o debate apenas à inclusão na mesma da Inter Rao), considero que o Tribunal de Justiça não deve descurar a análise desta premissa. Concluindo‑se que não existe base jurídica para a existência da lista nacional, não teria de se pronunciar sobre o momento da eventual impugnação do seu conteúdo ou sobre o alcance da fiscalização jurisdicional da medida de inclusão.
44. Feita esta precisão, podem ser abordadas as duas vertentes da primeira questão prejudicial.
1. Legalidade de uma lista nacional de fundos e recursos sujeitos a congelamento
45. O Conselho, com base no artigo 29.° TUE, adotou a Decisão 2014/145, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.
46. Como as decisões adotadas no âmbito da PESC não produzem efeito direto na ordem jurídica interna dos Estados‑Membros, não podem, por si só, criar obrigações para as pessoas singulares ou coletivas. Por conseguinte, a sua execução exige a adoção, com base no artigo 215.° TFUE, de atos de direito derivado que tenham por objeto «a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros» (n.° 1) ou «medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais» (n.° 2) (13).
47. É esta a razão pela qual, no presente processo, o Conselho, com base no artigo 215.° TFUE, adotou, na mesma data da Decisão 2014/145, o Regulamento n.° 269/2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito às ações a que se refere aquela decisão. Esse regulamento é, em conformidade com o artigo 288.° TFUE, segundo parágrafo, obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros.
48. Assim, e conforme alegado pelo Governo Neerlandês, é preciso distinguir entre:
– A imposição de medidas restritivas, que é efetuada, no âmbito da União, através da designação de uma pessoa ou entidade no anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
– A eventual elaboração, a nível nacional, de uma lista que identifica as entidades controladas por uma pessoa ou entidade incluída naquele anexo (14).
49. A obrigação de congelamento de fundos e recursos económicos resulta diretamente do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 e é aplicável às pessoas ou entidades que figuram na lista constante do seu anexo I.
50. A inclusão de Inter Rao na lista controvertida não constitui a imposição de uma sanção adicional por parte do FNTT. Mais concretamente, essa inclusão não produz efeitos equivalentes à inclusão na lista do anexo I do Regulamento n.° 269/2014; ou seja, não implica o alargamento do círculo das pessoas e entidades que são objeto das medidas restritivas adotadas pela União.
51. Diferente é o caso de, como alegaram a Comissão e o Governo Neerlandês, os Estados‑Membros poderem elaborar listas em que figurem as pessoas ou entidades cujos fundos são congelados devido às ligações dessas pessoas ou entidades com as incluídas na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
52. Neste sentido, conforme salientado pela Comissão, confiar exclusivamente a privados a missão de identificar e congelar os ativos que pertencem a uma entidade incluída na lista do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 ou por ela controlados poderia comprometer a execução eficaz das sanções, designadamente quando esses ativos são ocultados em estruturas jurídicas complexas (15).
53. Concordo com o Governo Neerlandês quanto ao facto de a elaboração de listas como a controvertida não ser, em si mesma, contrária ao direito da União, pois a sua utilização não é proibida pelo Regulamento n.° 269/2014 nem por nenhuma outra disposição.
54. Não haveria, além do mais, motivo para proibir listas como a controvertida, que podem contribuir para a segurança jurídica e para a eficácia da aplicação do direito da União. São instrumentos que esclarecem a própria entidade afetada e os demais agentes do mercado: caso as autoridades de controlo determinem que devem ser congelados determinados fundos ou recursos económicos, é útil, para a eficácia das medidas restritivas, que os particulares possam conhecer esta valoração (16).
55. A utilidade destas listas é especialmente posta em causa, pois, contrariamente ao que acontece com a identificação das pessoas, entidades e organismos cujos fundos e recursos são diretamente objeto das medidas restritivas impostas pela União, a identificação desses fundos e recursos económicos nem sempre corresponde a parâmetros de identificação precisos e conclusivos.
56. Com efeito, as pessoas, entidades e organismos visados pelas medidas restritivas são, em princípio, as que aparecem identificadas na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014. Em contrapartida, os fundos e recursos cujo congelamento é ordenado pela União não são apenas os pertencentes a quem figura na lista constante do anexo I, mas também os que, nos termos do artigo 2.° da Decisão 2014/145, lhes pertençam, estejam à sua disposição ou sob o seu controlo (17).
57. Uma vez que a identificação dos bens sujeitos a congelamento pode ser especialmente complicada e morosa, nada impede que, para facilitar a efetividade das medidas restritivas, os Estados‑Membros confiem a uma autoridade nacional a missão de os identificar e torná‑los públicos numa lista como a controvertida.
58. O valor da lista nacional reside no facto de documentar a identificação dos bens e recursos que devem ser congelados, em execução das medidas restritivas adotadas pela União.
2. Momento de impugnação da inclusão numa lista nacional
59. Precisamente porque a lista controvertida contém a relação de fundos e recursos que não foram congelados, mas que o devem ser em aplicação do direito da União, é legítimo que as autoridades nacionais a adotem sem necessidade de ouvir previamente os visados.
60. Com vista à eficácia do congelamento, a inclusão na lista nacional «deve, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa» que o Tribunal de Justiça considera necessário quando está em causa a adoção de medidas restritivas por órgãos da União (18).
61. A inclusão na lista do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 pode justificar determinadas modulações do princípio da boa administração, como irei expor em seguida. O mesmo acontece com a inclusão numa lista nacional, que inclui a relação de fundos e recursos objeto de congelamento, para executar a medida restritiva imposta pelo direito da União.
62. O artigo 41.° da Carta, invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio, «não se dirige aos Estados‑Membros, mas unicamente às instituições, aos órgãos e aos organismos da União» (19) Ora, «o direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.° da Carta, reflete um princípio geral do direito da União aplicável aos Estados‑Membros quando aplicam este direito» (20).
63. A inclusão numa lista elaborada pelas autoridades nacionais para facilitar a execução das medidas restritivas adotadas pela União deve assim ser impugnada à luz da jurisprudência que interpreta o artigo 41.° da Carta.
64. Essa jurisprudência faz depender o direito a uma boa administração do dever de fundamentação das decisões dos órgãos administrativos (21) e do direito que assiste a qualquer pessoa de ver os seus processos serem tratados com imparcialidade num prazo razoável (22).
65. Em especial, faz parte do direito a uma boa administração, na aceção do artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta, «o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente». A fundamentação dessa medida individual — que tem de ser fundada, objetiva e imparcial — não pode ignorar as razões apresentadas em sua defesa por parte da pessoa por ela visada (23).
66. Ora, o Tribunal de Justiça declarou, quanto ao procedimento seguido na adoção de medidas individuais instauradas no âmbito de regulamentos como o aqui aplicado, que:
– «No que diz respeito aos direitos de defesa, em particular ao direito de audição, quando estão em causa medidas restritivas como as impostas pelo regulamento controvertido, não se pode exigir às autoridades comunitárias que comuniquem as referidas razões antes da inclusão inicial de uma pessoa ou de uma entidade na referida lista» (24).
– «Por motivos igualmente relacionados com o objetivo prosseguido pelo regulamento controvertido e com a eficácia das medidas nele previstas, as autoridades comunitárias também não estavam obrigadas a proceder à audição dos recorrentes, antes da inclusão inicial dos seus nomes na lista reproduzida no Anexo I desse regulamento» (25).
67. O Tribunal de Justiça especificou que deve ser dado cumprimento à obrigação de comunicar as razões da inclusão, «no momento em que essa inclusão é decidida ou, pelo menos, tão rapidamente quanto possível depois de ter sido decidida, a fim de permitir a esses destinatários o exercício, dentro do prazo, do direito de recurso que lhes assiste» (26).
68. Do anteriormente exposto resulta que o artigo 41.° da Carta (e, a fortiori, o artigo 2.° da Decisão 2014/145 e o artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014) não se opõem a uma disposição ou a uma prática nacional que só permite a apresentação ex post de objeções contra a inclusão na lista controvertida.
69. O teor da primeira questão faz referência às razões que justificam a inclusão. No entanto, de acordo com a opinião do Governo Italiano, considero que essa questão está objetivamente relacionada com a terceira questão prejudicial e deve ser apreciada aquando da análise desta última (27).
B. Razões justificativas da inclusão numa lista nacional de fundos e recursos sujeitos a congelamento e alcance da sua fiscalização jurisdicional (terceira e segunda questões prejudiciais)
70. A resposta a ambas as questões, que pode ser dada em conjunto, tem por base o facto de o direito da União não se opor à elaboração de uma lista como a controvertida, nem ser incompatível com a legislação ou a prática nacionais que só permitem impugnar a posteriori a inclusão nessa lista.
71. Assentes estas premissas, há que verificar quais as razões suscetíveis de justificar a inclusão de uma pessoa ou entidade na lista nacional e qual o nível da fiscalização jurisdicional dessa inclusão.
72. Segundo o tribunal a quo, a inclusão objeto do litígio é justificada pela ligação da Inter Rao com o presidente da Federação da Rússia, o qual está sujeito a sanções internacionais por força da Decisão 2022/331 (28).
73. O órgão jurisdicional de reenvio:
– Admite que, nos autos, não existem elementos de prova diretos que permitam demonstrar a ligação específica da Inter Rao com o presidente da Federação da Rússia (29).
– No entanto, considera que «o caráter autocrático e oligárquico do regime» governamental da Federação da Rússia (facto notório que não necessita provas adicionais) conduz a um controlo efetivo e real, mas informal, sobre as autoridades políticas e as entidades empresariais deste país, nomeadamente sobre entidades que exercem a sua atividade em setores significativos em termos políticos e económicos, como o setor energético, que está em causa no presente processo (30).
– Afirma que, «nestas circunstâncias, há que concluir que o presidente da Federação da Rússia, por força dos seus poderes de facto ilimitados, independentemente do montante das participações detidas por ele ou por outras pessoas do seu séquito ligadas ao Governo da Federação da Rússia, está […] em condições de exercer um controlo real e efetivo sobre as pessoas e as empresas que exercem a sua atividade na Rússia, prosseguindo assim objetivos políticos hostis à União e aos seus Estados‑Membros, retirando simultaneamente benefícios económicos» (31).
74. Em conformidade com o artigo 2.° da Decisão 2014/145, a ligação relevante para a identificação dos fundos e recursos sujeitos a congelamento é o facto de serem pertencentes, estarem na posse, à disposição ou sob controlo de «[…] pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia», e «de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos cujos nomes figuram na lista em anexo».
75. Uma vez que, como alegou a Comissão, os acionistas diretos ou indiretos da Inter Rao não figuram na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, nem se afigura que esta empresa pertença indiretamente ao presidente da Federação da Rússia (32), tem de se determinar se a Inter Rao está sob o controlo deste último.
76. Em meu entender, o mero facto do caráter «autocrático y oligárquico» do regime governamental da Federação da Rússia (para utilizar os termos da decisão de reenvio) não constitui um elemento de prova suficiente para demonstrar o controlo a que se referem o artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014 e o artigo 2.° da Decisão 2014/145.
77. Se assim fosse, as medidas restritivas adotadas pela União teriam tido em conta exclusivamente esse dado para identificar os fundos e recursos sujeitos a congelamento, que seriam os de todas as empresas que exercem a sua atividade no âmbito da Federação da Rússia.
78. O controlo dos fundos e recursos referido no artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014 não pode ser meramente abstrato, mas efetivo e concreto, demonstrado em termos suficientemente sólidos. A fiscalização jurisdicional da medida restritiva baseada na existência desse controlo a cargo de uma pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 não se pode limitar à «apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados» (33).
79. Neste processo, um facto relevante, a que alude o órgão jurisdicional de reenvio, é o de 51 % do capital social da Inter Rao ser detido por uma empresa finlandesa da qual é proprietária, na sua totalidade, uma sociedade russa. Segundo a Comissão, esta última detém o monopólio da exportação e importação de energia elétrica na Rússia, sendo simultaneamente uma das maiores empresas públicas russas do setor energético em termos de capitalização bolsista e controlando várias empresas energéticas no estrangeiro, nomeadamente centrais térmicas e hidroelétricas, operadores de redes e distribuidores de energia (34).
80. Deste facto (cuja verificação final cabe ao órgão jurisdicional de reenvio) poderia inferir‑se que, se a empresa pública russa detém, através da sociedade finlandesa, mais de 50 % do capital da Inter Rao, é lógico presumir que tenha uma capacidade de influência dominante sobre a própria Inter Rao (35).
81. Corroborando‑se a influência dominante de uma empresa pública russa sobre a Inter Rao, ainda haveria que verificar se o presidente da Federação da Rússia tem possibilidades de exercer controlo sobre a referida empresa dominante.
82. Para a verificação deste ponto, a Comissão sugeriu como elemento contextual relevante a circunstância de o presidente da Federação da Rússia poder ter utilizado a sua faculdade de controlar as empresas públicas do setor energético (36).
83. Mesmo não havendo elementos de prova mais específicos que demonstrem que o presidente da Federação da Rússia controla as sociedades que exercem uma influência dominante sobre a Inter Rao, a apreciação desse facto deve ser efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio através do exame dos meios de prova, não isoladamente, mas no contexto em que se integram.
84. Para dar cumprimento ao ónus da prova, basta a verificação de um «conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes» dos quais se possa inferir que o presidente da Federação da Rússia tem possibilidades de exercer um controlo sobre as empresas energéticas do seu país e, consequentemente, sobre aquelas em que estas empresas públicas russas exercem uma influência relevante (37).
85. Em suma, o direito da União permite que o juiz nacional aprecie todas as circunstâncias do caso, incluindo as de caráter geral ou contextual, e que recorra a presunções fundadas e ilidíveis se a fiscalização for de caráter informal ou dificilmente documentável. Essencial é que a apreciação da existência de uma influência determinante seja razoável, coerente e suscetível de contraditório por parte dos visados.
86. No que que diz respeito, especificamente, ao alcance da fiscalização jurisdicional das razões justificativas da inclusão numa lista nacional de fundos e recursos sujeitos a congelamento, considero que é aplicável a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às medidas restritivas tomadas pelas instituições da União.
87. Não concordo com a opinião da Inter Rao (38) quanto à inadequação da transposição da jurisprudência do Tribunal de Justiça para o congelamento de fundos e recursos determinado pelas autoridades nacionais. Se esse congelamento decorrer, precisamente, do cumprimento de normas do direito da União, não vejo por que motivo seria necessário prescindir da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à sua fiscalização jurisdicional.
88. Por conseguinte, podem ser fonte de inspiração para o órgão jurisdicional de reenvio as considerações efetuadas pelo Tribunal de Justiça a este respeito, como bem exemplificam as constantes do Acórdão de 1 de agosto de 2025(39), nos seguintes termos:
– «[N]o âmbito da fiscalização jurisdicional da legalidade dos fundamentos em que se baseia a decisão de incluir ou de manter o nome de uma pessoa na lista de pessoas sujeitas a medidas restritivas, a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da [Carta] exige, nomeadamente, que o juiz da União se assegure de que essa decisão, que reveste alcance individual para a pessoa em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esses mesmos atos, estão sustentados por factos» (40).
– «[E]ssa apreciação deve ser feita examinando os elementos de prova não de forma isolada, mas no contexto em que se inserem, sendo que o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime combatido […]. Além disso, cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento. Embora não se exija que essa autoridade apresente ao juiz da União todas as informações e todos os elementos de prova inerentes aos motivos alegados, importa, no entanto, que as informações ou os elementos de prova sustentem os motivos invocados contra a pessoa em causa» (41).
89. São estas as exigências indispensáveis do conteúdo mínimo essencial do direito à ação garantido pelo artigo 47.° da Carta. Nessa medida, não podem deixar de ser observadas nos processos judiciais que fiscalizam a legalidade dos atos nacionais de execução das medidas restritivas adotadas pela União, como as estabelecidas no Regulamento n.° 269/2014 (42).
90. Contudo, reconheço que esta resposta pode não satisfazer as pretensões do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de obter do Tribunal de Justiça indicações mais precisas sobre os critérios a utilizar na sua apreciação da legalidade das decisões nacionais controvertidas no presente caso.
91. O Tribunal de Justiça interpreta o direito da União, mas não o aplica (embora esta distinção nem sempre tenha contornos claros) nos processos que são objeto de um pedido de decisão prejudicial relativo à implementação de medidas nacionais de congelamento de fundos e recursos como a controvertida no presente caso. Esta última função cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais.
92. Sob este ponto de vista, o Tribunal de Justiça não pode substituir o órgão jurisdicional de reenvio na sua apreciação dos elementos de prova ou indícios suficientes que demonstrem se existem razões para congelar os fundos e recursos de uma determinada empresa, devido ao controlo sobre ela exercido pelas pessoas que figuram na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
93. Bastará indicar, para este efeito, que a fiscalização da legalidade das decisões impugnadas deve estender‑se aos parâmetros indicados pelo órgão jurisdicional de reenvio (43) e a qualquer outro que se revele necessário para assegurar uma fiscalização de plena jurisdição das decisões nacionais.
V. Conclusão
94. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões do Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo, Lituânia) nos seguintes termos:
«1) O artigo 2.° da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, alterada pela Decisão (PESC) 2022/660 do Conselho, de 21 de abril de 2022, e o artigo 2.° do Regulamento (UE) n.° 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, alterado pelo Regulamento de Execução (UE) 2022/658 do Conselho, de 21 de abril de 2022, lidos em conjugação com o artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
devem ser interpretados no sentido de que
não se opõem a uma medida nacional por força da qual uma pessoa que não figura no anexo da Decisão 2014/145 ou no anexo I do Regulamento n.° 269/2014 seja incluída na lista de pessoas cujos bens são congelados em aplicação destas últimas disposições, sendo que a possibilidade de a pessoa ou entidade visada a ela se opor perante a autoridade competente só está prevista após a sua inclusão na mesma.
2) O artigo 2.° da Decisão 2014/145 e o artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014, lidos em conjugação com o artigo 19.° TUE, n.° 1, segundo parágrafo, e com o artigo 47.° da Carta,
devem ser interpretados no sentido de que
não se opõem a que, para efeitos de provar, perante o tribunal nacional, que uma sociedade está sujeita ao controlo das autoridades políticas da Federação da Rússia, se tomem em consideração circunstâncias relativas à eficácia e à efetividade de um controlo informal exercido pelas referidas autoridades políticas sobre quem exerça uma influência dominante sobre aquela sociedade, ainda que essas circunstâncias não possam ser provadas através de provas documentais diretas, desde que a conclusão se baseie em indícios objetivos e suficientemente sólidos e a interessada tenha tido oportunidade de a contestar num processo judicial com todas as garantias».
1 Língua original: espanhol.
2 A seguir, «Inter Rao».
3 Decisão do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), alterada pela Decisão (PESC) 2022/660 do Conselho, de 21 de abril de 2022 (JO 2022, L 120, p. 11).
4 Regulamento do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), alterado pelo Regulamento de execução (UE) 2022/658 do Conselho, de 21 de abril de 2022 (JO 2022, L 120, p. 1).
5 Lei Lituana n.º IX‑2160 relativa à Execução das Sanções Económicas e Outras Sanções Internacionais, de 22 de abril de 2004 (Žin., 2004, n.º 68‑2369).
6 A seguir, «FNTT».
7 Lei lituana relativa a Sanções Internacionais.
8 Lei Lituana n.º XIV‑1020 que altera a Lei n.º IX‑2160 relativa à Execução das Sanções Económicas e Outras Sanções Internacionais, de 19 de abril de 2022 (TAR, 2022, n.º 2022‑8433).
9 A lista controvertida, bem como todas as alterações que lhe dizem respeito, foram publicadas no sítio Internet do FNTT.
10 Decisão do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 52, p. 1).
11 Assim, por exemplo, no n.º 45 do despacho de reenvio.
12 Conclusões do advogado‑geral R. Norkus apresentadas no processo Čiekuri‑Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, ponto 27).
13 Loc. ult. cit.
14 Ponto 16 das observações do Governo Neerlandês.
15 Ponto 20 das observações escritas da Comissão. Neste se acrescenta que é por esta razão que em alguns Estados‑Membros as autoridades públicas elaboram uma lista dos ativos que se encontram sob a sua jurisdição.
16 Ponto 13 das observações escritas do Governo Neerlandês.
17 O artigo 2.º do Regulamento n.º 269/2014 refere pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo. Nas conclusões apresentadas no processo T Trust (C‑483/23, EU:C:2025:559, n.os 67 e 109), fiz referência às definições destas categorias jurídicas explicando que a inclusão no artigo 2.º, n.º 1, do Regulamento n.º 269/2014 do termo «controlo» dos fundos e recursos económicos complementa os critérios da propriedade e da posse desses mesmos bens ou recursos. A sua inclusão dá resposta à intenção do legislador da União de encerrar o círculo de potenciais situações e evitar assim a evasão às medidas restritivas.
18 Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461; a seguir «Acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão», n.º 340): «essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa […] aplicar‑se com efeito imediato».
19 Por todos, Acórdão de 24 de novembro de 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 e C‑226/19, EU:C:2020:951), n.º 33.
20 Acórdão de 10 de fevereiro de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Prazo de prescrição) (C‑219/20, EU:C:2022:89), n.º 37.
21 Acórdão de 21 de dezembro de 2023, Infraestruturas de Portugal e Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016), n.º 87.
22 Acórdão de 8 de maio de 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), n.º 50.
23 O que inclui, como salientou a Comissão, o direito de acesso ao processo, que foi interpretado pelos órgãos jurisdicionais da União no âmbito de procedimentos relativos a medidas restritivas em termos a aplicar pelos órgãos jurisdicionais nacionais mutatis mutandis quando fiscalizam as medidas de execução das suas próprias autoridades (ponto 33 das observações escritas da Comissão).
24 Acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, n.º 338.
25 Acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, n.º 341.
26 Acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, n.º 336.
27 N.os 24 e 25 das observações escritas do Governo Italiano.
28 N.os 36 e 37 da decisão de reenvio.
29 N.º 72 da decisão de reenvio.
30 N.º 73 da decisão de reenvio.
31 N.º 73 da decisão de reenvio.
32 N.º 57 das observações escritas da Comissão.
33 Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.º 119).
34 N.º 68 das observações escritas da Comissão.
35 Ainda que não tenham caráter vinculativo, são úteis os critérios constantes do documento do Conselho sobre as melhores práticas da União na aplicação efetiva de medidas restritivas (atualizado em 3 de julho de 2024; documento n.º 11623/24). No seu ponto 63, refere que, se uma entidade pertence, ainda que em compropriedade, na proporção de pelo menos 50 % a uma pessoa jurídica ou entidade incluída na lista da União, pode considerar‑se que pertence à pessoa designada na lista.
36 No ponto 69 das suas observações escritas, a Comissão refere‑se a um decreto presidencial de 31 de março de 2022, relativo a um procedimento especial que permite que os compradores estrangeiros cumpram as suas obrigações para com os fornecedores russos de gás natural, por força do qual o presidente impôs aos compradores de «territórios hostis» (incluindo os Estados‑Membros da União) que efetuem em rublos todos os seus pagamentos do gás transportado por gasoduto, e não na moeda estrangeira indicada no contrato.
37 Neste sentido, por analogia, a jurisprudência fixada no Acórdão de 21 de abril de 2015, Anbouba/Conselho (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, n .os 50 e 51).
38 N.° 54 das observações escritas da Inter Rao. Em seu entender, o procedimento de execução das sanções da União pelas autoridades nacionais competentes apresenta diferenças substanciais em relação ao procedimento de adoção das decisões do Conselho, de modo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às obrigações que incumbem a essa instituição não seria transponível para o presente processo.
39 Acórdão Timchenko/Conselho (C‑702/23 P, EU:C:2025:605). A seguir, «Acórdão Timchenko/Conselho».
40 Acórdão Timchenko/Conselho, n.º 38, e jurisprudência aí referida.
41 Acórdão Timchenko/Conselho, n.º 39, e jurisprudência aí referida.
42 O considerando 6 do Regulamento n.º 269/2014 especifica que a aplicação deste deve respeitar os direitos fundamentais e observar os princípios reconhecidos pela Carta, «e, em especial o direito à ação e a um tribunal imparcial».
43 «Cumprimento das regras processuais e do dever de fundamentação, bem como o exame da exatidão dos factos, da existência de erros manifestos na apreciação destes factos e da inexistência de desvio de poder».