Processo T‑179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

contra

Comissão Europeia

Despacho do Tribunal Geral (Sétima Secção) de 23 de maio de 2025

«Recurso de anulação — Sistema Europeu de Supervisão Financeira — Investigação por violação do direito da União — Parecer formal da Comissão sobre as medidas necessárias para dar cumprimento ao direito da União — Artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010 — Ato suscetível de recurso — Inexistência de afetação direta — Inadmissibilidade»

Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Parecer formal da Comissão dirigido a uma autoridade nacional sobre as medidas necessárias para dar cumprimento ao direito da União — Inclusão

(Artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 1094/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 17.o, n.o 4)

(cf. n.os 31‑33, 35)
Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Afetação direta — Critérios — Parecer formal da Comissão sobre as medidas necessárias para dar cumprimento ao direito da União dirigido a uma autoridade nacional — Manutenção do poder de apreciação da referida autoridade para revogar ou não a autorização de uma instituição financeira que tenha violado o direito da União — Recurso da referida instituição contra o parecer formal — Inexistência de afetação direta — Inadmissibilidade

(Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 1094/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 17.o, n.o 4)

(cf. n.os 46‑52, 75)

Resumo

Chamado a conhecer de um recurso de anulação, que julga inadmissível, por inexistência de afetação direta da recorrente, o Tribunal Geral pronuncia‑se pela primeira vez sobre o estatuto contencioso dos pareceres formais emitidos pela Comissão Europeia, dirigidos a uma autoridade nacional com base no artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1094/2010 ( 1 ) e que estabelecem as medidas necessárias para dar cumprimento ao direito da União. Nesta ocasião, o Tribunal Geral refere‑se à natureza jurídica dos atos adotados pela Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e pela Comissão com base neste artigo 17.o e, bem assim, à questão de saber se estes atos são suscetíveis de ser objeto de um recurso de anulação.

A recorrente, a sociedade Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. é uma companhia de seguros de vida estabelecida na Eslováquia e sujeita à supervisão do Národná banka Slovenska (Banco Nacional da Eslováquia, a seguir «NBS»). A EIOPA conduziu uma investigação para determinar se o NBS tinha exercido os seus poderes de supervisão sobre a recorrente em conformidade com a Diretiva Solvência II ( 2 ). Na sequência dessa investigação, a EIOPA adotou uma recomendação, dirigida ao NBS, sobre as medidas necessárias para dar cumprimento à Diretiva Solvência II ( 3 ), que é objeto de um recurso de anulação interposto pela recorrente no Tribunal Geral e registado com o número de processo T 204/24.

Em 13 de setembro de 2022, a Comissão adotou um parecer formal, dirigido ao BBS, sobre as medidas necessárias para dar cumprimento à Diretiva Solvência II (a seguir «ato recorrido») ( 4 ). Com este parecer formal, a Comissão considerou que, enquanto esta autoridade nacional não tivesse adotado medidas de fiscalização que pusessem termo às infrações de forma estrutural e duradoura, continuaria a violar o direito da União. A Comissão declara a existência de uma violação continuada do direito da União por parte do NBS e expõe as medidas que este deve tomar para pôr termo a essa violação. Segundo a Comissão, trata‑se de adotar, em relação à recorrente, num prazo de quatro meses, uma decisão definitiva que inclua medidas de supervisão suscetíveis de garantir o respeito do direito da União, como seja uma decisão de revogação da sua autorização.

Na sequência deste parecer formal, o NBS revogou a autorização da recorrente

Apreciação do Tribunal Geral

Chamado a conhecer de uma exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, o Tribunal Geral examina, num primeiro momento, se o ato recorrido constitui um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE.

O Tribunal Geral recorda que é possível interpor recurso de anulação das medidas ou disposições destinadas a produzir efeitos jurídicos vinculativos. Embora tal não seja, em princípio, o caso dos pareceres, a impossibilidade de interpor recurso de anulação de um parecer não se aplica se o ato recorrido, pelo seu conteúdo, não constituir um verdadeiro parecer.

A este título, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos vinculativos, importa atender à substância desse ato e apreciar os seus efeitos em função de critérios objetivos tais como o conteúdo do referido ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção do mesmo, bem como os poderes da instituição, do órgão ou do organismo da União que dele é autor. A título complementar, pode igualmente ser tomado em consideração o critério subjetivo relativo à intenção do autor do ato.

No que diz respeito ao contexto da adoção do ato recorrido e aos poderes do seu autor, o Tribunal Geral refere que o artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010 institui um «mecanismo em três fases» quando uma autoridade nacional é acusada de não aplicação ou aplicação incorreta ou insuficiente do direito da União, nomeadamente da Diretiva Solvência II.

Assim, numa primeira fase, a EIOPA investiga, se for o caso, a alegada violação ou não aplicação do direito da União ( 5 ). Na sequência dessa investigação, a EIOPA pode endereçar à autoridade nacional em causa uma «recomendação em que defina as medidas necessárias para dar cumprimento à legislação da União» ( 6 ).

Na segunda fase, se a autoridade nacional em causa não cumprir a legislação da União no prazo de um mês a contar da receção da recomendação da EIOPA, a Comissão pode emitir um «parecer formal que exija a [essa] autoridade [...] a adoção das medidas necessárias para dar cumprimento à legislação da União» ( 7 ).

Na terceira fase, se a autoridade nacional em causa não cumprir o parecer formal emitido pela Comissão no prazo fixado nesse parecer e estejam preenchidos determinados requisitos, a EIOPA pode «adotar uma decisão individual dirigida a uma instituição financeira exigindo‑lhe a adoção das medidas necessárias para dar cumprimento às suas obrigações decorrentes do direito da União, nomeadamente através da cessação de determinadas práticas» ( 8 ).

Assim, resulta da redação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1094/2010 que as recomendações emitidas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 3, se limitam a «definir» as medidas a adotar, ao passo que os pareceres formais emitidos pela Comissão com base no artigo 17.o, n.o 4, e as decisões individuais adotadas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 6, «exigem» aos seus destinatários que adotem as medidas necessárias.

Além disso, o artigo 17.o, n.o 7, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1094/2010 prevê que quando adotam medidas em relação a questões que sejam objeto de um parecer formal emitido pela Comissão ou de uma decisão individual da EIOPA, as autoridades nacionais em causa «devem dar cumprimento a esse parecer formal ou a essa decisão, consoante o caso». No entanto, nem esta disposição nem qualquer outra disposição deste regulamento exige que essas autoridades cumpram as recomendações emitidas pela EIOPA.

Face a todas as considerações precedentes, o Tribunal Geral declara que as recomendações emitidas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1094/2010 são meras recomendações e não visam produzir, elas próprias, efeitos jurídicos vinculativos em relação à autoridade nacional em causa ou à instituição financeira em causa. Ao invés, os pareceres formais emitidos pela Comissão com base no artigo 17.o, n.o 4, do referido regulamento e as decisões individuais adotadas pela EIOPA com base no artigo 17.o, n.o 6, do mesmo regulamento produzem efeitos jurídicos vinculativos em relação aos seus destinatários.

Nestas condições, e tendo também em conta o conteúdo do ato recorrido, a sua redação e a intenção do seu autor, o Tribunal Geral conclui que, no caso em apreço, o ato recorrido produz efeitos jurídicos vinculativos para o NBS, uma vez que o obriga a adotar, em relação à recorrente, no prazo de quatro meses, uma decisão definitiva que contenha medidas de supervisão suscetíveis de garantir o cumprimento do direito da União. Por conseguinte, contrariamente ao que sustenta a Comissão, este ato pode ser objeto de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral examina se a recorrente tem legitimidade para agir e, em especial, se é diretamente afetado pelo ato recorrido. Recorda que a exigência segundo a qual a medida objeto do recurso deve dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva requer a satisfação de dois critérios cumulativos, a saber, que essa medida, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica dessa pessoa e, por outro, não deixe nenhuma margem de apreciação aos destinatários encarregados da sua execução, uma vez que esta execução tem caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias.

No caso em apreço, o ato recorrido impõe que o NBS adote, em relação à recorrente, num prazo de quatro meses, uma decisão definitiva que inclua medidas de supervisão que garantam o cumprimento do direito da União. Daqui resulta que o ato recorrido não deixa ao NBS qualquer poder de apreciação no que diz respeito ao próprio princípio da adoção de uma decisão e de medidas de supervisão num determinado prazo.

Ao invés, o Tribunal Geral considera inegável que o ato recorrido deixa ao NBS um poder de apreciação quanto à natureza das medidas de supervisão a adotar. Com efeito, o ato recorrido não impõe nem proíbe ao NBS que tome uma medida específica. Em especial, a Comissão não impôs ao NBS que revogasse a autorização da recorrente. Neste contexto, o poder de apreciação do NBS só estava limitado pelas disposições legais aplicáveis, que permitem, em certos casos, e impõem, noutros casos, à autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem que revogue a autorização de uma empresa de seguros ou de resseguros.

O Tribunal Geral conclui que o NBS manteve um poder de apreciação na definição das medidas a adotar em relação à recorrente e que, portanto, só as medidas adotadas pelo NBS podiam afetar diretamente a recorrente. Assim, não existe um vínculo direto entre o ato recorrido e os efeitos das medidas de execução posteriormente adotadas pelo NBS em relação à recorrente. O Tribunal Geral conclui que, pelo menos, o segundo critério cumulativo exigido pelo requisito relativo à afetação direta da recorrente não se verifica no caso em apreço, pelo que este requisito não está preenchido. Por conseguinte, o Tribunal Geral julga o recurso inadmissível.

( 1 ) Regulamento (UE) n.o 1094/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma), altera a Decisão n.o 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/79/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 48).

( 2 ) Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (reformulação) (JO 2009, L 335, p. 1), a seguir «Diretiva Solvência II».

( 3 ) Nos termos do artigo 17.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010.

( 4 ) Nos termos do artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010.

( 5 ) Nos termos do artigo 17.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010.

( 6 ) Nos termos do artigo 17.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010.

( 7 ) Nos termos do artigo 17.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010.

( 8 ) Nos termos do artigo 17.o, n.o 6, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 1094/2010.