Processo T‑188/24

Compagnie générale des établissements Michelin

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção) de 9 de julho de 2025

«Concorrência — Acordos, decisões e práticas concertadas — Procedimento administrativo — Decisão em que se ordena uma inspeção — Artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1/2003 — Objeto e finalidade da inspeção — Dever de fundamentação — Indícios suficientemente sérios — Proteção da vida privada — Fiscalização jurisdicional»

Recurso de anulação — Fiscalização da legalidade — Critérios — Decisão da Comissão em que se ordena uma inspeção — Ilegalidade ocorrida no âmbito da aplicação dessa decisão — Não incidência na legalidade da decisão em que se ordena a inspeção

(Artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 20.o, n.o 4)

(cf. n.os 19, 20)
Concorrência — Procedimento administrativo — Poder de inspeção da Comissão — Decisão em que se ordena uma inspeção — Dever de fundamentação — Alcance — Obrigação de indicar o objeto e a finalidade da inspeção — Obrigação de fornecer uma delimitação precisa do mercado — Inexistência — Obrigação de proceder a uma qualificação jurídica das infrações presumidas — Inexistência — Obrigação de indicar o presumível período de infração — Inexistência

(Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 20.o, n.o 4)

(cf. n.os 24‑48)
Concorrência — Procedimento administrativo — Poder de inspeção da Comissão — Direito à inviolabilidade do domicílio — Decisão em que se ordena uma inspeção — Respeito pelo princípio da proporcionalidade — Obrigação da Comissão de possuir indícios suficientemente sérios que permitem suspeitar da existência de uma infração — Obrigação de divulgar os referidos indícios — Inexistência

(Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 20.o, n.o 4)

(cf. n.os 51‑58, 74‑84)
Concorrência — Procedimento administrativo — Poder de inspeção da Comissão — Decisão em que se ordena uma inspeção — Dever de fundamentação — Alcance — Indicação clara dos indícios sérios que permitem suspeitar de uma infração — Fiscalização jurisdicional

(Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 20.o, n.o 4)

(cf. n.os 78‑84)
Concorrência — Procedimento administrativo — Poder de inspeção da Comissão — Direito à inviolabilidade do domicílio — Obrigação da Comissão de possuir indícios suficientemente sérios que permitem suspeitar da existência de uma infração — Teor dos indícios que justificaram a decisão de inspeção — Declarações feitas publicamente por uma empresa que visam sugerir aos principais concorrentes as estratégias tarifárias a adotar — Indícios suficientemente sérios de coordenação dos preços no decorrer de um período principal — Falta de indícios suficientemente sérios quanto ao período anterior — Violação do direito à inviolabilidade do domicílio

(Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 20.o, n.o 4)

(cf. n.os 106‑154, 190)
Concorrência — Procedimento administrativo — Poder de inspeção da Comissão — Recurso a uma decisão de inspeção — Poder de apreciação da Comissão — Limites — Respeito pelo princípio da proporcionalidade — Risco de dissimulação ou de destruição das provas — Caráter necessário da inspeção

(Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 20.o, n.o 4)

(cf. n.os 156‑158, 162‑172, 176, 177)

Resumo

O Tribunal Geral anula parcialmente a decisão da Comissão Europeia ( 1 ) em que se ordena à Compagnie générale des établissements Michelin (a seguir «Michelin») que se sujeite a uma inspeção relativa à sua eventual participação em acordos ou práticas anticoncorrenciais no setor dos pneus. Ao fazê‑lo, recorda os critérios que permitem apreciar o caráter sério dos indícios suscetíveis de fundamentar tal decisão.

Em 10 de janeiro de 2024, suspeitando de práticas anticoncorrenciais quanto à coordenação dos preços pelos principais fabricantes de pneus no Espaço Económico Europeu (EEE), a Comissão adotou, no âmbito de um inquérito aberto oficiosamente, uma decisão em que ordenou à Michelin que se sujeitasse a uma inspeção (a seguir «decisão impugnada»). Essa decisão foi adotada em aplicação do artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1/2003 ( 2 ), relativo à execução das regras de concorrência, que determina os poderes da Comissão em matéria de inspeção.

Entre janeiro e março de 2024, a Comissão realizou a inspeção nas instalações da Michelin. Neste âmbito, procedeu à inspeção dos escritórios, a uma recolha de material (computadores portáteis, telemóveis, tabletes, dispositivos de armazenamento), à audição de várias pessoas e à cópia do conteúdo do material recolhido.

Com o recurso para o Tribunal Geral, a Michelin pede a anulação da decisão impugnada, invocando, por um lado, a violação do dever de fundamentação e, por outro, a inobservância do direito à inviolabilidade do domicílio.

Apreciação do Tribunal Geral

A título preliminar, o Tribunal Geral observa que certos argumentos da recorrente se referem ao desenrolar da inspeção realizada pela Comissão em execução da decisão impugnada. A este respeito, conclui que uma empresa não pode invocar a ilegalidade do desenrolar dos procedimentos de inspeção para impugnar a legalidade do ato com base no qual a Comissão procedeu à referida inspeção.

Não obstante, a Michelin só chama a atenção para o desenrolar da inspeção para ilustrar as faltas de clareza ou de precisão que viciam a fundamentação ou a amplitude da ingerência autorizada por uma decisão em que se ordena a inspeção. Por conseguinte, é nesta perspetiva que o Tribunal Geral aprecia os argumentos invocados em apoio dos fundamentos de anulação da decisão impugnada.

O Tribunal Geral examina, em primeiro lugar, o fundamento segundo o qual a decisão impugnada não cumpre o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE. Recorda, antes de mais, que a fundamentação de um ato da União deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio do seu autor. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a fundamentação deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto de normas jurídicas que regem a matéria em causa.

Em matéria de concorrência, o Regulamento n.o 1/2003 confere poderes de inspeção à Comissão para que esta cumpra a sua missão de proteger o mercado interno de distorções da concorrência e de punir eventuais infrações às regras da concorrência neste mercado. Resulta do artigo 20.o, n.o 4, do referido regulamento que as decisões de inspeção da Comissão devem indicar, nomeadamente, o objeto e a finalidade da inspeção. Este dever de fundamentação específico constitui uma exigência fundamental na perspetiva não só fazer transparecer o caráter justificado da intervenção preconizada nas empresas visadas mas também colocar as empresas em situação de conhecer o alcance do dever de cooperação que lhes incumbe, preservando ao mesmo tempo os seus direitos de defesa.

No entanto, desde que a decisão de inspeção contenha os elementos essenciais acima referidos, não é indispensável que comporte uma delimitação precisa do mercado em causa, nem a qualificação jurídica exata das presumíveis infrações ou a indicação do período durante o qual essas infrações foram cometidas. Com efeito, uma vez que as inspeções ocorrem no início do inquérito, geralmente a Comissão ainda não dispõe de informações precisas para emitir um parecer jurídico específico e tem, antes de mais, de verificar a procedência das suas suspeitas e o alcance dos factos ocorridos.

À luz destes princípios, o Tribunal Geral analisa as alegações da Michelin segundo as quais a utilização dos termos «e/ou», «nomeadamente», «incluindo» e «pelo menos» na decisão impugnada torna os campos material e temporal da presumível infração equívocos, injustificados ou irrazoáveis.

Salienta que a utilização da proposta alternativa «e/ou» na descrição da forma assumida pela presumível coordenação (acordos anticoncorrenciais e/ou práticas concertadas) não tem consequências particulares para a recorrente, uma vez que a qualificação jurídica exata da presumível coordenação de acordo entre empresas ou de prática concertada depende de uma apreciação que não pode ser exigida no momento da redação da decisão de inspeção.

Quanto à utilização dos termos «nomeadamente» ou «incluindo» para descrever as suspeitas da Comissão, a sua utilização facilita a compreensão das indicações de que fazem parte, a saber, uma coordenação dos preços, «nomeadamente preços grossistas», e das trocas de informações comercialmente sensíveis «incluindo através de canais públicos acessíveis a todos». Estes termos permitem à recorrente entender melhor o que lhe é imputado. Ilustram o conteúdo da presumível coordenação, explicando simultaneamente que as ilustrações fornecidas não constituem indicações exaustivas do âmbito material da presumível infração.

Por último, ao indicar que o comportamento começou «pelo menos» durante um período principal e que havia elementos que indicavam uma coordenação prévia «pelo menos» no decurso de um período anterior, a Comissão forneceu, por sua própria iniciativa, certas indicações sobre a dimensão temporal da presumível coordenação. Estas indicações, que fazem parte da fundamentação, permitem assim considerar que a recorrente não se encontrou numa situação em que tenha sido impedida de compreender claramente as suspeitas da Comissão e, portanto, tenha sido privada da possibilidade de proteger plenamente os seus direitos de defesa.

Assim, em conformidade com o artigo 296.o TFUE, a fundamentação da decisão impugnada permite à recorrente conhecer as justificações da medida adotada e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização. Indica também, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1/2003, o objeto e a finalidade da inspeção de forma suficiente.

O Tribunal Geral aborda, em segundo lugar, o fundamento relativo à violação do direito à inviolabilidade do domicílio da recorrente.

Começa por recordar que uma pessoa coletiva pode invocar esse direito, que se inscreve no contexto da proteção da vida privada. Com efeito, a exigência de proteção contra intervenções arbitrárias ou desproporcionadas do poder público na esfera da atividade privada de uma pessoa constitui um princípio geral do direito da União, expresso no artigo 7.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). A este respeito, o artigo 52.o, n.o 1 da Carta especifica que qualquer restrição ao exercício desse direito deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial do mesmo, bem como o princípio da proporcionalidade.

Na prática, uma decisão em que se ordena uma inspeção deve visar recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de determinadas situações de facto e de direito a propósito das quais a Comissão já dispõe de informações, que constituam indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras da concorrência. A detenção de tais indícios constitui, assim, uma condição sine qua non para que a Comissão possa ordenar uma inspeção nos termos do artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1/2003.

Por outro lado, na medida em que a fundamentação de uma decisão em que se ordena uma inspeção circunscreve o âmbito dos poderes conferidos aos agentes da Comissão, só podem ser investigados os documentos que constituem o objeto da inspeção. Tal decisão não pode, portanto, ser formulada em termos que alarguem esse âmbito para lá do que decorre dos indícios suficientemente sérios de que a Comissão dispõe à data da adoção dessa decisão.

Feitas estas considerações, o Tribunal Geral verifica se, como alega a recorrente, a decisão impugnada tem caráter arbitrário.

A este respeito, salienta, antes de mais, que uma decisão em que se ordena uma inspeção não tem necessariamente de mencionar todas as informações de que a Comissão dispõe nessa fase do inquérito, devendo encontrar‑se um equilíbrio entre a preservação da eficácia do inquérito e a preservação dos direitos de defesa da empresa em causa.

Assim, a Comissão deve indicar na decisão de inspeção, com a maior precisão possível, as suspeitas que pretende verificar, a saber, o que é procurado e os elementos sobre os quais deve incidir a inspeção. No entanto, não lhe pode ser imposto que especifique também os indícios, ou seja, os elementos que a levam a considerar a hipótese de violação do artigo 101.o TFUE.

No caso em apreço, não se pode, portanto, criticar a Comissão por ter indicado que «disp[unha] de informações» e de «provas» relativas à presumível coordenação ou a alguns dos seus aspetos sem dar mais indicações sobre a sua natureza, a sua forma, a sua data e o seu autor.

A análise do Tribunal Geral incide, em seguida, sobre o caráter suficientemente sério dos indícios apresentados pela Comissão para justificar a decisão impugnada.

O Tribunal Geral salienta, a título preliminar, que, quando a empresa destinatária de uma decisão de inspeção apresenta certos elementos que levantam dúvidas sobre o caráter suficientemente sério dos indícios detidos pela Comissão, o Tribunal Geral deve examinar esses indícios e fiscalizar o seu caráter suficientemente sério.

Esta fiscalização jurisdicional completa da legalidade, exercida a posteriori, permite compensar a falta de mandado judicial prévio e assegurar a compatibilidade da medida de inspeção com o direito fundamental à inviolabilidade do domicílio. Não pretende saber se os indícios correspondentes permitem demonstrar, e não apenas suspeitar, a existência do presumível comportamento anticoncorrencial, sendo essa questão ainda prematura nesta fase do inquérito.

Com efeito, diferentemente das provas de uma infração, os indícios em que se baseia uma decisão de inspeção não têm de demonstrar a existência nem o conteúdo de uma infração, sob pena de privar de toda a utilidade os poderes de inquérito conferidos à Comissão. Por conseguinte, a circunstância de os elementos considerados poderem ser objeto de interpretações divergentes não impede que constituam indícios suficientemente sérios, uma vez que a interpretação privilegiada pela Comissão se afigura plausível.

O Tribunal Geral sublinha também, por um lado, que os diferentes indícios que permitem suspeitar de uma infração devem ser apreciados, não isoladamente, mas no seu conjunto, e que se podem reforçar mutuamente. Por outro lado, o presente processo inscreve‑se no contexto da fase de instrução preliminar, isto é, num momento em que a Comissão ainda não tomou posição sobre a realidade da presumível infração e a recorrente beneficia da presunção de inocência.

No caso em apreço, a Comissão comunicou na contestação explicações e elementos materiais para permitir ao Tribunal Geral determinar se dispunha de indícios suficientemente sérios para fundamentar as suas suspeitas e justificar a inspeção, o que facilitou a fiscalização do Tribunal Geral. Tendo em conta estes elementos, o Tribunal Geral conclui que a Comissão dispunha de indícios suficientemente sérios sobre a presumível coordenação apenas durante o período principal mas não relativamente ao período anterior referido na decisão impugnada, a qual deve, portanto, ser parcialmente anulada neste ponto.

Por fim, o Tribunal Geral afasta a alegação de uma violação do princípio da proporcionalidade. A este respeito, recorda que este último constitui um princípio geral do direito da União por força do qual os atos das instituições da União não ultrapassam os limites do que é adequado e necessário para a realização do objetivo pretendido, entendendo‑se que, quando exista escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos.

Tratando‑se de uma decisão de inspeção, este princípio pressupõe que a medida preconizada não provoque inconvenientes desproporcionados e intoleráveis relativamente ao objetivo pretendido. Em especial, a escolha a fazer pela Comissão entre um pedido de informações e uma inspeção ordenada por decisão não depende de circunstâncias como a gravidade particular da situação, a extrema urgência ou a necessidade de discrição absoluta, mas da necessidade de uma instrução adequada. Por conseguinte, quando uma decisão em que se ordena uma inspeção visa unicamente permitir à Comissão reunir os elementos necessários para apreciar a eventual existência de violação do Tratado, tal decisão não infringe o princípio da proporcionalidade.

No caso em apreço, a Comissão não podia afastar a existência de um risco de dissimulação ou de destruição das provas procuradas. Ora, a recorrente não demonstrou, por um lado, que a decisão impugnada não é necessária devido à inexistência de risco para as provas ou à possibilidade de recorrer a uma medida menos restritiva nem, por outro, que acarretou consequências danosas excessivas.

Tendo em conta o que precede, na falta de indícios suficientemente sérios que permitam sustentar as suspeitas relativamente ao período anterior ao período principal, o Tribunal Geral anula parcialmente a decisão impugnada a este respeito devido ao seu caráter arbitrário e à correspondente violação do direito da recorrente ao respeito pelo seu domicílio e pelas suas comunicações. O Tribunal Geral nega provimento ao recurso quanto ao restante.

( 1 ) Decisão C(2024) 243 final da Comissão, de 10 de janeiro de 2024, que ordena à Compagnie générale des établissements Michelin, e a todas as sociedades direta ou indiretamente controladas por ela, que se sujeitem a uma inspeção nos termos do artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho (processo AT.40863 ‑ Hoops).

( 2 ) Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° e 102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).