Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 4 de junho de 2026 (1)
Processo C‑553/24
Assemblée nationale de la République française
contra
Parlamento Europeu
Conselho da União Europeia
« Espaço de liberdade, segurança e justiça — Política comum em matéria de asilo e de imigração — Regulamento (UE) 2024/1351 — Gestão do asilo e da migração — Mecanismo de solidariedade — Princípio da subsidiariedade — Artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Protocolo (n.° 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade — Recurso notificado por um Estado‑Membro em nome do seu parlamento nacional — Competência do Tribunal de Justiça — Admissibilidade — Distinção — Princípio da atribuição — Princípio da proporcionalidade — Subsidiariedade processual e material — Intensidade da fiscalização jurisdicional »
I. Introdução
1. No caso em apreço, uma minoria de membros da Assemblée nationale de la République française (Assembleia Nacional da República Francesa; a seguir «Assembleia Nacional»), uma das câmaras do Parlamento francês (2), interpôs um recurso no Tribunal de Justiça com base no artigo 8.° do Protocolo (n.° 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (3).
2. Pedem a anulação do Regulamento (UE) 2024/1351 relativo à gestão do asilo e da migração (4).
3. É a primeira vez, desde a sua introdução pelo Tratado de Lisboa, que o artigo 8.° do Protocolo n.° 2 é invocado por um parlamento nacional.
4. Um recurso que impugna a legalidade de um ato legislativo da União com base nesta disposição está limitado a uma violação do princípio da subsidiariedade como possível fundamento de anulação. Portanto, este processo convida o Tribunal de Justiça a distinguir o princípio da subsidiariedade de outros princípios dos Tratados relativos à repartição de competências entre a União Europeia e os Estados‑Membros, a saber, os princípios da atribuição e da proporcionalidade.
II. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
5. Por petição apresentada em 14 de agosto de 2024, a Assembleia Nacional interpôs o presente recurso no Tribunal de Justiça com base no artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 2, em conformidade com as disposições pertinentes da Constituição francesa (5), que permitem a uma minoria de, pelo menos, 60 deputados fazê‑lo.
6. A petição foi transmitida ao Tribunal de Justiça pelo Governo Francês, que sublinhou que era apresentada apenas pela Assembleia Nacional, e não pela França enquanto Estado‑Membro.
7. A Assembleia Nacional pede ao Tribunal de Justiça que anule o Regulamento 2024/1351 na íntegra ou, a título subsidiário, que anule a parte IV deste regulamento relativa à solidariedade.
8. Nas suas contestações, apresentadas cada uma em 7 de novembro de 2024, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia pedem ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a Assembleia Nacional nas despesas ou, a título subsidiário, no caso de o Tribunal de Justiça julgar procedente o recurso, que mantenha os efeitos do regulamento anulado ou das disposições anuladas até à entrada em vigor, num prazo razoável, de um novo regulamento ou de novas disposições destinadas a substituí‑los.
9. A Assembleia Nacional também apresentou uma réplica em 18 de dezembro de 2024, tendo o Parlamento e o Conselho, cada um, apresentado uma tréplica em 30 de janeiro de 2025.
10. Por Decisão de 17 de dezembro de 2024, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a intervenção da Hungria em apoio dos pedidos da Assembleia Nacional.
11. Por Decisões de 19 de novembro e de 12 e 17 de dezembro de 2024, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a intervenção da República Helénica, do Reino de Espanha e da Comissão Europeia em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho.
12. O Tribunal de Justiça decidiu pronunciar‑se sem audiência de alegações, nos termos do artigo 72.°, n.° 2, do seu Regulamento de Processo.
III. Ato impugnado: Regulamento 2024/1351
13. O Regulamento 2024/1351, cuja anulação é pedida pelo presente recurso (6), faz parte do novo Pacto da UE em matéria de Migração e Asilo (7).
14. Este pacto é um conjunto de medidas da União que reformam o quadro jurídico da União em matéria de asilo e migração, que entrou em vigor em 2024 e que, de modo geral, se tornou aplicável em meados de 2026 (8).
15. Em suma, como resulta claramente do seu artigo 1.°, o Regulamento n.° 2024/1351 visa três objetivos principais. Primeiro, cria um regime comum para a gestão do asilo e da migração na União Europeia, a fim de assegurar uma abordagem global e integrada (9). Segundo, prevê regras destinadas a substituir o Regulamento (UE) n.° 604/2013 (10), comummente designado por Regulamento Dublim III, no que diz respeito aos critérios e mecanismos para a determinação do Estado‑Membro responsável pela apreciação de pedidos de proteção internacional (11). Terceiro, introduz um mecanismo de solidariedade obrigatório para ajudar os Estados‑Membros a fazer face a situações de pressão migratória (12). É este mecanismo de solidariedade que está no cerne deste processo.
16. A este respeito, o considerando 22 do Regulamento 2024/1351 explica: «A fim de assegurar uma partilha equitativa de responsabilidades, a solidariedade consagrada no artigo 80.° TFUE e um equilíbrio de esforços entre os Estados‑Membros, importa prever um mecanismo de solidariedade obrigatório que proporcione um apoio eficaz aos Estados‑Membros sujeitos a pressão migratória e garanta um acesso rápido a procedimentos equitativos e eficientes de concessão de proteção internacional». Nos termos do considerando 40 do mesmo, esse mecanismo é, «juntamente com um sistema eficaz de determinação do Estado‑Membro responsável, um pré‑requisito essencial para o funcionamento do Sistema Europeu Comum de Asilo como um todo».
17. Para esse efeito, a parte IV do Regulamento 2024/1351, intitulada «Solidariedade», estabelece regras pormenorizadas relativas ao mecanismo de solidariedade. Pertinente para o caso em apreço, o artigo 56.° deste regulamento estabelece a reserva anual de solidariedade, incluindo as contribuições prometidas pelos Estados‑Membros e que serve de principal instrumento de resposta solidária para os Estados‑Membros sob pressão migratória (13). Nos termos do seu artigo 56.°, n.° 2, esta reserva é constituída pelos seguintes tipos de medidas de solidariedade, a prestar pelos Estados‑Membros: a) recolocações (14) de requerentes de proteção internacional; b) contribuições financeiras; e c) medidas alternativas de solidariedade, como apoio operacional, apoio ao pessoal, instalações e equipamento. Ao comprometer‑se com as suas contribuições, os Estados‑Membros têm pleno poder discricionário para optar entre estes tipos de medidas de solidariedade ou por uma combinação dos mesmos (15).
18. No que diz respeito às recolocações, o artigo 67.° do Regulamento 2024/1351 define o procedimento antes da recolocação. Em especial, especifica que o Estado‑Membro beneficiário deve, antes da aplicação desse procedimento, assegurar que não existem motivos razoáveis para considerar que a pessoa em causa constitui uma ameaça para a segurança interna e deve transmitir ao Estado‑Membro de recolocação todas as informações pertinentes; este último Estado pode, em seguida, verificar a existência desses motivos e confirmar se pode ter lugar uma recolocação, o que deve ser feito no prazo de uma semana a contar da receção das informações pertinentes do Estado‑Membro beneficiário ou no prazo de duas semanas nos casos complexos (16).
19. O artigo 68.° do Regulamento 2024/1351 especifica o procedimento após a recolocação. Indica, nomeadamente, que, quando um requerente é recolocado, a responsabilidade pela apreciação do pedido de proteção internacional é transferida para o Estado‑Membro de recolocação (17).
20. Além disso, o artigo 63.°, n.° 5, do Regulamento 2024/1351 prevê que um Estado‑Membro contribuinte que não tenha executado os respetivos compromissos nem aceitado recolocações de valor igual ao número das respetivas recolocações prometidas até ao final de um ano em causa deve, a pedido do Estado‑Membro beneficiário, assumir a responsabilidade pelos pedidos de proteção internacional pelos quais o Estado‑Membro beneficiário seja responsável até se atingir o número de recolocações prometidas, logo que possível, após o final desse ano.
IV. Principais argumentos das partes
21. A Assembleia Nacional, apoiada pela Hungria, alega que o Regulamento 2024/1351 viola o princípio da subsidiariedade conforme definido e garantido nos artigos 4.° e 5.° TUE. Este regulamento estabelece, em especial no seu artigo 56.°, n.° 2, artigo 63.°, n.° 5, e artigos 67.° e 68.°, um regime de recolocação dos requerentes de proteção internacional em detrimento da soberania, da identidade nacional, da integridade das estruturas constitucionais e da segurança dos Estados‑Membros, que são obrigados a receber no seu território os nacionais de países terceiros objeto das medidas de recolocação.
22. A Assembleia Nacional baseia‑se, em substância, em cinco conjuntos de alegações.
23. Primeiro, a Assembleia Nacional considera que o Regulamento 2024/1351 viola o artigo 72.° TFUE (18), que integra a «reserva de segurança nacional» de competências pertencentes aos Estados‑Membros, prevista no artigo 4.°, n.° 2, TUE, no espaço de liberdade, segurança e justiça. Este regulamento institui um procedimento de recolocação dos nacionais de países terceiros que entraram ilegalmente no território da União com o objetivo de obter um direito de residência no território dos Estados‑Membros, que, na realidade, não é justificado pela existência de verdadeiras perseguições nos seus países de origem. As medidas de recolocação são suscetíveis de provocar uma perturbação significativa da identidade nacional do Estado contribuinte e de o obrigar a despender recursos materiais e humanos numa dimensão que afete as suas estruturas constitucionais.
24. Segundo, a Assembleia Nacional alega que o regime de recolocação impede os Estados‑Membros de exercerem as funções essenciais do estado, em especial a manutenção da ordem pública e a salvaguarda da segurança nacional, sendo estas competências da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro na aceção do artigo 4.°, n.° 2, TUE (19). As disposições do artigo 67.° do Regulamento 2024/1351, que subordinam o acolhimento das pessoas recolocadas ao acordo do Estado contribuinte e à possibilidade de este se opor à recolocação por razões de segurança nacional, são ilusórias, uma vez que impedem os Estados‑Membros de invocar efetivamente a segurança nacional. Em resposta à objeção do Conselho de que não indicou de que forma os objetivos do Regulamento 2024/1351 podiam ter sido mais bem alcançados pelos Estados‑Membros do que pela União Europeia, a Assembleia Nacional argumenta que são os próprios objetivos, uma vez que consistem em desenvolver uma política comum em matéria de asilo e de imigração, que põem em perigo as funções essenciais do Estado e são, por conseguinte, contrários ao princípio da subsidiariedade.
25. Terceiro, a Assembleia Nacional afirma que o Regulamento 2024/1351 tem consequências financeiras prejudiciais. A participação dos Estados‑Membros no regime de recolocação quando não desejam acolher requerentes no seu território é calculada com base no PIB total e na dimensão da população e, por conseguinte, não tem em conta a capacidade de acolhimento, a política social, a identidade e a situação de segurança do Estado‑Membro. As consequências financeiras de uma recusa posterior de recolocação também não são previstas nesse regulamento, o que faz que seja possível à Comissão implementar decisões financeiras que penalizam os Estados‑Membros que agiram na salvaguarda dos seus interesses nacionais. Por conseguinte, o regime de recolocação prejudica a obrigação em matéria de política social a que se refere o artigo 151.° TFUE, uma vez que pode criar encargos irrazoáveis para o Estado contribuinte no que diz respeito às suas despesas sociais e, mesmo que esse regulamento deixe aos Estados‑Membros uma discricionariedade quanto ao tipo de medida de solidariedade escolhido, o facto é que, qualquer que seja a escolha, é um encargo para o Estado.
26. Quarto, a Assembleia Nacional queixa‑se de que o Regulamento 2024/1351 foi adotado sem qualquer demonstração da sua utilidade no que respeita ao regime de recolocação.
27. Quinto e último, a Assembleia Nacional alega que nada indica que os Estados‑Membros não teriam sido capazes, sozinhos ou em cooperação, e mais eficazmente do que a União Europeia, de gerir os problemas causados pelo afluxo maciço de requerentes de proteção internacional.
28. A Assembleia Nacional conclui que o regime de recolocação, que não está previsto no título V TFUE, excede as competências das instituições da União e desrespeita o princípio da subsidiariedade.
29. A Hungria acrescenta que incumbe ao legislador da União o ónus de demonstrar se é a nível nacional ou da União que a execução de uma missão ou de uma medida é mais eficaz, incluindo o ónus de demonstrar que a realização de uma determinada missão por um determinado Estado‑Membro não é suficientemente eficaz.
30. O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, contestam a admissibilidade da maioria das alegações apresentadas pela Assembleia Nacional. Alegam que um recurso interposto ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 só pode ser relativo ao princípio da subsidiariedade. Em seu entender, as alegações relativas a uma alegada violação do artigo 4.°, n.° 2, TUE, do artigo 72.° TFUE e do artigo 151.° TFUE, bem como as alegadas consequências financeiras prejudiciais e a falta de demonstração da utilidade do regime de recolocação, não dizem respeito a esse princípio.
31. O Conselho salienta que a realização dos objetivos do Regulamento 2024/1351, que consistem em desenvolver uma política comum em matéria de asilo e imigração, está prevista no direito primário da União e não pode constituir, por si só, uma violação do princípio da subsidiariedade. O Parlamento afirma que a avaliação da melhor forma de alcançar os objetivos da ação prevista não cabe aos Estados‑Membros, mas à União Europeia. A Comissão acrescenta que o princípio da subsidiariedade não põe em causa a competência do legislador da União para agir ao abrigo de uma base jurídica concreta, nem os objetivos que o legislador da União se propôs para essa ação, mas apenas a decisão de alcançar esses objetivos através do ato impugnado.
32. Quanto ao mérito, o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, alegam que o Regulamento 2024/1351 respeita o princípio da subsidiariedade. O legislador da União considerou corretamente que os objetivos de solidariedade prosseguidos por este regulamento podiam ser mais bem alcançados ao nível da União e os argumentos da Assembleia Nacional segundo os quais não foi demonstrado que eles não podiam ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros não podem ser acolhidos.
33. Sublinham que a Assembleia Nacional não apresentou nenhum argumento concreto para demonstrar que os objetivos deste regulamento podiam ter sido mais bem alcançados pelos Estados‑Membros do que pela União Europeia.
34. O Parlamento acrescenta que tanto as condições substantivas como as garantias processuais relacionadas com a subsidiariedade foram respeitadas, uma vez que os objetivos prosseguidos por este regulamento têm uma dimensão transfronteiriça e só podem ser alcançados a nível da União, e que existe uma fundamentação suficiente que demonstra as vantagens da ação da União. O Conselho afirma que seria extremamente difícil, ou mesmo impossível, conceber um sistema adequado de solidariedade baseando‑se unicamente nas ações dos Estados‑Membros.
35. Para a Grécia, os instrumentos de que cada Estado‑Membro dispõe por si só não são suficientes para gerir o fenómeno da migração maciça em toda a União Europeia, e a legislação anterior da União não previa instrumentos para fazer face às situações de pressão migratória que os Estados‑Membros enfrentam. Para Espanha, o Regulamento 2024/1351 é uma aplicação, por excelência, do princípio da subsidiariedade, em termos da necessidade de responder a nível da União a objetivos que não podem ser alcançados individualmente pelos Estados‑Membros, em especial no que diz respeito à solidariedade.
36. A Comissão sublinha que o facto de os Estados‑Membros poderem cooperar de outra forma que não ao abrigo dos instrumentos do direito da União é irrelevante e que este regulamento retoma inúmeros elementos da proposta da Comissão, o que tornou claro que a ação a nível dos Estados‑Membros individualmente era insuficiente e que era necessária uma ação a nível da União.
V. Análise
37. Como referido na introdução, o caso em apreço é a primeira ação intentada por um parlamento nacional com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
38. A possibilidade dada aos parlamentos nacionais de iniciarem uma fiscalização jurisdicional com fundamento numa alegada violação do princípio da subsidiariedade insere‑se nos esforços mais amplos introduzidos pelo Tratado de Lisboa para reforçar a eficácia deste princípio enquanto limite ao exercício das competências legislativas a nível da União (20). A este respeito, os parlamentos nacionais adquiriram o direito de serem informados sobre as propostas legislativas da União (21), e foram habilitados a apresentar um parecer fundamentado se considerarem que essa proposta não respeita o princípio da subsidiariedade (22), no âmbito de um procedimento frequentemente designado por mecanismo de alerta precoce.
39. Embora esse controlo político da subsidiariedade pelos parlamentos nacionais seja possível ex ante, ou seja, antes da adoção de um ato legislativo, o controlo jurisdicional com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 pode ser iniciado ex post, após a adoção desse ato. Estes dois procedimentos não estão mutuamente dependentes, no sentido de que um parlamento nacional pode intentar uma ação ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 mesmo que não tenha apresentado um parecer fundamentado no âmbito do mecanismo de alerta precoce (23). Por conseguinte, mesmo que a Assembleia Nacional não tenha apresentado um parecer fundamentado sobre a proposta de Regulamento 2024/1351 (24), isso não a impede de impugnar esse ato no Tribunal de Justiça.
40. Todavia, um recurso previsto no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 só pode ser interposto, com base no próprio texto desta disposição, «com fundamento em violação do princípio da subsidiariedade por um ato legislativo». Como referido anteriormente (n.° 30 das presentes conclusões), o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, consideram que a maioria das alegações da Assembleia Nacional não diz respeito a este princípio. Antes de apreciar o mérito dessas alegações, o Tribunal de Justiça deve, portanto, decidir quais dessas alegações são admissíveis. Para o efeito, há que distinguir entre as alegações que dizem respeito ao princípio da subsidiariedade e as que se referem a outros princípios respeitantes à existência e ao exercício da competência da União, nomeadamente os princípios da atribuição e da proporcionalidade, respetivamente.
41. Tendo em conta o que precede, a minha análise está estruturada da seguinte forma. Dada a sua novidade, começarei por analisar a questão de saber se o Tribunal de Justiça é competente para conhecer do presente recurso (A). Em seguida, abordarei a questão da admissibilidade das alegações apresentadas pela Assembleia Nacional, que obriga o Tribunal de Justiça a determinar de que forma o princípio da subsidiariedade deve ser distinguido dos princípios da atribuição e da proporcionalidade (B). Por último, examinarei o mérito das alegações admissíveis apresentadas pela Assembleia Nacional (C).
A. Competência
42. A título preliminar, importa salientar que a questão da competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre um recurso interposto com base no artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 2 não foi contestada no caso em apreço.
43. No entanto, é jurisprudência constante que a questão da competência do Tribunal de Justiça para conhecer de um recurso é de ordem pública, que pode ser examinada pelo Tribunal de Justiça em qualquer fase do processo, mesmo oficiosamente (25).
44. No caso em apreço, por ser a primeira vez que o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre este tipo de recurso, considero necessário abordar esta questão.
45. Nos termos do artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 2:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para conhecer dos recursos com fundamento em violação do princípio da subsidiariedade por um ato legislativo que sejam interpostos nos termos do artigo 263.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia por um Estado‑Membro, ou por ele transmitidos, em conformidade com o seu ordenamento jurídico interno, em nome do seu Parlamento nacional ou de uma câmara desse Parlamento.» (26)
46. Esta formulação refere o «Tribunal de Justiça da União Europeia», englobando assim o Tribunal de Justiça enquanto instituição, incluindo o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral. Portanto, poder‑se‑ia perguntar se o Tribunal Geral é competente para conhecer do presente recurso em primeira instância.
47. Na minha opinião, várias razões militam a favor da conclusão de que é o Tribunal de Justiça, e não o Tribunal Geral, que é competente para conhecer de um recurso interposto por um parlamento nacional com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
48. Primeiro, o método pelo qual os Tratados atribuem competência a ambos os órgãos jurisdicionais da União consiste em fazerem referência ao Tribunal de Justiça da União Europeia enquanto instituição (27). Os recursos que podem ser conhecidos pelo Tribunal Geral em primeira instância são em seguida expressamente enumerados no artigo 256.° TFUE (28) ou especificados no Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir «Estatuto») (29).
49. A referência ao Tribunal de Justiça da União Europeia no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 é, por conseguinte, o método habitual utilizado nos Tratados para atribuir competência aos tribunais da União. Para atribuir competência ao Tribunal Geral, seria necessária uma disposição expressa nos Tratados ou no Estatuto. No entanto, não existe nenhuma disposição a conferir competência ao Tribunal Geral para conhecer em primeira instância dos recursos ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
50. Segundo, poder‑se‑ia considerar que o recurso baseado nesta disposição é apenas uma versão do recurso de anulação, regulado pelo artigo 263.° TFUE, para o qual o artigo 256.°, n.° 1, TFUE confere, em princípio, competência ao Tribunal Geral a menos que o Estatuto a reserve para o Tribunal de Justiça. O artigo 51.° do Estatuto reserva para o Tribunal de Justiça, entre outras, a competência para decidir sobre os recursos de anulação interpostos por um Estado‑Membro contra um ato legislativo.
51. Decorre da redação do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 que os recursos podem ser interpostos por um parlamento nacional, enquanto distinto do Estado‑Membro («interpostos […] por um Estado‑Membro, ou por ele transmitidos, em conformidade com o seu ordenamento jurídico interno, em nome do seu Parlamento nacional ou de uma câmara desse Parlamento»). Assim, uma câmara de um parlamento nacional decide por si própria interpor o recurso, ao passo que o governo do Estado‑Membro em causa se limita a transmitir esse recurso, como foi feito no caso em apreço.
52. Conceder a um Estado‑Membro, representado pelo seu governo, o direito de interpor um recurso no Tribunal de Justiça com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 não altera os direitos dos Estados‑Membros, uma vez que estes já podem interpor recursos de anulação por violação do princípio da subsidiariedade no Tribunal de Justiça com base na leitura conjugada do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 256.°, n.° 1, TFUE e do artigo 51.° do Estatuto. Assim, a razão para incluir os Estados‑Membros no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 pode simplesmente ser o desejo de reforçar que o princípio da subsidiariedade pode ser objeto de fiscalização judicial. No entanto, a concessão do direito aos parlamentos dos Estados‑Membros é uma novidade introduzida por esta disposição. Associar um Estado‑Membro enquanto governo ao mesmo Estado‑Membro enquanto parlamento na mesma disposição sugere que o recurso previsto no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 deve ser interposto no mesmo Tribunal em ambos os casos. Uma vez que o Estado‑Membro enquanto governo deve interpor esse recurso no Tribunal de Justiça, tal constitui um argumento a favor da conclusão de que o parlamento nacional deve também interpor o recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 no Tribunal de Justiça.
53. Terceiro, o recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 não é o mesmo que o interposto com base no artigo 263.° TFUE, apesar de o objeto dos dois recursos ser o mesmo, a saber, a anulação de um ato da União. O primeiro recurso é, no entanto, uma forma especial ou sui generis de recurso de anulação (30).
54. Vários argumentos militam a favor da qualificação deste recurso como um recurso sui generis.
55. Em primeiro lugar, um recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 não depende dos requisitos de legitimidade previstos no artigo 263.° TFUE. Assim, os parlamentos nacionais não têm de cumprir nenhum requisito para ter acesso ao Tribunal de Justiça para impugnar um ato legislativo da União com fundamento em violação do princípio da subsidiariedade.
56. A este respeito, importa salientar que o artigo 8.°, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 2 permite ao Comité das Regiões interpor recurso «relativamente aos atos legislativos para cuja adoção o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia determine que seja consultado». Assim, este órgão não tem de demonstrar que interpõe o recurso para salvaguardar as suas prerrogativas, um requisito que teria de cumprir ao abrigo do artigo 263.°, terceiro parágrafo, TFUE.
57. Em segundo lugar, outra diferença significativa reside no âmbito dos dois recursos — ao contrário de um recurso ao abrigo do artigo 263.° TFUE, que pode ser interposto com uma série de fundamentos especificados no segundo parágrafo do mesmo, um recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 só pode basear‑se numa alegação de violação do princípio da subsidiariedade.
58. Em terceiro lugar, há uma diferente no tipo de potenciais recorrentes. Ao contrário do recurso ao abrigo do artigo 263.° TFUE, um recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 só pode ser interposto pelos Estados‑Membro, pelo seu parlamento nacional ou por uma câmara deste, e pelo Comité das Regiões.
59. Tratando‑se de um recurso sui generis, o recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 poderia considerar‑se abrangido pelos «demais casos previstos pelos Tratados» para efeitos do artigo 19.°, n.° 3, alínea c), TUE.
60. A este respeito, a competência atribuída ao Tribunal Geral pelo artigo 256.°, n.° 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 51.° do Estatuto, para conhecer em primeira instância de determinados recursos de anulação não abrange o recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2. A competência para conhecer deste tipo especial de recursos não foi expressamente atribuída ao Tribunal Geral.
61. Em quarto e último lugar, observo que o artigo 8.° do Protocolo n.° 2 remete para as regras do artigo 263.° TFUE («interpostos nos termos do artigo 263.° [TFUE]»). Todavia, esta referência não equipara este novo recurso ao recurso de anulação do artigo 263.° TFUE; antes pelo contrário, trata este novo recurso como distinto, que mantém certos aspetos do artigo 263.° TFUE. Como já expliquei, esta referência não diz respeito aos potenciais recorrentes, aos requisitos de legitimidade ou aos fundamentos de anulação. Assim, pode considerar‑se que a referência às regras do artigo 263.° TFUE diz respeito aos aspetos processuais do recurso, como os prazos e os efeitos decorrentes se o Tribunal de Justiça vier a considerar procedente o pedido de anulação. Por conseguinte, a referência ao artigo 263.° TFUE não altera em nada a conclusão precedente do caráter sui generis do recurso ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
62. Em conclusão, na minha opinião, e como referiram tanto o Parlamento como o Governo Francês na sua carta de envio (31), um recurso interposto com base no artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 2 estabelece uma via de recurso específica destinada a permitir a um parlamento nacional ou a uma das suas câmaras, tendo em conta o seu papel no respeito do princípio da subsidiariedade como enunciado no direito primário da União, interpor um recurso no Tribunal de Justiça por violação desse princípio.
63. Por conseguinte, considero que o Tribunal de Justiça é competente para conhecer do presente recurso.
B. Admissibilidade
64. Como referido, o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, contestam a admissibilidade da maioria das alegações da Assembleia Nacional.
1. Recurso limitado às alegações de violação da subsidiariedade
65. Ao contrário de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.° TFUE, que pode ser interposto com vários fundamentos incluindo o princípio da subsidiariedade (32), um recurso interposto com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 limita‑se a alegações relativas à violação deste princípio.
66. Primeiro, isto resulta claramente da redação do artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 2 («com fundamento em violação do princípio da subsidiariedade»).
67. Segundo, quanto ao contexto, embora os princípios da atribuição, da subsidiariedade e da proporcionalidade estejam enunciados lado a lado nas disposições do artigo 5.° TUE (33), apenas o artigo 5.°, n.° 3, segundo parágrafo, TUE dispõe que «[os] Parlamentos nacionais velam pela observância do princípio da subsidiariedade de acordo com o processo previsto no referido Protocolo.» Uma disposição comparável está ausente do artigo 5.°, n.° 4, segundo parágrafo, TUE, relativamente ao princípio da proporcionalidade, embora o Protocolo n.° 2 seja relativo tanto ao princípio da subsidiariedade como ao da proporcionalidade. Também não é feita nenhuma referência aos parlamentos nacionais no que diz respeito ao princípio da atribuição enunciado no artigo 5.°, n.° 2, TUE (34).
68. Terceiro, no que respeita à génese do artigo 8.° do Protocolo n.° 2, esta interpretação parece ser corroborada por documentos trocados no contexto da Convenção Europeia. No que diz respeito ao mecanismo de alerta precoce, debateram‑se os princípios relativos às competências da União que deveriam ser controlados pelos parlamentos nacionais, tendo sido rejeitadas propostas para incluir os princípios da atribuição e da proporcionalidade, ao passo que esse controlo foi introduzido apenas relativamente ao princípio da subsidiariedade (35). O eventual recurso a um processo judicial só foi considerado relativamente ao princípio da subsidiariedade (36). Assim, parece que a intenção de envolver os parlamentos nacionais foi incluí‑los apenas no controlo político e judicial do princípio da subsidiariedade.
69. Em conclusão, considero que o âmbito de um recurso interposto por um parlamento nacional com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 se limita ao princípio da subsidiariedade. Por conseguinte, as alegações apresentadas devem incidir sobre este princípio ou são inadmissíveis.
70. Dito isto, o problema que este processo suscita é saber o que é a subsidiariedade e, em especial, como distinguir este princípio dos princípios da atribuição e da proporcionalidade. Com efeito, as partes neste processo parecem concordar que o presente recurso se limita ao princípio da subsidiariedade. Todavia, discordam quanto a saber se se pode considerar que determinadas alegações apresentadas pela Assembleia Nacional são relativas a este princípio.
71. A este respeito, estudos demonstram que, no contexto do mecanismo de alerta precoce, que também se limita ao controlo do princípio da subsidiariedade, os parlamentos nacionais entendem de forma diferente o sentido deste princípio (37). Por exemplo, incluem por vezes argumentos sobre o conteúdo de uma proposta legislativa, como críticas à adequação ou à necessidade das medidas propostas, ou questionam a falta de uma base jurídica adequada para a ação da União. Isto demonstra que a linha de demarcação entre estes princípios, todos eles expressos no artigo 5.° TUE, é fluida.
72. No que respeita à fiscalização jurisdicional do princípio da subsidiariedade, na jurisprudência, quando as alegações relativas a este princípio foram apresentadas com base em recursos de anulação ao abrigo do artigo 263.° TFUE, foram geralmente apresentadas em conjunto com pedidos a impugnar a existência de competência da União ou a proporcionalidade do ato da União (38). Nesses casos, não era indispensável estabelecer uma linha de demarcação rígida entre estes princípios, dado que o Tribunal de Justiça, quando decide no âmbito desses recursos, é competente para tomar em consideração estes três princípios para se pronunciar sobre a legalidade do ato (39).
73. No entanto, como referido, o recurso que os parlamentos nacionais podem interpor com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 limita‑se ao princípio da subsidiariedade. Por conseguinte, para determinar a admissibilidade das alegações apresentadas pela Assembleia Nacional, o caso em apreço convida o Tribunal de Justiça a distinguir o princípio da subsidiariedade dos dois outros princípios que regem as competências da União: os princípios da atribuição e da proporcionalidade. Se o recurso interposto com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2 disser respeito aos dois últimos princípios, não é admissível.
2. Distinção da subsidiariedade em relação à atribuição e à proporcionalidade
74. À semelhança de outros sistemas federais, a União Europeia dispõe de regras de natureza constitucional que regem o direito de ação do nível central de governo.
75. Na União Europeia, estas regras estão enunciadas no artigo 5.° TUE, que distingue os princípios da atribuição, da subsidiariedade e da proporcionalidade, cada um com o seu próprio papel na repartição de competências entre a União Europeia e os Estados‑Membros.
76. Sem negar a existência de uma interligação importante entre estes três princípios, para efeitos da apreciação da admissibilidade neste processo, deve, no entanto, ser atribuído a cada um deles o seu significado próprio e devem poder ser tratados separadamente.
77. Embora exista uma certa margem de interpretação para atribuir ao princípio da subsidiariedade um significado mais amplo ou mais restrito, a escolha do sentido mais amplo implicaria restringir o sentido dos dois outros princípios (40). Essa opção poderia ter as suas vantagens, uma vez que poderia, por exemplo, dar um acesso maior ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2, às minorias representadas nos parlamentos nacionais para impugnarem os objetivos regulamentares da União aprovados pelo seu governo no processo de tomada de decisões da União e que não puderam impedir a nível nacional (41). No entanto, determinar os limites do princípio da subsidiariedade deve respeitar o sentido já atribuído pelo Tribunal de Justiça aos dois outros princípios. Na minha opinião, a interpretação atual do âmbito dos princípios da atribuição e da proporcionalidade não deixa muita margem para uma interpretação ampla do princípio da subsidiariedade.
78. Antes de mais, na minha opinião, os três princípios consagrados no artigo 5.° TUE são princípios federais, que visam encontrar um nível ótimo de tomada de decisões. A União Europeia foi criada devido ao desejo e à necessidade de os Estados‑Membros criarem um nível comum de governação para decidir sobre as questões que lhes dizem respeito a todos e que transcendem as fronteiras nacionais. Este novo nível de governação concretizou‑se através da atribuição de determinadas competências pelos Estados‑Membros à União. Por outras palavras, a União apenas dispõe das competências que lhe foram atribuídas nos Tratados. A este respeito, o princípio da atribuição, conforme consagrado no artigo 5.°, n.° 2, TUE, rege a existência e os limites das competências da União.
79. O artigo 5.°, n.° 2, primeira frase, TUE prevê o seguinte: «Em virtude do princípio da atribuição, a União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos.» (42)
80. Os dois outros princípios consagrados no artigo 5.° TUE, nomeadamente, os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, são relativos ao exercício, e não à existência, das competências da União (43). Só se aplicam quando a competência necessária foi atribuída à União.
81. O artigo 5.°, n.° 3, TUE dispõe: «Em virtude do princípio da subsidiariedade, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local, podendo, contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União.»
82. O artigo 5.°, n.° 4, TUE, prevê: «Em virtude do princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados.»
83. Para efeitos do caso em apreço, importa definir o sentido, o objeto e o alcance do princípio da subsidiariedade. Seja qual for a fonte de inspiração da inclusão deste princípio na ordem jurídica da União (44), decorre da sua descrição no artigo 5.°, n.° 3, TUE que o mesmo reflete claramente uma preferência pela tomada de decisões a um nível de governo inferior, o que, para efeitos do processo em apreço, significa a nível dos Estados‑Membros e não a nível da União (45). No entanto, o princípio da subsidiariedade não só favorece um nível inferior de tomada de decisões mas também justifica a decisão a nível da União quando isso é considerado melhor. Assim, o princípio da subsidiariedade pode funcionar quer como limite, quer como justificação para a intervenção a nível da União (46).
84. Assim sendo, e tendo em conta que o artigo 5.° TUE enumera os três princípios mas lhes dá significados distintos, é necessário distinguir o princípio da subsidiariedade do princípio da atribuição, por um lado, e do princípio da proporcionalidade, por outro.
a) Subsidiariedade versus atribuição
85. Num certo sentido, poder‑se‑ia afirmar que a subsidiariedade é um princípio que justifica a criação de um nível comum de governação em determinadas matérias. Enquanto metaprincípio, a subsidiariedade fundamentou a escolha das competências atribuídas à União, tendo o número dessas competências aumentado com cada alteração dos Tratados, pelo que está indissociavelmente ligada ao princípio da atribuição.
86. No entanto, a subsidiariedade, tal como expressa no artigo 5.°, n.° 3, TUE, não é um metaprincípio desse tipo, mas, sim, um princípio instrumental (47). Por esta razão, o princípio da subsidiariedade não diz respeito à questão de saber que nível de governo, da União Europeia ou dos Estados‑Membros, é competente para decidir sobre os objetivos concretos da ação legislativa — se a União Europeia dispõe de competência para uma determinada política com base no princípio da atribuição, pode fixar um objetivo concreto de ação legislativa no âmbito dessa política (48). Uma vez definido o objetivo, o princípio da subsidiariedade entra em ação para determinar se a União Europeia deve agir para o alcançar.
87. Por conseguinte, o princípio da subsidiariedade só pode ser controlado em relação ao objetivo concreto escolhido pelo legislador da União, e a escolha política do que deve ser regulamentado não pode ser posta em causa por meio deste princípio. Assim, a questão que o princípio da subsidiariedade, tal como definido no artigo 5.°, n.° 3, TUE, aborda não é qual o nível (a União Europeia ou o Estado‑Membro) que pode decidir que algo é um problema que exige regulamentação no âmbito do domínio de ação para o qual é atribuída competência à União Europeia, mas, sim, se é necessário que a União tome medidas para alcançar o objetivo regulamentar que ela própria considerou exigir regulamentação.
88. Nesta perspetiva, o princípio da subsidiariedade postula que, mesmo que a possibilidade de regulamentar num domínio de ação seja atribuída à União Europeia, e mesmo que a necessidade de alcançar um determinado objetivo concreto neste domínio por via regulamentar seja identificada pelas instituições da União, isso não significa que devam ser tomadas medidas legislativas a nível da União. A ação da União só é desencadeada se o problema identificado como exigindo uma ação regulamentar não puder ser suficientemente resolvido pelos Estados‑Membros e se o objetivo regulamentar puder ser mais bem alcançado pela União Europeia.
89. Além disso, o princípio da subsidiariedade só é aplicável nos domínios das competências partilhadas, nomeadamente nos domínios em que os Estados‑Membros habilitaram a União a agir, mas não renunciaram às suas próprias competências (49). Assim, o artigo 5.°, n.° 3, TUE limita a apreciação à luz do princípio da subsidiariedade aos «domínios que não sejam da competência exclusiva [da União Europeia]». Esta escolha é a consequência lógica da impossibilidade de proceder a uma comparação quanto ao nível que é «melhor», uma vez que os Estados‑Membros renunciaram ao seu direito de agir nos domínios das competências exclusivas a favor da União Europeia (50).
90. O facto de o princípio da subsidiariedade depender da existência de uma competência da União significa que este princípio, conforme enunciado no artigo 5.°, n.° 3, TUE, não pode, por si só, criar uma competência da União.
91. Isto também significa, e é importante para o caso em apreço, que o princípio da subsidiariedade só é aplicável se já tiver sido atribuída à União a pertinente competência partilhada. Isto suscita uma questão que é relevante para decidir sobre a admissibilidade das alegações no caso em apreço: pode e deve o Tribunal de Justiça verificar se a União Europeia tem competência sobre a questão regulamentada e se essa competência é partilhada com os Estados‑Membros, apesar de o artigo 8.° do Protocolo n.° 2 apenas conferir ao Tribunal de Justiça competência para fiscalizar o respeito do princípio da subsidiariedade?
92. A Assembleia Nacional, apoiada pela Hungria, é favorável a uma interpretação segundo a qual a apreciação da existência de competência da União é uma componente da fiscalização do princípio da subsidiariedade. Pelo contrário, o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, consideram que o Tribunal de Justiça não pode apreciar se a União Europeia dispõe ou excedeu os limites da sua competência no âmbito do exame do respeito do princípio da subsidiariedade.
93. Na minha opinião, antes de verificar se o princípio da subsidiariedade foi respeitado, o Tribunal de Justiça está habilitado a determinar que é manifestamente evidente que a União Europeia tem competência para a questão regulamentada. Todavia, só se pode exercer o nível muito elementar de controlo numa situação em que o Tribunal de Justiça pode questionar se a base jurídica, como especificado no ato impugnado, existe nos Tratados. Além disso, uma vez que um assunto pode, ao mesmo tempo, inserir‑se em vários domínios de ação, alguns dos quais são da competência regulamentar da União e outros não são, basta que o Tribunal de Justiça constate que o ato em causa pode, à primeira vista, inserir‑se num desses domínios de ação para os quais a União Europeia dispõe de competência regulamentar. Qualquer outro litígio relativo à existência ou à adequação da base jurídica sai fora do âmbito do princípio da subsidiariedade e deve ser resolvido como uma questão relativa ao princípio da atribuição. Esse litígio não pode ser submetido ao Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso baseado no artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
94. Do mesmo modo, uma alegação de que o ato impugnado excede os limites de uma competência específica da União tal como atribuída pelos Tratados também é uma questão da existência dessa competência. Por conseguinte, é uma questão relativa ao princípio da atribuição, e não relativa ao princípio da subsidiariedade.
95. A jurisprudência já tratou estas questões como questões relativas ao princípio da atribuição e não à subsidiariedade. Para dar um exemplo clássico, no Acórdão «Publicidade ao tabaco» (51), o Tribunal de Justiça considerou, em matéria de atribuição, que existem limites à competência no domínio do mercado interno, atualmente no artigo 114.° TFUE, e que a União Europeia pode, ou mesmo deve, tomar em consideração um nível elevado de proteção da saúde das pessoas, sobre o qual não dispõe de competência regulamentar, quando legisla dentro dos limites dessa competência. Todavia, a opção de harmonizar a publicidade ao tabaco não era nem podia ser impugnada enquanto tal, desde que se inscrevesse nos limites da competência do mercado interno. Neste sentido, esta jurisprudência impede que se invoque o princípio da subsidiariedade para contestar o facto de a escolha do ato legislativo concreto ter sido feita a nível da União e não a nível nacional, desde que essa escolha se insira nos limites de uma competência atribuída à União Europeia.
96. Por último, perante uma alegação de violação do princípio da subsidiariedade, o Tribunal de Justiça pode verificar se o ato em questão, tendo em conta a base jurídica declarada, não se insere num domínio de competência exclusiva da União. Esta tarefa é hoje facilitada pela enumeração expressa das competências exclusivas da União no artigo 3.° TFUE, mas este tipo de questão não é suscitado no caso em apreço.
b) Subsidiariedade versus proporcionalidade
97. As questões relativas ao princípio da subsidiariedade também têm de ser distinguidas das questões relativas ao princípio da proporcionalidade.
98. Conforme definido no artigo 5.°, n.° 4, TUE, o princípio da proporcionalidade questiona se, uma vez demonstrado que a ação a nível da União se justifica pelo facto de os Estados‑Membros, agindo isoladamente, não poderem alcançar suficientemente o objetivo regulamentar fixado pela União Europeia, as medidas concretas escolhidas são adequadas e necessárias. Assim, a fiscalização da proporcionalidade incide sobre o conteúdo de um ato da União, e não sobre o nível adequado de tomada de decisões (52). Como confirma a jurisprudência, a adequação e a necessidade de uma medida são apreciadas em relação ao objetivo regulamentar concreto escolhido a nível da União (53).
99. Compreendo os argumentos de que poderia ser do interesse dos parlamentos nacionais impugnar a legislação da União por razões de proporcionalidade. A prática do mecanismo de alerta precoce demonstra que é efetivamente esse o caso (v. n.° 71 das presentes conclusões). Por exemplo, é do interesse dos parlamentos nacionais haver menos medidas intrusivas, ou mesmo nenhumas, a nível da União, uma vez que tal deixa mais margem para o processo político nacional.
100. A utilidade dos argumentos sobre o conteúdo das medidas da União poderia, com efeito, ser uma razão pela qual esses argumentos, apesar de não dizerem respeito ao princípio da subsidiariedade, serem, no entanto, levados em consideração pela Comissão no âmbito do mecanismo de alerta precoce.
101. No entanto, o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.°, n.° 3, TUE não é encarado pelos Tratados como abrangendo questões relativas ao princípio da proporcionalidade na aceção do artigo 5.°, n.° 4, TUE.
102. Isto é evidente, uma vez que, embora o Protocolo n.° 2 diga respeito tanto ao princípio da subsidiariedade como ao da proporcionalidade, o artigo 8.° do Protocolo n.° 2 limita os recursos interpostos pelos parlamentos nacionais ao princípio da subsidiariedade, excluindo assim assuntos relativos ao princípio da proporcionalidade.
103. Por conseguinte, alegações que contestam a adequação, utilidade, intensidade ou aspetos semelhantes da medida legislativa da União escolhida são relativas ao princípio da proporcionalidade e não podem ser apresentadas no Tribunal de Justiça com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
104. Em suma, o recurso interposto por um parlamento nacional ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 está limitado ao princípio da subsidiariedade. As únicas alegações a serem tratadas como uma questão de subsidiariedade são as que sustentam que o objetivo de um ato legislativo, considerado importante pela União Europeia, não exige uma ação regulamentar a nível da União, uma vez que os Estados‑Membros podem alcançar suficientemente esse objetivo quando atuam isoladamente e que a União Europeia não o pode alcançar melhor.
105. O Tribunal de Justiça deve tratar como um questão relativa ao princípio da atribuição (artigo 5.°, n.° 2, TUE) as alegações de que a União Europeia não tem competência em determinadas matérias ou de que a medida excedeu o âmbito de aplicação de uma competência da União; e como uma questão relativa ao princípio da proporcionalidade (artigo 5.°, n.° 4, TUE) as alegações de que o objetivo proclamado de um ato legislativo não exige uma regulamentação ou de que as medidas escolhidas são inadequadas ou impõem encargos desnecessários aos Estados‑Membros ou aos particulares. Essas alegações não são relativas ao princípio da subsidiariedade. Para impugnar essas matérias, a Assembleia Nacional deve passar pelo artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (54) e não pode apoiar‑se num recurso baseado no artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
106. É a esta luz que analisarei de seguida a apreciação da admissibilidade das alegações da Assembleia Nacional no caso em apreço.
3. Apreciação no caso em apreço
107. Para apreciar a admissibilidade das alegações apresentadas pela Assembleia Nacional no caso em apreço, há que decidir, com base nas considerações precedentes, quais delas dizem respeito ao princípio da subsidiariedade e quais não dizem.
108. Primeiro, o princípio da subsidiariedade é aplicável no caso em apreço, uma vez que o domínio de ação do asilo e da imigração é atribuído à União Europeia como uma das competências partilhadas (55), e que o artigo 78.°, n.° 2, alínea e), TFUE e o artigo 79.°, n.° 2, alíneas a), b) e c), TFUE, especificados como bases jurídicas do Regulamento n.° 2024/1351, permitem uma ação legislativa da União. Qualquer análise adicional que vá além desta conclusão à primeira vista excederia a competência do Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
109. Segundo, cabe à União Europeia decidir que é necessária uma ação legislativa para aliviar os encargos para os Estados‑Membros que estão sob pressão migratória. Esta escolha não pode ser posta em causa como questão relativa ao princípio da subsidiariedade. Este princípio só é pertinente para a questão de saber se este objetivo legislativo pode ser suficientemente alcançado pelos Estados‑Membros agindo isoladamente ou se pode ser mais bem alcançado através de medidas legislativas da União.
110. Terceiro, concordo com o Parlamento e com o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, que as quatro primeiras alegações da Assembleia Nacional (v. n.os 21 a 28 das presentes conclusões) não dizem respeito ao princípio da subsidiariedade.
111. A primeira e a segunda alegações, segundo as quais o artigo 72.° TFUE e o artigo 4.°, n.° 2, TUE, respetivamente, reservam aos Estados‑Membros a competência para manter a ordem pública e garantir a segurança nacional, são relativas ao princípio da atribuição e não ao princípio da subsidiariedade. Com estas alegações, a Assembleia Nacional argumenta, em substância, que não foi atribuída competência à União Europeia para adotar o Regulamento 2024/1351. Estas alegações não podem ser examinadas pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
112. A terceira alegação diz respeito às alegadas consequências financeiras prejudiciais do mecanismo de solidariedade obrigatório introduzido pelo Regulamento 2024/1351 e, por conseguinte, em substância, como afirmam o Parlamento e a Comissão, alega que a medida da União não é proporcionada. Além disso, a alegada violação do artigo 151.° TFUE parece sustentar que as repercussões das medidas exigidas nos termos do Regulamento n.° 2024/1351 nos orçamentos nacionais tornam impossível a França cumprir as suas obrigações de política social, o que seria contrário ao artigo 151.° TFUE. Este argumento não põe em causa o nível adequado de tomada de decisões e, por conseguinte, não é uma questão de subsidiariedade.
113. A quarta alegação, sobre a utilidade do regime de recolocação, é relativa, segundo o Parlamento e a Comissão, ao princípio da proporcionalidade. Na minha opinião, esta alegação pode ser entendida de duas formas. Ou contesta a adequação do regime de recolocação para alcançar o objetivo do Regulamento 2024/1351, que consiste, nomeadamente, em prestar um apoio eficaz aos Estados‑Membros sob pressão migratória (56), caso em que se trata de um argumento de proporcionalidade; ou impugna o próprio objetivo desta legislação, caso em que se pode considerar que é relativa ao princípio da atribuição, negando a existência da competência da União para escolher esse objetivo. Em qualquer dos casos, essa alegação não diz respeito ao princípio da subsidiariedade.
114. Em todo o caso, como a Assembleia Nacional conclui com o argumento de que o regime de recolocação, não previsto no título V TFUE, excede as competências da União Europeia, parece que apresenta um argumento relativo ao princípio da atribuição e não ao princípio da subsidiariedade.
115. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça julgue estes quatro pedidos inadmissíveis ao abrigo do artigo 8.° do Protocolo n.° 2.
116. Em contrapartida, como afirmam o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Grécia, por Espanha e pela Comissão, a quinta alegação apresentada pela Assembleia Nacional diz respeito ao princípio da subsidiariedade e é, por conseguinte, admissível.
117. Examinarei agora o mérito desta alegação.
C. Quanto ao mérito
118. Recorde‑se que, com a sua quinta alegação, a Assembleia Nacional alega que nada indica que os Estados‑Membros não teriam sido capazes, sozinhos ou em cooperação, e mais eficazmente do que a União Europeia, de gerir os problemas causados pelo afluxo maciço de requerentes de proteção internacional.
1. Subsidiariedade processual e material
119. Como o Tribunal de Justiça declarou, no âmbito da fiscalização jurisdicional de um ato da União quanto ao respeito do princípio da subsidiariedade, o juiz da União deve verificar «quer o respeito das condições de fundo previstas no artigo 5.°, n.° 3, TUE quer o respeito das garantias processuais previstas [no Protocolo n.° 2]» (57).
120. Primeiro, a subsidiariedade processual exige que as instituições da União apresentem razões suficientes pelas quais consideram que a ação a nível da União é necessária. O Tribunal de Justiça centrou‑se no cumprimento dos requisitos formais e, em especial, na fundamentação, invocando jurisprudência constante segundo a qual o respeito do dever de fundamentação deve ser apreciado não só à luz da letra do ato recorrido mas também do seu contexto e das circunstâncias do caso. O Tribunal de Justiça considerou esses requisitos cumpridos quando os textos legislativos pertinentes contêm elementos suficientes que revelam de forma clara e inequívoca as vantagens ligadas a uma ação levada a cabo a nível da União e não a nível dos Estados‑Membros (58). Sucedeu assim mesmo que não houvesse referência expressa à subsidiariedade no ato da União em causa (59).
121. Segundo, a subsidiariedade material diz respeito à questão, como enunciada no artigo 5.°, n.° 3, TUE, de saber se as instituições da União tinham o direito de concluir que o objetivo da ação considerada não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados‑Membros e pode ser mais bem alcançado, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ao nível da União (60).
122. Com base na redação do artigo 5.°, n.° 3, TUE, considera‑se geralmente que o critério da subsidiariedade tem duas componentes: negativa e positiva, que, no entanto, como considerou a advogada‑geral J. Kokott, «referem‑se, em última análise, sob dois ângulos diferentes, a uma única questão, em concreto, saber se há que agir a nível da União ou dos Estados‑Membros para realizar os objetivos visados» (61).
123. Na jurisprudência, muita da qual, mas não toda, relativa à harmonização do mercado interno ao abrigo do artigo 114.° TFUE, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da subsidiariedade foi respeitado, essencialmente porque essa harmonização pressupõe uma ação a nível da União (62).
124. Os académicos consideram que esta apreciação do princípio da subsidiariedade não é satisfatória, uma vez que priva a fiscalização jurisdicional de qualquer significado real (63). Se fosse suficiente o legislador da União declarar simplesmente que a harmonização pode ser mais bem alcançada a nível da União, sem explicar em primeiro lugar o que deve ser alcançado pela harmonização, o teste da subsidiariedade permitiria sempre a ação a nível da União, uma vez que é manifesto que não é provável os Estados‑Membros sozinhos chegarem a soluções idênticas.
125. Partilho desta crítica. Com efeito, a harmonização não deve ser considerada o objetivo da legislação, mas antes um possível instrumento para atingir o objetivo pretendido. Em matéria de política do mercado interno, um dos objetivos pode ser a eliminação de obstáculos ao comércio transfronteiriço ou a supressão de distorções sensíveis da concorrência (64). Por conseguinte, deve caber ao legislador da União determinar a existência de entraves e demonstrar de seguida, em matéria de subsidiariedade, que a melhor forma de os eliminar é a adoção de medidas de harmonização.
126. Existem também exemplos na jurisprudência em que o legislador da União forneceu justificações mais substanciais da preferência pela ação a nível da União, que o Tribunal de Justiça admitiu (65).
127. Em qualquer caso, quando o ato da União em causa visa resolver problemas com uma dimensão transfronteiriça, existe, como salientou a advogada‑geral J. Kokott, «uma forte presunção de um valor acrescentado das ações a nível da União» (66).
128. Uma questão conexa é a de saber se se deve efetuar a comparação entre a ação da União Europeia e os Estados‑Membros agindo isoladamente ou, como sugere a Assembleia Nacional, os Estados‑Membros agindo em cooperação.
129. A este respeito, concordo com a Comissão que a comparação com a capacidade dos Estados‑Membros de responderem suficientemente ao objetivo legislativo da medida quando cooperam fora do quadro da União Europeia não faz sentido. O nível europeu de tomada de decisões foi criado precisamente para permitir que os Estados‑Membros abordem conjuntamente questões comuns através dos processos de tomada de decisões previstos nos Tratados. Se for necessária uma ação conjunta, essa ação deve ser empreendida a nível da União. A cooperação fora do quadro do direito da União, num contexto internacional, só se justifica quando a competência para responder a uma questão, que não pode ser resolvida pelos Estados‑Membros agindo isoladamente, não é conferida à União Europeia. Além disso, os procedimentos a nível da União Europeia estão legitimados democraticamente através do Conselho e do Parlamento. Isto torna‑os preferíveis a diferentes formas de cooperação intergovernamental entre os Estados‑Membros.
130. O elemento de comparação adequado para o teste da subsidiariedade é, por conseguinte, a ação dos Estados‑Membros agindo isoladamente (67); no entanto, todos os Estados‑Membros devem ser tidos em conta. A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que «o princípio da subsidiariedade não tem por objeto limitar a competência da União em função da situação de tal ou tal Estado‑Membro individualmente considerado, antes impõe somente que a ação planeada possa, em razão da sua dimensão ou dos seus efeitos, ser mais bem realizada ao nível da União.» (68) Daqui resulta que o princípio da subsidiariedade «não pode ter por efeito tornar inválido um ato da União em razão da situação particular de um Estado‑Membro, ainda que este esteja mais avançado do que outros no que respeita ao objetivo prosseguido pelo legislador da União» (69).
131. Em suma, a subsidiariedade processual e material clarifica o que é exigido às instituições da União envolvidas no processo de tomada de decisões para justificar uma ação a nível da União à luz do princípio da subsidiariedade. No entanto, isto continua a não resolver a questão da intensidade da fiscalização do Tribunal de Justiça.
2. Quanto à intensidade da fiscalização jurisdicional da subsidiariedade
132. Em termos materiais, tal como explicado, o princípio da subsidiariedade exige que as instituições da União avaliem se a ação a nível dos Estados‑Membros é efetivamente insuficiente e se a ação a nível da União é melhor ou, em termos mais simples, se essa ação da União apresenta vantagens evidentes (70).
133. Na minha opinião, a conclusão a que chegam as instituições da União a este respeito deve, em princípio, ser aceite pelo Tribunal de Justiça se puderem demonstrar a sua racionalidade. Por outras palavras, o que o Tribunal de Justiça deve perguntar é se é mais do que óbvio (manifesto) que as instituições não puderam chegar a esta conclusão (71). A razão é que o Tribunal de Justiça não pode substituir a apreciação das instituições pela sua própria apreciação, sem entrar na esfera das opções políticas.
134. A escolha da intensidade da fiscalização jurisdicional é uma questão de política judicial. Como reconhecem os académicos: «Se o TJUE prosseguir com uma fiscalização superficial, estará sujeito à crítica de que está efetivamente a esvaziar de conteúdo a obrigação prevista no artigo 5.°, n.° 3 e n.° 4 [TUE]. Se, pelo contrário, o TJUE analisar em pormenor a prova subjacente à alegação da Comissão, terá de se pronunciar sobre o que poderá ser um cálculo socioeconómico complexo relativo ao nível de governo mais eficaz para diferentes tarefas regulamentares.» (72)
135. Na minha opinião, proceder apenas a uma fiscalização superficial baseada na racionalidade dos fundamentos apresentados a favor da ação a nível da União permitiria ao Tribunal de Justiça evitar substituir a decisão do legislador pela sua própria decisão, mas, ao mesmo tempo, faria o legislador levar a sério a subsidiariedade (73).
136. Para atingir ambos os objetivos, o aspeto processual da subsidiariedade torna‑se importante. O Tribunal de Justiça deve insistir que as instituições expliquem a sua apreciação. Esta explicação não deve ser dada em fórmulas, mas deve ser ajustada às especificidades de cada ação legislativa (74). Esta justificação «à medida», por um lado, obriga as instituições a avaliar de forma significativa se a União Europeia deve agir numa situação concreta e, por outro, permite ao Tribunal de Justiça decidir se a ação da União parece razoavelmente necessária (75).
137. Com base no que precede, resta apreciar se a introdução do mecanismo de solidariedade obrigatório pelo Regulamento 2024/1351 viola o princípio da subsidiariedade, como alega a Assembleia Nacional.
3. Apreciação no caso em apreço
138. Quando um ato da União desenvolve ainda mais a legislação da União em vigor, como é o caso do Regulamento 2024/1351, com vista a resolver problemas deixados por essa legislação, tal parece apelar a uma ação a nível da União. É o que sucede especialmente quando esses problemas são o resultado da falta de uma ação suficiente a nível nacional.
139. Neste sentido, uma vez que a legislação da União em vigor não previa a partilha equitativa de responsabilidades, conforme exigido pelo artigo 80.° TFUE, a introdução de um mecanismo de solidariedade obrigatório parece justificar‑se para alcançar o objetivo legislativo de apoiar os Estados‑Membros sob pressão migratória. Essa obrigação só pode ser introduzida a nível da União.
140. O Regulamento 2024/1351, bem como documentos relacionados, fornecem essas razões, que permitem ao Tribunal de Justiça concluir que o regulamento respeita o princípio da subsidiariedade.
141. Antes de mais, o considerando 88 do Regulamento 2024/1351 enuncia na parte pertinente: «Atendendo a que os objetivos do presente regulamento, a saber, a criação de critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela apreciação de um pedido de proteção internacional registado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, e a criação de um mecanismo de solidariedade para apoiar os Estados‑Membros a fazer face a situações de pressão migratória, não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros mas podem, devido à dimensão e efeitos, ser mais bem alcançados a nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° [TUE].»
142. Embora este considerando seja, em grande medida, uma formulação genérica de subsidiariedade, é desenvolvido na proposta da Comissão relativa a este regulamento (76). Numa secção específica dedicada à subsidiariedade nesta proposta, a Comissão refere o seguinte: «A presente proposta simplifica as atuais regras estabelecidas no [Regulamento n.° 604/2013] e visa garantir a correta aplicação dessas regras, que limitarão os movimentos não autorizados de nacionais de países terceiros entre Estados‑Membros, questões que, por natureza, são transfronteiriças. Essas regras são complementadas com um novo mecanismo de solidariedade para criar um sistema que permita fazer face a situações em que os Estados‑Membros são confrontados com pressões migratórias. [...] A persecução destes objetivos exige medidas a nível da UE, uma vez que a sua natureza é transfronteiriça. É evidente que as medidas tomadas individualmente pelos Estados‑Membros não podem dar uma resposta satisfatória à necessidade de uma abordagem comum da UE para um problema comum.» (77)
143. Além disso, esta proposta inclui uma discussão dos elementos recolhidos pela Comissão sobre os problemas atuais relacionados com o sistema de asilo e migração da União, incluindo as insuficiências a nível dos Estados‑Membros. Declara, nomeadamente: «Os desafios da gestão da migração, que vão desde assegurar um equilíbrio de esforços no tratamento dos pedidos de asilo a garantir uma identificação rápida das pessoas que necessitam de proteção internacional ou ao regresso efetivo das pessoas que dela não necessitam, não devem ser abordados pelos Estados‑Membros individualmente, mas pela UE no seu conjunto. Além disso, a pressão sobre os sistemas de asilo dos Estados‑Membros continua a sobrecarregar os Estados‑Membros de primeira chegada, bem como os sistemas de asilo de outros Estados‑Membros devido aos movimentos não autorizados. O atual sistema de migração é insuficiente para fazer face a estas realidades. Em especial, não existe atualmente um mecanismo de solidariedade eficaz nem regras eficientes em matéria de responsabilidade. É, por isso, necessário um quadro europeu que consiga gerir a interdependência entre as políticas e as decisões dos Estados‑Membros. Tal quadro deve ter em conta as realidades em constante evolução da migração, que vieram acentuar a complexidade e a necessidade de reforçar a coordenação.» (78)
144. Embora não tenha havido uma avaliação de impacto realizada pela Comissão, houve uma feita pelo Parlamento (79), que concluiu que, no que diz respeito à proposta de Regulamento 2024/1351, o princípio da subsidiariedade foi respeitado, designando‑a de «abordagem comum para um problema europeu comum». Especificamente, esse estudo afirmava: «A atual desigualdade de encargos para os Estados‑Membros, a inadequação dos mecanismos de distribuição dos requerentes de proteção internacional e o seu reconhecimento inadequado, bem como o controlo insuficiente dos movimentos secundários, são problemas transfronteiriços por natureza. Por conseguinte, os Estados‑Membros não podem responder apenas a estes desafios e a União tem o direito de agir.» (80)
145. Poder‑se‑ia acrescentar que, desde muito antes do Regulamento 2024/1351, o surgimento e o desenvolvimento de uma política comum da União em matéria de asilo e imigração têm sido justificados à luz do princípio da subsidiariedade. Documentos políticos mais antigos e mais recentes parecem reforçar a justificação da necessidade da adoção deste regulamento.
146. Para citar apenas alguns:
– Em conformidade com a Resolução do Parlamento Europeu de 1986 sobre a elaboração de uma política europeia comum no domínio dos refugiados: «É simultaneamente natural e desejável procurar uma solução comum para os graves problemas com que se deparam os Estados‑Membros que enfrentam dificuldades em acolher o número relativamente elevado de refugiados que lhes são solicitados, a fim de evitar “exportar” os problemas de um Estado‑Membro para outro, sendo tal situação de “sucesso” humilhante tanto para os refugiados como para as nossas sociedades livres e democráticas» (81).
– Na Comunicação da Comissão de 1991 sobre a imigração, afirma‑se o seguinte: «Cada país, consciente da sua história, das suas tradições e da sua situação geográfica, atua pois segundo as fórmulas que considera mais adequadas. Todavia, estas práticas não são neutras face à situação dos outros Estados‑Membros»; e: «A Comunidade tem a obrigação de se opor a efeitos perversos dessa natureza que impediriam a realização de um objetivo fixado pelo Ato Único. Isto levou os Estados‑Membros a reconhecer a necessidade de uma abordagem comum dos Doze e de refletir nos meios de cooperação. A interdependência das situações nacionais conjugada com a porosidade das fronteiras incita, nem que fosse apenas por razões de eficácia, a ação comum.» (82)
– De acordo com a Comunicação da Comissão de 1994 sobre as políticas de imigração e de asilo: «Reconhece‑se cada vez mais que estas questões precisam de ser tratadas numa base de cooperação. Este reconhecimento assume a expressão mais concreta no Tratado da União Europeia, que designa formalmente estas questões como assuntos de interesse comum, que devem ser tratados num contexto de um quadro institucional único. É esta a estratégia a seguir. O reforço do processo de integração europeia pressupõe uma resposta integrada e coerente, que combine realismo com solidariedade, aos desafios colocados pelas pressões migratórias e pela integração dos imigrantes legais à União no seu conjunto. Se não se fizer face a estes desafios estaremos a prejudicar os esforços envidados no sentido de promover a coesão e a solidariedade no interior da União e poderemos, de facto, pôr em causa a estabilidade futura da própria União.» (83)
– Na Comunicação da Comissão de 2011 relativa ao reforço da solidariedade na União Europeia no domínio do asilo, afirma‑se o seguinte: «A solidariedade foi reconhecida desde o início como uma componente essencial do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA). A necessidade de traduzir a solidariedade em medidas concretas decorre da realidade prática, uma vez que os sistemas de asilo de todos os Estados‑Membros são interdependentes. Um sistema sobrecarregado ou com um funcionamento deficiente num Estado‑Membro tem claramente um impacto sobre todos os outros, nomeadamente devido aos movimentos secundários.» (84)
– A Estratégia Europeia de Gestão do Asilo e da Migração da Comissão de 2026 explica o seguinte: «Com o Pacto, a UE está a criar um sistema eficaz de solidariedade e responsabilidade pela gestão coletiva da migração, em que nenhum Estado‑Membro é abandonado pelos outros quando se encontra sob pressão» (85).
147. Na minha opinião, as constatações e declarações constantes do próprio Regulamento n.° 2024/1351 e noutros documentos citados satisfazem suficientemente a subsidiariedade processual e material. As razões apresentadas para agir a nível da União não parecem irrazoáveis e a Assembleia Nacional não apresentou nenhum argumento para invalidar essa conclusão.
148. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente a alegação da Assembleia Nacional relativa ao princípio da subsidiariedade.
VI. Quanto às despesas
149. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso em apreço, uma vez que o Parlamento e o Conselho pediram a condenação da Assembleia Nacional nas despesas e esta foi vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Parlamento e pelo Conselho.
150. Por força do artigo 140.°, n.° 1, do referido regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Assim, a Grécia, Espanha, Hungria e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
VII. Conclusão
151. Com base nas considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:
1) negue provimento ao recurso por ser parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente;
2) condene a Assembleia Nacional a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia e pelo Parlamento Europeu; e
3) condene a República Helénica, o Reino de Espanha, a Hungria e a Comissão Europeia a suportar as suas próprias despesas.
1 Língua original: inglês.
2 A Assembleia Nacional é a câmara baixa do Parlamento francês, composta por 577 deputados, ao passo que a câmara alta é o Sénat (Senado), com 348 senadores. No caso em apreço, a petição foi apresentada pela Assembleia Nacional a pedido de Marine Le Pen e de 87 deputados.
3 JO 2016, C 202, p. 206 (a seguir «Protocolo n.° 2»). Este protocolo está anexado ao TUE e ao TFUE.
4 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de maio de 2024, que altera os Regulamentos (UE) 2021/1147 e (UE) 2021/1060 e que revoga o Regulamento (UE) n.° 604/2013 (JO L, 2024/1351).
5 V. artigo 88.°‑6, segundo e terceiro parágrafos, da Constituição de 4 de outubro de 1958, conforme alterada pela Lei Constitucional n.° 2008‑724, de 23 de julho de 2008, relativa à Modernização das Instituições da Quinta República (JORF de 24 de julho de 2008, p. 11890).
6 Conforme referido no n.° 7 das presentes conclusões, a Assembleia Nacional pede a anulação na íntegra do Regulamento 2024/1351 e a sua anulação parcial apenas a título subsidiário. No entanto, todas as partes no presente processo, incluindo a Assembleia Nacional, estão de acordo quanto ao facto de a parte IV deste regulamento não ser separável do resto do mesmo. Por conseguinte, o pedido de anulação parcial pode ser liminarmente julgado inadmissível e o presente recurso entendido no sentido de que visa a anulação de todo o regulamento.
7 V. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre um novo Pacto em matéria de Migração e Asilo (COM(2020) 609 final), de 23 de setembro de 2020. Para a lista de medidas, consultar o sítio Web da Comissão, disponível em: https://home‑affairs.ec.europa.eu/policies/migration‑and‑asylum/pact‑migration‑and‑asylum_pt
8 Para um comentário geral, v., por exemplo, Peers, S., «The New Asylum Deal: Brave New World or Dystopian Hellscape?», European Journal of Migration and Law, vol. 26, 2024, p. 381.
9 V. artigos 3.° a 15.° e considerandos 1 a 21 do Regulamento 2024/1351.
10 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO L 180 de 29.6.2013, p. 31).
11 V. artigos 16.° a 55.° e considerandos 36 a 76 do Regulamento 2024/1351.
12 V. artigos 56.° a 71.° e considerandos 22 a 35 do Regulamento 2024/1351. O conceito de «pressão migratória» é definido no artigo 2.°, alínea 24), do mesmo.
13 V. artigo 56.°, n.° 1, e considerando 29 do Regulamento 2024/1351.
14 Nos termos do artigo 2.°, alínea 22), do Regulamento 2024/1351, a «recolocação» é definida como «a transferência de um requerente ou de um beneficiário de proteção internacional do território de um Estado‑Membro beneficiário para o território de um Estado‑Membro contribuinte». Por seu turno, o artigo 2.°, alíneas 19) e 20), deste regulamento define o «Estado‑Membro beneficiário» como o que beneficia de contribuições de solidariedade e o «Estado‑Membro contribuinte» como o que «faz ou é obrigado a fazer contribuições de solidariedade em prol de um Estado‑Membro beneficiário», como estabelecido na parte IV do mesmo.
15 V. artigo n.° 57, n.° 4, do Regulamento 2024/1351.
16 V. artigo 67.°, n.° 2, n.° 3, e n.os 7 a 9, do Regulamento 2024/1351.
17 V. artigo n.° 68, n.° 3, do Regulamento 2024/1351.
18 O artigo 72.° TFUE dispõe: «O presente título [título V relativo ao espaço de liberdade, segurança e justiça] não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna.»
19 O artigo 4.°, n.° 2, TUE dispõe: «A União respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro.»
20 Para uma discussão pormenorizada, v., por exemplo, Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity — Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, Londres, 2012; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order — The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.
21 V., a este respeito, Protocolo (n.° 1) relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia, anexo ao TUE, ao TFUE e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2016, C 202, p. 203), bem como artigo 4.° do Protocolo n.° 2.
22 Esse parecer fundamentado deve ser apresentado no prazo de oito semanas a contar da data de envio de uma proposta legislativa aos parlamentos nacionais e, por conseguinte, antes da adoção de atos legislativos a nível da União. V., em especial, os artigos 6.° e 7.° do Protocolo n.° 2.
23 Tal parece decorrer não só da redação das disposições do Protocolo n.° 2, que não ligam os dois procedimentos um ao outro, mas também dos trabalhos preparatórios, que remontam à Convenção sobre o Futuro da Europa (a seguir «Convenção Europeia»), em que parecem ter sido apresentadas e rejeitadas propostas de ligação entre os dois procedimentos. V., por exemplo, CONV 286/02, 23 de setembro de 2002, pp. 7 e 8; CONV 331/02, 11 de outubro de 2002, p. 8; CONV 353/02, 22 de outubro de 2002, p. 11; CONV 579/03, 27 de fevereiro de 2003, p. 3.
24 É de notar que, como referido pela Comissão, três parlamentos nacionais, de Itália, da Hungria e da Eslováquia, apresentaram pareceres fundamentados sobre a inobservância do princípio da subsidiariedade na proposta de Regulamento 2024/1351, enquanto seis parlamentos nacionais, da Alemanha, da Grécia, de Espanha, de Malta, de Portugal e da Roménia, apresentaram contributos para essa proposta, vários dos quais afirmaram que o princípio havia sido respeitado. Para consultar a lista de documentos, v. o sítio Web da IPEX.eu (a plataforma interparlamentar para intercâmbio de informações da União entre os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu), disponível em: https://ipex.eu/IPEXL‑WEB/document/COM‑2020‑0610, e o Observatório Legislativo do Parlamento Europeu, disponível em: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure‑file?refernece=2020/0279 (COD).
25 V., por exemplo, Acórdãos de 12 de novembro de 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, n.° 37); de 6 de outubro de 2020, Bank Refah Kargaran/Conselho (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, n.° 25); e de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth (C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 48).
26 O artigo 8.°, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 2, que diz respeito ao Comité das Regiões, tem a seguinte redação: «Nos termos do mesmo artigo, o Comité das Regiões pode igualmente interpor recursos desta natureza relativamente aos atos legislativos para cuja adoção o [TFUE] determine que seja consultado.»
27 V., neste sentido, artigo 19.°, n.° 3, TUE e artigos 258.° a 272.° TFUE, que conferem ao Tribunal de Justiça da União Europeia, enquanto instituição, competência para conhecer de diferentes tipos de ações e recursos diretos e para decidir a título prejudicial. Apenas o artigo 269.° TFUE e o artigo 273.° TFUE remetem para o Tribunal de Justiça no que respeita, respetivamente, aos recursos relativos a atos adotados ao abrigo do artigo 7.° TUE e aos diferendos entre Estados‑Membros por compromisso.
28 O artigo 256.°, n.° 1, TFUE dispõe: «O Tribunal Geral é competente para conhecer em primeira instância dos recursos referidos nos artigos 263.°, 265.°, 268.°, 270.° e 272.°, com exceção dos atribuídos a um tribunal especializado criado nos termos do artigo 257.° e dos que o Estatuto reservar para o Tribunal de Justiça. O Estatuto pode prever que o Tribunal Geral seja competente para outras categorias de recursos.»
29 V., a este respeito, artigo 50.°‑A do Estatuto, que atribui competência ao Tribunal Geral para conhecer em primeira instância dos litígios entre a União Europeia e os seus agentes (processos da função pública), bem como o artigo 50.°‑B do mesmo, que transfere para este Tribunal a competência para decidir a título prejudicial em determinadas matérias específicas.
30 V., a este respeito, Kiiver, referido na nota de rodapé 20 das presentes conclusões, p. 46, considerando que o artigo 8.° do Protocolo n.° 2 «é apenas uma lex specialis do artigo 263.° TFUE».
31 Na sua carta de envio, o Governo francês indicou, em especial, que o artigo 8.° do Protocolo n.° 2 estabelece uma via de recurso específica, pela qual um parlamento nacional ou uma câmara deste pode interpor recurso para o Tribunal de Justiça por violação do princípio da subsidiariedade por um ato legislativo, o que constitui um dos «demais casos previstos pelos Tratados», na aceção do artigo 19.°, n.° 3, alínea c), TUE, em que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar. Segundo este governo, resulta, portanto, expressamente do artigo 8.° do Protocolo n.° 2 que o parlamento ou a câmara interpõem o recurso em seu próprio nome, o que é corroborado pelo contexto e pela génese desta disposição.
32 Nos termos do artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE, esses fundamentos são «incompetência, violação de formalidades essenciais, violação dos Tratados ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder».
33 V. artigo 5.°, n.os 2 a 4, TUE, que definem os princípios da atribuição, da subsidiariedade e da proporcionalidade, respetivamente, como princípios que, conforme referido no artigo 5.°, n.° 1, TUE, regem a delimitação e o exercício das competências da União.
34 Note‑se que outras disposições dos Tratados também mencionam os parlamentos nacionais como tendo um papel apenas em matéria de subsidiariedade. V., por exemplo, o artigo 12.°, alínea b), TUE, o artigo 69.° TFUE e o artigo 352.°, n.° 2, TFUE.
35 V., por exemplo, CONV 286/02, 23 de setembro de 2002, p. 6; CONV 724/01/03, 28 de maio de 2003, p. 142.
36 V., por exemplo, CONV 286/02, 23 de setembro de 2002, pp. 7 a 9; CONV 331/02, 11 de outubro de 2002, p. 9; CONV 579/03, 27 de fevereiro de 2023, pp. 2 e 3; CONV 797/03, 10 de junho de 2003, p. 51.
37 V., a este respeito, Baraník, K, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, PE 775.868 — julho de 2025, p. 20.
38 V., por exemplo, Acórdãos de 9 de outubro de 2001, Países Baixos/Parlamento e Conselho (C‑377/98, a seguir «Biotecnologia», EU:C:2001:523) (alegações relativas à base jurídica e ao princípio da subsidiariedade); de 18 de junho de 2015, Estónia/Parlamento e Conselho (C‑508/13, EU:C:2015:403) (alegações relativas aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade); e de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323) (alegações relativas à base jurídica e aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade). O mesmo é verdade quando a validade de um ato da União é impugnada no âmbito do procedimento de reenvio prejudicial. V., por exemplo, Acórdãos de 8 de junho de 2010, Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2010:321) (alegações relativas à base jurídica e aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade), e de 22 de novembro de 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938) (alegações relativas aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade).
39 Assim, por exemplo, o Tribunal de Justiça poderia ter esbatido a distinção entre os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade no n.° 184 do Acórdão de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), sem exceder os limites da sua competência nesse processo.
40 V., por exemplo, Schütze, R., «Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism», Cambridge Law Journal, vol. 68, 2009, p. 525, em especial p. 533, que propõe que a subsidiariedade seja tratada como a proporcionalidade federal e, por conseguinte, seja usada para analisar se o ato da União restringe de forma desproporcionada a autonomia nacional. No entanto, isso exige interpretar o princípio da proporcionalidade de uma forma restrita, limitado a analisar se um ato da União limita desproporcionadamente os direitos individuais.
41 Pode argumentar‑se que isso pode mesmo ser considerado uma das justificações para a organização federal da União Europeia. V., a este respeito, Moussa, M., Federal Impartiality — Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.
42 Além disso, o artigo 5.°, n.° 2, segundo período, TUE e o artigo 4.°, n.° 1, TUE especificam que as competências que não sejam atribuídas à União pertencem aos Estados‑Membros.
43 O artigo 5.°, n.° 1, TUE dispõe: «A delimitação das competências da União rege‑se pelo princípio da atribuição. O exercício das competências da União rege‑se pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.»
44 Para uma discussão da génese do princípio da subsidiariedade e da génese deste princípio no texto dos Tratados, v., por exemplo, Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism — The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 243 a 256; Granat, referido na nota de rodapé 20 das presentes conclusões, pp. 9 a 43; Fabbrini, F., «The Principle of Subsidiarity», em Schütze, R., e Tridimas, T. (ed.), Oxford Principles of European Union Law. Volume I: The European Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 221.
45 Saliento que, em relação ao antigo artigo 5.°, segundo parágrafo, CE, no âmbito das alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa, o artigo 5.°, n.° 3, TUE menciona «tanto ao nível central como ao nível regional e local» em ligação com os Estados‑Membros, reconhecendo assim também os níveis infranacionais de tomada de decisões.
46 V., a esse respeito, Halberstam, D., «Comparative Federalism and the Role of the Judiciary», in Caldeira, G.A., Kelemen, D. e Whittington, K.E. (ed), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 142, em especial p. 152.
47 Neste sentido, Halberstam distingue entre subsidiariedade instrumental e subsidiariedade material. V. Halberstam, referido na nota de rodapé 46 das presentes conclusões, em especial pp. 152 a 154.
48 Se a base jurídica para a ação legislativa no âmbito de um determinado domínio de ação estabelecer ela própria objetivos para cuja realização a União Europeia pode atuar, uma proposta legislativa concreta deve respeitar esses limites; caso contrário, viola o princípio da atribuição.
49 Algumas competências foram atribuídas à União Europeia como competências exclusivas, o que significa que os Estados‑Membros já não podem legislar nesses domínios, mesmo que a União Europeia não tenha legislado. V., a este respeito, artigo 2.°, n.° 1, TFUE. As competências exclusivas são enumeradas de forma exaustiva no artigo 3.° TFUE. Outras competências são partilhadas entre a União Europeia e os Estados‑Membros e, como dispõe o artigo 2.°, n.° 2, TFUE, nestes domínios os Estados‑Membros podem exercer a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua. As políticas em que a União Europeia e os Estados‑Membros partilham competências estão enumeradas, embora de forma não exaustiva, no artigo 4.°, n.° 2, TFUE.
50 Tal não significa que a União Europeia tenha de regulamentar questões que se inserem no âmbito das competências exclusivas; no entanto, a questão de saber se se deve ou não regulamentar é uma opção política que não é limitada pelo princípio da subsidiariedade.
51 V. Acórdão de 5 de outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑376/98, «Publicidade ao tabaco», EU:C:2000:544, em especial n.os 84 e 85). V., também, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2015:848, n.os 143 e 144) (distinguindo o requisito de base jurídica, neste caso a harmonização do mercado interno ao abrigo do artigo 114.° TFUE, do princípio da subsidiariedade).
52 V., por exemplo, Conclusões do advogado‑geral P. Léger no processo Reino Unido/Conselho (C‑84/94, «Tempo de trabalho», EU:C:1996:93, n.os 125 a 127) (distinguindo os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade como intervindo em diferentes níveis da ação da União).
53 V. Acórdão de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, n.° 122): «O princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito [da União], exige que os instrumentos que uma disposição [da União] põe em execução sejam aptos a realizar o objetivo visado e não vão além do que seja necessário para o atingir.» V. também, por exemplo, Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.° 78).
54 Todavia, nesse caso, o recurso em primeira instância deve ser apresentado no Tribunal Geral.
55 V., a este respeito, capítulo 2, intitulado «Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração», que faz parte do título V TFUE sobre o espaço de liberdade, segurança e justiça. O artigo 4.°, n.° 2, alínea j), TFUE enumera o espaço de liberdade, segurança e justiça entre as competências partilhadas.
56 V. considerandos 22 e 88 do Regulamento 2024/1351.
57 Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.° 113).
58 V., por exemplo, Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.os 122 e 123).
59 V. Acórdãos de 13 de maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑233/94, EU:C:1997:231, em especial n.° 28), e «Biotecnologia» (n.° 33).
60 V., por exemplo, Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.° 114).
61 Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2015:848, n.° 142).
62 V., por exemplo, Acórdãos de 12 de novembro de 1996, Reino Unido/Conselho (C‑84/94, «Tempo de trabalho», EU:C:1996:431, n.os 47 e 55) (a harmonização «implica» uma ação a nível da União); «Biotecnologia» (n.° 32) (tendo efeitos sobre o comércio intra‑UE, fica patente o objetivo mais bem alcançado ao nível da União Europeia); de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, n.os 180 a 183) (implica uma ação a nível da União); e de 22 de maio de 2003, Comissão/Alemanha (C‑103/01, EU:C:2003:301, n.° 47) (a harmonização das disposições divergentes só pode ser empreendida pelo legislador da União).
63 V., por exemplo, Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, p. 176; Davies, G., «The Working Time Case and the Death of Subsidiarity», in Craig, P., e Schütze, R. (ed.), Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, p. 145.
64 V., por exemplo, «Publicidade ao tabaco» (n.° 95).
65 V., por exemplo, Acórdãos de 8 de junho de 2010, Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2010:321, n.os 76 a 79) (devido à interdependência entre os preços, abordagem comum mais bem alcançada a nível da União), e de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.os 116 a 118) (devido à interdependência dos objetivos do mercado interno e da saúde pública, mais bem alcançada a nível da União).
66 Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2015:848, n.° 164). V., também, Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2009:596, n.° 33). Os aspetos transnacionais da questão em consideração têm sido considerados um indicador importante do facto de que a ação a nível da União se justifica, desde as Orientações de Edimburgo. V. Conselho Europeu, Conclusões da Presidência adotadas em Edimburgo, de 11 a 12 de dezembro de 1992, Anexo 1 à Parte A: Abordagem global da aplicação pelo Conselho do princípio da subsidiariedade e do artigo 3.°‑B do Tratado da União Europeia, p. 19.
67 V. «Biotecnologia» (n.° 32), no qual o Tribunal de Justiça se referiu a «uma ação desenvolvida pelos Estados‑Membros». V., também, por exemplo, Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, pp. 302, 303 e 351.
68 Acórdão de 18 de junho de 2015, Estónia/Parlamento e Conselho (C‑508/13, EU:C:2015:403, n.° 53). V. também, por exemplo, Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.° 119).
69 Acórdão de 18 de junho de 2015, Estónia/Parlamento e Conselho (C‑508/13, EU:C:2015:403, n.° 54).
70 V., a este respeito, Wyatt, D., «Could a “yellow card” for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?», Croatian Yearbook of European Law & Policy, Vol. 2, 2006, p. 1, em especial p. 10.
71 Nas suas Conclusões no processo Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2015:848, n.os 146 e 147), a advogada‑geral J. Kokott considerou igualmente que o Tribunal de Justiça só pode exercer a fiscalização jurisdicional de modo limitado; o Tribunal de Justiça só pode controlar utilmente se, ao exercerem as suas competências, as instituições da União observaram os limites da sua margem de apreciação e procurar erros manifestos da sua parte.
72 Craig P. e De Búrca G., EU Law: Text, Cases and Materials, 8.ª edição, Oxford University Press, Oxford, 2024, p. 130.
73 Como também foi sugerido nas Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2009:596, n.° 30).
74 A este respeito, v. Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2015:848, n.os 177 a 188), salientando que, nesse processo, apesar da utilização de uma fórmula‑padrão, as provas documentais eram suficientes, mas aconselhando as instituições da União a absterem‑se de fórmulas genéricas e a incluírem no preâmbulo considerações suficientemente circunstanciadas e mais adequadas às medidas em causa, em relação com o princípio da subsidiariedade.
75 V., a este respeito, Öberg, J., «Subsidiarity as a Limit to the Exercice of EU Competences», Yearbook of European Law, vol. 36, n.° 1, 2017, p. 391.
76 Proposta da Comissão de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à gestão do asilo e da migração e que altera a Diretiva 2003/109/CE do Conselho e a proposta de Regulamento (UE) XXX/XXX [Fundo para o Asilo e a Migração], COM(2020) 610 final, de 23 de setembro de 2020 (a seguir «Proposta»). V. também, a este respeito, parecer do Comité das Regiões Europeu (JO 2021, C 175, p. 32), n.° 26, e parecer do Comité Económico e Social Europeu (JO 2021, C 155, p. 58), n.° 1.1.
77 Proposta, referida na nota de rodapé 76 das presentes conclusões, exposição de motivos, n.° 2.4.
78 Proposta, referida na nota de rodapé 76 das presentes conclusões, exposição de motivos, n.° 1.1 (o sublinhado é meu).
79 Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, Novo Pacto da Comissão Europeia em matéria de Asilo e Migração: Avaliação de impacto de substituição horizontal, PE 694.210, agosto de 2021 (a seguir «avaliação de impacto do Parlamento»), n.° 4.3, em especial n.° 4.3.2.
80 Avaliação de impacto do Parlamento, referida no n.° 79 das presentes conclusões, p. 50.
81 Resolução do Parlamento Europeu, de 9 de outubro de 1986, sobre uma iniciativa relacionada com as negociações no Conselho para o estabelecimento de uma política europeia comum para os refugiados (JO 1986, C 283, p. 74), n.° 3.
82 Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a imigração, SEC(91) 1855 final, de 23 de outubro de 1991, pp. 2 e 8.
83 Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre as políticas de imigração e de asilo, COM(94) 23 final, de 23 de fevereiro de 1994, p. 1.
84 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões relativa ao reforço da solidariedade na União Europeia no domínio do asilo — Um programa da União Europeia para uma melhor partilha das responsabilidades e confiança mútua, COM(2011) 835 final, de 2 de dezembro de 2011, p. 1.
85 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Estratégia Europeia de Gestão do Asilo e da Migração, COM(2026) 45 final, de 29 de janeiro de 2026, p. 14 (o sublinhado é meu).